8 Introduksjonsprogrammet

8.1 Målgruppe for introduksjonsprogrammet

8.1.1 Gjeldende rett

Hvem som har rett og plikt til introduksjonsprogram reguleres av introduksjonsloven § 2. Målgruppen for introduksjonsprogrammet er nyankommet utlending mellom 18 og 55 år som har behov for grunnleggende kvalifisering. I tillegg må vedkommende ha fått opphold i Norge på et av grunnlagene nevnt i § 2 bokstav a til e og være bosatt i en kommune i henhold til særskilt avtale, jf. § 2 andre ledd. Rett til introduksjonsprogram innebærer at den enkelte har krav på å få program fra kommunen vedkommende bor i. Plikt til å delta innebærer at den enkelte må delta i programmet hvis vedkommende omfattes av målgruppen. Nedenfor følger en redegjørelse av de ulike vilkårene i § 2.

For å ha rett og plikt til introduksjonsprogram er det for det første et vilkår at vedkommende er nyankommet utlending. Begrepet utledning skal forstås slik som begrepet utlending i utlendingsloven § 5, altså enhver som ikke er norsk statsborger. Begrepet nyankommet er definert i introduksjonsloven § 2 tredje ledd og innebærer at den enkelte må har vært bosatt i en kommune i mindre enn to år når vedtak om deltagelse i introduksjonsprogram skal treffes. Botiden i landet før den første bosetting i en kommune, for eksempel i asylmottak, regnes ikke med. Vedkommende kan altså ha oppholdt seg i landet i mer enn to år når vedtaket treffes.

For det andre må den enkelte være mellom 18 og 55 år. Den øvre aldersgrensen er begrunnet med at programmet bør forbeholdes personer i yrkesaktiv alder og at det kan være lite hensiktsmessig og urimelig å pålegge personer over 55 år å delta i introduksjonsprogrammet ettersom disse ikke vil ha lang tid igjen i arbeidslivet. Den nedre aldersgrensen er begrunnet med at vedkommende da er myndig. Personer under 18 år forsørges av sine foresatte eller er under omsorgen til barnevernet.

Alderskravet er utformet slik at utlendinger som er innvilget en oppholdstillatelse og/eller ankommer Norge etter at vedkommende er 16 år, men før vedkommende fyller 18 år, vil kunne vokse seg inn i rett og plikt til introduksjonsprogram, så fremt vedkommende fortsatt anses som nyankommet ved fylte 18 år. Videre kan utlendinger som deltar i introduksjonsprogram vokse seg ut av målgruppen.

For det tredje er det et vilkår at utlendingen har behov for grunnleggende kvalifisering. Dersom den enkelte ikke har behov for dette, har vedkommende verken rett eller plikt til introduksjonsprogram. Med grunnleggende kvalifisering menes kunnskap og ferdigheter som gjør at vedkommende kan fungere i ordinært arbeid og samfunnsliv, eller kan benytte seg av det ordinære utdannings- og opplæringstilbudet. Hvorvidt den enkelte har behov for grunnleggende kvalifisering beror på en konkret og helhetlig vurdering i lys av lovens formål.

For det fjerde er det et vilkår at utlendingen har fått en av oppholdstillatelsene som er listet opp i introduksjonsloven § 2 første ledd. Bestemmelsen viser til oppholdstillatelser etter utlendingsloven. Oppregningen i bestemmelsen er uttømmende, det er altså ikke andre oppholdstillatelser som gir rett og plikt til deltagelse i introduksjonsprogram.

Rett og plikt til deltagelse gjelder utlending som har:

• a) asyl, jf. utlendingsloven § 28,

• b) oppholdstillatelse etter innreisetillatelse som overføringsflyktning, jf. utlendingsloven § 35 tredje ledd.

• c) fornybar oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38 første ledd på grunnlag av søknad om asyl, begrenset oppholdstillatelse som medlem av barnefamilie eller som enslig mindreårig i påvente av dokumentert identitet etter utlendingsloven § 38 femte ledd bokstav a eller b​ eller kollektiv beskyttelse i massefluktsituasjon, jf. utlendingsloven § 34

• d) oppholdstillatelse som familiemedlemmer til personer som nevnt i bokstav a, b og c, jf. utlendingsloven kapittel 6. For å være omfattet av denne bestemmelsen er det et vilkår at personer som nevnt i bokstav a, b og c ikke har vært bosatt i en kommune i mer enn fem år etter førstegangsbosetting før det søkes om familiegjenforening.

• e) fornybar oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b, § 53 annet ledd eller § 53 tredje ledd. For personer med fornybar oppholdstillatelse etter § 53 gjelder retten og plikten til å delta i introduksjonsprogram i to år fra det tidspunkt det er gitt oppholdstillatelse på grunnlagene som er nevnt.

Hovedmålgruppen for introduksjonsprogrammet er flyktninger og deres familiegjenforente. Arbeidsinnvandrere og utlendinger som får oppholdstillatelse for å ta utdanning faller utenfor lovens målgruppe. Likeså faller utlendinger med en midlertidig oppholdstillatelse som ikke er fornybar og som ikke danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse utenfor.

Familiemedlemmer har ikke rett og plikt til deltagelse i introduksjonsprogram hvis personen nevnt i bokstav a, b og c har vært bosatt i en kommune i mer enn fem år etter førstegangsbosetting når det søkes om familiegjenforening, jf. introduksjonsloven § 2 første ledd bokstav d. Vilkåret har sammenheng med hvilke utlendinger som utløser integreringstilskudd fra staten, ettersom det ikke utbetales integreringstilskudd for familiegjenforente til utlendinger som har vært bosatt i mer enn fem år når det søkes om familiegjenforening. Kommunen kan velge å tilby disse deltagelse i introduksjonsprogram, jf. § 3 tredje ledd.

Familiemedlemmer til andre personer enn de nevnt i bokstav a, b eller c har ikke rett og plikt til deltagelse i introduksjonsprogram. Nordiske borgere og utlendinger som omfattes av Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS-avtalen) og deres familiemedlemmer med oppholdsrett etter utlendingslovens EØS-kapittel, omfattes ikke av målgruppen for introduksjonsprogrammet, jf. § 2 fjerde ledd.

Det er den til enhver tid gjeldende tillatelse som er avgjørende for hva slags rettigheter og plikter vedkommende har etter introduksjonsloven. Dette innebærer at den enkelte ved skifte av tillatelse både kan få utvidet eller begrenset sine rettigheter etter loven, alt ettersom hva slags tillatelse personen hadde i utgangspunktet, og hva som er innholdet i den nye tillatelsen.

For å ha rett og plikt til deltagelse i introduksjonsprogram er det et vilkår at utlendingen er bosatt i en kommune i henhold til særskilt avtale mellom utlendingsmyndighetene og kommunen, jf. introduksjonsloven § 2 andre ledd. Dette vil også omfatte utlendinger som finner en bolig på egen hånd som er eller blir godkjent av kommunen. I slike tilfeller regnes vedkommende også som bosatt etter særskilt avtale. Utlendinger som bosetter seg på helt eget initiativ har ikke rett og plikt til deltagelse i introduksjonsprogram.

En utlending vil bare ha rett og plikt til introduksjonsprogram i den første kommunen hvor vedkommende blir bosatt. Utlendinger som flytter til en annen kommune, vil ikke ha rett til deltagelse i introduksjonsprogram i tilflyttingskommunen.

Kravet om å være bosatt etter avtale gjelder ikke for personer som er nevnt i § 2 første ledd bokstav d eller e. Familiemedlemmer som omtalt i bokstav d ankommer direkte til den kommunen referansepersonen bor i, og det inngås da ikke avtale om bosetting. Personer omtalt i bokstav e er allerede bosatt i en kommune ved tidspunktet for innvilget oppholdstillatelse. Det inngås da ikke avtale om bosetting.

Det følger av introduksjonsloven § 3 tredje ledd at kommunen i noen tilfeller kan tilby introduksjonsprogram til personer som ikke oppfyller alle vilkårene i § 2. Kommunen kan tilby introduksjonsprogram til utlending som har opphold etter utlendingsloven kapittel 6 og som er familiegjenforente til andre enn personer nevnt i § 2. Videre kan kommunen tilby introduksjonsprogram til utlendinger som er bosatt i kommunen uten særskilt avtale mellom utlendingsmyndighetene og kommunen. For utlending som flytter fra en kommune til en annen, betyr det at tilflyttingskommunen kan tilby utlendingen introduksjonsprogram dersom vedkommende ellers oppfyller lovens krav. Kommunen har ingen plikt til å tilby program. Videre kan kommunen tilby introduksjonsprogram til utledning som er over 55 år som ellers oppfyller lovens krav.

8.1.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo å videreføre dagens regler for hvilke oppholdstillatelser som gir rett og plikt til introduksjonsprogram, men at oppholdstillatelsene skilles ut i en særskilt bestemmelse. Departementet foreslo at vilkåret om at den enkelte skal ha behov for grunnleggende kvalifisering ikke videreføres.

Videre foreslo departementet at kravet om at den enkelte skal være bosatt etter avtale videreføres. Departementet foreslo også at det er alderen på tidspunktet for innvilget oppholdstillatelse som gir rett og plikt til introduksjonsprogram, og som skal være avgjørende for om personen er omfattet av målgruppen. Forslaget fører til at det ikke lenger skal være mulig å vokse seg inn og ut av målgruppen. Som en konsekvens av dette forslaget foreslo departementet at personer som først får begrenset oppholdstillatelse som enslig mindreårig, jf. utlendingsloven § 38 femte ledd bokstav a eller b, tas ut av målgruppen.

Departementet foreslo også å videreføre kravet om at innvandrere må ha bodd i en kommune i mindre enn to år når vedtak om introduksjonsprogram fattes, men at personer som har fått oppholdstillatelse som nevnt i forslag til § 9 bokstav f og g fortsatt skal unntas fra kravet om å være bosatt etter avtale.

Videre ble det foreslått å videreføre at nordiske borgere og utlendinger som omfattes av Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS-avtalen) og har oppholdsrett etter utlendingslovens EØS-kapittel, ikke omfattes av målgruppen for introduksjonsprogrammet.

Departementet foreslo å videreføre kommunens mulighet til å tilby introduksjonsprogram til en begrenset gruppe, og ba om høringsinstansenes innspill til om det bør åpnes for at andre grupper av innvandrere enn de som i dag kan tilbys introduksjonsprogram, også kan tilbys program.

Departementet foreslo også å videreføre kravet om at referansepersonen ikke har vært bosatt i mer enn fem år etter førstegangsbosetting når det søkes om familiegjenforening for at familiemedlemmer skal ha rett og plikt til deltagelse i introduksjonsprogram.

Departementet foreslo til sist at personer som har påbegynt sitt introduksjonsprogram har rett og plikt til å fullføre sitt introduksjonsprogram uavhengig av endringer i oppholdstillatelse eller innvilget statsborgerskap.

8.1.3 Høringsinstansenes syn

Det er i overkant av 50 høringsinstanser som har uttalt seg om forslagene til målgruppe for introduksjonsprogrammet. Det er flere som støtter forslaget i sin helhet, men de fleste som har uttalt seg har merknader til deler av forslaget.

8.1.3.1 Grunnleggende kvalifisering

Seks høringsinstanser uttaler seg om forslaget om å ikke videreføre vilkåret om behov for grunnleggende kvalifisering, herunder Bodø kommune, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Oslo kommune, Skien kommune, Sør-Varanger kommune og Utlendingsdirektoratet (UDI). Tilbakemeldingene er blandede. IMDi og Sør-Varanger kommune er positive til å fjerne vilkåret.

Enkelte instanser mener vilkåret har vært sentralt for kommunen i arbeidet med å vurdere om den enkelte har behov for introduksjonsprogram. Blant annet stiller Oslo kommune spørsmål ved hensiktsmessigheten av å ta dette ut av lovteksten. Bodø kommune mener det er uheldig å fjerne vilkåret, og at det eventuelt bør erstattes av et annet vilkår som er mer presist og forståelig.

8.1.3.2 Alderskravet

Flere høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om at det ikke lenger skal være mulig å vokse seg inn og ut av introduksjonsprogrammet og at det er alderen på tidspunktet for innvilgelse av oppholdstillatelsen som er avgjørende.

Når det gjelder forslaget om hvorvidt unge innvandrere under 18 år på tidspunktet for innvilget oppholdstillatelse, fortsatt bør få rett til introduksjonsprogram når de fyller 18 år, er tilbakemeldingene blandede.

For eksempel støtter IMDi og Sarpsborg kommune forslaget. Sarpsborg kommune mener at dette kan bidra til å sikre rett deltagergruppe og at det ikke blir ulik økonomi blant unge i og utenfor familie. IMDi uttaler:

IMDi er positive til dette forslaget, fordi vi mener det er mer hensiktsmessig at ungdommer i aldersgruppen 16–18 år går i videregående opplæring regulert av opplæringsloven. Det er imidlertid viktig at fylkeskommunen sørger for tilstrekkelig tilpasset opplæring, og at lærere med kompetanse i norsk som andrespråk ivaretar norskopplæringen.

Andre høringsinstanser er skeptiske til forslaget, blant annet Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir),Innvandrertjenesten i Sunndal kommune, Namsos opplæringssenter og NAV Gjøvik. Namsos opplæringssenter påpeker at dersom de som er sytten år på vedtakstidspunktet ikke får rett til introduksjonsprogram i stedet havner i en lånetakersituasjon, vil det på sikt kunne få en negativ konsekvens for den enkelte. AVdir vurderer at det kan være et godt grep å opprettholde at man kan vokse seg inn i introduksjonsprogrammet. AVdir uttaler:

Begrunnelsen for dette er at deltagere i introduksjonsprogrammet har en veileder, og for ungdom som er nye i Norge, kan en veileder være en god støttespiller også mens de går på videregående skole. Det å ha en veileder som de kan sparre med, og som kan bistå deltagere med å finne muligheter og støtte dem i studievalg, kan bidra til bedre måloppnåelse og hindre frafall.

Også NAV Gjøvik og Innvandrertjenesten i Sunndal kommune ønsker at ungdom under 18 år fortsatt skal kunne vokse seg inn i introduksjonsprogrammet slik at denne gruppen får oppfølging av programrådgiver og andre som jobber inn mot introduksjonsprogrammet.

Noen høringsinstanser uttaler seg om aldersgruppen 55 til 67 år og mener at denne gruppen også bør være i målgruppa for introduksjonsprogram. Noen høringsinstanser mener det er aldersdiskriminerende at de kun er i «kan»-gruppa, herunder Alvdal kommune, AVdir, Hedmark fylkes flerkulturelle råd, Læringssenteret i Nedre Eiker, Odda Voksenopplæring, Tolga kommune og Tynset kommune. Ålesund voksenopplæring trekker frem at kommunen bør ha en sterkere forpliktelse enn «kan» til å tilby introduksjonsprogram til denne gruppen. Jussbuss, Rettspolitisk Forening, Jusshjelpa i Nord-Norge og JURK mener at denne aldersgruppen bør ha rett, men ikke plikt til introduksjonsprogram. AVdir påpeker at det i samfunnet for øvrig forventes at man skal stå i arbeid stadig lengre, og den nye integreringsloven bør i større grad speile dette. AVdir viser til at det koster samfunnet at personer som kunne vært i jobb står utenfor, og foreslår at det kommer tydeligere frem av lovverket at kommunen bør innvilge introduksjonsprogram til motiverte flyktninger over 55 år som har etterspurt kompetanse/utdanning.

8.1.3.3 Oppholdstillatelse

Høringsinstansene som har uttalt seg om retten til å fullføre påbegynt introduksjonsprogram ved endringer i oppholdstillatelse støtter forslaget.

Flere høringsinstanser foreslår og ber om at familiegjenforente til flyktninger inkluderes i målgruppen for rett og plikt til introduksjonsprogram. Det er også noen høringsinstanser som mener at vilkåret om at referansepersonen til familiegjenforente må ha bodd i Norge i mindre enn 5 år bør utvides til 7 år, slik at referansepersonen kan ha blitt norsk statsborger.

8.1.3.4 Kommunens mulighet til å tilby introduksjonsprogram

Det er flere høringsinstanser som spiller inn at også andre familiegjenforente enn de som omfattes av målgruppa bør inngå. Dette gjelder blant annet Caritas og Ålesund voksenopplæring. Det er gjennomgående stor støtte blant høringsinstansene til å utvide gruppa som kan tilbys introduksjonsprogram, men kun dersom det følger med finansiering. IMDi påpeker at en utvidelse ikke nødvendigvis fører til at flere får tilbud om introduksjonsprogram. Kristiansand kommune foreslår at for eksempel ektefeller til arbeidsinnvandrere kan «kjøpe» seg inn i programmet og kunne delta uten å ha krav på introduksjonsstønad. Oslo kommune trekker frem familiegjenforente til arbeidsinnvandrere fra land utenfor EU/EØS som en utsatt gruppe, og mener at det bør utredes nærmere hvilke grupper «kan»-gruppen bør omfatte. UDI foreslår at beboere i mottak med begrenset oppholdstillatelse som med stor sannsynlighet vil få opphold vurderes som målgruppe, særlig barnefamilier. UDI mener at gruppen også kan gis et tilbud etter § 7 om integreringsfremmende tiltak eller som målgruppe under § 9. JURK fremhever norske statsborgere som har vokst opp i utlandet og returnerer til Norge etter fylte 18 år som en gruppe det bør være mulig å tilby program til. Sogndal kommune mener at målgruppa i hovedsak bør være den samme som i dag, men at behovet for kvalifisering må være sentralt for om andre bør ha rett på introduksjonsprogram.

8.1.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om å i all hovedsak videreføre dagens målgruppe for introduksjonsprogrammet, se forslag til §§ 8 og 9. Det foreslås at det ikke lenger skal være mulig å vokse seg inn og ut av målgruppen. Videre foreslår departementet at personer som har påbegynt et introduksjonsprogram har rett og plikt til å fullføre sitt program uavhengig av endringer i oppholdstillatelse eller om de har fått innvilget statsborgerskap.

Inngangsvilkåret om at den enkelte må være bosatt etter avtale mellom kommunen og integreringsmyndighetene i mindre enn to år når vedtak om introduksjonsprogram skal treffes foreslås videreført. Personer som flytter fra kommunen det er avtalt bosetting i, anses ikke lenger for å være bosatt etter avtale. Se punkt 4.1 om bosettingsordningen.

8.1.4.1 Grunnleggende kvalifisering

Departementet opprettholder forslaget om å ikke videreføre vilkåret om at den enkelte skal ha behov for grunnleggende kvalifisering. Bakgrunnen for forslaget er blant annet at begrepet kan være vanskelig å forstå for kommunene i sin praktisering av regelverket. Å sette et vilkår om at innvandreren må ha behov for grunnleggende kvalifisering kan gi et inntrykk av at det bare er personer som mangler grunnleggende ferdigheter, som faller inn under målgruppen for introduksjonsprogrammet.

Forslaget fikk blandede tilbakemeldinger i høringen. Noen høringsinstanser har brukt avgrensningen aktivt i vurderingen av hvem som skal ha introduksjonsprogram og opplever nå at denne fleksibiliteten begrenses. Dette gjelder blant annet Oslo kommune som stiller spørsmål ved hensiktsmessigheten av forslaget. IMDi støtter at vilkåret fjernes. Departementet viser til at dagens arbeidsliv setter høye krav til formelle kvalifikasjoner og at det ikke nødvendigvis er tilstrekkelig å kun lære seg norsk og få kunnskaper om norsk arbeids- og samfunnsliv for å få varig tilknytning til arbeidslivet. Begrepet grunnleggende kvalifisering var ment å omfatte tiltak og opplæring som skal bidra til at den enkelte kan fungere i ordinært arbeids- og samfunnsliv, eller kan benytte seg av det ordinære utdannings- og opplæringstilbudet. Etter departementets oppfatning vil alle innvandrere i målgruppen for introduksjonsprogrammet ha behov for kunnskap om det norske språk, samfunns- og arbeidsliv. I tillegg vil flere ha behov for formelle kvalifikasjoner for å få en varig tilknytning til arbeidslivet, og introduksjonsprogrammet tilpasses nå slik at flere skal kunne gjennomføre videregående opplæring innenfor programmets rammer. Begrepet behov for grunnleggende kvalifisering blir derfor misvisende. Det er også ulik praktisering av dette vilkåret blant kommunene. Introduksjonsprogrammet kan vare så kort som tre måneder. Kommuner som tidligere ville avvist deltagere med henvisning til vilkåret om behov for grunnleggende kvalifisering, vil kunne sette en kort varighet på programmet. Hvis det for eksempel skulle være noen som allerede ved bosetting er i relevant arbeid kan dette inngå som en del av innholdet i programmet, sammen med livsmestring, opplæring i norsk og samfunnskunnskap og eventuelt foreldreveiledning.

8.1.4.2 Alderskravet

Departementet opprettholder forslaget om at det er personens alder da oppholdstillatelsen som gir rett og plikt til introduksjonsprogram ble innvilget som skal være avgjørende for om personen er omfattet av målgruppen, se forslag til § 8. I dag kan innvandrere som får oppholdstillatelse mens de er under 18 år vokse seg inn i rett og plikt til deltagelse i introduksjonsprogram og innvandrere som fyller 55 år i løpet av programtiden mister retten og plikten til videre deltagelse.

Forslaget om at man ikke skal kunne vokse seg inn i rett og plikt til deltagelse i introduksjonsprogram har fått blandede tilbakemeldinger fra høringsinstansene. Flere støtter forslaget med henvisning til at disse unge bør gå i opplæring etter opplæringsloven, mens andre er bekymret for hvilket tilbud de sitter igjen med. De fleste unge under 18 år har rettigheter etter opplæringsloven og mange kommer raskt i gang etter ankomst til Norge. Formell kompetanse og særlig fullført videregående opplæring, har stadig større betydning for tilknytningen til arbeids- og samfunnsliv. Tilbakemeldinger fra IMDi viser at tilfeller der innvandrere vokser seg inn i introduksjonsprogrammet har skapt et uklart og uforutsigbart regelverk. Mange er ikke klar over at de plutselig har rett og plikt til deltagelse i introduksjonsprogram ved fylte 18 år og risikerer avbrudd i opplæringen. Departementet anser det som mest hensiktsmessig at unge innvandrere under 18 år går i opplæring etter opplæringsloven, se også punkt 10.1.4.1. Endringen innebærer at de som tidligere har vokst seg inn i målgruppen for introduksjonsprogram mister muligheten til å få introduksjonsstønad. Samtidig vil mange være i målgruppen for flyktningstipend og dermed likevel ha mulighet til å få støtte til livsopphold.

Høringsinstansene som uttalte seg var positive til forslaget om at det ikke skal være mulig å vokse seg ut av målgruppen for introduksjonsprogrammet. Forslaget innebærer både at innvandrere som har påbegynt et introduksjonsprogram får fullføre programmet og at de som får oppholdstillatelse når de er 55 år får startet opp introduksjonsprogrammet, selv om vedkommende ikke blir bosatt etter avtale før etter fylte 56 år. Dette vil gi bedre mulighet til arbeids- og samfunnsdeltagelse for flere.

Departementet vurderte i høringsnotatet om det øvre alderskravet på 55 år burde heves. Aldersgruppen 55 til 67 år blir av flere høringsinstanser trukket frem som en gruppe som bør være i målgruppa for introduksjonsprogram. Noen hevder det er aldersdiskriminerende at denne aldersgruppen kun er i «kan»-gruppa. Departementet mener det er gode grunner til at denne aldersgruppen ikke er en del av målgruppen for rett og plikt til deltagelse i introduksjonsprogram. Utviklingen på andre områder i arbeidslivet går i retning av at befolkningen står i arbeid lenger enn før. Samtidig er introduksjonsprogrammet en omfattende ordning, som krever mye tid og egeninnsats. Det vil kunne oppfattes som urimelig å pålegge personer i aldersgruppen 55 til 67 år så mye innsats, for så å bare være yrkesaktiv i en kort periode. Et alternativ som er trukket frem i høringen er å gi denne aldersgruppen rett, men ikke plikt til introduksjonsprogram. Departementet anser det ikke som hensiktsmessig å innføre ytterligere en målgruppe i integreringsloven. I tillegg til at dette ville være kostnadskrevende, ville det være uforutsigbart og utfordrende å håndtere for kommunene.

Selv om innvandrere over 55 år ikke har rett og plikt til introduksjonsprogram, kan kommunen tilby program også til disse hvis de finner det hensiktsmessig. Dette gir personer med motivasjon og som har gode utsikter til å komme i arbeid raskt, mulighet til å kunne få introduksjonsprogram. Kommunen mottar integreringstilskudd også for de over 55 år. Departementet vil også bemerke at målgruppen for opplæring i norsk og samfunnskunnskap er 18 til 67 år, se punkt 10.1.4.1. Det betyr at innvandrere i denne aldersgruppen som inngår i målgruppen til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, vil få slik opplæring. De står altså ikke uten tilbud.

8.1.4.3 Oppholdstillatelse

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre dagens regler for hvilke oppholdstillatelser som gir rett og plikt til introduksjonsprogram, men at oppholdstillatelsene skilles ut i en særskilt bestemmelse. Se forslag til § 9.

Som konsekvens av departementets forslag om at det ikke lenger skal være mulig å vokse seg inn i målgruppen for introduksjonsprogram, foreslår departementet at personer som først får begrenset oppholdstillatelse som enslig mindreårig, jf. utlendingsloven § 38 femte ledd bokstav a eller b, tas ut av målgruppen.

Mange høringsinstanser har hatt innspill til hvem som bør inngå i målgruppen for rett og plikt til deltagelse i introduksjonsprogram. Departementet ser blant annet at flere høringsinstanser foreslår og ber om at familiegjenforente til flyktninger inkluderes i målgruppen for rett og plikt til introduksjonsprogram. Til dette vil departementet bemerke at disse allerede inngår i målgruppen, dersom den de gjenforenes med har vært bosatt i en kommune i mindre enn 5 år. Departementet foreslår ikke endringer i dette. Det er for øvrig ikke aktuelt å utvide målgruppen for rett og plikt til introduksjonsprogram på nåværende tidspunkt.

Departementet presiserer at rett og plikt regnes fra tidspunktet for innvilget oppholdstillatelse etter § 9. For personer som får oppholdstillatelse på selvstendig grunnlag etter utlendingsloven § 53 regnes altså rett og plikt fra tidspunktet for denne oppholdstillatelsen, selv om vedkommende har vært i Norge i flere år.

Departementet opprettholder forslaget om å gi innvandrere som har påbegynt et introduksjonsprogram rett og plikt til å fullføre sitt program uavhengig av endret oppholdstillatelse eller om de har fått innvilget statsborgerskap. Dette er en endring fra dagens rettstilstand som høringsinstansene generelt er positive til. Bakgrunnen for forslaget er at departementet anser det som hensiktsmessig at personer som har påbegynt et program får fullføre programmet, slik at de er bedre egnet til å komme i utdanning eller arbeid. Det foreslås også at de skal ha rett til å fullføre opplæringen i norsk og samfunnskunnskap, se punkt 10.1.4.2 nedenfor. Innvandrere som har hatt rett og plikt til deltagelse i introduksjonsprogram, men har endret oppholdstillatelse før programmet er påbegynt, vil ikke få rett og plikt til introduksjonsprogram. Med påbegynt menes her at den enkelte har møtt opp til planlagt oppstart.

Det foreslås å videreføre at nordiske borgere og utlendinger som omfattes av Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS-avtalen) og har oppholdsrett etter utlendingslovens EØS-kapittel, ikke omfattes av målgruppen for introduksjonsprogrammet.

