7 Tidlig kvalifisering

7.1 Opplæring i mottak

7.1.1 Gjeldende rett

Opplæring for asylsøkere i mottak er i dag regulert i introduksjonsloven kapittel 4 a. Asylsøkere i mottak har i dag en plikt til å delta i opplæring i norsk og opplæring i norsk kultur og norske verdier, jf. introduksjonsloven § 20 a. Kommunen har en plikt til å sørge for slik opplæring, jf. introduksjonsloven § 20 b. Formålet er at asylsøkere så tidlig som mulig skal starte opplæring i norsk og få grunnleggende kunnskap om det norske samfunnet.

Målgruppen for ordningen er asylsøkere over 16 år som bor i mottak. Plikten til opplæring omfatter ikke:

• asylsøkere som er omfattet av 48-timers-prosedyren

• asylsøkere som er omfattet av Dublin-prosedyren

• asylsøkere over 18 år som har blitt nektet realitetsbehandling av søknad om oppholdstillatelse

• asylsøkere som har fått vedtak fra UDI om avslag eller innvilgelse av søknad om oppholdstillatelse

Etter gjeldende rett omfatter plikten asylsøkere som oppholder seg i ordinære mottak, har alternativ mottaksplassering eller er på særskilte bo- og omsorgsløsninger. De som oppholder seg på ankomstsenter og transittmottak omfattes ikke. Plikten opphører når asylsøkeren ikke lenger faller inn under målgruppen for opplæringen.

I dag gis det 175 timer med opplæring i norsk og 50 timer med opplæring i norsk kultur og norske verdier, jf. forskrift om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere §§ 29 og 30. Som følge av de høye ankomstene av flyktninger i 2015/2016, ble antall norsktimer redusert fra 250 til 175 i 2016, samtidig som det ble en plikt til å delta i 50 timer med opplæring i norsk kultur og norske verdier. En av begrunnelsene for reduksjonen var at svært få asylsøkere ble boende lenge nok i mottak til å gjennomføre alle timene.

Opplæringen i norsk skal følge forskrift om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Dette skal bidra til kontinuitet i opplæringen for asylsøkere som senere vil få oppholdstillatelse og dermed rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven kapittel 4. Opplæringen skal bidra til at oppholdet i mottak får et positivt innhold og bidra til rask integrering.

Opplæringen i norsk kultur og norske verdier skal gi asylsøkere i mottak en tidlig introduksjon til norske lover, regler, verdier, omgangsformer og kultur i vid forstand. Med norske verdier menes verdier som står sterkt i det norske samfunnet, herunder demokrati, ytringsfrihet, likestilling mv. Opplæringen skal gis på et språk deltageren forstår. Gjennom opplæringen skal asylsøkerne få større innsikt i og bedre forståelse for norske samfunnsforhold.

7.1.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo å videreføre dagens ordning for opplæring for asylsøkere som bor i mottak, men foreslo noen justeringer i utformingen av lovbestemmelsen og i målgruppen.

Departementet foreslo for det første å samle dagens tre bestemmelser om opplæring i mottak i én bestemmelse som regulerer den enkeltes deltagelse i opplæring, kommunens ansvar for opplæringen og departementets adgang til å gi forskrift om opplæringen.

Departementet foreslo også at de under 18 år tas ut av målgruppen for plikt til deltagelse i opplæring for asylsøkere i mottak. Dette henger sammen med forslaget om øvrige endringer i målgruppen etter loven, se punktene 8.1.4.2 og 10.1.4.1.

Departementet foreslo også at unntaksbestemmelsen forenkles. Asylsøkere som får sin søknad behandlet etter hurtigprosedyrer i UDI, som nektes å få asylsøknaden realitetsbehandlet etter utlendingsloven § 32 eller som har fått innvilget eller fått avslag på søknad om beskyttelse i vedtak fra UDI, omfattes ikke av plikten. Forslaget er ikke ment som en realitetsendring.