8.1.4.4 Kommunens mulighet til å tilby introduksjonsprogram

Departementet ba i høringen om innspill til om gruppen innvandrere kommunen «kan» tilby introduksjonsprogram til burde utvides. Høringsinstansene har hatt mange forslag her, men forutsetter gjennomgående at en utvidelse av gruppen også må følges av finansiering. I dag består «kan»-gruppen både av personer som det utbetales tilskudd for, og personer som det ikke utbetales tilskudd for. IMDi er positiv til å utvide gruppen, men peker på at det er mange i gruppen i dag som ikke får tilbud om introduksjonsprogram. En utvidelse vil dermed ikke nødvendigvis føre til at flere får tilbud om program. Departementet ser også at noen mener at tilbud om introduksjonsprogram kun bør gis til en begrenset gruppe og at «kan»-gruppen derfor ikke bør utvides.

Etter høringen foreslår departementet ikke å utvide gruppen, og vil dermed videreføre kommunens mulighet til å tilby introduksjonsprogram til en begrenset gruppe, herunder familiemedlemmer til andre enn de som er nevnt i dagens introduksjonslov § 2, til personer som faller utenfor målgruppen på grunn av alder og til de som faller utenfor målgruppen på grunn av kravet om å være bosatt etter særskilt avtale, for eksempel fordi de flytter. Se forslag til § 8 tredje ledd.

8.2 Kompetansekartlegging

8.2.1 Gjeldende rett

Det følger av introduksjonsloven § 6 at det skal utarbeides en individuell plan for den som skal delta i introduksjonsprogram. Planen skal utformes på bakgrunn av en kartlegging av vedkommendes opplæringsbehov og av hvilke tiltak vedkommende kan nyttiggjøre seg. Det skal også utarbeides en individuell plan for den som skal delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, jf. introduksjonsloven § 19. Bestemmelsen i § 6 gjelder tilsvarende.

Ved utforming av individuell plan for introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap, skal kommunen bygge videre på tiltak som er gjennomført før bosetting i kommunen, jf. introduksjonsloven § 6 første ledd tredje punktum. Slike tiltak kan blant annet være kompetansekartlegging, karriereveiledning og opplæring. Første ledd tredje punktum ble innført i 2018 for å sikre kontinuitet og planmessighet, og for at den enkelte deltager ikke skal oppleve gjentakelser eller avbrudd i kvalifiseringen. Endringen skulle også hindre at kommunen bruker ressurser på å gjenta kartlegging, opplæring og tiltak som allerede er gjennomført. Om kompetansekartlegging før bosetting, se punkt 7.2.4 over.

8.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo å lovfeste rett og plikt til å gjennomføre kompetansekartlegging for personer i målgruppen for introduksjonsprogram.

Departementet viste til at introduksjonsprogrammet skal bidra til at nyankomne innvandrere lærer seg norsk og kvalifiserer seg til arbeid eller utdanning i Norge. For å nå dette målet er det nødvendig med opplysninger om den enkeltes kompetanse for å kunne utarbeide et individuelt program tilpasset den enkeltes behov. Kartleggingen er også en forutsetning for den etterfølgende karriereveiledningen, og som sammen skal bidra til utarbeidelsen av sluttmålet for den enkeltes introduksjonsprogram, se punkt 8.5.4 under.

Videre foreslo departementet at retten og plikten til kompetansekartlegging etter bosetting i en kommune ikke gjelder personer som har gjennomført kompetansekartlegging før bosetting, se punkt 7.2.4 ovenfor. Familiegjenforente vil utgjøre hovedgruppen av dem som skal kartlegges etter bosetting. Departementet foreslo også at kommunen skal ha ansvar for kartleggingen. Videre påpekte departementet at kartlegging på et tidlig tidspunkt, slik som foreslått, i mange tilfeller vil forutsette at det brukes kvalifisert tolk ved gjennomføringen.

Departementet foreslo at kompetansekartleggingen minimum skal omfatte hvilken utdanning, arbeidserfaring, språkkunnskaper og annen relevant kompetanse den enkelte har. Departementet foreslo også at det kan gis forskrift om hvilke konkrete opplysninger som skal kartlegges.

8.2.3 Høringsinstansene syn

Flere høringsinstanser har uttalt seg om kompetansekartlegging generelt og ikke skilt mellom kompetansekartlegging før og etter bosetting. Andre høringsinstanser har uttalt seg om kompetansekartlegging og karriereveiledning under ett. Dette innebærer blant annet misforståelser om målgruppen og ansvarsforhold. Noen instanser tror at familiegjenforente med flyktninger ikke inngår i målgruppen, og noen instanser tror det er fylkeskommunen som skal ha ansvaret for kompetansekartleggingen.

Det er i overkant av 40 høringsinstanser som har uttalt seg om kompetansekartlegging etter bosetting. Flertallet støtter hele eller deler av forslaget, blant annet Bergen kommune som mener at en lovregulering vil kunne bidra til at programmet i større grad blir målrettet og tilpasset den enkeltes behov, muligheter og motivasjon. Antirasistisk senter, Fylkesnettverket for kommunal Voksenopplæring i Møre og Romsdal og Utdanningsforbundet trekker frem at det er positivt å ta utgangspunkt i, anerkjenne samt å kunne bygge videre på deltagernes medbrakte kompetanse, ferdigheter og motivasjon. Odda Voksenopplæring støtter også forslaget og uttaler:

Skal en ha mulighet til å oppnå en rask tilpasning til norsk arbeidsliv er første steget en grundig kompetansekartlegging.

Noen høringsinstanser er negative til forslaget, herunder Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA), Nordre land kommune, Øvre Romerike voksenopplæring og en privatperson. KIA er tvilende til om kommunene har et godt og tilstrekkelig kartleggingsverktøy som både fanger opp reell og formell kompetanse. Nordre land kommune er bekymret for at kartlegging i en relativt liten kommune vil være mangelfull. Både Øvre Romerike voksenopplæring og en privatperson mener at en grundig kartlegging ikke er mulig å gjennomføre med dagens finansieringsmodell.

En del av instansene som er positive til å lovfeste en rett og plikt til kompetansekartlegging etter bosetting, er skeptiske til at kartleggingen forutsettes gjennomført før det treffes vedtak om introduksjonsprogram, dvs. innen tre måneder etter bosetting. Dette gjelder Alvdal kommune, Hedmark fylkes flerkulturelle råd, Innvandrertjenesten i Oppdal kommune, Læringssenteret i Nedre Eiker, Læringssenteret og integreringstjenesten i Gol kommune, Regionrådet for Fjellregionen, Skolenes landsforbund ved Nygård skole, Sogndal kommune, Stord kommune, Tolga kommune, Tynset kommune og Øvre Romerike voksenopplæring. Alvdal kommune og Tolga kommune anser det som urealistisk og basert på manglende forståelse for tiden det tar å områ seg i et nytt land og en ny kultur. Også Stord kommune, som mener at kartlegging må ses i sammenheng med karriereveiledning og utarbeiding av individuell plan, stiller spørsmål ved om tidsperspektivet på utarbeidingen av de ulike elementene er noe ambisiøst. Sogndal kommune uttaler:

Deltakaren bør etter vår erfaring ha eit visst nivå av kjennskap til og kunnskap om det norske systemet og samfunn før ein kan forvente at dei er i stand til å gi adekvate svar på kartleggingsspørsmåla.

Enkelte av høringsinstansene påpeker at det bør legges til rette for at kartleggingen kan gjennomføres i flere omganger. Læringssenteret og integreringstjenesten i Gol kommune erfarer ofte at det å kartlegge kompetanse og veilede til videre utdanning/arbeid skjer i flere omganger ettersom folk er i bevegelse den første tida, i tillegg til at holdninger og tankesett endres. Skolenes landsforbund ved Nygård skole mener at det kan være vanskelig å få klarhet i den enkeltes bakgrunn og forutsetninger på én eller to kartlegginger ved ankomst, og at det legges et stort ansvar på dem som skal gjennomføre kartleggingen. Innvandrertjenesten i Oppdal kommune trekker frem at særlig de med lite skole og lite formell kompetanse fra tidligere trenger mer tid til å orientere seg i et nytt samfunn med helt andre jobbmuligheter enn de er kjent med fra før, og at det derfor er viktig at det som kommer frem før oppstart i program ikke blir for førende og fastlåst. Sogndal kommune er også skeptiske til at deltagere som har fått kompetansekartlegging i mottak, ikke skal ha rett eller plikt til kompetansekartlegging etter bosetting, da det av erfaring ofte tar tid før kartleggingen er komplett.

Flere av høringsinstansene er positive til at det er kommunen som skal ha ansvar for kompetansekartleggingen. Blant annet viser Karmøy voksenopplæringssenter, Kongsberg norsksenter og Skolelederforbundet til at kommunene har lagt ned mye godt arbeid og har god kvalitet på kompetansekartlegging allerede, og at det er ansatte i kommunen som er tettest på deltagerne og som har den daglige oppfølgingen av dem. Bærum kommune uttaler:

Det er en god ordning at kompetansekartlegging i kommunen skal skje i kommunene. Dette støtter opp under at kommunen har oppdaterte opplysninger som grunnlag for å utarbeide en god og relevant individuell plan sammen med deltaker.

Også Utdanningsforbundet, Skeiv verden og Sogndal kommune fremhever at det er viktig at de som skal gjennomføre kartleggingen har nødvendig kompetanse og kjennskap til deltageren.

Skolelederforbundet mener forøvrig at det er viktig med felles forståelse og samarbeid om tiltak. Skolelederforbundet uttaler:

Særlig vet vi at vi lykkes bedre når kommune og fylkeskommune evner å samarbeide godt og ta i bruk ulike tiltak i kombinasjon. Der hvor foresatte er viktige for barns læring, er NAV og andre kommunale støtteapparat viktig for voksnes læring.

Viken fylkeskommune mener det er avgjørende at kompetansekartlegging, karriereveiledning og opplæring sees i sammenheng, da dette vil gi best forutsetninger for at deltagere i introduksjonsprogrammet deltar i arbeidslivet.

Flere høringsinstanser påpeker at det kan være utfordrende å kartlegge kompetanse og sikre kvalitet i kartleggingen, dersom det ikke er tilgang på tilstrekkelig tolketjenester. Noen instanser poengterer at det er viktig å kartlegge og dokumentere dysleksi, lese- og skrivevansker og andre språkvansker for voksne innvandrere, herunder KIA og AVdir, se punkt 7.2.3.

8.2.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget om å lovfeste rett og plikt til å gjennomføre kompetansekartlegging for personer i målgruppen for introduksjonsprogram, se forslag til § 10.

Departementet har merket seg at hovedparten av høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget, støtter det. Introduksjonsprogrammet skal bidra til å dekke gapet mellom kompetansen den enkelte deltager har med seg, og hvilken kompetanse som etterspørres i det norske arbeidslivet. For å kunne få til dette er det nødvendig at tidligere utdanning, arbeidserfaring og annen kompetanse den enkelte deltager har fra før blir kartlagt. En person som har høyere utdanning fra hjemlandet vil ha andre forutsetninger og andre behov enn en person med liten skolebakgrunn. Departementet mener det ikke bare er positivt, men også nødvendig, å ta utgangspunkt i, anerkjenne samt å kunne bygge videre på deltagerens medbrakte kompetanse, ferdigheter og motivasjon, slik flere av høringsinstansene gir uttrykk for. Opplysninger om den enkeltes kompetanse er etter departementets vurdering så sentrale i planleggingen av introduksjonsprogrammet at en lovfesting av rett og plikt til å gjennomføre kartlegging kan forsvares.

Kartleggingen er også det sentrale grunnlaget for den etterfølgende karriereveiledningen, som har det samme formålet, se punkt 8.3.4 nedenfor. Som følge av dette får kartleggingen direkte betydning for fylkeskommunens og kommunens ansvar etter loven. Departementet er derfor av det syn at kompetansekartleggingen bør være en rett og plikt for den enkelte, slik at flest mulig gjennomfører den.

Familiegjenforente utgjør hovedgruppen av de som skal kartlegges etter bosetting etter § 10. Departementet ser at noen høringsinstanser har en oppfatning av at familiegjenforente med flyktninger ikke inngår i målgruppen for kartlegging, noe de gjør. Departementet presiserer at familiegjenforente og andre som ikke er kompetansekartlagt før bosetting skal kartlegges etter bosetting i en kommune.

Departementet opprettholder forslaget om at det er kommunen som skal ha ansvar for kartleggingen etter at den enkelte er bosatt i kommunen, se forslag til § 10 tredje ledd. Flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg, er positive til at det er kommunen som har ansvar for kompetansekartleggingen og gir uttrykk for at kvaliteten på kartleggingen er god.

Kommunen må legge til rette for at kompetansekartlegging gjennomføres før karriereveiledning, slik at begge deler er gjennomført før kommunen treffer vedtak om introduksjonsprogram etter § 12. Det fremkommer en bekymring blant høringsinstansene over at kompetansekartleggingen skal skje på et tidlig tidspunkt og legge grunnlag for fremtiden. Noen av instansene mener også at kartleggingen bør kunne gjentas. Departementet vurderer at dersom kompetansekartleggingen gjennomføres på en god måte i starten av kvalifiseringsløpet, vil dette hindre at kommunen må bruke ressurser på å gjenta kartleggingen senere. Det er imidlertid ikke noe i veien for å at kommunen gjennomfører en kartlegging senere i kvalifiseringsløpet. Personer som gjennomfører kompetansekartlegging før bosetting skal ikke kartlegges på nytt, men kartleggingen kan justeres dersom det er behov for det. Opplysningene fra kartleggingen skal følge den enkelte.

Kompetansekartlegging skal sammen med karriereveiledning bidra til at kommunen får et tilstrekkelig grunnlag til å planlegge introduksjonsprogrammet i samråd med den enkelte, slik at vedkommende kan nå sitt sluttmål, se punkt 8.5.4 under.

Det er viktig at den enkelte raskt kommer i gang med kvalifisering og norskopplæring, og departementet fastholder forslaget om at kartleggingen skal være gjennomført før det gis vedtak om introduksjonsprogram. Kartlegging på et tidlig tidspunkt, slik som foreslått, vil i mange tilfeller forutsette at det brukes kvalifisert tolk ved gjennomføringen.

Departementet opprettholder forslaget om at kompetansekartleggingen minst skal omfatte hvilke språkkunnskaper og hvilken utdanning, arbeidserfaring og annen relevant kompetanse den enkelte har, jf. forslag til § 10 andre ledd. Dette inkluderer for eksempel antall år med skolegang, erfaring fra betalt og ubetalt arbeid, språkkunnskaper og lignende. Det er viktig at kartleggingen ikke bare omfatter formell utdanning og kompetanse. En person som for eksempel har lang erfaring fra barnepass eller andre omsorgsoppgaver, uten at dette har blitt ansett som arbeid, kan ha verdifull kompetanse som blant annet kan være nyttig i et løp som leder mot fagbrev innen barne- og ungdomsarbeid eller helse. Departementet foreslår kun en regulering av hva som minimum skal kartlegges. Kartlegging av dysleksi, lese- og skrivevansker og andre språkvansker for voksne innvandrere, som blant annet KIA og AVdir viser til i sine uttalelser, er relevante opplysninger, men vil ikke være en del av de minstekravene som blir foreslått lovfestet.

Kartleggingen skal gjøres innenfor rammene av bestemmelsene om behandling av personopplysninger og personvernforordningen. Det er altså bare opplysninger som er nødvendige for å oppnå formålet som kan kartlegges.

Departementet opprettholder også forslaget om at det kan gis forskrift om hvilke opplysninger som kan kartlegges, jf. forslaget til § 10 fjerde ledd. Opplistingen som er foreslått i andre ledd andre punktum er et minimum som setter rammene for hvilke typer opplysninger som er relevante.

8.3 Karriereveiledning

8.3.1 Gjeldende rett

Karriereveiledning er ikke et lovregulert tilbud til deltagere i introduksjonsprogrammet i dag. Utarbeidelsen av individuell plan etter introduksjonsloven § 6 forutsetter likevel en viss veiledning av deltageren, ettersom planen skal utarbeides i samråd med den enkelte deltager. Det fremgår av rundskrivet til introduksjonsloven punkt 6.3 at kommunen skal sørge for at deltageren får relevant informasjon og veiledning slik at vedkommende kan foreta informerte valg. Videre fremgår det at det skal sikres at det er den enkelte deltagers egne forutsetninger som ligger til grunn for kvalifiseringsløpet. Veiledningen her er imidlertid begrenset og kun knyttet opp mot innholdet i den individuelle planen.

Karriereveiledning i etterkant av kompetansekartlegging i mottak er prøvd ut på fem integreringsmottak og i tre ordinære mottak siden 2016. De fylkesvise karrieresentrene utfører karriereveiledningen i samarbeid med Arbeids- og velferdsetaten. Målgruppen er beboere over 16 år som har fått opphold eller som med stor sannsynlighet vil få oppholdstillatelse. Ordningen er frivillig, med unntak for de som bor i et integreringsmottak. I 2019 startet utprøving av kompetansekartlegging og karriereveiledning for familiegjenforente etter bosetting, i fire fylkeskommuner med totalt 13 involverte kommuner.

8.3.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo å lovfeste en rett og plikt til å gjennomføre karriereveiledning for personer som er i målgruppen for introduksjonsprogram. Det ble foreslått at karriereveiledningen skal bygge på kompetansekartlegging og bør gjennomføres før det fattes vedtak om introduksjonsprogram.

Karriereveiledningen skal bidra til at introduksjonsprogram i større grad enn i dag blir individuelt tilpasset slik at personer i målgruppen kan ta informerte valg om utdanning og arbeid, og til at introduksjonsprogrammet blir tilpasset den enkeltes behov.

Videre ble det foreslått at det er fylkeskommunen som skal sørge for karriereveiledning av personer i målgruppen. Departementet viste blant annet til at fylkeskommunen vil ha god oversikt over skoletilbud og muligheter i nærområdet og har erfaring på området.

Departementet foreslo også at karriereveilederen bør gi en anbefaling om arbeid eller utdanning innenfor rammene av bestemmelsene om sluttmål, innholdet i og omfanget av introduksjonsprogrammet og programmets varighet.

Departementet foreslo ikke å legge andre føringer for hvordan fylkeskommunen skal organisere tilbudet om karriereveiledning.

8.3.3 Høringsinstansenes syn

Omtrent 100 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å lovfeste rett og plikt til å gjennomføre karriereveiledning. I underkant av 70 instanser støtter hele eller deler av forslaget, mens de resterende er skeptiske til hele eller deler av forslaget.

Høringsinstansene som støtter forslaget, argumenterer blant annet med at dette vil bidra til å gjøre programmet mer målrettet og tilpasset den enkeltes behov. De mener lovfesting vil underbygge likeverdige tjenestetilbud og det vil bidra til klare krav til deltagerne og ulike offentlige sektorer. Oslo kommune påpeker at karriereveiledning er et svært viktig element for å gjennomføre et nyttig program. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) mener det er positivt at deltageren får en oversikt over mulighetene sine og dermed en bedre mulighet til å medvirke til å utarbeide programmet. Også Røyrvik kommune mener at forutsetningene for å utarbeide et introduksjonsprogram med et treffsikkert innhold blir bedre. Innlandet fylkeskommune er også positiv til forslaget, men mener at aldersgrensen burde utvides til 16–65 år.

NHO støtter forslaget og understreker at det er viktig at innhold i utdanning eller arbeidstrening er tett på behovene i det norske arbeidsmarkedet.

Flere høringsinstanser er skeptiske til forslaget om at karriereveiledningen bør gjennomføres før det gis vedtak om introduksjonsprogram (tre måneder etter bosetting). Gjentakende argumenter blant høringsinstansene er at mange deltagere på dette tidspunktet ikke har nok kunnskap om norsk kultur, utdanningssystem og arbeidsmuligheter i Norge, og at de trenger mer informasjon om dette før de har utbytte av veiledning og til å foreta informerte og realistiske valg. Volda læringssenter uttaler:

Det er veldig mykje informasjon vedkommande skal igjennom dei første tre månadane som t.d økonomi, burettleiing, bli kjent med lokalmiljøet, oppstart av barn i skule/barnehage, informasjon om introduksjonsprogrammet, informasjon om NAV; søke på bustøtte, barnetrygd, skattekort, registrere seg hos politiet etter ankomst o.s.v. Vår faglige vurdering er at eit møte med ein karriererettleiar før oppstart i introduksjonsprogrammet er for tidlig.

Enkelte høringsinstanser foreslår at karriereveiledning gjennomføres innen seks måneder, herunder Arendal kommune, Rælingen kommune og Volda læringssenter.Bærum kommune mener at det i lovteksten i stedet for en frist på tre måneder bør innarbeides et innhold som både sikrer at arbeidet med karriereveiledning og individuell plan blir utført med god kvalitet og innen rimelig tid.

Rundt 30 instanser fremhever at karriereveiledning er en prosess som tar tid, og at det bør være en rett og plikt at veiledningen gjentas gjennom introduksjonsprogrammet. Voksenopplæringen for Øvre Romerike voksenopplæring og Kongsberg norsksenter mener at mange vil ha mest utbytte av karriereveiledning lenger ut i introduksjonsprogrammet og ønsker å sikre at det også gjennomføres etter en viss tid i landet. Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir) uttaler:

Det vil imidlertid være behov for karriereveiledning på flere punkter igjennom en integreringsprosess – ikke minst når deltager har fått på plass grunnleggende norskferdigheter og samfunnsforståelse.

Oslo kommune foreslår at karriereveiledning deles i to lovfestede bolker, der den ene er en orientering i forkant av introduksjonsprogram om utdanningssystem og arbeidsmarked der det settes et midlertidig mål. Oslo kommune mener at en detaljert karriereveiledning deretter kan gjøres i løpet av for eksempel det første halve året i program med et sluttmål, og påpeker at det bør gis anledning om å endre mål med et nytt vedtak.

Flere av høringsinstansene er positive til at fylkeskommunen skal gis ansvaret for å gjennomføre karriereveiledning. Grong kommune fremhever likeverdig tjenestetilbud som et argument for ansvarsplassering hos fylkeskommunen. AVdir påpeker at ettersom fylkeskommunene allerede eier karrieresentrene kan det være fordelaktig å bygge videre på denne strukturen og kompetansen. Time kommune mener at karrieresentrene kan gi god, bred og oppdatert veiledning som kan bidra til at den enkelte tar informerte valg om arbeid og utdanning. Sola kommune uttaler:

Fylkeskommunen har i dag ansvar for karriereveiledning for andre målgrupper, og vil med sitt ansvar for videregående opplæring og høyere yrkesfaglig utdanning best være i stand til å gi tilbudet om karriereveiledning. At ansvaret gis til fylkeskommunen, vil bidra til at deltakerne i introduksjonsprogrammet i hele fylket vil kunne få karriereveiledning av lik kvalitet.

KS støtter også at fylkeskommunen får ansvaret for karriereveiledningen, men påpeker at tidspunkt for oppstart og omfang av veiledning fra fylkeskommunen bør baseres på kommunens anbefalinger.

I overkant av 30 instanser er negative til at fylkeskommunen skal gis ansvaret for gjennomføring av karriereveiledning. Bergen kommune er kritiske til at ansvaret for henholdsvis kompetansekartlegging, karriereveiledning og introduksjonsprogram vil bli fordelt på tre ulike aktører, og at dette vil føre til en fragmentert prosess som kan svekke kvaliteten på arbeidet og bli en tidstyv. Både Bergen kommune og Nedre Eiker kommune mener det er utfordrende at karriereveiledningen som fylkeskommunen skal gi skal definere sluttmålet for introduksjonsprogrammet. De mener det vil begrense kommunens handlingsrom, og at det er problematisk at dette skal gjøres uten at kommunens flyktningkonsulent/programrådgiver er involvert. Kragerø kommune stiller spørsmål ved om det er hensiktsmessig at karriereveiledning skal være fylkeskommunens ansvar når mesteparten av det øvrige arbeidet rundt introduksjonsprogrammet er lagt til kommunen. Vestby kommune uttaler:

Dette blir et nytt byråkratisk ledd som vil legge føringer for kommunens arbeid i oppfølgingen og tilbudet til den enkelte flyktning uten selv å ha eierskap til og ansvar for økonomiske konsekvenser av dette.

Flere av høringsinstansene påpeker at ansvaret for karriereveiledningen best blir ivaretatt av kommunen, blant annet fordi de er tettest på deltagerne og har ansvaret for at deltagerne blir kvalifiserte. Dette gjelder blant annet Bømlo kommune, Flyktningtjenesten og voksenopplæringen i Levanger kommune, Gran og Lunner voksenopplæring, Harstad voksenopplæring, Indre Fosen voksenopplæring og innvandringstjeneste, Integreringstenesta i Voss kommune, Karmøy voksenopplæringssenter, Melhus kommune, Sogndal kommune, Vestby kommune og Ålesund voksenopplæring.Harstad voksenopplæring mener at ansvaret må lovfestes til kommunalt nivå for å sikre likeverdig veiledning og påpeker videre at det er lang avstand fra fylkessentrene til mange kommuner, noe som vil umuliggjøre veiledning innen vedtak om program. Bømlo kommune uttaler:

Skal programmet tilpassast den einskilde sitt behov, bør kompetansekartlegging og karriererettleiing vere ein del av rådgjevingstenesta og følgast opp lokalt. Slikt arbeid er allereie i gong i kommunane, som ein del av ei forlenging av arbeidslivs- og utdanningsdomenet i læreplanen for norsk og samfunnskunnskap. Det bør derfor ikkje vera underlagt ei ekstern eining. Det skisserte forslaget vil styre ressursbruken bort frå deltakarane og i retning meir byråkrati.

Melhus kommune trekker også frem at det er viktig med lokalkjennskap til næringslivet deltagerne skal kvalifiseres til. Vestby kommune og Gran og Lunner voksenopplæring ønsker heller kompetanseheving og opplæring av eksisterende kommunalt personale enn et nytt byråkratisk ledd som vil kunne legge føringer for kommunal oppfølging.

Flere instanser, både blant dem som støtter at fylkeskommunen har ansvaret for karriereveiledning og dem som ikke støtter dette, er opptatt av at karriereveiledning krever et tett og godt samarbeid mellom fylkeskommunen og kommunen. Kompetanse Norge mener at det er en forutsetning at fylkeskommunen og bosettingskommunene inngår i et tett og formalisert samarbeid, og at det vil være avgjørende for at den enkelte skal få et godt, helhetlig og samordnet tilbud. Nye Orkland kommune uttaler:

Ettersom det er kommunenes, og ikke fylkets, ansatte som skal tilrettelegge for at målet nås, mener vi kommunenes programrådgivere burde få delta i karriereveiledningen hos fylkeskommunen sammen med kommunens deltagere. En felles forståelse av mål er viktig for det videre samarbeidet mellom deltager og programrådgiver

Sogndal kommune, Nye Ålesund kommune og AVdir trekker også frem at det er viktig at fylkeskommunen samarbeider med andre instanser med kunnskap om området, slik at man får et tett samarbeid mellom karrieresentrene, kommunen, NAV og Voksenopplæringen.

Høyt kompetent personell til å gjennomføre karriereveiledningen og at det er nok karriereveiledere rundt om i landet, blir også trukket frem som viktig blant høringsinstansene, herunder Bergen kommune, Kompetanse Norge, Læringssenteret og integreringstjenesten i Gol kommune, NAV Luster flyktningteneste og vaksenopplæring, Oslo kommune, Sarpsborg kommune,Troms fylkeskommune og Ålesund voksenopplæring. Blant annet nevnes det at ansatte som skal veilede må være godt orientert innen utdanningsmuligheter og i det lokale arbeidsmarkedet, men også ha kjennskap til målgruppen og innvandringsfeltet.

Kompetanse Norge uttaler at det bør opprettes en nasjonal støtte-/veiledningsfunksjon når det gjelder karriereveiledning av innvandrere.

Flere problematiserer også den foreslåtte finansieringen av karriereveiledning, som de mener ikke vil være tilstrekkelig.

En rekke instanser fremhever behovet for bruk av tolk ved gjennomføring av karriereveiledning, og noen instanser mener at det bør lovfestes en rett til tolk under karriereveiledning.

8.3.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget om å lovfeste rett og plikt til å gjennomføre karriereveiledning for personer som er i målgruppen for introduksjonsprogram, se forslag til § 11.

Av høringsinstansene som har uttalt seg, støtter flertallet forlaget. Høringsinstansene viser blant annet til at karriereveiledningen vil bidra til at personer i målgruppen kan ta informerte valg om arbeid og utdanning og til at introduksjonsprogrammet blir tilpasset den enkeltes behov. Departementet er også av den oppfatning at karriereveiledning er et viktig virkemiddel for å gjøre introduksjonsprogrammet mer målrettet, og slik bedre resultatene med tanke på varig overgang til arbeidslivet. Erfaringene fra forsøkene med karriereveiledning i mottak viser at beboerne har stor nytte av tilbudet og får økt motivasjon til å komme i gang med målrettede aktiviteter mot utdanning og arbeid (Rambøll november 2019 og Opinion juni 2017). I NOU 2016: 7 Norge i omstilling – karriereveiledning for individ og samfunn blir det fremhevet at tidlig tilgang til karriereveiledning vil fremme en rask arbeidsorientering og oppstart av arbeidsrettede aktiviteter, samt motvirke passivitet og forebygge utstøtning. Karriereveiledning antas å være svært nyttig for å identifisere hva som vil være det mest hensiktsmessige innholdet i introduksjonsprogrammet, for eksempel grunnskole, fagbrev eller arbeidspraksis.

Sammen med gjennomført kompetansekartlegging, skal karriereveiledning bidra til utarbeidelsen av sluttmålet for den enkeltes introduksjonsprogram, se punkt 8.5.4 nedenfor. Veiledningen får dermed også betydning for fylkeskommunens og kommunens ansvar etter loven. Lovfesting av rett og plikt til å gjennomføre karriereveiledning vil bidra til at kommunen får et tilstrekkelig grunnlag til å planlegge introduksjonsprogrammet i samråd med den enkelte, slik at vedkommende kan nå sluttmålet.

At den enkelte ikke bare har rett, men også har plikt til å gjennomføre karrierveiledningen, vil bidra til forutsigbarhet for tilbyder av tjenesten. Det vil også bidra til at alle får et likeverdig tilbud. Departementet er således av den oppfatning at rett og plikt til karriereveiledning av personer som inngår i målgruppen for introduksjonsprogram bør fremgå av lov, slik at flest mulig gjennomfører den.

Departementet fastholder forslaget om at veiledningen bør bygge på kompetansekartleggingen og gjennomføres før det fattes vedtak om deltagelse i introduksjonsprogram, jf. forslag til § 11 første ledd andre punktum. Veiledningen bør etter departementets syn også blant annet ta utgangspunkt i den enkeltes alder, motivasjon og ønsker. I tillegg bør veiledningen gjenspeile regionale og lokale arbeidsmarkedsbehov, jf. fylkeskommunens ansvar for å utarbeide regionale kompetanseplaner, se punkt 6.2.4.1 over.

Videre opprettholder departementet forslaget om at karriereveiledningen bør gjennomføres før det fattes vedtak etter § 12. Dette innebærer at karriereveiledningen senest bør være gjennomført før det har gått tre måneder etter bosetting eller at krav om program er fremsatt, jf. forslaget til § 12.

Flere høringsinstanser mener at forslaget om at karriereveiledningen bør gjennomføres før det gis vedtak om introduksjonsprogram er for kort tid, og at det bør være en rett og en plikt til å gjennomføre karriereveiledning i løpet av hele introduksjonsprogrammet. Departementet er ikke enig i det. Etter departementets syn er det avgjørende at veiledningen gjennomføres før det fattes vedtak om program. Dette er nødvendig for at karriereveiledningen skal ha den tiltenkte funksjonen i utformingen av sluttmålet og planleggingen av introduksjonsprogrammet for den enkelte. Karriereveiledning kan også inkluderes på et senere tidspunkt som en del av introduksprogrammet for deltagere som kommunen vurderer har behov for det. Det foreslås imidlertid ikke at ytterligere tilbud om karriereveiledning blir en obligatorisk del av programmet.

Dersom karriereveiledning ikke er gjennomført når det har gått tre måneder, skal kommunen likevel sørge for vedtak om og oppstart av introduksjonsprogram, se punkt 8.4.4 nedenfor. Den individuelle planen vil trolig måtte endres når karriereveiledningen er gjennomført. Karriereveiledning på et tidlig tidspunkt, slik det er foreslått, vil i mange tilfeller forutsette at det brukes kvalifisert tolk i samtalen.

Departementet opprettholder forslaget om at karriereveiledningen skal bidra til at den enkelte kan ta informerte valg om utdanning og arbeid og til at introduksjonsprogrammet blir tilpasset den enkeltes behov, se forslag til § 11 andre ledd. Departementet bemerker at fylkeskommunens tilbud om karriereveiledning må organiseres på en måte som ivaretar dette formålet. Karriereveiledningen må altså sette den enkelte deltager i stand til å ta informerte valg og samtidig bidra til at kommunen får tilstrekkelig grunnlag til å planlegge introduksjonsprogrammet i samråd med deltageren.

Videre opprettholder departementet forslaget om at det er fylkeskommunen som skal sørge for tilbudet, se forslag til § 11 og punkt 6.2.4.3. Høringsinstansene er delt i spørsmålet om hvem som bør ha ansvaret. Mange støtter forslaget om at det er fylkeskommunen som skal sørge for tilbudet, men om lag 30 av høringsinstansene mener at ansvaret bør ligge hos kommunen. Departementets vurdering er at fylkeskommunen er best egnet. Fylkeskommunen vil ha god oversikt over skoletilbud og muligheter i nærområdet. En stor andel av målgruppen for introduksjonsprogram skal ha sluttmål om fullført videregående opplæring, som hører til fylkeskommunens ansvarsområder. Det er også fylkeskommunen som til nå har hatt ansvaret for å gjennomføre karriereveiledning for beboere i mottak. Departementet vurderer at fylkeskommunen i tillegg vil ha god oversikt over det regionale arbeidsmarkedsbehovet. Departementet har dessuten nylig hatt på høring et forslag om å lovfeste at alle fylkeskommuner skal ha et tilbud om karriereveiledning, som skal være gratis og åpent for alle innbyggere.

Departementet opprettholder også forslaget om at det ved gjennomført karriereveiledning bør gis en anbefaling om arbeid eller utdanning for den enkelte deltager, jf. forslag til § 11 fjerde ledd. Anbefalingen skal skje innenfor rammene av §§ 13 og 14 om sluttmål, varighet og innhold. Dette innebærer at den enkeltes ønsker for videre utdanning og arbeid bør synliggjøres og det bør gis en anbefaling av hvordan deltageren kan komme så langt som mulig på veien mot dette målet innenfor introduksjonsprogrammet. Flere av høringsinstansene er bekymret for at karriereveiledningen skal bli førende for sluttmålet og for kommunens arbeid uten at kommunen selv er involvert. Mange instanser understreker at det er viktig med tett og formalisert samarbeid mellom kommunen og fylkeskommunen, men også med andre aktuelle aktører som NAV og voksenopplæringen. Departementet bemerket at det er en forutsetning at kommunen og fylkeskommunen samarbeider tett slik at prosessen samkjøres og for at deltagerne skal få en helhetlig tjeneste.

Departementet foreslår ikke å legge andre føringer for hvordan fylkeskommunen skal organisere tilbudet om karriereveiledning. Det vil være opp til fylkeskommunen å vurdere hvilke metoder som brukes i karriereveiledningen og å sørge for tilstrekkelig kompetanse i gjennomføringen.

8.4 Ansvar for introduksjonsprogrammet

8.4.1 Gjeldende rett

Kommunen skal sørge for introduksjonsprogram til personer i målgruppen som er bosatt i kommunen så snart som mulig og innen tre måneder etter bosetting i kommunen eller etter at krav om deltagelse blir fremsatt, jf. introduksjonsloven § 3. Det følger av introduksjonsloven § 4 at kommunen skal utstede deltagerbevis ved gjennomført eller avbrutt program.

8.4.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo å videreføre en bestemmelse om kommunens ansvar for introduksjonsprogram. Det ble foreslått å videreføre at kommunen skal treffe vedtak om og sørge for oppstart av introduksjonsprogram så snart som mulig og senest innen tre måneder etter bosetting eller at krav om program fremsettes. Det ble videre foreslått å synliggjøre i ansvarsbestemmelsen at integreringskontrakt og individuell plan skal utarbeides samtidig som det treffes vedtak om introduksjonsprogram. Det fremgikk av teksten i høringsnotatet at departementet foreslo å synliggjøre at det er kommunen som tar endelig beslutning om introduksjonsprogrammet dersom det er uenighet mellom kommunen og den enkelte. Ved en feil fremgikk ikke dette forslaget av lovteksten.

Det ble også foreslått å videreføre at kommunen skal utstede deltagerbevis ved gjennomført eller avbrutt program.

Departementet ba om høringsinstansenes innspill til om fristen for vedtak om og oppstart av program burde være kortere enn tre måneder.

8.4.3 Høringsinstansenes syn

Det var i overkant av 70 høringsinstanser som har uttalt seg om departementets forslag til ansvar for introduksjonsprogram, herunder det særskilte spørsmålet om frist for oppstart i program. De aller fleste som har uttalt seg om ansvaret for introduksjonsprogrammet har i all hovedsak uttalt seg om fristen.

Om lag 70 høringsinstanser har svart på departementets særlige spørsmål om hvorvidt fristen for oppstart av program bør være kortere enn tre måneder. Bare noen få høringsinstanser mener det bør være en særskilt frist for oppstart av programmet for personer som kommer fra mottak. Dette gjelder Sunnfjord kommune, Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring (NAFO) og Utlendingsdirektoratet (UDI). Sunnfjord kommune og NAFO uttaler at denne fristen kan settes til to måneder. NAFO uttaler:

Når en har ventet lenge på å komme i gang med livet sitt mens en sitter i mottak, er det lenge å vente tre måneder på å starte opplæringen etter bosetting i kommunen. Å vente på oppstart i introduksjonsprogrammet kan påvirke motivasjonen i negativ retning. Introduksjonsprogrammet bør starte opp nokså umiddelbart etter bosetning, og opplæringstilbudet må heller justeres underveis etter en karriereveiledning.

Flertallet av høringsinstansene som har svart støtter ikke en kortere frist, og mener at dagens frist bør videreføres. Det er flere som uttaler at det også i dag er mulighet til å starte opp programmet før det har gått tre måneder, og at det gjøres når det er mulig. Dette gjelder blant annet Alvdal kommune, Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid (ffkf), Nedre Eiker kommune, Risør kommune, Skien kommune, Time kommune og Tromsø kommune. ffkf uttaler følgende:

ffkf mener at fristen for å starte programmet bør videreføres slik den er i dag. Vi mener at våre medlemskommuner uansett vil etterstrebe å starte programmet så tidlig som mulig etter bosetting.

Flere instanser trekker frem at det er vanskelig å forkorte fristen, dersom kompetansekartlegging og karriereveiledning skal være gjennomført før oppstart i program. Dette gjelder blant annet Arendal kommune, Elverum kommune, Fylkesmannen i Vestfold, Regionrådet for Fjellregionen og Sarpsborg kommune. Det er også flere som viser til at det er mye praktisk som må på plass før en kan starte opp i program, blant annet ffkf, Folkeuniversitetet i Asker, Harstad kommune, Interesseorganisasjonen for kommunal voksenopplæring (IKVO), Innvandrertjenesten i Sunndal kommune, Kongsberg kommune, Tromsø kommune og Tynset kommune. ffkf uttaler:

I tillegg til at det nå foreslås nye oppgaver som skal gjennomføres før oppstart, så er det fremdeles tilfeller av strukturelle utfordringer som gjør at oppstart ikke lar seg gjøre på et tidligere tidspunkt. Dette gjelder ervervelse av personnummer, skattekort, bankkonto mv. Barn skal få skoleplass eller barnehage, og ikke minst skal man oppnå en grunnleggende stabilisering, før man er klar for å starte i et introduksjonsprogram på fulltid.

ffkf mener det kan, om nødvendig, presiseres at introduksjonsprogrammet skal starte så raskt som mulig, men senest innen tre måneder. Videre er det også flere instanser som peker på at det nå kommer flere overføringsflyktninger, og at det erfaringsvis tar lengre tid for denne gruppen å starte opp programmet.

Enkelte kommuner mener at fristen heller bør utvides, herunder Hå kommune og Namsos opplæringssenter. Namsos opplæringssenter uttaler:

Fristen for oppstart i program må for all del ikke være kortere enn 3 måneder. Fristen bør heller utvides noe. Flyktninger som ankommer et nytt land vil ofte være midt i en personlig dyp krise, i verste fall med tap av sine nærmeste, og vil da ikke være i noen form for læringsmodus innen så kort tidsfrist. Sannsynligheten for stopp av program eller behov for endringer underveis vil da være høyst sannsynlig.

Det er bare et fåtall av høringsinstansene som uttaler seg om andre deler av forslaget. Når det gjelder å videreføre kommunens ansvar for introduksjonsprogram støtter Oslo kommune dette forslaget. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) skriver i sin uttalelse at det bør fremgå tydelig av loven at deltageren skal være delaktig i valgene som tas. Det er ingen av høringsinstansene som uttalte seg om forslaget om å videreføre at kommunen skal utstede deltagerbevis ved gjennomført eller avbrutt program.

8.4.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre en bestemmelse om kommunens ansvar for introduksjonsprogrammet, se forslag til § 12.

Det er et mål at kvalifiseringen skal starte tidlig. Departementet ba derfor om høringsinstansenes innspill på om fristen for vedtak om og oppstart av program bør være kortere enn tre måneder. Stort sett alle høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet, mener at dagens frist på tre måneder bør videreføres. Dette begrunnes blant annet i at deltakeren har behov for tid til å ordne praktiske ting før oppstart i program og med at kommunen også har plikter før vedtak kan fattes. Departementet opprettholder derfor forslaget om at kommunen skal treffe vedtak om og sørge for oppstart av introduksjonsprogram så snart som mulig og innen tre måneder etter bosetting eller at krav om program fremsettes. Dette er en videreføring av gjeldende rett.

Det følger av forslag til §§ 15 og 16 at integreringsplan og integreringskontrakt skal utarbeides samtidig som det treffes vedtak om introduksjonsprogram. Bakgrunnen er å sikre mer effektivitet på dette området, der de viktigste dokumentene kan samles i samme enkeltvedtak og bidra til rask oppstart av kvalifiseringen. Dette vil også gi deltakeren god oversikt over programmet. Se for øvrig nedenfor i punkt 8.7.4.2 for drøftelse av hvorvidt innføring av integreringskontrakt vil medføre økt byråkrati, slik flere høringsinstanser har uttrykt bekymring for.

Det kan oppstå tilfeller der karriereveiledningen ikke er gjennomført før det har gått tre måneder. Departementet bemerker at introduksjonsprogrammet uansett skal starte opp innen tre måneder. Kommunen må i slike tilfeller sørge for integreringsplan, integreringskontrakt og oppstart av program innen fristen. Det kan da være behov for å endre den individuelle planen ved gjennomført karriereveiledning. Det er viktig at kommunen og fylkeskommunen har et godt samarbeid, slik at det kun unntaksvis vil oppstå tilfeller der karriereveiledning ikke er gjennomført før vedtak skal treffes.

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre at kommunen skal utstede deltagerbevis ved gjennomført eller avbrutt program. Det er viktig at både deltakere som har fullført programmet og deltakere som har avbrutt programmet kan dokumentere hvilken kvalifisering de har mottatt.

Departementet fastholder også forslaget om å synliggjøre at det er kommunen som avgjør innholdet i introduksjonsprogrammet dersom det er uenighet mellom kommunen og den enkelte, men foreslår at dette reguleres i bestemmelsen om integreringsplan, se § 15 femte ledd. IMDi uttaler i sitt høringssvar at det bør fremgå tydelig av loven at deltageren skal være delaktig i valgene som tas. Dette følger av bestemmelsen om integreringsplan, se punkt 8.7.4.1 nedenfor.

8.5 Sluttmål og varighet av introduksjonsprogrammet

8.5.1 Gjeldende rett

Dagens lov inneholder ingen regulering av sluttmål for introduksjonsprogrammet.

Programmet skal vare i inntil to år med tillegg av godkjente permisjoner, jf. introduksjonsloven § 5. Programmet kan avsluttes før, for eksempel hvis deltageren kommer i arbeid. Programmet kan forlenges til inntil tre år når det vil styrke den enkeltes mulighet for overgang til arbeid eller ordinær utdanning, eller styrke muligheten for å nå målsettingen i den individuelle planen. Det fremgår med andre ord forutsetningsvis av § 5 at den individuelle planen skal inneholde en målsetting.

IMDi har utarbeidet en mal for utarbeidelse av deltagerens individuelle plan, se omtale av denne i punkt 8.7.1 under. I malen legger IMDi opp til at programrådgiveren i samråd med deltageren skal definere hovedmål og delmål med introduksjonsprogrammet og norskopplæringen.

Det følger av rundskrivet til introduksjonsloven punkt 5.1 at når deltageren har nådd målsettingen i sin individuelle plan, bør vedkommende over fra introduksjonsprogrammet til videre utdanning eller arbeid så fort som mulig.

8.5.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo å lovfeste at kommunen skal sette et sluttmål for den enkeltes deltagelse i introduksjonsprogrammet og at sluttmålet skal fastsettes i deltagerens individuelle plan.

Departementet foreslo visse kriterier for fastsettelse av sluttmålet som skulle angi rammene for kommunens skjønnsutøvelse. Kriteriene var utformet på bakgrunn av at flest mulig skal oppnå formell kompetanse i løpet av programmet. Det ble foreslått at sluttmålet skal ta utgangspunkt i deltagerens utdanningsbakgrunn.

Departementet foreslo at sluttmålet for deltagere som har minimum utdanning på videregående nivå fra før skal ta utgangspunkt i at deltageren skal kvalifisere til høyere utdanning eller arbeid.

For deltagere under 25 år foreslo departementet at de som ikke har minimum utdanning på videregående nivå fra før primært skal ha sluttmål om å fullføre videregående opplæring.

Videre foreslo departementet at for deltagere som er over 25 år og som ikke har minimum utdanning på videregående nivå, skal det legges stor vekt på deltagerens motivasjon. Det ble foreslått at for deltagere som har fullført grunnskolen og er motivert for videregående opplæring bør sluttmålet ta utgangspunkt i at deltageren skal fullføre videregående opplæring. For andre deltagere ble det foreslått at sluttmålet bør ta utgangspunkt i at den enkelte skal få arbeid eller fullføre deler av eller hele grunnskolen eller videregående opplæring.

Departementet foreslo videre å legge til rette for større grad av differensiering av varigheten av introduksjonsprogrammet ved at varigheten av programmet fastsettes på bakgrunn av sluttmålet.

Departementet foreslo at programmet for deltagere som har minimum utdanning på videregående nivå fra før kan vare i mellom tre og seks måneder. Videre foreslo departementet at deltagere med sluttmål om gjennomført videregående opplæring kan ha et program på mellom tre måneder og tre år.

For deltagere som har andre sluttmål enn de nevnte, foreslo departementet at programmet kunne vare mellom tre måneder og to år. Dette ville gjelde deltagere som ikke har minimum utdanning på videregående fra før og deltagere som ikke har sluttmål om å fullføre videregående opplæring.

Departementet foreslo å videreføre muligheten for å forlenge introduksjonsprogrammet, men at deltagere som har minimum videregående utdanning fra før ikke kan få forlenget sitt program.

Programmet avsluttes når deltageren når sitt sluttmål eller når fastsatt programtid er nådd.

8.5.3 Høringsinstansenes syn

Om lag 130 høringsinstanser har uttalt seg om sluttmål og varighet i introduksjonsprogrammet. De fleste av høringsinstansene har innspill til forslaget til sluttmål og differensiert programtid for ulike grupper av deltagere, og særlig til programtiden for deltagere som minimum har utdanning på videregående fra før.

8.5.3.1 Sluttmål og differensiert programtid

En del av høringsinstansene er positive til forslaget om å lovfeste konkrete sluttmål for deltagerne i introduksjonsprogrammet, blant annet Arendal kommune, Bærum kommune, Drammen kommune, Innvandrertjenesten i Sunndal kommune, Jussbuss, Lillehammer kommune, Møre og Romsdal fylkeskommune, Skolelederforbundet og Ålesund voksenopplæring. Skolelederforbundet er positive til at det søkes å gi deltagerne tiltak med utgangspunkt i deltagers kartlagte kompetanse og behov for tilleggskompetanse. Innvandrertjenesten i Sunndal kommune mener at å lovfeste og konkretisere sluttmål i individuell plan er med på å kvalitetssikre et individuelt tilpasset programinnhold.

Flere høringsinstanser, både blant de som støtter forslaget og de som ikke gjør det, problematiserer at sluttmålene kun skal settes på bakgrunn av utdanning og alder. Dette gjelder blant annet Alvdal kommune, Indre Fosen voksenopplæring og innvandringstjeneste, Innvandrertjenesten i Sunndal kommune, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), Integreringstenesta i Voss kommune, Jussbuss, Kommunesektorens Organisasjon (KS), Kompetanse Norge, Rauma kommune, Risør kommune, Rælingen kommune, Sogndal kommune, Sør-Varanger kommune, Tolga kommune og Tynset kommune. KS uttaler at forslaget innebærer en betydelig innsnevring av det handlingsrommet både deltageren og kommunen i dag har i samhandlingen om et individuelt tilrettelagt program. KS mener det er uheldig at dette handlingsrommet blir mindre, og frykter at rommet for brukermedvirkning vil bli mindre som følge av endringen.

Integreringstenesta i Voss kommune skriver:

Det er mange faktorar som påverkar ein flyktning sin progresjon i eit introduksjonsprogram, tidlegare utdanningsnivå er berre ein av desse faktorane. Skal ein laga ein ny lov på området er det svært utilfredsstillande fagleg sett å berre sjå på ein av desse faktorane når ein besluttar programmets lengde.

Oslo kommune mener det er begrensende og motsetningsfylt å lovfeste varighet for spesifikke grupper all den tid programmet skal være individuelt rettet og ha nytteverdi for den enkelte. Oslo kommunen mener en mer fornuftig ordning vil være at kommunen kan utøve skjønn og innvilge varighet etter en individuell vurdering og at programmet kan forlenges i inntil seks måneder av gangen.

Rundt 40 av høringsinstansene som har uttalt seg om varigheten av programtiden er positive til at det foreslås økt grad av differensiering, herunder blant annet Antirasistisk senter, Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir), Drangedal voksenopplæring, IMDi,Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO), Lindås Vaksenopplæring, Næringslivets hovedorganisasjon (NHO), Sarpsborg kommune, Skiptvet kommune og Verdal kommune. Verdal kommune er positiv til forslaget om å tydeliggjøre varigheten av programmet for kommunene, samtidig som det er rom for skjønnsvurderinger. Også Drangedal voksenopplæring synes det er positivt med individuell tilpasning og ulik lengde på introduksjonsprogrammet. IMDi og AVdir påpeker at det i dag er en utfordring at det i liten grad gis forlenget programtid. Direktoratene mener det er viktig og nødvendig å sikre at de som har behov for det får et lenger kvalifiseringsløp, samtidig som det er viktig å sikre at de som kan komme raskt ut i arbeid eller utdanning får mulighet til det, heller enn å bli værende i et for langt introduksjonsprogram.

Noen høringsinstanser foreslår at dagens ordning hvor alle skal få inntil to års program videreføres og mener det erfaringsmessig tar inntil to år å få tilstrekkelige kvalifikasjoner uansett flyktninggruppe, mens andre mener tre, fire, fem eller syv år er nødvendig for at deltagerne skal nå sine sluttmål. Lillehammer kommune mener at deltagere som har behov for det, fortsatt skal ha mulighet til minimum to år i introduksjonsprogrammet. Kvinesdal kommune og Integreringstenesta i Voss kommune mener det ville være en bedre løsning at normaltiden i introduksjonsprogrammet ble utvidet til tre år, med mulighet med forlengelse til et fjerde år.

8.5.3.2 Deltakere med minimum utdanning på videregående nivå fra før

Litt over 100 av høringsinstansene har uttalt seg om programtiden på mellom tre og seks måneder for deltagere som har minimum utdanning på videregående nivå fra før. De aller fleste er negative til forslaget og mener blant annet at den foreslåtte programtiden er urealistisk kort.

Flertallet mener at denne gruppen trenger lenger programtid, blant annet AVdir, Bamble kommune, Bærum kommune, Innvandrertjenesten i Oppdal kommune, Interesseorganisasjonen for kommunal voksenopplæring (IKVO), NAV Luster Flyktningteneste og vaksenopplæring og Sogndal kommune. Innvandrertjenesten i Oppdal kommune tror individuelt tilpasset lengde på programmet vil være med på å oppfylle formålet med loven, men mener at deltagere med fullført videregående skole kan estimeres til tre og 12 måneders programtid. Jussbuss, JURK, Rettspolitisk forening og Folkeuniversitet Asker Norsk mener også at denne gruppen bør ha inntil ett års program. IKVO uttaler:

Det er at det er store individuelle forskjeller på deltagere, særlig på flyktninger med tanke på bakgrunn og livserfaringer. Selv om en deltager har høyere utdanning, er de ikke alltid velfungerende. Mange sliter med traumer og helseplager.

Bærum kommune fremhever at de har erfaring med at deltagere med videregående eller høyere utdanning fra før ikke klarer å nyttiggjøre seg ordinære tilbud og støtteordninger på grunn av for svake norskferdigheter, spesielt skriftlig. Sogndal kommune uttaler:

Det er ikkje realistisk at alle med videregående opplæring frå heimlandet skal vere kvalifisert for arbeid eller høgare utdanning etter tre til seks månader. Dei må både tilegne seg norskkompetanse på eit høgt nivå, kanskje B2, og gjennomføre dei obligatoriske elementa i programmet, og det er vanskeleg å sjå dette gjennomført på seks månader. Vi er bekymra for korleis denne gruppa skal bli kvalifisert.

Utdanningsforbundet fremhever at forslaget ikke tar høyde for at kvaliteten på videregående nivå varierer sterkt i forskjellige land. Nedre Eiker kommune mener lovforslaget signaliserer at man har forventninger til at videregående opplæring i et annet land vil kunne gi mulighet for høgskole i Norge. Fellesorganisasjonen (FO) understreker at svært mange flyktninger har behov for formell utdanning i Norge til tross for at de har en fullført utdanning fra hjemlandet.

Noen høringsinstanser frykter at deltagerne ikke rekker å få godkjent sin medbrakte utdanning på så kort tid. Blant annet frykter Innvandrertjenesten i Oppdal kommune, Lillestrøm kommune, NAV Luster Flyktningteneste og vaksenopplæring og Norske Kvinners Sanitetsforening at programmet for denne gruppen i mange tilfeller vil være ferdig før NOKUT har fått vurdert godkjenningen. Bodø kommune utaler:

Forslaget er godt, forutsatt at de med utdanning fra videregående skole får denne godkjent i Norge. Det vil si at de kan jobbe innen yrket de er utdannet til eller er kvalifisert til å søke studier på høyskole/universitet. Per i dag får nesten ingen nybosatte flyktninger godkjent sin utdanning fra videregående skole og heller ikke godkjent studiekompetanse og kan søke studier. Hvis departementet gjør endringer i forhold til godkjenningsordningene, er forslaget bra. Men slik det er nå fungerer det ikke.

Kompetanse Norge mener at dersom flyktninger skal ha en reell mulighet til å bli realkompetansevurdert tidlig, må det åpnes opp for bruk av tolk i vurderingene.