7.1.3 Høringsinstansenes syn

Om lag 25 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om videreføringen av opplæring i mottak. Flertallet av instansene er positive til forslaget, herunder Arendal kommune, Fylkesnettverket for kommunal Voksenopplæring Møre og Romsdal, Innvandrertjenesten i Oppdal kommune, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), Kompetanse Norge, Kontaktutvalet for innvandrarar og flyktningar i Stord kommune, Oslo kommune, Politidirektoratet, Sogndal kommune, Stord kommune, Utlendingsdirektoratet (UDI) og Vestland fylkeskommune.

Forslaget om at den nedre aldersgrensen for opplæring i mottak settes til 18 år, istedenfor 16 år som i dag, får bred støtte. Blant annet støtter IMDi forslaget og uttaler:

IMDi stiller seg bak departementets vurdering av at asylsøkere mellom 16-18 år bør få sin kvalifisering i det ordinære opplæringsløpet, sammen med sine jevnaldrende. I denne sammenheng er det viktig å sikre at denne målgruppa får opplæring i tråd med opplæringsloven.

Arendal kommune og Kristiansand kommune viser til at de allerede praktiserer at aldersgruppen under 18 år får opplæring etter opplæringsloven og mener det er riktig. Arendal kommune uttaler:

Departementet foreslår at unge asylsøkere mellom 16–18 år i mottak skal få grunnskoleopplæring etter opplæringsloven. Arendal kommune har praktisert dette ved tidligere mottak i kommunen. Arendal kommune støtter forslaget.

Kun en høringsinstans, Trøndelag fylkeskommune, støtter ikke forslaget, og uttaler at de er uenig at den nedre aldersgrensen heves.

Flere høringsinstanser uttaler seg om antall timer norskopplæring, som etter gjeldende rett og forslaget, reguleres i forskrift. Alle høringsinstansene som uttaler seg om dette mener at timetallet bør økes, blant annet Fellesorganisasjonen (FO), Stord kommune og Vestland fylkeskommune. Vestland fylkeskommunen uttaler:

Vestland fylkeskommune vil peika på at talet på norsktimar til asylsøkjarar vart redusert frå 250 til 175 i 2016. Av omsyn til inkludering meiner Vestland fylkeskommune at dette timetalet bør aukast.

Det er flere høringsinstanser som viser til at timetallet bør økes tilbake til 250 timer, som ble gitt tidligere, herunder Caritas, Fylkesnettverket for kommunal voksenopplæring i Møre og Romsdal, Sogndal kommune og Ålesund voksenopplæring. For eksempel mener Ålesund voksenopplæring at det er fornuftig å starte norskopplæringen i asylmottak, og timetallet bør økes til minst 250 timer.

Norske Kvinners Sanitetsforening mener at departementet bør vektlegge at situasjonen i dag er annerledes enn da timetallet ble redusert fra 250 til 175 og at mange nå bor svært lenge på mottak.

Justis- og beredskapsdepartementet (JD) uttaler at det bør fremkomme at asylsøkere som bor i mottak også skal ha plikt til å delta i opplæring om kvinners rettigheter, likestilling, LHBTI-rettigheter, religionsfrihet og frihet til å avstå fra religion.

Det er også noen høringsinstanser som har foreslått nytt navn for opplæringen i norsk kultur og norske verdier. Innvandrertjenesten i Oppdal kommune foreslår «Begynner-innføring i det norske samfunnet», Oslo kommune foreslår «Introduksjon til norsk hverdagsliv» og Caritas forslår «Norske samfunnsforhold».

7.1.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet. Det foreslås en samlet bestemmelse som regulerer den enkeltes deltagelse i opplæring i mottak, kommunens ansvar for opplæringen og departementets adgang til å gi forskrift om opplæringen.