15 av høringsinstansene påpeker at konsekvensen av forslaget om kort programtid for deltagere med minimum videregående utdanning fra før vil være at mange i denne gruppen vil måtte gå over på økonomisk sosialhjelp fordi de ikke er klare for overgang til arbeid eller høyere utdanning. Dette gjelder blant annet Arendal kommune,Askøy kommune, Fredrikstad kommune, KS, Nye Orkland kommune, Stavanger kommune, Time kommune, Tolga kommune og Tynset kommune. Nye Orkland kommune uttaler:

De vil likevel ha rett til norskopplæring frem til oppnådd sluttmål, men forslaget risikerer å skape en stor gruppe som tvinges til å leve på livsopphold fra NAV tidlig etter ankomst i Norge.

IMDi viser til at under ti prosent av deltagerne fullfører innen halvannet år og enda færre på under seks måneder. Samtidig viser IMDi til at Drammen kommune har gode erfaringer med hurtigspor og at disse som regel har en varighet på omtrent 12–14 måneder.

IMDi mener at denne gruppen også bør få mulighet til å forlenge programmet. Dette støttes av andre høringsinstanser, blant annet av Arendal kommune, Innvandrertjenesten i Oppdal kommune og Time kommune.

Mange høringsinstanser mener det er uklart hva som ligger i å ha utdanning på minimum videregående nivå. Kompetanse Norge er kritiske til forslaget og påpeker at gruppen med fullført videregående opplæring fra utlandet er en svært uensartet gruppe som inkluderer deltagere som bare vil ha grunnskole som høyeste godkjente utdanning og personer med doktorgrad. De mener at det bør differensieres mellom deltagere med høyere utdanning og deltagere med opplæring på videregående nivå og at det er Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk (NKR) som må legges til grunn ved vurdering av deltagernes utdanningsbakgrunn. Kompetanse Norge uttaler:

Vi mener det fremstår som en urimelig forskjellsbehandling at flyktninger som mangler videregående opplæring, skal kunne få slik opplæring som del av introduksjonsprogrammet, mens de som har gjennomført videregående opplæring som ikke godkjennes i Norge, ikke skal kunne ta opplæringen innenfor rammen av programmet.

8.5.3.3 Deltagere under 25 år

I overkant av 20 høringsinstanser har uttalt seg om sluttmål og programtid for de under 25 år, blant annet AVdir, Bærum kommune, Elverum kommune, Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid (ffkf), Fylkesnettverket for kommunal voksenopplæring i Møre og Romsdal, Grong kommune, Kompetanse Norge, Oslo kommune, Sandnes kommune, Stord kommune, Trondheim kommune, Voss Vaksenopplæring og Ørsta kommune.

Flesteparten av høringsinstansene er positive til forslaget om at unge innvandrere under 25 år skal ha opplæring etter opplæringsloven som eneste tiltak i sitt introduksjonsprogram. For eksempel mener Stord kommune det er særlig positivt at unge deltagere skal rettledes inn i videregående skole slik at disse kan oppnå formelle kvalifikasjoner og mulighet for mer varig tilknytning til arbeidslivet. Voss Vaksenopplæring anser det som fornuftig at primærmålet for de under 25 skal være fullført videregående opplæring og uttaler:

Vi ser ei utvikling i samfunnet der formell kompetanse er avgjerande for varig deltaging i arbeidslivet. Det er godt investerte pengar å få flest mogleg innvandrarar gjennom VGO både på eit personleg nivå og for samfunnet.

AVdir påpeker at muligheten for et fjerde år gjør at det vil være realistisk for flere å fullføre/være godt i gang med sin videregående opplæring når de avslutter introduksjonsprogrammet.

Selv om flere av høringsinstansene er enig i sluttmålet for de under 25, er en del uenige i programtiden. Noen høringsinstanser mener det er urealistisk med et sluttmål om å fullføre videregående opplæring på fire år, og uttaler at de erfarer at det tar mer enn tre-fire år, herunder blant annet Fylkesnettverket for kommunal voksenopplæring i Møre og Romsdal, Kompetanse Norge, Oslo kommune, Sandnes kommune, Voksenopplæringa i Balsfjord, Ørsta kommune og Ålesund voksenopplæring. Ifølge Oslo kommune skyldes dette at deltagelse i videregående opplæring krever et norsknivå på rundt B1, samt engelsknivå på A2, men at det for de aller fleste deltagere vil ta betydelig tid å oppnå dette nivået, selv med bakgrunn i grunnskole eller videregående skole fra hjemlandet. Oslo kommune mener at påbegynt videregående utdanning heller vil være et realistisk sluttmål. Fylkesnettverket for kommunal voksenopplæring i Møre og Romsdal påpeker at lite skolebakgrunn fra hjemlandet, fluktbakgrunn, mange år i flyktningleir og usikker fremtid er faktorer som gjør det lite sannsynlig at mange vil klare grunnskole og videregående opplæring i løpet av tre til fire år.

Utdanningsdirektoratet (Udir) påpeker at det finnes 16 fag som avviker fra hovedmodellen for fag- og yrkesopplæring (2+2), og som har mer tid i skole eller opplæring i bedrift. Det vil ikke være mulig innenfor disse fagene å ta fagprøven innenfor et fire år langt kvalifiseringsløp.

Andre instanser som støtter at de unge primært skal ha et sluttmål om fullført videregående opplæring, mener det er urimelig at det er denne gruppen som gis mulighet til fire års programtid. Blant annet mener ffkf at denne gruppen lærer norsk fortere og vil danne nettverk i et naturlig læringsmiljø. Flere kommuner, blant annet Bamble kommune, Melhus komme og Tromsø kommune mener at det er unødvendig å utvide programmet for denne gruppen siden de kan få flyktningstipend og kan klare seg som ordinære elever. Se punkt 9.4. for ytterligere omtale.

8.5.3.4 Øvrige deltagere

Mange av høringsinstansene har også innspill til forslag om sluttmål og programtid for øvrige deltagere, dette gjelder blant annet AVdir, Bamble kommune, Bærum kommune, Drammen kommune, ffkf, Kompetanse Norge, Kragerø kommune og Trondheim kommune. Når det gjelder deltagere uten fullført grunnskole, mener Kompetanse Norge at forslaget med sluttnivåer ut ifra utdanningsbakgrunn kan gi en uønsket konsekvens dersom det settes for lave sluttmål for disse deltagerne. Kompetanse Norge uttaler:

Disse deltakerne må sikres muligheten til å ha sluttmål om å fullføre videregående opplæring og dermed kunne få et treårig løp med mulighet til forlenget program til totalt fire år.

AVdir vurderer at formålet om økonomisk selvstendighet i liten grad vil oppnås for denne gruppen og at mange fortsatt vil ha stort behov for bistand til kvalifisering og inntektssikring etter endt program. Drammen kommune mener at det trengs arbeidsrettede tiltak av lengre varighet og som kan kjedes med andre tiltak for denne gruppen. Bærum kommune savner en omtale av grunnskole som sluttmål i programmet. De mener at å fullføre grunnskole vil være avgjørende for videre utdanning og må sees som et viktig delmål i en langsiktig plan om utdanning.

Noen høringsinstanser mener at deltager med lavest medbrakt kompetanse burde gis mulighet til programtid opptil fire år, herunder blant annet Bamble kommune, ffkf, Kragerø kommune, Trondheim kommune og Volda læringssenter. Dette begrunnes med at det er denne gruppen som har behov for lange opplæringsløp frem til de er i stand til å nyttiggjøre seg av ordinære opplæringsløp/yrkeskvalifisering. Volda læringssenter påpeker:

Det er meir fornuftig å utvide deira introduksjonsprogram til inntil 4 år, for dei har ofte sakte progresjon mtp språkutvikling og samfunnsforståing, og er den gruppa med størst behov for god kvalifisering.

8.5.3.5 Øvrige innspill

Noen høringsinstanser har tolket lovforslaget slik at sluttmålet ikke kan endres, og mener dette er et for rigid system. Høringsinstanser som AVdir, Læringssenteret og integreringstjenesten i Gol kommune og Moss kommune påpeker viktigheten av å kunne endre sluttmålet underveis. Moss kommune skriver:

Kommunen mener at det bør være et mål at sluttmål fastsettes så tidlig som mulig, men vurderer at det er helt urealistisk og lite hensiktsmessig at det skal vedtaksfestes før oppstart, og at det ikke kan endres i løpet av program. En slik bestemmelse vil være til hinder for arbeidet med å utarbeide realistiske og gode mål. Det vil være uheldig å komme i en situasjon hvor det blir et mål i oppstart å kvalifisere seg til lange program.

Udir stiller spørsmål ved hva det vil innebære at en deltager kan nå sitt sluttmål med en forlengelse.

Drammen kommune mener også at kommunen bør ha et oppfølgingsansvar i en overgangsperiode etter programslutt, for eksempel på to måneder. AVdir uttaler:

Godt samarbeid med NAV om videre kvalifisering, oppfølging og livsopphold kan være avgjørende for at bruker på sikt vil få en varig tilknytning til arbeidslivet. Dersom kartlegging og mål tilsier at det vil ta lengre tid å målet, bør dette komme frem tidlig og tydelig, og NAV bør kobles på i starten av prosessen.

13 høringsinstanser mener at forslaget til differensiert programtid, med tydelige føringer på den enkeltes programlengde, vil føre til en økonomisk merbelastning for kommunene som må finansieres med ekstra midler. Dette gjelder blant annet Bodø kommune, Bømlo kommune, Nye Orkland kommune og Nordre Land kommune.

Bømlo kommune og Nye Orkland kommune stiller seg kritisk til at departementet ikke regner med at kommunen vil få høyere utgifter til deltagere som får et treårig løp, og mener det ikke er realistisk at de som kvalifiserer seg raskere vil føre til en innsparing totalt. Nordre land kommune uttaler:

Forventinger om innsparinger virker urealistiske, og vi er ikke enige i at forslaget (slik det foreligger nå) samlet sett vil føre til bedre resultater.

Grong kommune påpeker at det er viktig at kommunene tar ansvar og kvalifiserer de med behov for lengre løp, men mener at i den kommunale virkelighet vil den nye loven kunne skape en klar variasjon i kostnader mellom kommuner ut fra de man bosetter.

Bodø kommune og Trondheim kommune trekker frem at de økonomiske konsekvensene av lange og korte kvalifiseringsløp i det nye introduksjonsprogrammet ikke er godt nok belyst i høringsnotatet og bør utredes nærmere.

8.5.4 Departementets vurderinger

8.5.4.1 Innledning

Mange av høringsinstansene er positive til hele eller deler av forslaget, men svært mange har uttalt seg kritisk til forslaget om sluttmål og varighet for personer med minimum utdanning på videregående nivå fra før. Kritikken går dels på hvem som skal inngå i denne gruppen og begrepet minimum utdanning på videregående nivå og særlig den foreslåtte programtiden (tre til seks måneder). Departementet har på bakgrunn av høringsinnspillene justert forslaget om sluttmål og varighet for personer som har minimum utdanning på videregående nivå fra før, se punkt 8.5.4.3 under.

Departementet ser også at forslaget om sluttmål og varighet var formulert på en slik måte at deler av det kunne misforstås, og at det var noe vanskelig tilgjengelig slik det ble foreslått i høringsnotatet. Departementet foreslår derfor å slå sammen forslagene om sluttmål og varighet i introduksjonsprogrammet i en bestemmelse, se forslag til § 13. Departementet har også sett behov for noen øvrige justeringer i forslagene på bakgrunn av høringsinnspillene.

8.5.4.2 Sluttmål og differensiert programtid

Departementet opprettholder forslaget om at kommunen skal fastsette sluttmål og varighet for den enkeltes deltagelse i introduksjonsprogrammet. jf. forslag til § 13 første ledd. Det følger av forslag til § 15 at sluttmål og varighet skal fastsettes i integreringsplanen.

Flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg om sluttmål og varighet har innvendinger mot bruk av utdanningsbakgrunn og alder som eneste kriterium for fastsettelse av sluttmål, og at dette også skal være bestemmende for programmets lengde. Departementet viser til at det til nå har vært lite variasjon for ulike deltagere både når det gjelder programlengde og innhold av programmet. En analyse av programlengden for tidligere deltakere i introduksjonsprogram viser at det kun var tre måneder som skilte programtiden mellom deltakere med liten eller ingen skolegang og deltakere med god allmennutdanning. Selv om deltakernes kompetansebehov er ulike, tyder dette på at disse forskjellene ikke gir seg utslag i varigheten av introduksjonsprogrammet.

Som følge av dette ser departementet behov for kriterier som er objektive og enkle å praktisere for kommunene. Utdanningsbakgrunn og alder er svært relevante kriterier når lovens ordninger handler om kvalifisering til utdanning og arbeid. Deltakere med liten eller ingen utdanning fra før må antas å ha et annet kvalifiseringsbehov enn de som har utdanning fra før. Den enkeltes utdanningsbakgrunn kartlegges gjennom kompetansekartlegging og er dermed lett tilgjengelig for kommunen. Både utdanningsbakgrunn og alder gir indikasjoner på hvilke typer utdanningsløp vedkommende har forutsetninger for å kunne gjennomføre i løpet av programtiden. Det vil for eksempel være lettere for personer som har erfaring med skolegang fra før å tilpasse seg et utdanningsløp i Norge. Departementet mener at kriteriene utdanningsbakgrunn og alder er enkle å praktisere og dermed sikrer likebehandling, forutsigbarhet og etterprøvbarhet. Som det fremgår av drøftingene nedenfor, er det fortsatt rom for individuell tilpasning innenfor de enkelte gruppene, selv om handlingsrommet er mer begrenset enn etter introduksjonsloven.

Departementet opprettholder derfor forslaget om å differensiere deltagernes sluttmål og programtid ut fra deltagernes utdanningsbakgrunn og alder, se forslag til § 13 annet til fjerde ledd.

Flere av høringsinstansene er positive til forslaget om å innføre differensiert programtid. IMDi og AVdir påpeker i sin høringsuttalelse at det er en utfordring at det i liten grad gis forlenget programtid. IMDi mener det er viktig og nødvendig å sikre at de som har behov for det får et lenger kvalifiseringsløp samtidig som det er viktig å sikre at de som kan komme raskt ut i arbeid eller utdanning får mulighet til det, heller enn å bli værende i et for langt introduksjonsprogram. Departementet er enig i dette. Noen høringsinstanser mener at normaltiden i introduksjonsprogrammet i stedet bør utvides til tre år, med mulighet til forlengelse til et fjerde år. Basert på erfaringene de siste 16 årene mener departementet at å opprettholde en normaltid for alle, selv om denne utvides til tre år, ikke vil bidra til at programmets lengde i større grad blir individuelt tilpasset til den enkeltes behov og sluttmål for programmet.

Departementet opprettholder forslaget om at sluttmålet skal fastsettes i den enkelte deltagers integreringsplan. Det innebærer også at fastsettelsen av sluttmålet gjøres i samarbeid mellom kommunen og den enkelte deltager. Departementet presiserer at sluttmålet for den enkelte skal fastsettes innenfor de rammene som følger av § 13 andre til fjerde ledd. Kommunen skal ta utgangspunkt i kompetansekartleggingen og karriereveiledningen, inkludert anbefalingen som gis ved gjennomført karriereveiledning, jf. § 11 fjerde ledd. Ved fastsettelse av det konkrete målet, skal kommunen også se hen til deltagerens utdanningsbakgrunn, alder, interesser, motivasjon og det langsiktige målet. På bakgrunn av kompetansekartlegging og karriereveiledning bør det tas stilling til om det skal gjennomføres realkompetansevurdering på enten grunnskolens eller videregående skoles nivå eller om det skal søkes om godkjenning av medbrakt utdanning. For å unngå lange og unødvendige opplæringsløp er det sentralt at deltagerne får tidlig tilbud om realkompetansevurdering eller at det tidlig søkes om godkjenning av medbrakt utdanning, se punktene 4.2 og 4.3.

Departementet bemerker at deltageren og kommunen skal ha som felles mål at sluttmålet oppfylles. Det betyr at det skal settes et sluttmål som skal være realistisk å oppnå innen programtiden, men uten å begrense deltagerens ønsker på lang sikt. Deltagerens langsiktige planer skal fremgå av det langsiktige målet i integreringskontrakten, se punkt 8.7.4.2 nedenfor.

Departementet fastholder forslaget om at programtiden angis som et tidsintervall, der den nedre grensen for alle grupper deltagere er tre måneder. Den nedre grensen på tre måneder er satt på bakgrunn av at tilnærmet alle i målgruppen for introduksjonsprogram vil ha behov for noe kvalifisering, blant annet for å gjennomføre de obligatoriske elementene i programmet, se punkt 8.6.4.1. Den øvre grensen på henholdsvis seks måneder, to og tre år er å anse som en øvre ramme og departementet presiser at disse grensene ikke må bli en hovedregel, men at programtiden skal fastsettes individuelt innenfor rammene av tidsintervallet, med tanke på at den enkelte skal nå sitt sluttmål.

Det er flere høringsinstanser som stiller spørsmål ved realismen ved forslagene om sluttmål og programtid, særlig for de med minimum utdanning på videregående nivå fra før og for de som skal ha sluttmål om fullført videregående opplæring. Departementet vil bemerke at flere forhold er avgjørende for at man skal lykkes med reformen av introduksjonsprogrammet. For det første er det viktig at det i bosettingsprosessen blir tatt hensyn til hvilke tiltak eller opplæring den enkelte har behov for. Dersom en person for eksempel ønsker å ta en fagopplæring, bør det så langt det er mulig legges til rette for at den enkelte bosettes i nærheten av et relevant tilbud, se punkt 7.2.4.2. For det andre er fylkeskommunens planer for kvalifisering av innvandrere viktige. Planene skal omfatte tiltak for å kvalifisere innvandrere til å møte regionale arbeidsmarkedsbehov, og hvilken opplæring innvandrere trenger for å møte dette behovet, se punkt 6.2.4.1. For det tredje bør brudd i kvalifiseringen unngås, se omtale i punkt 8.5.4.8. For det fjerde er det viktig at tjenestetilbudene utvikles og tilrettelegges i større grad for de særskilte behov som nyankomne innvandrere har, se blant annet punktene 3.2.4-3.2.6 og 8.6.4.2.

8.5.4.3 Deltagere med minimum utdanning på videregående nivå fra før

I høringsnotatet ble utdanning på videregående nivå fra før definert som videregående skole fra utlandet. Mange av høringsinstansene har påpekt at gruppen med minimum utdanning på videregående nivå fra før slik den ble definert i notatet ikke er ensartet, og at den rommer alt fra deltagere som vil få grunnskole som høyeste godkjente utdanning i Norge til personer med doktorgrad. På denne bakgrunn ser departementet behovet for å klargjøre hva som menes med «minimum utdanning på videregående nivå fra før».

Kompetanse Norge har i sin høringsuttalelse gitt uttrykk for at utdanning på videregående nivå bør defineres i henhold til Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring (NKR). Det grunnleggende i NKR er at kvalifikasjoner beskrives gjennom læringsutbytte som innplasseres på ulike nivåer i rammeverket i henhold til læringsutbyttebeskrivelser. NKR er ikke et system for godkjenning av den enkeltes kompetanse, men et system for å sammenligne kompetanse fra ulike land. Det gir en overordnet beskrivelse av hva den enkelte kandidaten forventes å kunne etter fullført utdanning på ulike nivåer. Rammeverket klassifiserer utdanning på syv nivåer hvor to er det laveste og åtte det høyeste. Hvert nivå er beskrevet gjennom læringsutbyttebeskrivelser av kunnskap, ferdigheter og generell kompetanse. I NKR er fullført videregående opplæring plassert på nivå fire, fagbrev, svennebrev og vitnemål fra yrkesfaglig videregående opplæring på nivå 4A og vitnemål fra studieforberedende videregående opplæring på nivå 4B.

En alternativ måte å definere minimum utdanning på videregående nivå fra før er å ta utgangspunkt i utdanning som kan gi generell studiekompetanse i Norge i henhold til GSU-listen (Generell studiekompetanse for utenlandske søkere). GSU-listen brukes av norske universiteter og høyskoler ved opptak til utdanning. I tillegg brukes den når NOKUT vurderer søknader om generell godkjenning av utenlandsk utdanning. Listen inneholder informasjon om hva slags utdanning en person må ha for å kunne søke opptak til universiteter og høyskoler i Norge. For en del land kreves det ett års høyere utdanning, i tillegg til fullført og bestått videregående opplæring for å tilfredsstille utdanningskravet i GSU-listen. For å faktisk få vedtak om godkjent generell studiekompetanse i Norge må man også tilfredsstille språkkrav i norsk og engelsk.

Oppstart i introduksjonsprogrammet skjer for de fleste flyktninger innen relativt kort tid i Norge. Hver enkelt kommune skal i samarbeid med deltagerne i programmet fastsette sluttmål og programtid for den enkelte deltager. Departementet mener derfor det er nødvendig med en definisjon som raskt og enkelt kan avklare utdanningsbakgrunn. Den enkelte skal gjennomføre kompetansekartlegging og karriereveiledning. På bakgrunn av denne informasjonen, bør kommunen kunne undersøke om utdanningen den enkelte oppgir å ha gjennomført står på GSU-listen. Departementet legger ikke til grunn at den enkelte må fremlegge dokumentasjon på utdanningen sin. Det er tilstrekkelig at det gjennom kompetansekartlegging og karriereveiledning er sannsynlig at den enkelte har gjennomført en utdanning som står på GSU-listen. Det kan oppstå tilfeller hvor det er tvil eller uenighet om den enkelte har en medbrakt kompetanse som kan gi generell studiekompetanse. I slike tilfeller skal den enkelte ha sluttmål og program etter forslag til § 13 tredje eller fjerde ledd, men det bør raskt igangsettes realkompetansevurdering. På bakgrunn av realkompetansevurderingen kan sluttmål og programtid eventuelt justeres, hvis det viser seg nødvendig.

Departementet er av den oppfatning at det ikke er hensiktsmessig at den enkelte må få godkjent sin medbrakte utdanning før det fattes vedtak om program. Det å få godkjent utdanning er en prosess som kan ta noe tid og det er viktig at deltagerne kommer raskt i gang med programmet. Formell godkjenning av medbrakt utdanning kan eventuelt inngå som en del av programmet til den enkelte.

Departementet foreslår derfor at det med minimum utdanning på videregående nivå fra før menes en utdanning som kan gi generell studiekompetanse i Norge i henhold til GSU-listen. Deltageren behøver ikke å tilfredsstille språkkravet i norsk og eventuelt engelsk for å være omfattet av definisjonen. For deltagere fra en del land kreves det, som nevnt, ett års høyere utdanning for å tilfredsstille utdanningskravet i GSU-listen. Denne presiseringen innsnevrer gruppen som skal ha kort programtid noe, sammenlignet med forslaget i høringsnotatet. Innsnevringen innebærer at personer som har en utdanning fra utlandet som ikke kan gi generell studiekompetanse i Norge, ikke lenger er i gruppen som skal ha introduksjonsprogram på mellom tre til seks måneder. Dette var personer som høringsinstansene uttrykte en særskilt bekymring for. Disse vil nå ha sluttmål og program etter forslag til § 13 tredje eller fjerde ledd. Etter departementets oppfatning reduserer dette risikoen for at personer som ikke vil få godkjent videregående opplæring fra hjemlandet får kort programtid, slik Kompetanse Norge var bekymret for i sin høringsuttalelse.

Det er egne ordninger for vurdering av fag- og yrkesopplæring fra utlandet. NOKUT vurderer utenlandsk fag- og yrkesopplæring på videregående nivå opp mot norske fag- og svennebrev, men foreløpig er det kun mulig å søke om godkjenning av fag- og yrkesopplæring fra Estland, Latvia, Litauen, Polen og Tyskland. Deltagere i introduksjonsprogram vil per nå derfor ikke være omfattet av denne ordningen. Som følge av dette vil deltagere som oppgir å ha fag- og yrkesopplæring på videregående nivå fra utlandet ikke omfattes av § 13 andre ledd. Disse vil ha sluttmål og program etter forslag til § 13 tredje eller fjerde ledd. Også for disse deltakerne bør det raskt igangsettes realkompetansevurdering for å avklare hva de trenger for å kunne ta fag- eller svennebrev i Norge. For å få fag- eller svennebrev må kandidatene gjennomføre en fagprøve (på norsk).

Departementet fastholder med disse presiseringene forslaget om at sluttmålet for deltagere som minimum har utdanning på videregående nivå fra før skal være at deltageren skal kvalifisere til høyere utdanning eller arbeid, jf. forslag til § 13 annet ledd.

Departementet har på bakgrunn av innspill fra høringsinstansene vurdert om ordlyden i bestemmelsen bør endres slik at det kan åpnes opp for at deltagere i denne gruppen kan kvalifiseres for annet enn høyere utdanning og arbeid, for eksempel mot fagbrev. Departementet foreslår ingen slik endring. Bestemmelsene om differensierte sluttmål og programtid er utarbeidet med tanke på at flest mulig skal oppnå formell kompetanse i løpet av programmet. Deltagere med minimum videregående utdanning fra før har formell kompetanse som kan gi generell studiekompetanse i Norge. Det er dermed ikke denne gruppen som har størst behov for mer formell kompetanse. Dersom personer i denne gruppen ønsker å omskolere seg til noe annet, kan en slik omskolering finansieres gjennom ordinære offentlige tilbud eller det private (arbeidsgiver).

Aktuelle sluttmål for denne gruppen vil være at deltageren skal kvalifisere til høyere utdanning eller arbeid, definert ned til en bransje, få godkjent høyere utdanning eller påbegynne en kompletterende utdanning.

Alle høringsinstansene som har uttalt seg om programtiden på mellom tre og seks måneder for deltagere som minimum har utdanning på videregående nivå fra før, er negative til forslaget og mener dette er urealistisk kort tid for denne gruppen. Departementet presiserer at sluttmålet i henhold til ordlyden er å kvalifisere til høyere utdanning eller arbeid, og ikke nødvendigvis å bli akseptert for inntak til høyere utdanning.

Departementet har vurdert om programtiden for denne gruppen bør endres, men er fortsatt av den oppfatning at programtiden for denne gruppen bør være kort. Personer som har utdanning på minimum videregående nivå fra før har erfaring med å tilegne seg ny kunnskap, og vil ha bedre forutsetninger enn andre for å nyttiggjøre seg av ordinære tilbud og støtteordninger. Det er også påvist at deltagere med høy utdanning, som ønsker raskere progresjon gjennom programmet, etter dagens ordning kan ende opp med et tilbud som i liten grad er tilpasset deres individuelle behov (Fafo-rapport 2017:13). Det er derfor viktig å legge til rette for at de som har forutsetninger for å komme raskt ut i arbeid eller utdanning får mulighet til det, heller enn at de blir værende i et introduksjonsprogram som trekker ut i tid. Dette er noe IMDi også påpeker i sin høringsuttalelse.

Departementet vil videre peke på at tjenestetilbudet rettet særskilt mot denne gruppen er under utvikling. En del av dette innovasjonsarbeidet er utviklingen av standardiserte elementer. IMDi har sammen med AVdir fått i oppdrag å gjøre hurtigsporet om til et standardisert element som skal tilpasses rammene for ny lov. Det skal kunne tilrettelegges for deltagere med etterspurt medbragt kompetanse i form av minimum videregående opplæring fra før og som har arbeid som sluttmål. Bruk av lønnstilskudd vil være et sentralt virkemiddel i dette elementet.

Departementet mener det også er rom for å gjøre ytterligere tilpasninger i tilbudet. Noen deltagere som skal inn på høyere utdanning vil måtte jobbe i en periode etter avsluttet introduksjonsprogram for å sikre sitt livsopphold. For denne gruppen vil det være nødvendig at kommunene i større grad tilbyr norskopplæring på deltid, på kvelder og eventuelt i helgene. Kjøp av tjenester fra private aktører og nettbaserte løsninger kan for noen kommuner være relevante løsninger.

Selv med innovasjon og utvikling i tjenestetilbudet ser departementet at det likevel kan være utfordrende for kommunene å gi et tilstrekkelig tilbud til alle i denne gruppen innenfor rammen av seks måneder, også med tanke på at den enkelte deltager skal gjennomføre de obligatoriske elementene, se punkt 8.6.4.1. Forslaget om differensiert programtid er ment å gi bedre individuell tilpasning av programmet, og bidra til at den enkelte deltager får den lengde på introduksjonsprogrammet han eller hun trenger. Departementet foreslår derfor at det åpnes opp for at programmet kan forlenges med inntil seks måneder for denne gruppen hvis det er realistisk at deltageren kan nå sitt sluttmål med en forlengelse. Gjennom å gi kommunene mulighet til å utvide programtiden med inntil seks måneder, mener departement at rammene for programtiden er lang nok til at kommunene bør klare å gi et forsvarlig og tilpasset tilbud til hver enkelt deltager. Samtidig vil en ytre ramme på ett år fortsatt være kort nok til at den forutsetter endring og innovasjon i tjenestetilbudet til denne gruppen.

Det er fortsatt slik at hovedregelen for denne gruppen er en programtid på mellom tre til seks måneder, og programmet kan kun forlenges hvis det er realistisk at deltagerne kan oppnå sitt sluttmål med en forlengelse, se forslag til § 13 andre ledd andre punktum og femte ledd.

Departementet foreslår dermed at denne gruppen skal ha programtid på mellom tre til seks måneder og at programmet kan forlenges med inntil seks måneder. Kort programtid kan føre til brudd i kvalifiseringen dersom aktørene ikke samarbeider. Se for øvrig punkt 8.5.4.8 om samarbeid for å unngå avbrudd.

Departementet bemerker at flere forhold er avgjørende for at man skal lykkes med å etablere velfungerende korte introduksjonsprogram. For det første er det viktig at muligheten for korte introduksjonsprogram vektlegges av IMDi i bosettingsprosessen. Mange av deltagerne i målgruppen vil ha gjennomført kompetansekartlegging i mottak før bosetting eller ved uttak. Dersom det gjennom denne kartleggingen for eksempel avdekkes at vedkommende har utdanning som kan gi generell studiekompetanse og ønsker å ta høyere utdanning, bør IMDi så langt det er mulig legge til rette for at disse deltagerne bosettes i nærheten av et tilbud om dette, se punkt 7.2.4.2.

For det andre er det viktig at prosessen med å få godkjent medbrakt utdanning raskt settes i gang. For å komme inn på høyere utdanning i Norge må en ha generell studiekompetanse. Som departementet skriver over, må deltagere som skal ha kort programtid, ha en utdanning som kan gi generell studiekompetanse i Norge, men de behøver ikke å ha vedtak om godkjent generell studiekompetanse for å bli definert som å ha minimum utdanning på videregående nivå fra før. Hvis den enkelte deltager derimot skal inn på høyere utdanning, må hun/han få vedtak om godkjent generell studiekompetanse.

For deltagere som planlegger å jobbe i ikke-regulerte yrker er godkjenningen frivillig, men erfaringer viser at en slik godkjenning kan gjøre det enklere å få jobb. For personer med utdanning fra et regulert yrke, vil godkjenning og autorisasjon være påkrevd for å kunne utøve yrket. For mer om vurdering av medbrakt utdanning fra utlandet se punkt 4.3. Det er ikke anledning til å fullføre høyere utdanning gjennom introduksjonsprogrammet, og dette kan derfor ikke settes som sluttmål. Deltagere som går over i høyere utdanning kan søke ordinære støtteordninger som for eksempel lån og stipend.

8.5.4.4 Deltagere under 25 år

Flesteparten av høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget er positive til at unge innvandrere under 25 år som hovedregel skal ha opplæring etter opplæringsloven som sitt eneste tiltak i sitt introduksjonsprogram og departementet opprettholder forslaget, se § 13 tredje ledd. Dette skal være det klare utgangspunktet. Disse deltagerne er unge og har et langt liv foran seg i yrkesaktiv alder. De aller fleste unge vil ha bedre forutsetninger for å lære seg språk og gjennomføre utdanning enn de som er eldre.

Forslaget til sluttmål for denne gruppen fikk generell støtte i høringen. Enkelte høringsinstanser etterlyste imidlertid en bredere omtale av grunnskole som del- og sluttmål for denne gruppen. Departementet er enig i at flere deltagere vil måtte ha grunnskole som delmål før det er aktuelt å starte opp i og fullføre videregående opplæring. Samtidig mener departementet at mange av disse også vil kunne komme langt i videregående opplæring innenfor rammene av programmet, særlig hvis kommunen og fylkeskommunen legger til rette for realkompetansevurdering og deltagerne bosettes et sted hvor det finnes tilrettelagt tilbud i form av innføringstilbud og/eller kombinasjonsklasser, se punktene 4.2 og 7.2.4.2. Fullført videregående opplæring blir stadig viktigere for å få varig tilknytning til det norske arbeidslivet. Departementet vurderer at ambisjonen bør være å få flest mulig gjennom videregående opplæring. Fullført grunnskole kan settes som sluttmål for noen, men det vil være mest aktuelt for deltagere som ikke har noe skolebakgrunn fra før. Departementet foreslår derfor at sluttmålet som hovedregel skal være fullført videregående opplæring for unge innvandrere under 25 år. Dette har også sammenheng med at det ikke er plikt til å gå i videregående opplæring i Norge, slik det er med grunnskolen for de som er under 16 år.

Som nevnt over har departementet presisert at med minimum utdanning på videregående nivå fra før menes en utdanning som tilfredsstiller utdanningskravet i GSU-listen. Dette gjør at unge under 25 år med videregående opplæring fra før som ikke tilfredsstiller utdanningskravet i GSU-listen, vil kunne ha sluttmål om å fullføre videregående opplæring i Norge. Dette kan for eksempel være tilfelle hvis de ikke oppfyller krav om ett års høyere utdanning, som kreves fra flere land. For denne gruppen kan godkjenning av hele eller deler av fag gjennom realkompetansevurdering legge grunnlag for individuell tilpasning av introduksjonsprogram. For å unngå for lange og unødvendige opplæringsløp er det viktig at disse deltagerne får tidlig tilbud om realkompetansevurdering. For mer om realkompetansevurdering, se punkt 4.2.

For de som ikke vil klare å fullføre videregående opplæring innenfor programtiden, bør sluttmålet settes til å gjennomføre deler av videregående opplæring. Et slikt sluttmål bør imidlertid bare settes fra start hvis det er helt klart at deltageren ikke vil kunne fullføre hele videregående opplæring innenfor programtiden. Deltagerens skolebakgrunn er særlig relevant i vurderingen. Har deltageren ingen eller svært lite skolebakgrunn er det trolig lite realistisk at den enkelte kan fullføre videregående opplæring innenfor programtiden. Da kan for eksempel sluttmål om gjennomført grunnskole eller Vg1 eller Vg2 være aktuelt. Deltagere som har fullført grunnskole fra utlandet, eller eventuelt også fullført en videregående opplæring som ikke tilfredsstiller utdanningskravet i GSU-listen, vil derimot ha gode forutsetninger for å fullføre videregående opplæring. Denne gruppen bør bosettes i nærheten av et tilbud om videregående opplæring, som gjerne bør ha tilrettelagte tilbud for nyankomne innvandrere.

Når det gjelder de som av ulike grunner ikke bør ha hele eller deler av videregående opplæring som sluttmål, vil det være mest nærliggende å sette et sluttmål om overgang til arbeid, eventuelt etter fullført grunnskole. Vurderingen må gjøres på bakgrunn av kompetansekartlegging og karriereveiledning og ut fra den enkelte deltagers ønsker og motivasjon. Departementet viser til at det er kommunen som treffer beslutning om introduksjonsprogrammet dersom det ikke oppnås enighet med deltageren, se punkt 8.4.4 ovenfor.

Dersom sluttmålet er satt til fullført videregående opplæring, men kommunen etter hvert ser at deltageren ikke vil kunne oppnå dette innenfor programtiden, kan og bør sluttmålet endres. Det kan for eksempel endres til fullført andre år i videregående opplæring, dersom deltageren kan oppnå dette. Se nærmere om endring av sluttmålet under punkt 8.5.4.6.

Introduksjonsprogrammet for deltagere under 25 år med sluttmål om fullført videregående opplæring kan vare mellom tre måneder og tre år. Deltagere under 25 år med øvrige sluttmål kan ha program på mellom tre måneder og to år. Programmet kan forlenges med inntil ett år dersom det er realistisk at deltageren kan oppnå sluttmålet med en forlengelse.

Noen høringsinstanser, deriblant ffkf, peker likevel på at det ikke er denne gruppen som bør få det fjerde året i introduksjonsprogram, da de vil kunne benytte seg av andre støtteordninger, for eksempel flyktningstipend. Departementet viser til at deltagere i introduksjonsprogram får en annen type oppfølging enn mottakere etter andre støtteordninger. Denne oppfølgingen fra en programrådgiver i kommunen kan være sentral for å bidra til at deltagerne fullfører videregående opplæring. Departementet anser det som riktig å satse på de unge mellom 18 og 25 år som har gode forutsetninger til å oppnå en kompetanse som kan benyttes i det norske arbeidslivet og som har et langt liv i yrkesaktiv alder foran seg.

En utfordring for denne gruppen er at det kan ta noe tid før de kan starte opp i videregående opplæring. Dette kan dels skyldes kravet om fullført grunnskole for å få inntak til videregående opplæring og dels søknadsfristen for opptak. De unge som ikke har fullført grunnskole kan starte i grunnskole for voksne, der mange kommuner har jevnlig oppstart gjennom året. Departementet bemerker at flere fylkeskommuner også tilbyr kombinasjonsklasser med løpende inntak gjennom året. Forsinkelse i oppstart av videregående opplæring for den enkelte som følge av søknadsfristen for opptak omtales nærmere nedenfor i punkt 8.6.4.2.

For deltagere som ikke vil klare å fullføre videregående opplæring innenfor rammen av programtiden, er det viktig at det søkes lånekassen eller settes i gang samarbeid med NAV, jf. Rundskriv G27/2017, slik at den enkelte får fullført sitt kvalifiseringsløp uten avbrudd. Endringene i forskrift om arbeidsmarkedstiltak åpner for at NAV-brukere kan tilbys fag- og yrkesopplæring dersom de har behov for å fullføre videregående opplæring for å etablere en varig tilknytning til arbeidslivet, se punkt 3.4. Se også punkt 8.5.4.8 under om samarbeid for å unngå avbrudd i kvalifiseringen.

Noen høringsinstanser har gitt uttrykk for bekymring for tilbudet til de som nå ikke lenger kan vokse seg inn i målgruppa for rett og plikt til deltagelse i introduksjonsprogram. Synspunktene gjelder også for gruppen i alderen 16 til 18 år som ikke lenger omfattes av rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, se punktene 8.1.4.2 ovenfor og 10.1.4.1 nedenfor.

8.5.4.5 Øvrige deltagere

For øvrige deltagere fastholder departementet at sluttmålet skal være at den enkelte kommer i arbeid eller fullfører deler av eller hele grunnskolen eller videregående opplæring. Dette er en stor og heterogen gruppe som vil ha varierende kompetansebehov, og sluttmål og programlengde må vurderes individuelt for hver enkelt deltager.

I høringsnotatet foreslo departementet at motivasjon skulle være et sentralt kriterium i utformingen av sluttmålet for personer som ikke har fullført videregående opplæring fra før og som er over 25 år. Dette innebar at motivasjonen skulle få større betydning ved utforming av sluttmålet for disse deltagerne enn andre. Departementet har vurdert dette på nytt etter høringen. Departementet ser at motivasjon kan være komplekst og variere ut fra ulike faktorer. I tillegg er det risiko for at kommunene forholder seg ulikt til begrepet motivasjon, noe som kan føre til forskjellsbehandling. Etter dette opprettholder departementet ikke forslaget om at motivasjon skal være et sentralt kriterium i utformingen av sluttmålet. Motivasjon vil uansett være ett av kriteriene kommunen må vurdere i fastsettelsen av det konkrete sluttmålet, se ovenfor.

For deltagere som har fullført grunnskole og som ønsker å gå i videregående opplæring bør sluttmålet være at deltageren skal fullføre videregående opplæring. Dette vil for eksempel gjelde de som skal inn i fag- og yrkesopplæring for å oppnå fag- eller svennebrev. Dette kan være personer som for eksempel har erfaring med helsearbeid eller omsorg for barn og som ønsker å formalisere kompetansen. For å stimulere til at fylkeskommuner etablerer, videreutvikler og gjennomfører tilbud om tilrettelagt fag- og yrkesopplæring for voksne innvandrere er det opprettet en egen tilskuddsordning, se punkt 13.4.2.

For deltagere som har fullført grunnskolen og som ikke ønsker å gå i videregående opplæring bør det vurderes om sluttmålet skal være arbeid på hel- eller deltid innen en spesifikk bransje. Alternativt kan en for eksempel vurdere sluttmål som innebærer delkompetanse fra videregående opplæring sammen med mål om del- eller heltidsarbeid.

For deltagere som ikke har fullført grunnskolen bør sluttmålet være at den enkelte skal få arbeid eller fullføre deler av eller hele grunnskolen eller videregående opplæring. Det er et mål for departementet at kommunene fremover bidrar til å sette ambisjonsnivået høyt på vegne av deltagerne, og dette skal også gjelde for gruppen uten fullført grunnskole. Også for personer som har lite skolebakgrunn og som vil måtte bruke en del tid på å gjennomføre opplæringen kan for eksempel gjennomført videregående opplæring være et langsiktig mål. Sluttmålet i introduksjonsprogrammet bør da settes som et definert delmål på vei mot det langsiktige målet. Dersom kartlegging og mål tilsier at den enkelte ikke vil klare å nå dette innenfor programtid, bør dette komme frem tidlig og tydelig i den individuelle plan. NAV bør kobles på allerede i starten av prosessen, jf. Rundskriv G27/2017. Ved eventuell overgang til NAV etter endt introduksjonsprogram kan NAVs opplæringstiltak være en mulighet for arbeidssøkere som har behov for å fullføre videregående opplæring for å etablere en varig tilknytning til arbeidslivet, se punkt 3.4.

For deltagere med sluttmål etter § 13 fjerde ledd skal introduksjonsprogrammet vare mellom tre måneder og to år, og kan forlenges med inntil ett år. Har deltageren etter fjerde ledd sluttmål om fullført videregående opplæring skal programmet vare mellom tre måneder og tre år og kan forlenges med inntil ett år. Dette innebærer altså at deltagere med sluttmål om gjennomført videregående opplæring kan få inntil fire års introduksjonsprogram. Deltagere med andre sluttmål kan få inntil tre års introduksjonsprogram.

8.5.4.6 Endring av sluttmålet

Sluttmålet settes tidlig i kvalifiseringsløpet og det kan vise seg at det er behov for å endre det underveis. Departementet opprettholder forslaget om at sluttmålet kan endres gjennom endring av integreringsplanen, se punkt 8.7.4.1 nedenfor. Muligheten for å endre sluttmålet fremgår altså forutsetningsvis av bestemmelsen om integreringsplan.

Muligheten til å endre sluttmålet er først og fremst ment å omfatte tilfeller hvor deltagerens ønsker er endret eller deltageren viser rask progresjon. Hvis for eksempel en deltaker med sluttmål om å fullføre grunnskolen har rask progresjon, bør sluttmålet justeres opp til videregående opplæring.

Ved mangelfull progresjon hos deltageren bør terskelen for å endre sluttmålet være høyere. Det første virkemiddelet er tett oppfølging og tilpasning av integreringsplanen, se punkt 8.7.4.1. Kommunen bør vurdere tilretteleggingen av tilbudet og relevansen av innholdet i programmet. Hvis disse virkemidlene ikke har den ønskede effekten, kan kommunen vurdere å justere sluttmålet.

Terskelen for å nedjustere sluttmålet skal være høy, men hensikten er ikke at kommunen eller deltakeren låses til et kvalifiseringsløp som ikke viser seg å være hensiktsmessig.

Sluttmålet skal fremgå av deltagerens integreringsplan. Fastsettelsen og endring av sluttmålet vil utgjøre et enkeltvedtak som kan påklages, jf. § 46 bokstav c.

8.5.4.7 Forlengelse av programmet

Departementet opprettholder forslaget om programmet bare kan forlenges hvis det er grunn til å forvente at deltageren vil nå sitt sluttmål med en forlengelse.

Departementet presiserer at spørsmålet om forlengelse er underlagt kommunens skjønn. Det er kommunen som vurderer om det skal gis en forlengelse, gjennom en konkret helhetsvurdering av deltagerens progresjon, hvor nært deltageren er å nå sluttmålet sitt, om deltageren er avhengig av kommunens hjelp for å nå sluttmålet og deltagerens motivasjon. Hva som er årsaken til at deltageren ikke har nådd sluttmålet, og om denne årsaken beror på forhold deltageren selv har hatt innvirkning på, vil være sentrale momenter i vurderingen av om forlengelse skal gis. En forlengelse av programtiden er særlig aktuelt hvis det kan føre til at deltageren oppnår formelle kvalifikasjoner, for eksempel fullført videregående opplæring.

Kommunen må foreta en konkret vurdering av hvor mye ekstra tid deltageren trenger. Avgjørelse om forlenget programtid er et enkeltvedtak, jf. § 46 andre ledd bokstav f, se punkt 12.1.4 under om forholdet til forvaltningsloven. Departementet understreker at det ikke er en selvfølge at flere kommer i arbeid/utdanning med forlenget programtid. Det avgjørende er kvaliteten på programtilbudet og at tilbudet tilpasses den enkeltes og arbeidsmarkedets behov. Dette gjelder uansett om programtiden er kort eller lang.

For deltagere som har sluttmål om fullført fag- og yrkesopplæring, utbetales lærlingelønn de to siste årene av opplæringen. Introduksjonsstønaden avkortes mot denne, se punkt 9.4. Dette innebærer at kommunens utgifter ved forlengelse av introduksjonsprogrammet for de som tar fag- og yrkesopplæring vil være lavere enn for de som følger studieforberedende program.

Departementet foreslår å lovfeste at kommunen i samarbeid med andre aktører bør legge til rette for at deltagere som ikke oppnår sitt sluttmål innenfor programtiden unngår avbrudd i kvalifiseringen, se punkt 8.5.4.8. Dersom en deltager ikke når sluttmålet innen tidsrammen er det viktig at overgangen til livsopphold fra Lånekassen og/eller NAV er tilrettelagt i god tid i forveien, slik at den enkelte får fullført sitt kvalifiseringsløp uten opphold i opplæringen. Dette forutsetter et tett samarbeid mellom de aktuelle aktørene. NAV må kobles på tidlig i programmet, slik at kommunen og NAV har et godt samarbeid om videre kvalifisering, oppfølging og livsopphold, jf. rundskriv G27/2017. Dersom kartlegging og mål tilsier at det vil ta lengre tid å nå målet enn den maksimale varigheten av introduksjonsprogrammet, bør dette fremkomme så tidlig som mulig.

Endring av den enkeltes sluttmål kan få betydning for varigheten av programmet, ettersom deltageren da kan ha behov for kortere eller lengre introduksjonsprogram. Når en deltakers program blir lengre som følge av at sluttmålet endres, utgjør dette ikke en forlengelse av programmet med tilhørende krav om realisme etter § 13 femte ledd. Unntaket er dersom programtiden går utover rammene for varighet i andre, tredje eller fjerde ledd, altså seks måneder og to år eller tre år.

Den enkeltes programtid skal fremgå av vedkommendes integreringsplan, se punkt 8.7.4.1. Det følger av forslag til § 46 andre ledd bokstav c at utarbeidelse av og vesentlige endringer i integreringsplanen vil utgjøre et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Beslutninger vedrørende endringer av deltagerens programtid vil alltid utgjøre en vesentlig endring i planen.

8.5.4.8 Avslutning av programmet og oppfølging etter avsluttet program

Departementet opprettholder forslaget om at programmet avsluttes når den enkelte når sitt sluttmål om arbeid eller utdanning, se forslag til § 13 sjette ledd første punktum. Programmet avsluttes senest når den ytre rammen for deltagerens program er nådd. Hvis den enkelte ikke når sitt norskmål innenfor programtiden, skal opplæringen i norsk og samfunnskunnskap fortsette, men opplæringen avsluttes senest etter tre år eller 18 måneder etter oppstart, jf. forslag til § 32.

Departementet foreslo ikke å innføre reaksjoner overfor kommunen eller deltageren dersom sluttmålet ikke nås, og departementet ser ikke grunn til å gjøre noen endringer i lovforslaget på dette punkt. Et viktig formål bak å lovfeste sluttmål er at flest mulig skal oppnå formell kompetanse i løpet av programmet og å sikre likebehandling. Mange faktorer kan spille inn på hvorvidt sluttmålet nås, og departementet anser det ikke som hensiktsmessig med reaksjoner for dette. Departementet presiserer imidlertid at kommunens tjenester etter loven skal være forsvarlige, jf. punkt 6.1.4.2 ovenfor, og at den enkeltes program kan stanses ved blant annet omfattende fravær, se punkt 8.9.4 nedenfor.

Departementet foreslår å lovfeste at kommunen i samarbeid med andre aktører bør legge til rette for at deltagere som ikke oppnår sitt sluttmål innenfor programtiden unngår avbrudd i kvalifiseringen. Særlig vil samarbeid med NAV være aktuelt for overgang til for eksempel arbeidsmarkedstiltak som omtalt i punkt 3.4. Departementet anser det som sentralt at kommunen, før programmet avsluttes, bistår i mer langsiktig planlegging for deltagere som ikke oppnår sluttmålet sitt. Det kan være av stor betydning for den enkelte å vite at overgang til andre støtteordninger er sikret når introduksjonsprogrammet avsluttes på grunn av oppnådd varighet.

Kommunen har etter introduksjonsloven ingen plikt til å følge opp deltagere som har avsluttet introduksjonsprogrammet, og departementet foreslo heller ingen endringer i dette.

Departementet vil likevel understreke at kommunen ofte vil være tjent med å følge opp den enkelte. Organiseringen av slik oppfølging kan variere. Det kan for eksempel åpnes opp for at tidligere deltagere kan ta kontakt og få oppfølging ved behov eller det kan utarbeides faste rutiner om å avtale oppfølgingsmøter med noen eller alle deltagere noe tid etter de avslutter. Hvilke oppfølgingsbehov som er aktuelt vil også variere. Behovet vil være forskjellig alt etter om den tidligere deltageren er i fast jobb, er under utdanning, er i videre arbeidsrettede tiltak i regi av NAV eller har økonomisk sosialhjelp eller helserelaterte ytelser fra NAV. For personer som er i arbeid eller utdanning kan oppfølging på utdanningsstedet eller hos arbeidsgiver være relevant. For andre kan veiledningssamtaler være mest hensiktsmessig. Departementet er enig med AVdir som trekker frem at godt samarbeid med NAV om videre kvalifisering, oppfølging og livsopphold kan være avgjørende for at deltager på sikt vil få en varig tilknytning til arbeidslivet. Dersom kartlegging og mål tilsier at det vil ta lengre tid å nå målet enn den maksimale varigheten av introduksjonsprogrammet tillater, bør dette komme frem tidlig og tydelig, og NAV bør kobles på i starten av prosessen.

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre dagens ordning med at godkjente permisjoner legges til programtiden, se forslag til § 13 sjette ledd andre punktum. Det vil si at en deltager som for eksempel har et program som skal vare 11 måneder, vil få en eventuell permisjon lagt til slik at den totale programlengden blir lenger. Når programtiden fastsettes skal det imidlertid ikke tas hensyn til kommende eller mulige permisjoner. Permisjonen legges til i ettertid, se punkt 8.8.4.

Flere av høringsinstansene har merknader til de økonomiske og administrative konsekvensenes av forslagene til sluttmål og differensiert programtid. Se punkt 13.4 for omtale av de økonomiske og administrative konsekvensene av forslaget.

8.6 Innhold i og omfang av introduksjonsprogrammet

8.6.1 Gjeldende rett

Det følger av introduksjonsloven § 4 tredje ledd at introduksjonsprogrammet minst skal inneholde norskopplæring, samfunnskunnskap og arbeids- eller utdanningsrettede tiltak.

De tre elementene må ikke være en del av programmet til enhver tid, men alle elementene må gjennomføres i løpet av programtiden. Det konkrete innholdet i den enkeltes program fremgår av den individuelle planen, jf. § 6.

Opplæring i norsk og samfunnskunnskap er et sentralt minimumselement i programmet. Innholdet og omfanget av denne opplæringen er regulert i introduksjonsloven §§ 17 og 18, og opplæringen skal gjennomføres i henhold til læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere, se punkt 10.3.1 nedenfor.

Med arbeidsrettede tiltak menes tiltak som gjennomføres i eller i nær tilknytning til arbeidslivet. Eksempler på dette er ulike arbeidsmarkedstiltak, språk- eller arbeidspraksis i kommunal regi, arbeidsrettet norskopplæring, yrkesprøving, lønnstilskudd eller ordinært arbeid.

Med utdanningsrettede tiltak menes tiltak for å styrke den enkeltes formelle kompetanse og dermed forutsetninger for å komme inn i, møte endringer i og oppnå en varig tilknytning til arbeidslivet.

Deltagere som har behov for det og ønsker det, kan ha grunnskoleopplæring eller videregående opplæring som del av introduksjonsprogrammet, enten på hel- eller deltid. For mer om opplæring etter opplæringsloven, se punkt 3.2.

Høyere utdanning på fulltid er å anse som ordinær utdanning, og kan ikke inngå i introduksjonsprogrammet. Innføringskurs, språkkurs for å fylle inntakskrav til senere utdanning og kompletterende utdanning kan derimot etter en individuell vurdering inngå i programmet.

Det følger av introduksjonsloven § 4 andre ledd at introduksjonsprogrammet skal være helårlig og på full tid. Det er ikke adgang til å delta på deltid.

At programmet skal være helårlig betyr at kommunen skal tilby introduksjonsprogram hele året, bortsett fra i ferier og helligdager. Den enkelte har rett til introduksjonsstønad hele året, også i ferien. Kommunen skal for hvert kalenderår fastsette ferie i opptil 25 virkedager (eller fem uker) for programdeltagerne. Dette tilsvarer ferielovens alminnelige ferietid, og betyr at programmet skal være 47 uker i året.

I skoleferiene må kommunen sørge for et aktivitetstilbud, opplæring og/eller veiledning. Dette gjelder også for de som har grunnskole eller videregående opplæring på fulltid som sitt program. Deltagerne kan ha sommerjobb i ferien. Inntektsgivende arbeid i ferien skal ikke trekkes fra introduksjonsstønaden, se punkt 9.4.

Videre skal programmet være på fulltid. Med dette menes at programmet skal være på 30 til 40 timer i uken, med et gjennomsnitt på 37,5 timer per uke. Arbeidstiden skal ikke overstige 9 timer per dag. Øvre grense på antall timer per dag og i uken følger de ordinære reglene i arbeidslivet, jf. arbeidsmiljøloven § 10-4 første ledd. Program som stiller betydelig krav til egenaktivitet skal være 30 timer per uke.

8.6.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i hovedsak å videreføre dagens regulering av innhold og omfang i introduksjonsprogrammet, med noen endringer.

Departementet foreslo å innføre to nye obligatoriske elementer i tillegg til dagens minimumselementer. Departementet foreslo at livsmestring blir et obligatorisk element for alle deltagerne i programmet. Videre foreslo departementet at deltagere som har barn under 18 år skal delta på kurs i foreldreveiledning. Det samme gjaldt deltagere som får barn i løpet av programperioden. Det ble foreslått at det øvrige innholdet i den enkeltes introduksjonsprogram skal være behovsbasert, og ta utgangspunkt i deltagerens sluttmål. Det fremgikk av høringsnotatet at IMDi og Kompetanse Norge utvikler en rekke standardiserte elementer til bruk i programmet.