I tråd med andre endringer for målgruppene opprettholder departementet forslaget om at de under 18 år tas ut av målgruppen for plikt til deltagelse i opplæring for asylsøkere i mottak. Dette forslaget har fått bred støtte fra høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget. IMDi har understreket at det er viktig å sikre at denne gruppa får grunnskole eller videregående opplæring etter opplæringsloven. Unge asylsøkere over 16 år som trenger grunnskoleopplæring, har rett til grunnskoleopplæring for voksne frem til de fyller 18 år, jf. opplæringsloven § 4A-1. Asylsøkere som har grunnskole fra før, har rett til videregående opplæring frem til de fyller 18 år, jf. opplæringsloven § 3-1. Departementet mener at formålet med opplæringen i mottak også ivaretas gjennom opplæring etter opplæringsloven. Gjennom opplæring etter opplæringsloven vil den enkelte asylsøker tilegne seg språkferdigheter i norsk, få grunnleggende kunnskap om det norske samfunnet og bli forberedt til et eventuelt videre liv i Norge. Opplæring etter opplæringsloven vil videre være et mer varig bidrag for å motvirke passivitet i perioden i mottak, ettersom opplæringen i norsk og opplæringen i norsk kultur og norske verdier begrenses av antall timer. Vertskommunen for mottak bør ta initiativ og følge opp slik at de unge asylsøkerne kan utnytte sine rettigheter etter opplæringsloven.

Departementet opprettholder også forslaget om å forenkle unntaksbestemmelsen. Asylsøkere som får sin søknad behandlet etter hurtigprosedyrer i UDI, som nektes å få asylsøknaden realitetsbehandlet etter utlendingsloven § 32 eller som får avslag på søknad om beskyttelse i vedtak fra UDI, omfattes ikke av plikten. Sistnevnte unntak innebærer at plikten opphører ved første avslag på søknad om beskyttelse, selv om vedkommende klager på vedtaket og dermed ikke har fått endelig avslag. Plikten opphører også hvis den enkelte får innvilget søknad om beskyttelse, ettersom vedkommende da ikke lenger er asylsøker. Begrepet mottak har hatt en snevrere betydning i introduksjonsloven enn slik begrepet defineres av utlendingsmyndighetene. For å klargjøre begrepsbruken foreslår departementet å legge til et nytt unntak fra plikten i lovteksten, der det fremgår at plikten ikke gjelder asylsøkere som bor på ankomstsenter eller i transittmottak. Disse endringene er ikke ment som realitetsendring.

Deltagelse i opplæring i mottak foreslås videreført som en plikt, både for kommunen og den enkelte asylsøker. Plikten synliggjør forventningen om at den enkelte skal delta i opplæring og at dette er en viktig oppgave for kommunene. Det foreslås ikke å innføre en rett til opplæring for asylsøkere som bor i mottak. En rett til opplæring vil kunne gi et uheldig signal til asylsøkere som ennå ikke har fått oppholdstillatelse i Norge og vanskeliggjøre returarbeidet av dem som skal returneres.

På nåværende tidspunkt foreslås det ikke endringer i antall timer norskopplæring den enkelte har plikt til å delta i. Plikten vil fortsatt gjelde deltagelse i 175 timer opplæring i norsk. Dette vil fortsatt reguleres i forskrift.

Departementet har vurdert hvordan opplæring i norsk kultur og norske verdier kan ses i sammenheng med opplæring i 50 timer samfunnskunnskap. Som det fremgår av punkt 10.5.4 forslår departementet at opplæringen i norsk kultur og norske verdier innlemmes i lærerplanen til opplæringen i samfunnskunnskap. Utviklingen av den nye opplæringen i samfunnskunnskap innebærer at opplæringen i norsk kultur og norske verdier opphører som eget tilbud, men at temaene vil inngå i den nye opplæringen i samfunnskunnskap, herunder temaer som kvinners rettigheter, likestilling, LHBTI-rettigheter og religionsfrihet. Opplæringen i samfunnskunnskap vil bli delt inn i moduler og noen av disse modulene vil bli obligatoriske for beboere i mottak. Læreplanen vil ikke tre i kraft før august 2021 og opplæringen i norsk kultur og norske verdier vil ikke opphøre som eget tilbud før den nye læreplanen er på plass. Timeantallet vil fortsatt reguleres i forskrift.