Departementet foreslo et større fokus på grunnskole og videregående opplæring, og at dette kan utgjøre hele eller deler av introduksjonsprogrammet. Departementet foreslo blant annet at deltagere under 25 år som ikke har fullført videregående opplæring primært skulle ha videregående opplæring i sitt introduksjonsprogram. Departementet presiserte at opplæringen så langt som mulig burde være på heltid.

Også for øvrige deltakere foreslo departementet at opplæring etter opplæringsloven skulle vurderes med utgangspunkt i den enkeltes sluttmål. Videre fremhevet departementet muligheten for fag- og yrkesopplæring som introduksjonsprogram for flere nyankomne innvandrere. Også slik opplæring burde foregå på fulltid og være det eneste tiltaket i programmet. Departementet foreslo å videreføre kravet om at programmet skal være helårlig og på fulltid, men foreslo å fjerne helårlig fra lovteksten da det ligger implisitt i begrepet fulltid. Departementet foreslo også at deltagere under 25 år som har videregående opplæring på fulltid som sitt program, oppfyller fulltidskravet.

8.6.3 Høringsinstansenes syn

8.6.3.1 Innholdet i introduksjonsprogrammet

I overkant av 80 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget til innhold og omfang av introduksjonsprogrammet, og to tredeler støtter hele eller deler av forslaget.

Nesten halvparten av de som uttaler seg om innholdet i programmet, uttrykker at de støtter forslaget om å videreføre reguleringen av minimumsinnhold. Blant annet er Alvdal kommune, Regionrådet for Fjellregionen, Tolga kommune og Tynset kommune positive til at utdanning og formalisering av kunnskap blir en mer sentral og viktig del av introduksjonsprogrammet. Innvandrertjenesten i Sunndal kommune og Volda læringssenter mener dette er med å kvalitetssikre kvalifiseringen og garantere en minstestandard, uansett hvilken kommune flyktningen blir bosatt i. Andre høringsinstanser påpeker at det er positivt med et minstekrav til introduksjonsprogrammet. Bærum kommune uttaler:

Bærum kommune mener det er positivt å stille krav til et minimumsinnhold i programmet og støtter departementets forslag om at flere deltakere skal oppnå formell kompetanse i løpet av programtiden.

Om lag 30 høringsinstanser uttaler seg om innføring av de to nye obligatoriske elementene (livsmestring og foreldreveiledning). Flere kommuner mener at begge temaer er viktige og nyttige og påpeker at de allerede har tilbudt denne type elementer som en del av introduksjonsprogrammet over flere år.

Helsetilsynet og UNICEF Norge savner en drøfting av disse nye obligatoriske elementene opp mot Norges internasjonale forpliktelser. Helsetilsynet uttaler:

Deltakelse er for eksempel en forutsetning for å få utbetalt introduksjonsstønaden som er nødvendige penger til livsopphold. Det vil være problematisk dersom deltakerne pålegges å fortelle om sitt privatliv og deretter motta veiledning på temaer familieliv, voldserfaringer og egen livsmestring i gruppeintervensjoner som ikke er basert på frivillighet. Helsetilsynet savner en drøfting av disse obligatoriske elementene opp mot Norges internasjonale forpliktelser, og at menneskerettighetskonvensjonens rettigheter skal gjennomføres uten diskriminering.

Helsetilsynet påpeker videre at dersom slike kurs gjøres obligatoriske, bør de innrettes som kurs, og at grensen mot behandlingsrettede gruppeintervensjoner blir tydeliggjort.

Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir) og Fylkesmannen i Agder bemerker at de har fått tilbakemelding om at navnene livsmestring og foreldreveiledning kan oppleves nedlatende, og foreslår at navnene byttes.

27 av instansene har uttalt seg om innføring av livsmestring som et obligatorisk element, hvorav 24 er positive til forslaget. Blant annet mener Kvinesdal kommune at med livsmestringskurs kan forståelsen av samfunnet styrke deltagers muligheter i arbeidslivet. Oslo kommune trekker frem at livsmestringskurs vil underbygge arbeidet for å sikre den enkelte gode levekår.

Norsk Friluftsliv støtter forslaget og påpeker at livsmestringselementet bør reflektere de nye lærerplanene for skolen, hvor helse og livsmestring er et av tre tverrfaglige temaer. Videre foreslår Norsk friluftsliv følgende tillegg i lovteksten § 14 c: kurs i livsmestring, kulturkoder og ivaretakelse av egen helse og nytt punkt d): kjennskap til friluftsliv og frivillighet. Både Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) og Kompetanse Norge støtter forslaget, men mener begrepet «kurs» ikke vil være dekkende for innholdet i elementet livsmestring. De mener at omtalen av elementet må gjenspeile at elementet vil bestå av ulik tematikk som samlet gir deltageren en styrket forutsetning for mestring av eget liv i et nytt land. De foreslår at § 14 bokstav c endres til «elementer som styrker livsmestring i et nytt land».

Tre høringsinstanser er skeptiske til forslaget om obligatorisk kurs i livsmestring. Dette gjelder Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid (ffkf), Kommunesektorens Organisasjon (KS) og Skolenes landsforbund ved Nygård skole. Disse reiser spørsmål om kurset vil være nødvendig for alle og om det bør være behovsprøvd. KS uttaler:

Vi er kjent med at mange kan ha nytte av et slikt tiltak, og at gode kursopplegg er utviklet og tatt i bruk i kommunene. KS mener likevel at kommunene ut fra en skjønnsmessig vurdering og i samråd med deltakeren må kunne avgjøre hvorvidt den enkelte vil være tjent med et slik tiltak for å nå sine mål.

22 høringsinstanser har uttalt seg positivt om forslaget om innføring av foreldreveiledning som obligatorisk element. Dette gjelder blant annet UNICEF Norge som påpeker at dette vil styrke barns oppvekst i Norge, og Innvandrertjenesten i Sunndal kommune som mener det vil være et viktig bidrag i arbeidet for å forebygge negativ sosial kontroll. Også ffkf trekker frem at det er et godt og forebyggende tiltak. Oslo kommune uttaler:

Oslo kommune støtter at flyktninger med barn får kurs i hvordan foreldrerollen er i Norge. Betingelsene for familier er ulike i verden. Foreldre generelt ønsker det beste for sine barn og må få hjelp til å være gode foreldre også her. Erfaringer fra barnevernet har vist at misforståelser kan få dramatiske konsekvenser.

Noen kommuner, deriblant Bærum kommune og Kvalifiseringstjenesten i Grimstad kommune, påpeker at det er vesentlig at kvaliteten i slike kurs sikres gjennom bruk av anerkjent teori og metoder på feltet og krav til kompetanse hos veiledere. Kvalifiseringstjenesten i Grimstad kommune stiller imidlertid spørsmål ved hvordan det er tenkt at disse foreldreveiledningskursene med sertifiserte veiledere skal finansieres. Bærum kommune påpeker også at det vil være en utfordring å gjennomføre Program for foreldreveiledning (ICDP- kurs) for alle relevante språk i seks-måneders syklus og det er en bekymring om at dette vil føre til merkostnader for kommunen.

KS uttaler at foreldreveiledning er viktig, men skriver videre at dersom foreldreveiledning blir lovfestet, må kommunene gis fleksible rammer for implementeringen av tiltaket.

Sandnes kommune mener at både foreldreveiledning og livsmestring er viktig og nyttig, men at dette ikke bør innføres som lovbestemt obligatorisk krav. Sandnes kommune mener at kommunen bør kunne nytte skjønn med hensyn til deltagelsen, og foreslår at de som har ønsker og/eller behov for det, skal få dette i programtiden.

Flere høringsinstanser uttaler seg positivt til utvikling av standardiserte elementer i introduksjonsprogrammet. Dette gjelder blant annet ffkf, Fylkesmannen i Agder, Fylkesmannen i Nordland, IMDi, Innvandrertjenesten i Oppdal kommune, Lillestrøm kommune, Oslo kommune og Nordre Land kommune. Innvandrertjenesten i Oppdal kommune tror at standardiserte moduler kan være med å oppfylle lovens formål. Lillestrøm kommune påpeker at dette vil gjøre det enklere for kommunene å tilby tiltak som er tilpasset deltagere med ulik kompetanse. Fylkesmannen i Agder og ffkf mener at dette i større grad vil kunne sikre at alle deltagere tilbys et kvalifiserende og tilrettelagt program uavhengige hvilken kommune deltagerne blir bosatt i. IMDi hevder at utviklingen av standardiserte elementer i introduksjonsprogrammet er ett av de viktigste grepene som gjennomføres for å heve kvaliteten på introduksjonsprogrammet, og at dette vil kunne bidra til økt kvalitet og mer differensierte introduksjonsprogram. Fylkesmannen i Nordland uttaler:

Vi støtter utarbeiding av standardiserte elementer for innholdet i introduksjonsprogrammet som kommunene kan støtte seg på. Etter vår erfaring er det et gjennomgående problem at kommunene bruker tiltak som ikke er i tråd med lovens formål, eller i liten grad egnet til å få deltakeren over i utdanning eller arbeid. Vi anbefaler også at det utarbeides en oversikt over elementer som faller utenfor det kommunene kan bruke i introduksjonsprogrammet. Erfaringsmessig kan det være vanskelig for kommunene å vite hvilke typer tiltak eller kurs de ikke kan benytte seg av.

Oslo kommune er opptatt av å sikre at tiltak som settes inn faktisk har en verdi inn i utdanningssystemet og overfor arbeidsmarkedet. Kommunen mener at det også må gjøres en vurdering av hvilke standardiserte elementer som skal gis plass ved siden av og i etterkant av opplæring i norsk og samfunnskunnskap, slik at svingdørsproblematikk unngås i etterkant.

Mange av høringsinstansene er positive til forslaget om at innholdet for øvrig skal være behovsbasert og skal ta utgangspunkt i deltagerens sluttmål.

8.6.3.2 Mer formell opplæring i introduksjonsprogrammet

Når det gjelder grunnskole eller videregående opplæring som del av introduksjonsprogrammet, er flere høringsinstanser positive til departementets forslag. Samtidig reiser høringsinstansene ulike problemstillinger om hva som bør være på plass for at flere skal fullføre videregående opplæring innenfor rammen av introduksjonsprogrammet.

Noen høringsinstanser understreker behovet for grunnleggende opplæring i norsk og andre fag før oppstart i videregående opplæring, herunder Askøy kommune, Bergen katedralskole, Bergen kommune, Flora kommune, Kvalifiseringstjenesten i Grimstad kommune, Nore og Uvdal kommune, Trondheim voksenopplæringssenter og Vest-Agder fylkeskommune. Bergen kommune og Nore og Uvdal kommune mener at årsaken til det store frafallet blant minoritetsspråklige i videregående opplæring er at elevene ikke har tilstrekkelig kompetanse i norsk. Nore og Uvdalkommune uttaler:

Det er store krav til muntlig og skriftlig kompetanse i vgo, det bør derfor være krav til bestått B1, på minimum to av de fire delprøvene på norskprøven, og minimum to A2 på resten for å bli tatt inn som elev i videregående opplæring.

Bergen katedralskole har erfaring som tilsier at også elever som ikke er på nivå B1 når de begynner kan gjennomføre videregående opplæring på en god måte, forutsatt riktig tilrettelegging.

Trondheim voksenopplæringssenter uttaler:

Vi har tro på en intensiv norskopplæring med opplæring i flere fag som forbereder deltagerne på et løp i videregående skole, og et mer tilrettelagt, praksisnært løp over flere år i videregående opplæring. Det foregår mange spennende forsøk i kommuner og fylkeskommuner med tilrettelagt videregående opplæring, og vi tror at dette bør utvikles og at det også vil kunne være et godt tilbud for flyktninger som er under 25 år.

Flere høringsinstanser trekker frem behovet for tilrettelagte tilbud. Dette gjelder blant annet Askøy kommune, ffkf, Fredrikstad kommune, Gran og Lunner voksenopplæring, Kristiansund kommune, KS, Lier kommune, Oslo kommune, Rauma kommune, Saltdal kommune, Stord kommune, Trondheim voksenopplæring og Utdanningsforbundet. Utdanningsforbundet uttaler:

En slik ordning vil forutsette både god tilrettelegging og oppfølging av den enkelte deltager. (…) Ordningen vil forsterke behovet for flere kontaktlærere, spesialpedagoger og kvalifiserte lærere med kompetanse i fagene det undervises i.

Rauma kommune fremhever at antallet plasser i tilrettelagte utdanningstilbud for målgruppen bør økes og at det bør være mer samarbeid mellom kommunen og fylkeskommunen om utprøving av forsøksklasser. Lier kommune forutsetter at det stilles flere plasser til rådighet i videregående opplæring både for gruppen under og over 25 år enn det er i dag.

Gran og Lunner voksenopplæring mener at virkemidler som kombinasjonsklasser, ekstra år i grunnskolen og innføringsklasser må styrkes. ffkf uttaler at det bør ses nærmere på hvilke undervisningstilbud som gis til voksne i videregående opplæring i lys av forsvarlighetskravet, for eksempel der all undervisning tilbys som fjernundervisning. ffkf fremhever også viktigheten av å sikre lik forvaltning av inntak og rettigheter til opplæring uavhengig av hvilket fylke man blir bosatt i og viser til et vedtak fra Nordland fylkesting som innebærer at voksne i Nordland ikke lenger kan søke inntak til ordinær videregående opplæring. Også Saltdal kommune har vist til dette vedtaket og uttrykt bekymring.

Fylkesmannen i Agder ber departementet om å gi en nærmere avklaring om deltagere som må flytte ut av bosettingskommunen for å gå på videregående opplæring. Dette kan gi problemer for kommunene i tildelingen av integreringstilskuddet og i oppfølgingen av hver enkelt deltager.

Enkelte høringsinstanser, herunder ffkf, Kristiansand kommune og Tromsø kommune understreker behovet for kontinuerlige opptak til grunnskole og videregående opplæring for å unngå ventetid før oppstart.

Hemsedal kommune, Kvalifiseringsenheten i Mandal kommune, Kvalifiseringstjenesten i Grimstad kommune, Stord kommune, Trondheim voksenopplæring, Viken fylkeskommune og Voss vaksenopplæring, er blant høringsinstansene som peker på de økonomiske konsekvensene av forslaget. For eksempel viser Viken fylkeskommune til at muligheten for å ta i bruk videregående opplæring for voksne på full tid i introduksjonsprogrammet vil gi økte utgifter til fylkeskommunen og at dette må kompenseres.

Noen høringsinstanser uttaler seg om ansvarsfordeling mellom kommune og fylkeskommune. Dette gjelder Bodø kommune, Leiarnettverka for vaksenopplæringssentera i Sogn og Fjordane, Kvalifiseringsenheten i Mandal kommune, Viken fylkeskommune og Voss Vaksenopplæring.Bodø kommune uttaler:

Bodø kommune vurderer at lovforslaget ikke gir en tydelig avgrensing og beskrivelse av fylkeskommunens og kommunens ansvar for deltagere i full tids videregående skole.

8.6.3.3 Omfanget av introduksjonsprogrammet

Tolv høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om at introduksjonsprogrammet skal være på fulltid. Tre av instansene støtter forslaget, herunder AVdir, Bærum kommune og Stord kommune.

De ni høringsinstansene som ikke støtter forslaget er Alvdal kommune, Hedmark fylkes flerkulturelle råd, JURK, privatperson, NAV Vestre Toten, Odda Voksenopplæring, Redd Barna, Tolga kommune og UNICEF Norge. NAV Vestre Toten, en privatperson, Alvdal kommune, Hedmark fylkes flerkulturelle råd og Tolga kommune viser til at det er ulike årsaker til at deltagere ikke har mulighet til å gjennomføre programmet på fulltid, og spør om hvilket alternativ disse flyktningene skal tilbys. Odda Voksenopplæring påpeker at introduksjonsprogrammet i mange tilfeller har en innlåsningseffekt på deltagerne, og mener at et fulltidsprogram kan hindre deltagerne i å søke jobb eller utdanning på egenhånd.

JURK mener at kravet om fulltidsgjennomføring ikke gjenspeiler forholdene i arbeidslivet, hvor arbeidstakere har frihet til å jobbe deltid eller fulltid, også om man ikke har omsorgsansvar. Redd Barna påpeker at det kan være svært krevende for foreldre å sikre god omsorg og oppfølging av sine barn i integreringsfasen ved siden av en 37,5 timers uke og de etterlyser mer tilpasning og fleksibilitet i omfanget av introduksjonsprogrammet, spesielt for barnefamilier og enslige forsørgere. UNICEF Norge uttaler:

Hvis en eller begge av foreldrene også har særskilte behov blant annet grunnet ny livssituasjon, liten eller ingen tidligere skolegang og traumer vil det kunne være utfordrende å fullføre introduksjonsprogrammet på full tid. UNICEF Norge anmoder departementet om å ta hensyn til barnets beste i vurderingen av om loven skal åpne for fleksibilitet og tilrettelegging i gjennomføring av introduksjonsprogrammet.

Tretten høringsinstanser har uttalt seg og støtter forslaget om at deltagere under 25 år som har videregående opplæring på fulltid som sitt program, oppfyller fulltidskravet, herunder Bærum kommune, ffkf, Fylkesnettverket for kommunal voksenopplæring i Møre og Romsdal, IMDi, Interesseorganisasjonen for kommunal voksenopplæring (IKVO), Kristiansand kommune, Lier kommune, NAV Gjøvik, Sarpsborg kommune, Skolelederforbundet,Trøndelag fylkeskommune, Voksenopplæringa i Balsfjord og Ålesund voksenopplæring.

Flertallet av høringsinstansene mener at forslaget også bør utvides til gjelde for alle som tar videregående opplæring på fulltid, også dem over 25 år. Dette gjelder blant annet ffkf, Fylkesnettverket for kommunal voksenopplæring i Møre og Romsdal, IMDi, Lier kommune og Sarpsborg kommune. IMDi uttaler:

Departementet foreslår at de under 25 år med videregående på heltid skal anses for å delta i introduksjonsprogrammet på fulltid, mens de som er 25 år eller eldre med samme innhold i programmet ikke skal anses for å delta på fulltid. Dette er et forslag som IMDi mener vil kunne være utfordrende å forstå og praktisere for både kommunene og deltagerne. IMDi mener det er viktig å se dette i sammenheng med stønadsnivået for personer under og over 25 år, jf. innspill til punkt 7. IMDi mener at hensynet til likebehandling tilsier at begge aldersgruppene bør anses å ha program på fulltid når videregående opplæring på heltid er en del av introduksjonsprogrammet.

Noen høringsinstanser, blant annet Bærum kommune og Skolelederforbundet, mener at forslaget også bør utvides til å gjelde for elever i aldersgruppen 18–25 år som tar grunnskoleopplæring på fulltid som sitt program.

Enkelte høringsinstanser, herunder IKVO og Ålesund voksenopplæring påpeker at eksamensrettet grunnskole for voksne over 25 år også bør ivareta kravet til fulltid. Kristiansand kommune uttaler:

Kristiansand kommune foreslår at dette gjelder alle deltagere i ordinær utdanning, altså deltagere i grunnskole og videregående skole uavhengig av alder. Det er for øvrig nødvendig at lovgiver gir tydelige bestemmelser om hva som regnes som fulltid for deltagere som ikke omfattes av bestemmelsen i lovforslagets §14.

Et par kommuner, Ørsta kommune og Sogndal kommune, mener det blir vanskelig å gjennomføre de obligatoriske elementene i programmet dersom fulltidskravet er oppfylt for de som går på videregående opplæring. Sogndal kommune uttaler:

Det er positivt at deltakarar under 25 år som har vidaregåande opplæring på fulltid som sitt program oppfyller kravet om fulltid, men vi vil likevel stille spørsmålsteikn ved om det er hensiktsmessig. Med busetjinga spreidd utover året, er det vanskeleg å sikre at alle i denne gruppa har gjennomført dei obligatoriske elementa i programmet før dei startar på vidaregåande skule. Om deltakarane ikkje skal ha programtid utover skuletida, må dei bli tatt ut av ordinær undervisning på vidaregåande skule for å gjennomføre denne opplæringa og naudsynte samtalar, til dømes IP-samtalane.

8.6.4 Departementets vurderinger

Flertallet av høringsinstansene støtter departementets forslag til innhold og omfang av introduksjonsprogrammet, og departementet opprettholder forslaget med noen justeringer. Se forslag til § 14.

8.6.4.1 Innholdet i introduksjonsprogrammet

Departementet opprettholder forslaget om at opplæring i norsk og opplæring i samfunnskunnskap skal være obligatoriske elementer i introduksjonsprogrammet. Denne opplæringen er sentral for å kunne delta i det norske arbeids- og samfunnsliv, og bør derfor fortsatt være obligatorisk. Se forslag til § 14 første ledd bokstav a og b.

Departementet opprettholder videre forslaget om at livsmestring skal være et obligatorisk element i introduksjonsprogrammet, se forslag til § 14 første ledd bokstav c. IMDi og Kompetanse Norge har påpekt at omtalen i lovteksten bør gjenspeile at elementet vil bestå av ulik tematikk som samlet gir deltagerne en styrket forutsetning for mestring av eget liv i nytt land og at begrepet «kurs» ikke er dekkende. De foreslår at teksten i § 14 bokstav c endres til «elementer som styrker livsmestring i et nytt land». Departementet viser til at minimumskravene til innholdet i livsmestringselementet vil bli forskriftsfestet, og departementet mener at omtalen i forskrift samt i forarbeidene til ny lov i tilstrekkelig grad vil synliggjøre at elementet vil bestå av ulik tematikk som samlet gir deltagerne en styrket forutsetning for mestring av eget liv i nytt land. Temaene kulturkoder og ivaretakelse av egen helse vil til en viss grad inngå både i opplæringen i samfunnskunnskap og i livsmestringselementet, men departementet ser ikke at det er nødvendig at dette skal fremgå av lovteksten slik Norsk Friluftsliv har foreslått.

Formålet med kurs i livsmestring er å styrke deltagerens motivasjon og mestring i møte med nye forventninger og et nytt samfunn. Dette er etter departementets vurdering noe som vil være nyttig for alle deltagere i introduksjonsprogrammet, og ikke noe som bør være behovsbasert. Det vil ikke bli lagt opp til at deltagerne pålegges å fortelle om sitt privatliv og deretter motta veiledning i gruppeintervensjoner, slik Helsetilsynet uttrykker en bekymring for. Departementet opprettholder derfor forslaget om at alle deltagere i introduksjonsprogrammet skal gjennomføre livsmestringselementet. Departementet presiserer at det kan være hensiktsmessig at deler av elementet tilbys i egne grupper for kvinner og menn, for eksempel temaer som vold og voldsforebygging, negativ sosial kontroll og roller i familien, så lenge hovedregelen ikke er delte grupper.

Videre opprettholder departementet forslaget om at deltagere som har barn under 18 år skal delta på kurs i foreldreveiledning, se forslag til § 14 andre ledd. Det samme gjelder deltagere som får barn i løpet av programperioden. I rapporten Migrasjon, foreldreskap og sosial kontroll (Fafo-rapport 2019:01) beskriver FAFO utfordringene knyttet til foreldrerollen i enkelte innvandrergrupper. Rapporten gir blant annet et innblikk i foreldres perspektiver og bekymringer knyttet til sine barn, og rapporten viser at et høyt antall unge med innvandrerbakgrunn opplever alvorlige restriksjoner fra sine foreldre. Rapporten viser også at kunnskap om oppvekst i Norge virker. Formålet med å innføre et obligatorisk foreldreveiledningskurs som del av introduksjonsprogrammet er å gi nyankomne foreldre informasjon om og veiledning i foreldrerollen i en norsk kontekst. Dette skal skape trygge foreldre som kan gi barna en god oppvekst i Norge og dermed fremme integrering. Kurset bør derfor gjennomføres så tidlig som mulig i programmet.

Departementet bemerker at det finnes flere etablerte foreldreveiledningsprogram i markedet, og noen av disse er i utgangspunktet rettet mot foreldre med barn med særskilte atferdsproblemer. I noen tilfeller vil det kunne være hensiktsmessig at deltagere i introduksjonsprogrammet tilbys deltagelse i behandlingsprogrammer utviklet for barn med mer omfattende vansker. Dette vil da ikke være det obligatoriske foreldreveiledningsprogrammet, men et element basert på den enkelte deltagers behov. På samme måte som for livsmestringselementet vil minimumskriteriene for foreldreveiledning også forskriftsfestes. Departementet vil i arbeidet med forskriften vurdere hvordan grensen mot behandlingsprogrammer kan tydeliggjøres, jf. Helsetilsynets høringsuttalelse.

Departementet fastholder forslaget om at programmet skal inneholde arbeids- eller utdanningsrettede tiltak, se forslag til § 14 første ledd bokstav d. Departementet presiserer at arbeidsrettede elementer gjennomføres i eller i nær tilknytning til arbeidslivet, mens utdanningsrettede elementer skal styrke den enkeltes formelle kompetanse. Hvilke arbeids- eller utdanningsrettede elementer den enkelte skal ha i sitt program, og omfanget av disse, må vurderes med utgangspunkt i sluttmålet, se punkt 8.5.4 ovenfor.

Innholdet for øvrig skal tilpasses den enkeltes behov og det fastsatte sluttmålet, se forslag til § 14 tredje ledd.

Mange deltagere vil ha sluttmål om fullført videregående opplæring, og skal derfor ha opplæring etter opplæringsloven som hele eller deler av sitt introduksjonsprogram. Se mer om opplæring etter opplæringsloven i punkt 3.2 over og 8.6.4.2 under. Andre tiltak for å oppnå formell kompetanse kan for eksempel være realkompetansevurdering, godkjenning av medbrakt utdanning eller ulike kurs som gir kompetanse. Se punktene 4.2 og 4.3 ovenfor om vurdering av medbrakt kompetanse. Det utarbeides også standardiserte elementer som skal støtte opp under eller forberede for deltagelse i formell opplæring, enten som en del av introduksjonsprogrammet eller etter avsluttet program. Kommunene vil også kunne tilby ulike arbeidsrettede standardiserte elementer. Eksempler på slike elementer er blant annet arbeidspraksis og hurtigsporet i introduksjonsprogrammet, hvor bruk av lønnstilskudd er sentralt.

Departementet er klar over at etablering av heldagstilbud, individuell tilpasning av program og tilstrekkelig tilgang på gode og relevante tiltak er en utfordring for flere kommuner i dag. De standardiserte elementene skal gjøre det enklere for kommunene å tilby differensierte introduksjonsprogram for deltagerne. Elementene vil bestå av minimumskrav, kvalitetsstandarder, faglige anbefalinger og verktøy som skal gjøre det enklere for kommunen å planlegge og gjennomføre individuelle kvalifiseringsløp for deltagere i introduksjonsprogrammet. Innenfor de nevnte rammene vil det være rom for tilpasninger fra kommunens side, som blant annet KS er opptatt av i sin høringsuttalelse. Departementet fastholder forslaget om at det øvrige innholdet i den enkeltes introduksjonsprogram skal være behovsbasert, se forslag til § 14 tredje ledd. Kommunen kan for eksempel i samråd med deltager vurdere behov for kurs i foreldreveiledning hvis deltagere har barn som er eldre enn 18 år. Hvilke elementer deltagerne skal gjennomføre og når de skal gjennomføres skal fremgå av deltagerens integreringsplan. Elementene skal bidra til at den enkelte når sitt sluttmål, se punktene 8.7.4.1 og 8.5.4. Kommunene kan også vurdere å tilby kurs eller opplæring i friluftsliv og forskjellige kurs eller aktiviteter i regi av frivillige organisasjoner hvis de mener det kan bidra til at sluttmålet nås. Fysisk aktivitet kan for noen være et hensiktsmessig tiltak for å kunne klare å gjennomføre øvrige tiltak av mer arbeids- eller utdanningsrettet karakter.

8.6.4.2 Mer formell opplæring i introduksjonsprogrammet

Departementet opprettholder forslaget om at grunnskoleopplæring eller videregående opplæring fortsatt kan utgjøre hele eller deler av introduksjonsprogrammet.

Som omtalt ovenfor i punkt 8.5.4.4 opprettholder departementet forslaget om at deltagere under 25 år som ikke har fullført videregående opplæring fra før skal ha dette som sluttmål. Departementet opprettholder dermed også forslaget om at denne gruppen som hovedregel skal ha videregående opplæring som sitt introduksjonsprogram. Departementet presiserer at opplæringen bør være på heltid, slik at videregående opplæring er det eneste innholdet i introduksjonsprogrammet, med unntak av de obligatoriske elementene som kommunen har ansvar for. Unge innvandrere i aldersgruppen som ikke har rett til videregående opplæring fordi de ikke har fullført grunnskolen, må først få grunnskoleopplæring.

Forslaget mottok jevnt over støtte i høringen, samtidig som høringsinstansene påpeker noen utfordringer og forutsetninger for at forslaget skal få ønsket effekt. Særlig behovet for grunnleggende opplæring i norsk og andre fag før oppstart i videregående opplæring og behovet for tilpassede tilbud trekkes frem.

Departementet er klar over at det kan være utfordringer ved at flere nyankomne innvandrere kommer rett inn i vanlig videregående opplæring. Utfordringene kan blant annet være knyttet til den unges faglige grunnlag fra grunnskole, språkkunnskaper, mangel på lærere med kompetanse i norsk som andrespråk eller tilrettelegging av undervisningen i andre fag. Samtidig er det mange minoritetsspråklige elever i videregående opplæring i dag, som fylkeskommunen allerede har et ansvar for.

Departementet bemerker dessuten at det allerede finnes flere tilrettelagte tilbud om videregående opplæring for nyankomne innvandrere, herunder innføringstilbud og kombinasjonsklasser. Tilgjengeligheten av slike tilbud bør være en del av fylkeskommunens anbefaling av hvor mange flyktninger som bør bosettes i den enkelte kommune i fylket, se punkt 6.2.4.2 over.

Lied-utvalget og Opplæringslovutvalget leverte sine utredninger i desember 2019. Flere av utfordringene som reises av høringsinstansene omtales i disse utredningene, blant annet spørsmålet om språknivå før oppstart i opplæring og faglig grunnlag fra grunnskole. Dette er utfordringer som også gjelder andre elever og voksne i grunnskole og videregående opplæring. Departementet vil vurdere og utrede mulige løsninger samlet.

Søknadsfristen til videregående opplæring kan bidra til forsinkelse i oppstart av videregående opplæring for den enkelte, noe som også fremheves av høringsinstansene. For personer med kort botid i Norge er søknadsfristen 1. februar, én måned tidligere enn for andre med rett etter opplæringsloven § 3-1, jf. forskrift til opplæringsloven § 6-8 første ledd bokstav c. Fylkeskommunen er ikke forpliktet til å ha inntak etter søknadsfristen for disse elevene. Dette innebærer at nyankomne innvandrere som bosettes i en kommune i mars kan risikere å måtte vente flere måneder før de kan starte i videregående opplæring. Departementet er kjent med at flere fylkeskommuner likevel tar inn elever etter søknadsfristen, også etter at skoleåret har startet. Departementet oppfordrer fylkeskommunene til å gjøre dette og vil vurdere hvordan rettighetene til nyankomne innvandrere som vil søke etter søknadsfristen kan styrkes.

Unge innvandrere som venter på oppstart i videregående opplæring må få et annet tilbud i introduksjonsprogrammet i ventetiden. Den enkelte vil trolig ha størst utbytte av å få norskopplæring i ventetiden, kombinert med å gjennomføre de obligatoriske standardiserte elementene og eventuelle andre tiltak som forbereder til oppstart i videregående opplæring. Hvilket tilbud som gis er opp til kommunen, innenfor rammene av § 14, se punkt 8.6.4.1 ovenfor.

Flere høringsinstanser har påpekt at det er uklart hvordan ansvarsfordelingen mellom kommunen og fylkeskommunen skal være for gruppen av unge deltagere som går heltid i videregående opplæring. Fylkeskommunen har ansvar for selve den videregående opplæringen og for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap for denne gruppen, se punkt 10.2.4. Det overordnede ansvaret for introduksjonsprogrammet som helhet ligger likevel til kommunen. Det er også kommunen som utbetaler introduksjonsstønad og sørger for gjennomføring av de obligatoriske elementene. Deltageren skal altså følges opp både av fylkeskommunen og kommunen.

Departementet foreslår ikke at det skal være en plikt for unge innvandrere under 25 år å delta i opplæring etter opplæringsloven som eneste tiltak i introduksjonsprogrammet. De som ikke ønsker opplæring etter opplæringsloven kan få annet sluttmål og innhold i program, se punktene 8.5.4.4 og 8.6.4.1. Det fremgår av forslaget til § 13 fjerde ledd at sluttmålet for øvrige deltagere skal være at den enkelte skal få arbeid eller fullføre hele eller deler av grunnskole eller videregående opplæring. Sluttmål om grunnskole eller videregående opplæring forutsetter at slik opplæring inngår i introduksjonsprogrammet.

Mange av deltagerne som har sluttmål om fullført videregående opplæring bør ha opplæring etter opplæringsloven på fulltid som sitt program. Andre kan ha behov for opplæring på deltid, med andre standardiserte elementer ved siden av. Grunnskoleopplæring for voksne etter opplæringsloven § 4A-1 skal tilpasses behovet til den enkelte. Det samme gjelder videregående opplæring for voksne etter opplæringsloven § 4A-3. Kommunen og fylkeskommunen må i samarbeid med den enkelte vurdere omfanget av grunnskoleopplæringen eller videregående opplæring.

Departementet ønsker også at flere nyankomne innvandrere skal gis mulighet for å ha fag- og yrkesopplæring i sitt introduksjonsprogram. Slik opplæring bør så langt mulig foregå på full tid og dermed være det eneste tiltaket i programmet. De samme utfordringene som er nevnt ovenfor gjelder også for denne gruppen, for eksempel behovet for tilrettelegging.

I denne sammenhengen ser departementet at det er behov for flere godt tilrettelagte tilbud om fag- og yrkesopplæring for voksne innvandrere, se punkt 3.2.4. Dette behovet fremheves også av flere høringsinstanser. I dag er det få tilgjengelige tilbud som er tilrettelagt. Voksne kan søkes inn på samme tilbud som unge under 25 år, men vil da prioriteres lavt ved inntak til videregående opplæring. Dersom fylkeskommunen ikke har tilgjengelig skoleplass, vil altså ikke denne gruppen få et tilbud.

For voksne innvandrere med relevant yrkeserfaring vil realkompetansevurdering være et virkemiddel som kan gi den enkelte mulighet til å dokumentere sin faglige bakgrunn og bidra til en raskere vei til fagbrev, se punkt 4.2.

Departementet vil vurdere hvordan tilgjengeligheten av tilbud om fag- og yrkesopplæring for voksne innvandrere kan styrkes samt hvordan tilretteleggingen kan bedres. I den grad ønsket om fag- og yrkesopplæring er avdekket ved kompetansekartlegging i mottak, bør personer bosettes i nærheten av eksisterende tilrettelagte tilbud. Dette er ett av flere hensyn i bosettingsprosessen. Tilgjengeligheten av slike tilbud bør være en del av fylkeskommunens anbefaling av hvor mange flyktninger som bør bosettes i den enkelte kommune i fylket, se punkt 6.2.4.2 over.

8.6.4.3 Omfanget av introduksjonsprogrammet

Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om å videreføre kravet om at programmet skal være på fulltid. Etter en nærmere vurdering har departementet kommet frem til at kravet om at programmet skal være helårlig fortsatt skal fremgå av lovteksten.

Programmets omfang skal fortsatt bygge på arbeidslivets regler for arbeidstid. At programmet skal være på fulltid innebærer at omfanget skal være på mellom 30 og 40 timer per uke, med et gjennomsnitt på 37,5 timer. Program som stiller betydelig krav til egenaktivitet skal være 30 timer per uke. Dette prinsippet vil bli videreført i integreringsloven.

Departementet foreslo i høringsnotat at unge mellom 18 og 25 år som har videregående opplæring etter opplæringsloven på heltid som sitt program anses å oppfylle fulltidskravet etter integreringsloven. Dette gjaldt både fulltidskravet og helårskravet. Blant annet IMDi mente at dette forslaget kunne være utfordrende å forstå og praktisere for både kommunene og deltagerne. Det var også flere høringsinstanser som støttet forslaget. I tillegg foreslo noen høringsinstanser at dette også burde gjelde for de over 25 år som går i videregående opplæring på fulltid, samt for deltagere i fulltid på grunnskole.

Grunnskole og videregående opplæring innebærer en god del egenaktivitet i form av forberedelse og lekser. Departementet er derfor av den oppfatning at deltagelse i både grunnskole og videregående opplæring på minimum 30 timer vil ivareta kravet til fulltids introduksjonsprogram. Ettersom dette følger av definisjonen av fulltid ovenfor, er det ikke behov for å presisere det i lovteksten. Deltagere som går i grunnskole eller videregående opplæring som del av introduksjonsprogrammet, men hvor timetallet i snitt pr. uke er mindre enn 30 timer, må ha andre elementer i tillegg i sitt introduksjonsprogram, se punkt 8.6.4.1 over.

Deltagere som har opplæring i grunnskole eller videregående opplæring som sitt fulltidsprogram må uansett gjennomføre de obligatoriske elementene, herunder livsmestring og foreldreveiledningskurs. Det er opp til kommunen å vurdere tidspunktet for gjennomføring av disse elementene. Dersom de ikke er gjennomført i forkant av oppstart i opplæringen, kan det være hensiktsmessig å legge disse elementene til skoleferiene.

Noen høringsinstanser har stilt spørsmål ved om det bør være mulig å tilby introduksjonsprogrammet på deltid, blant annet av hensyn til personer med omfattende omsorgsoppgaver eller helserelaterte utfordringer. Departementet viser til at dette også ble vurdert da introduksjonsloven ble innført i 2003. Bakgrunnen for at det ikke ble åpnet for dette var blant annet at deltidsprogram kunne hindre progresjon og at deltagere i de fleste tilfeller ville måtte få supplerende økonomisk sosialhjelp ved siden av programmet. Departementet mener at disse hensynene fortsatt gjør seg gjeldende.

Det er et stort handlingsrom for kommunen til å tilpasse innholdet i programmet, basert på den enkeltes sluttmål. Programmet kan inneholde elementer som ikke direkte gjør deltageren i stand til å delta i arbeid eller utdanning, men som for eksempel bidrar til at en kan klarer å gjennomføre introduksjonsprogrammet. Dette kan blant annet være forskjellige typer trening, fysioterapi og uteaktiviteter. Departementet mener at god tilpasning av innholdet vil ivareta de som har særskilte behov.

At programmet skal være helårlig innebærer at det skal tilsvare et normalt arbeidsår og at deltagerne mottar introduksjonsstønad hele året. Deltagere som har kortere enn ett års programtid mottar bare stønad for den tiden de deltar i program. Videre innebærer helårskravet at den enkelte deltager for hvert kalenderår skal ha opptil 25 virkedager (eller fem uker) ferie. En deltager som for eksempel kun har seks måneders program, skal ha inntil 12 ½ virkedager ferie.

I høringsnotatet forslo departementet at deltagere under 25 år som går i videregående opplæring på fulltid skulle oppfylle helårskravet. Bakgrunnen for dette forslaget var blant annet at de unge deltagerne får mindre utbetalt i introduksjonsstønad, og at det derfor kunne være mer rimelig at disse har en lengre ferie med stønad, enn de over 25 år som får full stønad.

Andre unge i videregående opplæring mottar ikke stønad, men kan søke om lån og stipend. Departementet argumenterte for at situasjonen for deltagerne i introduksjonsprogram, som er nyankomne i landet, kan begrunne at disse får utbetalt stønaden også i ferien. Selv med hjelp fra kommunen kan det være utfordrende for denne gruppen å få sommerjobb og det er viktig at de er sikret livsopphold.

På den andre siden ligger det i prinsippet om at programmet skal være helårlig, at en får utbetalt introduksjonsstønad hele året. Dette sikrer livsoppholdet også for denne gruppen.

Departementet har vurdert på nytt spørsmålet om deltagere under 25 år som går i opplæring etter opplæringsloven på heltid skal oppfylle helårskravet. Departementet ser at det stilles spørsmål ved hvorfor deltagere i grunnskole ikke skulle oppfylle kravet og ved begrunnelsen for skillet mellom de over og under 25 år. Etter ny vurdering har departementet endret oppfatning. Deltagerne må uansett gjennomføre de obligatoriske elementene utenfor skoledeltagelsen. I tillegg er det en vesensforskjell mellom deltagere i introduksjonsprogram og andre elever i videregående opplæring, ettersom deltagerne i introduksjonsprogram får introduksjonsstønad for å gjennomføre opplæringen.

Etter dette foreslår departementet at programmet for alle deltagere skal være helårlig. De under 25 år vil dermed ikke få lengre ferie enn øvrige deltagere i introduksjonsprogrammet.

Mange elever i videregående opplæring har deltidsjobb og/eller sommerjobb ved siden av opplæringen. Departementet anser det som en fordel dersom også deltagere i introduksjonsprogram som går i opplæring etter opplæringsloven på fulltid får slik jobb ved siden av opplæringen. Det vil være en fordel om kommunen kan bidra til dette. Lønnet arbeid kan inngå som del av programmet, og stønaden blir da trukket time for time, eller krone for krone hvis dette er til gunst for deltageren, se punkt 10 om introduksjonsstønad. Lønn fra arbeid i ferier kommer ikke til fratrekk i introduksjonsstønaden.

Flere av høringsinstansene har merknader til de økonomiske og administrative konsekvensenes av forslagene til innhold og omfang. Se punkt 13.4.2 for omtale av de økonomiske og administrative konsekvensene av forslaget.

8.7 Integreringsplan og integreringskontrakt

8.7.1 Gjeldende rett

Det skal utarbeides en individuell plan for den som deltar i introduksjonsprogram og for den som deltar i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, jf. introduksjonsloven §§ 6 og 19. Deltagere i introduksjonsprogram skal ha en individuell plan for innholdet i programmet og en individuell plan for innholdet i opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Planene kan samles i samme dokument. For deltagere i introduksjonsprogram skal den individuelle planen i programmet ses i sammenheng med den individuelle planen i norsk og samfunnskunnskap.

Planen for introduksjonsprogrammet skal beskrive programmets start og tidsfaser og angi tiltakene i programmet. Det skal begrunnes i planen hvilke arbeids- eller utdanningsrettede tiltak som er valgt og hvordan disse vil styrke den enkeltes mulighet for deltagelse i yrkeslivet.

Planen skal bygge videre på tiltak som vedkommende har gjennomført før bosetting i kommunen, jf. introduksjonsloven § 6 første ledd tredje punktum. Det betyr at for deltagere som for eksempel har begynt kvalifiseringen i mottak, skal dette tas hensyn til ved utarbeidelse av den individuelle planen.

Planen skal utarbeides i samråd med deltageren og utformes på bakgrunn av en kartlegging av vedkommendes opplæringsbehov og av hvilke tiltak vedkommende kan nyttiggjøre seg.

Som regel er det programrådgiver som lager den individuelle planen sammen med deltageren. Det kan også være aktuelt å involvere andre relevante instanser ved utarbeidelse av den individuelle planen. I de tilfeller hvor det er uenighet mellom deltageren og kommunen, er det kommunen som treffer beslutning om planens innhold.

IMDi har utarbeidet maler for individuelle planer for deltagere i både introduksjonsprogram og i opplæring i norsk og samfunnskunnskap. I tillegg har direktoratet laget veiledere for utarbeidelse av de individuelle planene for kommunen og for deltageren. Veilederen til deltagerne foreligger på flere språk.

Etter introduksjonsloven skal kommunen så snart som mulig og innen tre måneder etter deltagerens bosetting i kommunen eller etter at krav om deltagelse blir fremsatt, tilrettelegge for introduksjonsprogram eller sørge for tilbud om opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

Planen skal tas opp til ny vurdering jevnlig, og alltid ved vesentlige endringer i den enkeltes livssituasjon og ved forlengelse av introduksjonsprogrammet.

Deltagerens individuelle plan utgjør hovedinnholdet i vedtaket om tildeling av introduksjonsordning og utgjør et enkeltvedtak. Vesentlige endringer i deltagerens individuelle plan vil også utgjøre et enkeltvedtak, jf. introduksjonsloven § 21.

Det finnes ingen integreringskontrakt i dagens regelverk.

8.7.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo å videreføre bruken av individuell plan for deltagere i introduksjonsprogram, men med noen endringer i innholdet.

Departementet foreslo å videreføre dagens individuelle plan for deltagere i opplæring i norsk og samfunnskunnskap og at den individuelle planen for introduksjonsprogram slås sammen med den individuelle planen for opplæring i norsk og samfunnskunnskap, slik at deltagere i introduksjonsprogrammet bare får én individuell plan. Det ble foreslått at den sammenslåtte planen minst skal angi deltagerens sluttmål og norskmål, omfanget av opplæringen i norsk og samfunnskunnskap, programmets varighet, elementene i programmet og deltagerens klagemuligheter.

Videre foreslo departementet å innføre en integreringskontrakt for deltagere i introduksjonsprogram. Det ble foreslått at kommunen skal utarbeide kontrakten sammen med deltageren og at kontrakten skal angi kommunens og deltagerens overordnede forpliktelser som følger av deltagerens individuelle plan og loven. Departementet foreslo at integreringskontrakten skal gjengi målene og programmets varighet fastsatt i den individuelle planen og angi det langsiktige målet til deltageren. Departementet presiserte at kontrakten ikke skal gi rettigheter og plikter utover det som følger av loven, verken for kommunen eller deltageren, men være et virkemiddel for å synliggjøre kommunens plikter og klargjøre at deltageren har plikter så vel som rettigheter.

Det ble foreslått at den individuelle planen og integreringskontrakten skal utarbeides så snart som mulig og innen tre måneder etter bosetting i kommunen, eller etter krav om deltagelse er fremsatt.

Departementet ba om høringsinstansenes innspill på om navnet på individuell plan bør endres. Det ble vist til at betegnelsen kan skape forvirring fordi begrepet individuell plan brukes på andre områder, slik som i Arbeids- og velferdsetaten og i helsesektoren.

8.7.3 Høringsinstansenes syn

8.7.3.1 Individuell plan

Nærmere 50 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget til individuell plan. Flere høringsinstanser er generelt positive til individuell plan.

Om lag 20 høringsinstanser støtter forslaget om å slå sammen den individuelle planen for introduksjonsprogrammet med den individuelle planen for opplæring i norsk og samfunnskunnskap for deltagere som har introduksjonsprogram. Dette gjelder blant annet Bodø kommune, Fylkesmannen i Oslo og Viken, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), Kompetanse Norge, Kristiansand kommune, Lillestrøm kommune, Oslo kommune, Oslo Voksenopplæring og Trondheim kommune.Oslo Voksenopplæring mener det er positivt med en felles plan og at den er dynamisk. Bodø kommune trekker frem at de i dag har praksis med at planene slås sammen, og at det kreves samarbeid og gode rutiner for at det skal fungere.

Oslo kommune mener forslaget vil gi deltageren en bedre, samkjørt plan, som også vil være enklere å forholde seg til. Oslo kommune uttaler:

Sammenslåing av individuell plan vil kreve at lærer og programrådgiver tidlig setter seg sammen med deltaker for å utforme denne. Slik Oslo kommune ser det, vil det bli utfordrende system- og tidsmessig å utforme den individuelle planen før oppstart i program eller samtidig som det treffes vedtak om deltagelse i program.

Kristiansand kommune viser til at det er bra å vektlegge deltagerens medvirkning i utformingen av individuell plan slik at de får ansvar for å planlegge sin egen kvalifisering.

Fylkesmannen i Oslo og Viken støtter en tydeliggjøring av krav til innhold, og Lillestrøm kommune trekker frem at en tydeligere definering av innholdet i planen vil bidra til å heve kvaliteten i oppfølgingen. IMDi etterlyser i tillegg tydeligere krav til samordning på tvers av sektorene. IMDi uttaler:

IMDi mener departementets forslag til regler om individuell plan er utformet fleksibelt og rammepreget, slik at arbeidet med planene kan tilpasses ulike organisasjonsmodeller samtidig som den enkeltes rett til individuell plan blir ivaretatt, jf. Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder «Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner» punkt 12. på s. 6. IMDi mener likevel at det kunne vært stilt tydeligere krav til samordning på tvers av sektorer. Fylkeskommunens ansvar på utdanningsområdet og NAVs ansvar på arbeidsmarkedsområdet burde blant annet ha vært regulert klarere.

Noen høringsinstanser er negative til forslaget, blant annet KS og Vaksenopplæringa i Vinje kommune. Vaksenopplæringa i Vinje kommune er usikker på om endringene i individuell plan kommer til å bedre gjennomføringen og at flyktningene oppnår målene. KS er kritisk til forslaget om mer detaljerte regler for individuell plan, og mener at disse vil redusere kommunenes og deltagernes handlingsrom. KS mener det er uheldig at dette handlingsrommet blir mindre, og frykter at rommet for brukermedvirkning vil bli mindre som følge av endringen.

Av de ti høringsinstansene som uttaler seg om forslaget om å endre begrepet individuell plan, er alle positive til forslaget. Dette gjelder blant annet Barne- og familiedepartementet (BFD), Bufetatregion øst, Elverum kommune, Fylkesnettverket for kommunal Voksenopplæring i Møre og Romsdal, Innvandrertjenesten i Oppdal kommune, Kristiansand kommune, Nye Ålesund kommune, Rælingenkommune, Skien kommune og Ålesund voksenopplæring. BFD uttaler:

Det er uheldig at dette begrepet benyttes, når det er snakk om noe annet en individuell plan i tradisjonell forstad. Individuell plan etter barnevernloven, helse og NAV skal være et samarbeidsverktøy på tvers av sektorene og bruker skal alltid bare ha én plan, ikke flere individuell planer.

Noen høringsinstanser har også spilt inn forslag til nytt begrep, for eksempel «integreringsplan», «individuell kvalifiseringsplan», «introplan» «kompetanseplan» og «norskplan». Noen foreslår også at individuell plan skal hete integreringskontrakt.

IMDi og Kompetanse Norge støtter ikke forslaget om å endre begrepet individuell plan. Disse to høringsinstansene mener begrepsbruken er innarbeidet og etablert i tilknytning til introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap, og at begrepet «individuell plan» derfor bør beholdes i integreringsloven.

8.7.3.2 Integreringskontrakt

Om lag 15 høringsinstanser støtter forslaget om å innføre en integreringskontrakt. Dette gjelder blant annet AVdir, Drangedal voksenopplæring, Høgskolen på Vestlandet, Kongsberg kommune, Kvinesdal kommune, Lillestrøm kommune, Næringsforeningen i Stavanger-regionen, Namsos opplæringssenter, Sarpsborg kommune, Skien kommune, Time kommune, Trøndelag fylkeskommune og Vaksenopplæringa i Vinje kommune. Disse høringsinstansene mener blant annet at integreringskontrakten vil forsterke deltagerens følelse av forpliktelse og ansvar. AVdir mener at kontrakten understreker at begge parter har forpliktelser til å bidra og at integrering er en toveisprosess. Lillestrøm kommune uttaler:

Kommunen mener at en integreringskontrakt vil tydeliggjøre både kommunens plikter og deltagers overordnede forpliktelser og rettigheter. Dette bidrar til å øke bevisstheten om hvilke krav som stilles til kommunes tilbud, og deltager må reflektere over hva som forventes av vedkommende i forbindelse med signering av en slik kontrakt. Kommunen støtter forslaget.

Det er også rundt 20 høringsinstanser som ser både fordeler og ulemper ved å innføre en integreringskontrakt, og flere av disse støtter intensjonen ved forslaget. Bærumkommune uttaler:

En integreringskontrakt vil kunne fremheve kommunens og deltagers plikter. Samtidig vil Bærum kommune peke på at et slikt tilleggsdokument også kan skape forvirring da mye av innholdet er det samme som i individuell plan og i vedtak om program. Det er videre bekymring knyttet til at et konkret og meningsfullt innhold i disse dokumentene skal avklares innen tre måneder.

Et klart flertall av høringsinstansene, både de som støtter innføringen av kontrakt og de som ikke støtter innføringen, mener innholdet i en eventuell kontrakt bør slås sammen med den individuelle planen. Innvandrertjenesten i Oppdal kommune uttaler:

Tanken om å forplikte mer er vi positive til. Deltakere med formell kompetanse vil nok kanskje kunne begripe dette etter relativt kort tid i kommunen, men for mange tror vi det blir vanskelig å forstå forskjellen på plan og kontrakt. Er det nødvendig med to ulike dokument?

Melhus kommune foreslår at det kan tas inn punkter fra den danske integreringskontrakten, og trekker frem viktigheten av å begynne tidlig med å snakke om forventningen til selvforsørgelse.

IMDi støtter departementets vurderinger knyttet til at det er behov for at både kommunen og deltageren i enda større grad oppfyller forpliktelsene sine og faktisk utarbeider individuell plan, og skriver:

Departementet bør videre vurdere om det vil kunne være tilstrekkelig at deltakerens mål kun fremgår av den individuelle planen og dermed at disse målene ikke gjentas i integreringskontrakten. Ved endringer av målene er det dermed kun nødvendig å revidere den individuelle planen. Dette vil gjøre det enklere og mer oversiktlig for både deltakeren, kommunen og fylkesmannen. Kommunen vil slippe unødig gjengivelse av mål fra den individuelle planen i integreringskontrakten og det vil ikke være nødvendig å vurdere revidering av begge dokumentene ved endringer.

Om lag 40 høringsinstanser støtter ikke at det innføres en integreringskontrakt. Dette gjelder blant annet flere kommuner, Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid (ffkf), Fylkesmannen i Agder, Fylkesmannen i Innlandet, Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Vestland, KS, Utdanningsforbundet og Troms fylkeskommune. Høringsinstansene uttaler at en integreringskontakt kun vil være enda et dokument som deltageren må forholde seg til, og som vil skape merarbeid og mer byråkrati for kommunen uten at det vil ha den ønskede effekten. KS påpeker at lignende kontrakter er prøvd ut i forbindelse med forsøkene med integreringsmottak, uten at evalueringen gir støtte for at et slikt virkemiddel har noen effekt for deltagernes videre integrering.

Fylkesmannen i Vestland uttaler:

Forslaget om å innføre ei integreringskontrakt i tillegg til vedtak om introduksjonsprogram og individuell plan, vil innebere at kommunen må utarbeide eit tredje dokument for introduksjonsdeltakarar. Fylkesmannen har erfart at kommunane allereie har utfordringar med å oppfylle krava til enkeltvedtak, i tillegg til å lage gode individuelle planar. Fylkesmannen vil heller foreslå at prosessen vert forenkla for kommunen, i staden for å pålegge kommunen meir arbeid. Etter vårt syn er det ikkje nødvendig med enda eit dokument for å klargjere rettar og pliktar etter lova.

Enkelte høringsinstanser, herunder Fylkesmannen i Agder, Fylkesmannen i Vestland, JURK, Jussbuss, Justis- og beredskapsdepartementet (JD) og Rettspolitiskforening mener at begrepet kontrakt er misvisende og at det må komme klarere frem hva som er virkningene av eventuelle brudd.

Jussbuss påpeker at dersom departementet velger å ta i bruk en integreringskontrakt, er det viktig å presisere at kommunene har en plikt til å informere den enkelte om at kontrakten ikke er juridisk bindende, men bare er et virkemiddel for å bevisstgjøre om den enkeltes rettigheter og plikter.

Kompetanse Norge, Integreringstenesta i Voss kommune og Utdanningsforbundet uttaler seg om bruken av tolk, og trekker også frem behovet for bruk av tolk i utarbeidingen av individuell plan og kontrakt. Kompetanse Norge uttaler:

Kompetanse Norge mener at bruk av tolk bør reguleres strengt i denne sammenheng, og at det i loven bør komme tydelig frem at kommunen er pliktig til å bruke kvalifisert tolk i arbeidet med individuelle planer om integreringskontrakt. En regulering må ses i sammenheng med forslaget til ny tolkelov som har vært på høring.

8.7.4 Departementets vurderinger

8.7.4.1 Integreringsplan

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre bruken av individuell plan for deltagere i introduksjonsprogram og for deltagere i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, se forslag til § 15. Departementet opprettholder også forslaget om at planen for introduksjonsprogram slås sammen med planen for opplæring i norsk og samfunnskunnskap, slik at deltagere i introduksjonsprogram bare får én plan. Ettersom planen for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap normalt utarbeides av en norsklærer, mens planen for introduksjonsprogrammet normalt utarbeides av en programrådgiver, vil sammenslåingen av de to planene kreve samarbeid mellom lærer og programrådgiver. En samlet plan vil dermed gi deltageren og kommunen en bedre oversikt og bidra til mer samarbeid mellom aktørene som er involvert i introduksjonsprogrammet og opplæringen i norsk og samfunnskunnskap.

De fleste høringsinstansene var positive til dette, men Oslo kommune mener at sammenslåingen gjør det utfordrende system- og tidsmessig å utforme planen før oppstart i program. Departementet viser til at det er gjeldende rett i dag at planen skal foreligge innen tre måneder etter bosetting i kommunen eller krav om deltagelse fremsettes. Det er opp til kommunene hvordan de vil utforme planen i praksis, kjernen er at deltageren kun skal forholde seg til ett dokument istedenfor to. Kommunen kan finne andre løsninger enn felles møte mellom lærer, programrådgiver og deltager hvis dette blir vanskelig å få til innen fristen.

Høringsinstansene ble bedt om å gi innspill på om begrepet individuell plan burde endres. Begrepet individuell plan er innarbeidet blant de som jobber med introduksjonsprogram, men brukes samtidig også på andre områder, slik som i Arbeids- og velferdsetaten og helsesektoren. Planen har da et annet innhold enn den individuelle planen etter introduksjonsloven. Flertallet av høringsinstanser er positive til å endre begrepet individuell plan. For å unngå forvirring mener departementet at begrepsbruken bør opphøre på integreringsområdet og foreslår at planen endrer navn til integreringsplan. Det nye begrepet markerer også overgangen fra introduksjonsloven til integreringsloven, og gir rom for et videre innhold dersom kommunen ønsker det.

Integreringsplanen skal utarbeides i tråd med kriterier og vilkår som følger av forslag til §§ 13 og 14. Planen skal utformes i samarbeid mellom kommunen og den enkelte deltager. Dette er en videreføring av gjeldende rett og vil etter departementets syn bidra til at den enkelte tar eierskap over sin fremtid i Norge. For at medvirkningen skal være reell og konstruktiv, forutsetter departementet at kommunen sørger for at deltageren mottar relevant informasjon. Kommunen må vurdere om det er nødvendig å bruke tolk ved utarbeidelse av integreringsplanen. Bruk av tolk vil være nødvendig dersom kommunen og deltageren ikke kan kommunisere forsvarlig på et felles språk, noe som blant annet påpekes av Kompetanse Norge i høringen. Tolken som brukes bør være kvalifisert, altså oppfylle kravene for å bli oppført i Nasjonalt tolkeregister. Ved endring av integreringsplanen på et senere tidspunkt, må det vurderes om deltagerens språknivå er på et tilstrekkelig nivå til at tolk ikke er nødvendig.

Kravet om at planen skal utarbeides i samarbeid mellom kommunen og den enkelte deltager, innebærer ikke at den enkelte deltager ensidig kan stoppe prosessen med å utarbeide integreringsplanen. I de tilfeller hvor det er uenighet mellom deltageren og kommunen, foreslår departementet at det er kommunen som avgjør innholdet i planen. Dette er en videreføring av gjeldende rett. Kommunens beslutning må i slike tilfeller bygge på en god begrunnelse og dokumentasjon. Hvis deltageren motsetter seg innholdet i planen og nekter å delta på opplæringsløpet som kommunen har lagt opp til, vil dette kunne føre til stans av programmet, se punkt 8.9.4.

Departementet opprettholder forslaget om at planen skal utarbeides samtidig som det treffes vedtak om tildeling av program. Integreringsplanen skal dermed utarbeides så snart som mulig og innen tre måneder etter bosetting i kommunen eller krav om deltagelse fremsettes.

Departementet opprettholder videre forslaget om at integreringsplanen minst skal angi deltagerens sluttmål og norskmål, jf. §§ 13 og 31, programmets varighet, omfanget av opplæringen i norsk og samfunnskunnskap, elementene i programmet og deltagerens klagemuligheter.

Departementet bemerker at integreringsplanen også bør inneholde hvilke delmål deltageren skal oppnå på veien mot sluttmålet. Delmålene skal bidra til at deltageren når sluttmålet om utdanning eller arbeid innenfor programmets varighet. Delmålene bør ha kortere frister, for eksempel at man skal ha fullført truckførerkurs eller et fag i grunnskolen innen et visst tidspunkt. I noen tilfeller vil et delmål kunne tilsvare det å fullføre et element. Tidsfristene som settes for delmålene vil variere ut ifra innholdet i delmålet. Innholdet i delmålene med tilhørende frister må være realistiske innenfor den konkrete tiden som er gitt og innenfor programtiden.

Integreringsplanen skal også angi hvilke elementer som inngår i deltagerens program. Dette er for det første de obligatoriske elementene, som opplæring i norsk, opplæring i samfunnskunnskap, kurs i livsmestring og arbeids- eller utdanningsrettede elementer samt kurs i foreldreveiledning for deltagere som har barn under 18 år. Videre skal planen angi de øvrige elementene den enkelte skal gjennomføre for å nå sluttmålet, samt tidspunkt for gjennomføringen.

Planen skal utformes på bakgrunn av gjennomført kompetansekartlegging, karriereveiledning og en vurdering av hvilke elementer deltakeren kan nyttiggjøre seg av for å nå sluttmålet. Planen skal også bygge videre på elementer vedkommende har gjennomført før bosetting i kommunen. Dette skal sikre at deltagere som alt har gjennomført elementer eller noe norskundervisning i mottak, ikke skal måtte ta elementene på nytt eller gjenta samme undervisning.

Integreringsplanen skal være et dynamisk dokument som skal kunne endres ved behov. Departementet fastholder forslaget om å lovfeste at planen skal vurderes jevnlig og ved vesentlige endringer i deltagerens livssituasjon. Dette skal sikre at planen i større grad tilpasses deltagerens behov ved at den endres når det er nødvendig. Dette støttes av flere høringsinstanser.

Når planen tas opp til vurdering, skal kommunen og deltageren vurdere om deltageren har tilstrekkelig progresjon til å nå sluttmålet sitt. At planen skal tas opp til vurdering betyr ikke at den må endres, men at kommunen og deltageren skal ha en dialog for å vurdere progresjon og innhold. Hyppige vurderinger av planen skal sikre at både kommunene og deltageren har et bevisst forhold til planene og at planen raskt endres om den viser seg å være urealistisk eller for lite ambisiøs. Delmålene kan benyttes som veiledning underveis. Hvis delmålene ikke er nådd innen de gitte tidsfristene eller deltageren viser raskere progresjon enn forutsatt, bør deltagerens plan vurderes endret i lys av progresjonen. Hvis det ved vurderingen av planen viser seg at deltageren ikke har den nødvendige progresjonen for å nå sluttmålet, bør omfanget av elementene i planen vurderes, slik at deltageren kan oppnå sluttmålet innenfor rammene av introduksjonsprogrammet. Dersom det viser seg at deltageren ikke vil kunne nå sluttmålet sitt innenfor programtiden inkludert en forlengelse, bør sluttmålet endres. Se punkt 8.5.4.7 om forlengelse av programmet og punkt 8.5.4.8 om samarbeid for å unngå avbrudd i kvalifiseringen.

Integreringsplanen utgjør et enkeltvedtak, og det vil også utgjøre et enkeltvedtak dersom innholdet i planen endres vesentlig. Hva som er en vesentlig endring må vurderes konkret. Mindre endringer og tilpasninger slik som endring av tidspunkter for enkeltelementer skal ikke anses som et enkeltvedtak. Det er først når endringene i innholdet kan sies å være bestemmende for den enkeltes rettigheter og plikter at avgjørelsen om å endre integreringsplanen utgjør et enkeltvedtak. Se ellers punkt 12.1.4 om forholdet til forvaltningsloven. Det foreslås at deltagerens mulighet til å klage over innholdet i programmet skal fremgå av integreringsplanen. Dette vil skape bedre oversikt for deltageren over hvilke rettigheter og muligheter vedkommende har.

Kommunenes frist til å treffe vedtak om deltagelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap løper fra personen er folkeregistrert i kommunen, se forslag til § 30. Det betyr at opplæringen skal starte i mottak dersom den enkelte bor i mottak i mer enn tre måneder etter innvilget oppholdstillatelse. Kommunenes frist til å treffe vedtak om deltagelse i introduksjonsprogram løper først fra personen er bosatt etter avtale mellom kommunen og integreringsmyndighetene, se forslag til §§ 8 og 12. Vertskommunen for mottak skal utarbeide en norskplan for deltagere som starter opplæringen i norsk og samfunnskunnskap i mottak, jf. § 34. Når deltageren deretter blir bosatt etter avtale med kommunen, skal det utarbeides en ny integreringsplan for opplæring i norsk og samfunnskunnskap og introduksjonsprogram i bosettingskommunen. Integreringsplanen i bosettingskommunen skal da bygge på tiltak som er gjennomført i vertskommunen for mottak, se forslag til § 15 andre ledd andre punktum. For en nærmere redegjørelse av innholdet i norskplanen, se punkt 10.6.4.

Hvis deltageren ikke har nådd sitt norskmål når introduksjonsprogrammet er avsluttet, skal norskopplæringen fortsette innenfor den ytre rammen på 3 år eller 18 måneder. Kommunen må da sørge for at den enkelte har en norskplan for den resterende opplæringen, se punkt 10.6.4.

Avsluttes opplæringen i norsk og samfunnskunnskap før deltageren har avsluttet programmet, vil norskmålet og opplæringen i norsk og samfunnskunnskap ikke lenger være en del av deltagerens integreringsplan.

Departementet vil sørge for at det utarbeides en standardmal for integreringsplanen som skal være tilgjengelig for kommunene.

8.7.4.2 Integreringskontrakt

Departementet opprettholder forslaget om å innføre en integreringskontakt for deltagere i introduksjonsprogram, men foreslår noen justeringer i hva som skal inngå i kontrakten, se forslag til § 16. Det foreslås ikke å innføre en integreringskontrakt for deltagere som bare deltar i opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

Departementet ser at det er mange høringsinstanser som ikke støtter forslaget om å innføre en integreringskontrakt. Det er også blandede tilbakemeldinger fra høringsinstansene om hvorvidt en kontrakt eventuelt vil ha ønsket effekt, og det er flere som viser til at kontrakten vil føre til mer byråkrati. Samtidig er det en del høringsinstanser som støtter forslaget eller som støtter intensjonen bak forslaget. Disse høringsinstansene påpeker blant annet at innføring av en integreringskontrakt vil bidra til å øke bevisstheten om hvilke krav som stilles til kommunens tilbud, og til at deltagerne må reflektere over hva slags innsats som forventes.

Departementet viser til at integrering er en toveisprosess hvor kommunen skal sørge for et individuelt tilpasset tilbud, og den enkelte innvandrer må stille opp med egeninnsats for å nå sine mål. Integreringskontrakten skal angi de overordnede og gjensidige forpliktelsene kommunen og deltageren har, uten å gi rettigheter og plikter utover det som følger av loven. Hvilke plikter kommunen har overfor deltageren fremgår kun av loven og integreringsplanen synliggjør ikke deltagerens overordnede plikter. Departementet mener det er en fordel at forpliktelsene angis på et overordnet nivå, i et dokument som er lettere tilgjengelig for deltageren enn loven. Innføring av en integreringskontrakt vil sende et tydelig signal til kommunen om at den må oppfylle sine plikter og bidra til at den enkelte får det den har krav på, til riktig tid, og at den enkelte må bidra med egeninnsats. Departementet presiserer at integreringskontrakten primært er et virkemiddel som synliggjør forpliktelsene mellom kommunen og deltageren.

I høringsnotatet ble det foreslått at kontrakten skulle gjengi målene og programmets varighet som fastsatt i planen. Blant annet på bakgrunn av høringsinnspillene om at kontrakten ville medføre økt byråkrati, opprettholder ikke departementet at sluttmål og programmets varighet skal gjengis i kontrakten. Det foreslås imidlertid fortsatt at kontrakten skal angi deltagerens langsiktige mål. Det langsiktige målet viser hva som er deltagerens målsetting på lengre sikt, for eksempel et spesifikt yrke eller utdanning. Det langsiktige målet angir en retning både for programtiden og videre etter avsluttet program. Noen deltagere vil kunne oppnå det langsiktige målet innen programtiden. Det langsiktige målet og sluttmålet vil da være sammenfallende. I mange tilfeller vil det ikke være realistisk for deltageren å nå det langsiktige målet innenfor programtiden. Hvorvidt det langsiktige målet nås innenfor programmet eller etter programmet er avsluttet, beror blant annet på hvor ambisiøst målet er og deltagerens motivasjon og progresjon.

Med disse endringene er kontrakten mer atskilt fra integreringsplanen, og det vil ikke være behov for å endre den med mindre deltagerens langsiktige mål endrer seg. Som varslet i høringsnotatet vil departementet vurdere om det skal utarbeides en mal for kontrakten, som kommunene kan velge å bruke og eventuelt supplere. Selv om kontrakten utgjør et ekstra dokument, er departementet av den oppfatning at den ikke vil medføre vesentlig merarbeid for kommunene.

Flertallet av høringsinstansene som uttalte seg om forslaget om å innføre en integreringskontrakt mente at integreringskontrakten burde slås sammen med integreringsplanen. Kontrakten og planen er to ulike typer dokumenter, blant annet med den forskjellen at planen utgjør et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Departementet vil derfor ikke legge opp til at de to dokumentene slås sammen. Ettersom sluttmål og programmets varighet ikke skal gjengis i kontrakten, blir kontrakten heller ikke et dokument deltageren og kommunen må forholde seg til i det daglige. Så lenge skillelinjene mellom integreringskontrakten og integreringsplanen beholdes, står kommunen imidlertid fritt til å slå de sammen til ett fysisk dokument med adskilte deler.

Noen høringsinstanser har oppfattet forslaget slik at kontrakten skulle utgjøre et enkeltvedtak, som ville medføre ytterligere krav ved utarbeidelsen. Departementet presiserer at kontrakten ikke skal anses for å være et enkeltvedtak, i motsetning til integreringsplanen.

Det foreslås at kommunen skal utarbeide kontrakten sammen med deltageren, av samme grunn som for utarbeidelse av integreringsplanen, se punkt 8.7.4.1. Både deltageren og kommunen skal signere kontrakten.

Departementet foreslår at kontrakten skal inngås samtidig som integreringsplanen utarbeides. Integreringsplanen skal utarbeides så snart som mulig og innen tre måneder etter bosetting i kommunen, eller etter krav om deltagelse er fremsatt, se forslag til § 15.

Både deltageren og kommunen skal ha som felles mål at kontrakten oppfylles. Ettersom kontrakten kun angir forpliktelsene som følger av loven, vil det ikke være egne rettsvirkninger ved brudd på kontrakten, verken for kommunen eller deltageren. I henhold til loven har deltageren mulighet til å klage til fylkesmannen dersom kommunen ikke gir et tilbud i samsvar med kravene i loven og kommunen kan blant annet trekke i introduksjonsstønaden ved deltagerens fravær.

Kontrakten gjelder så lenge deltageren er i programmet. Programmet skal avsluttes når deltageren har nådd sitt sluttmål eller varigheten av programmet er nådd, jf. § 13.

Forslag til § 16 fastsetter bare minimumsinnholdet i kontrakten. Kommunen kan supplere minimumsinnholdet i kontrakten, så lenge tilleggene ikke er i strid med loven. Departementet vil sørge for at det utarbeides en standardmal for integreringskontrakten som skal være tilgjengelig for kommunene.

8.8 Fravær og permisjoner

8.8.1 Gjeldende rett

Det følger av introduksjonsloven § 10 at introduksjonsstønaden reduseres ved fravær som ikke skyldes sykdom eller andre tvingende velferdsgrunner, og som det ikke er gitt tillatelse til. En nærmere regulering av fraværsreglene følger av forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltagelse i introduksjonsordning. I forskriften reguleres blant annet fravær på grunn av egen sykdom eller skade, fri som følge av barn eller barnepassers sykdom, fri ved svangerskap og fødsel samt helge- og høytidsdager og ferie. En deltager i introduksjonsprogram har rett til opptil 25 virkedager ferie per år.

Introduksjonsloven § 5 regulerer varighet av introduksjonsprogrammet. Programmet kan vare inntil to år med tillegg av godkjent permisjon.

Kommunen kan innvilge permisjon fra programmet. Hvilke tilfeller det kan søkes permisjon for og når det kan innvilges permisjon med rett til stønad, er regulert i forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltagelse i introduksjonsordning. I forskriften kapittel 5 reguleres for eksempel velferdspermisjoner, permisjon ved egen sykdom eller barns sykdom, permisjon ved fødsel og adopsjon og permisjon ved overgang til arbeid.

8.8.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo en egen bestemmelse om fravær og permisjon fra introduksjonsprogram for å synliggjøre reglene om fravær og permisjon i loven.

8.8.3 Høringsinstansenes syn

Et fåtall av høringsinstansene har uttalt seg om fravær og permisjon fra introduksjonsprogrammet. Dette gjelder Bergen katedralskole, Kompetanse Norge, Oslo kommune, Skolens landsforbund ved Nygård skole og Vergeforeningen følgesvenn.

Oslo kommune støtter forslaget om en egen bestemmelse om fravær og permisjon fra introduksjonsprogrammet for å synliggjøre reglene mer. Bergen Katedralskole uttaler:

Elever som kombinerer videregående skole med introduksjonsprogrammet bør slippe å forholde seg til ulike fraværsregler på skolen og i introduksjonsprogrammet. Skolens fraværsreglement bør være gjeldende. Det kan ikke være lærerens jobb å rapportere fravær til introduksjonsprogrammet. Det setter tillitsforholdet mellom lærer og elev på spill.

Skolens landsforbund ved Nygård skole støtter at det åpnes for større mulighet for permisjon fra programmet. Samtidig presiserer Skolenes landsforbund ved Nygård skole at de utvidete permisjonsmulighetene det legges opp til, ikke må gå ut over den totale programtiden. Vergeforeningen Følgesvennen skriver:

Vergeforeningen mener at det bør bli lettere å få innvilget søknad om permisjon, enn det som er tilfelle i dag. Vår erfaring er at det er en ulik praksis i kommunene, det er et vidt skjønn og kan avhenge av hvilken saksbehandler en har om permisjon innvilges eller ikke. For å sikre god integrering vil det å gi enkeltmennesker mer frihet, bidra til bedre trivsel og følelse av å ha kontroll over eget liv.

8.8.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget om en egen bestemmelse om fravær og permisjoner fra introduksjonsprogram, se forslag til § 17. Det foreslås at det kan søkes om tillatelse til fravær og innvilges permisjon fra introduksjonsprogrammet. Forslaget er ikke ment som en realitetsendring, men skal synliggjøre reglene om fravær og permisjoner i loven.

Bergen Katedralskole er negativ til at de som kombinerer introduksjonsprogrammet med videregående opplæring må forholde seg til ulike fraværsreglement og uttaler at det setter tillitsforholdet mellom lærer og elev på spill hvis læreren må rapportere fravær til introduksjonsprogrammet. Departementet viser til at deltagere som har videregående opplæring i sitt program får utbetalt introduksjonsstønad. Alle andre introduksjonsprogramdeltagere risikerer å bli trukket i stønad ved fravær av et visst omfang. Hensynet til likebehandling tilsier at introduksjonslovens fraværsregler også må gjelde for de som går i videregående opplæring som del av programmet. Fylkeskommunen må dermed rapportere deltagernes fravær til kommunen.

De nærmere reglene for hva som er gyldig fravær og når det kan innvilges permisjon skal reguleres i forskrift slik som i dag. Departementet vil vurdere om det er behov for endringer i permisjonsreglene som er regulert i forskrift.

8.9 Stans av introduksjonsprogrammet

8.9.1 Gjeldende rett

Det følger av introduksjonsloven § 7 at kommunen kan stanse introduksjonsordningen for den enkelte dersom det er saklig begrunnet i den enkeltes forhold. Vedtak om stans innebærer at deltageren, enten for en periode eller permanent, ikke lenger er deltager og derfor ikke har rett til introduksjonsstønad. Hva som er saklig grunn må vurderes konkret i hvert tilfelle. Blant forhold som kan medføre stans er omfattende ugyldig fravær, atferd i og utenfor programmet som kan skade vedkommende eller andre deltageres muligheter til å gjennomføre programmet, samt ved sykdom som enten er så alvorlig eller så langvarig at det er usikkert om han eller hun kan gjennomføre programmet, eller det er usikkert på hvilket tidspunkt det kan skje.

Vedtak om stans skal kun fattes i situasjoner der deltager og kommune ikke er av samme oppfatning, og det er kommunen som ønsker å stanse ordningen. Kommunen skal ikke fatte vedtak om stans i tilfeller der deltager og kommunen er enige i at programmet avsluttes fordi deltagers målsetting er oppnådd. Da skal ordinær avslutning av programmet registreres.

Programmet kan stanses enten midlertidig eller permanent. Midlertidig stans kan være for en periode på inntil tre måneder. Ved midlertidig stans skal det fattes vedtak om hvor lenge opplæringen skal opphøre.

For deltagere i introduksjonsprogrammet som også har rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven §§ 17 og 18, må det i vedtaket om stans av introduksjonsprogrammet, vurderes om opplæringen i norsk og samfunnskunnskap også skal stanses.

En avgjørelse om stans av introduksjonsprogram utgjør et enkeltvedtak etter forvaltningsloven.

8.9.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo å videreføre dagens rettstilstand som gir kommunen mulighet til å stanse deltagerens introduksjonsprogram dersom det er saklig begrunnet i den enkeltes forhold.

8.9.3 Høringsinstansenes syn

Fem høringsinstanser har uttalt seg om stans av introduksjonsprogrammet, herunder Alvdal kommune, Fylkesmannen i Oslo og Viken, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), Justis- og beredskapsdepartementet (JD) og Tolga kommune. IMDi støtter departementet forslag om å presisere at opplæringen kan stanses permanent eller midlertidig. Fylkesmannen i Oslo og Viken uttaler:

Etter denne paragrafen kan kommunen stanse introduksjonsprogram midlertidig eller permanent. Det er utydelig for Fylkesmannen i Oslo og Viken hvorvidt kommunen må gjøre en tydelig vurdering av hvorfor de vedtar å stanse programmet midlertidig framfor permanent, og omvendt.

JD mener at midlertidig eller permanent stans av introduksjonsprogrammet er et inngripende tiltak som blant annet medfører at retten til introduksjonsstønad faller bort. JD anbefaler at det vurderes om det kan angis klarere i loven i hvilke tilfeller det vil være grunnlag for å treffe vedtak om stans.

Alvdal kommune og Tolga kommune reiser spørsmål om hvordan de som på grunn av helseutfordringer eller andre forhold får stanset sitt introduksjonsprogram, skal forsørge seg selv. Tolga kommune uttaler:

Hvilket grunnlag for å forsørge seg selv skal de, som pga helseutfordringer eller andre forhold, får stans i sitt introduksjonsprogram ha? Arbeidsavklaring er det redskapet andre innbyggere i landet har, men botidskravet, som Regjeringen i forslaget til Statsbudsjett for 2020 foreslår å øke fra 3 til 5 år, fratar kommunene dette tiltaket. Hvilket alternativ er det fra regjeringens side tenkt at skal tilbys flyktninger med uavklarte årsaker som hindrer de i å kunne delta fulltid?

8.9.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om å videreføre at kommunen kan stanse programmet midlertidig eller permanent når det er saklig begrunnet i den enkeltes forhold. Departementet foreslår imidlertid noen justeringer i lovteksten og en utdypende omtale av bestemmelsen.

All stans av programmet må være saklig begrunnet i den enkeltes forhold. Hva som ligger i saklig begrunnet må vurderes konkret. Det sentrale må være at det er en logisk sammenheng mellom vedtaket om stans og begrunnelsen for det. Departementet foreslår å legge inn noen konkrete eksempler i lovteksten, slik JD har anbefalt. Opplistingen er ikke uttømmende.

Programmet kan blant annet stanses ved omfattende fravær. Hvorvidt fraværet er omfattende må vurderes opp mot hvor lenge vedkommende har vært i programmet, progresjonen og hvor hyppig fraværet har forekommet. Det er også av betydning om fraværet har vært ugyldig, ut fra grunnlaget for fraværet, om det er søkt om permisjon og om fraværet hadde gitt rett til permisjon dersom det hadde vært søkt om det.

Programmet kan videre stanses ved atferd i eller utenfor programmet som kan skade deltagerens eller andres muligheter til å gjennomføre programmet.

Ved sykdom bør kommunen først og fremst vurdere permisjon fra programmet. Midlertidig eller permanent stans er kun aktuelt dersom sykdommen enten er så alvorlig eller må antas å bli så langvarig at det er usikkert om vedkommende kan gjennomføre programmet eller det er usikkert på hvilke tidspunkt det kan skje.

Fylkesmannen i Oslo og Viken har vist til at det er utydelig hvorvidt kommunen må gjøre en tydelig vurdering av hvorfor det vedtas å stanse programmet midlertidig fremfor permanent og omvendt. Departementet viser til at en avgjørelse om stans av programmet utgjør et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Dette innebærer at forvaltningslovens regler om blant annet begrunnelse gjelder. Det vil være en fordel om kommunens begrunnelse også omfatter hvorfor det er valgt henholdsvis midlertidig eller permanent stans.

Hvorvidt programmet stanses midlertidig eller permanent er opp til kommunen. Det skal mye til for å stanse programmet og terskelen er høy. I praksis vil det være situasjonens grovhet og deltagerens situasjon som avgjør om programmet stanses midlertidig eller permanent. Midlertidig stans bør ikke vare lenger enn tre måneder og kan for eksempel brukes hvis kommunen ønsker å gi deltageren mulighet til å endre sin atferd eller hvis deltageren har helseutfordringer av midlertidig karakter. Det kan være en fordel å forsøke midlertidig stans før eventuell permanent stans, men det er ikke noe krav. Dersom det ikke er utsikter til bedring kan altså programmet stanses permanent med en gang.

Vedtak om stans innebærer at deltageren ikke lenger har rett til introduksjonsstønad. Alvdal kommune har uttrykt bekymring overfor de som får sitt program stanset på grunn av helseutfordringer eller andre forhold og hvordan de da skal forsørge seg. Det skal mye til før programmet kan stanses, særlig dersom det skal stanses permanent. Når programmet stanses på grunn av helseutfordringer, vil dette i det fleste tilfeller innebære at deltageren er i en situasjon som gjør at vedkommende uansett ikke er i stand til å delta i et fulltidsprogram, noe som ville ha resultert i trekk i introduksjonsstønaden. I slike tilfeller finnes det andre støtteordninger som kan sette deltageren i stand til å forsørge seg selv.

Bestemmelsen regulerer ikke ordinær avslutning av programmet ved oppnådd sluttmål eller ved overgang til arbeid. Stans av programmet etter § 18 er i utgangspunktet kun aktuelt der det ikke oppnås enighet mellom kommunen og deltageren og det er kommunen som ønsker å stanse programmet.