7.2 Kompetansekartlegging før bosetting

7.2.1 Gjeldende rett

Det fremgår av Samarbeidsavtale om bosetting av flyktninger, samt om etablering og nedlegging av asylmottak og omsorgssentre mellom KS, Kunnskapsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet (JD), Barne- og likestillingsdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2018–2021) at JD gjennom Utlendingsdirektoratet (UDI) skal sørge for god kartlegging av bosettingsklare flyktninger i mottak, særlig av enslige mindreårige, herunder de som eventuelt har spesielle behov for bosetting i bestemte kommuner.

Det følger av UDI rundskriv 2009-040 Krav til bosettingsforberedende arbeid i asylmottak at mottakene som hovedregel skal gjennomføre en bosettingssamtale med den enkelte innen 14 dager etter at vedkommende har fått innvilget en oppholdstillatelse som danner grunnlag for bosetting. I samtalen skal mottaket blant annet kvalitetssikre bosettingsrelevante opplysninger. Tidligere registrerte mottaket også opplysninger om kompetanse, men denne registreringen ble i 2018 erstattet av en selvregistreringsløsning for kompetansekartlegging (Kompass). I bosettingssamtalen skal mottaket sjekke om beboeren har gjennomført kompetansekartlegging og hvis ikke, bistå med pålogging og veiledning for bruk av selvregistreringsløsningen. Hvis beboeren ikke ønsker å gjennomføre kompetansekartleggingen registrerer mottaket dette i bosettingsmerknad. Beboere i integreringsmottak gjennomfører kartlegging av kompetanse som en del av sitt fulltidsprogram.

Målgruppen for selvregistreringsløsningen er asylsøkere over 16 år med høy sannsynlighet for å få oppholdstillatelse eller som har fått innvilget oppholdstillatelse. Det er frivillig for målgruppen å registrere kompetansen sin.

Selvregistreringsløsningen inneholder blant annet spørsmål om utdanning og realkompetanse, språkferdigheter, digitale ferdigheter, erfaring fra lønnet og ulønnet arbeid, interesser og ønsker om utdanning og arbeid. Kompetanseopplysningene som samles inn er tilgjengelige for IMDi, bosettingskommuner, involverte karrieresenter og NAV-kontor dersom den kommunale flyktningtjenesten er organisatorisk plassert der. Kompetanseopplysningene skal følge med personen videre i kontakt med offentlige instanser.

Overføringsflyktningers språkkunnskaper, utdanning og arbeidserfaring kartlegges både gjennom UNHCRs skjema (Resettlement Registration Form/RRF) og gjennom IMDis digitale verktøy for kartlegging av kompetanse og bosettingsbehov til overføringsflyktninger (KomBo). Som for registreringen i mottak, gjennom Kompass, inneholder UNHCR og IMDis kartlegging tilsvarende spørsmål om utdanning, realkompetanse og språkferdigheter. I tillegg inneholder kartleggingen andre forhold som er relevant for søknad om beskyttelse, som helsetilstand, beskyttelsesbehov og særskilte behov.

7.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo å lovfeste kompetansekartlegging før bosetting i en kommune.

Det ble foreslått at kompetansen til personer som bor i mottak og som har fått en oppholdstillatelse som medfører at de er i målgruppen for introduksjonsprogram skal kartlegges. Målgruppen er snevrere enn etter dagens ordning.

I forslaget ble det fremhevet at kompetansekartlegging før bosetting skal bidra til bosetting i en kommune med relevant tilbud om utdanning eller arbeid og til at introduksjonsprogrammet blir tilpasset den enkeltes behov.

Departementet vurderte to alternativer når det gjelder ansvar for kompetansekartlegging i mottak. Det første alternativet var å videreføre dagens ordning med at kompetansekartlegging gjennomføres i mottak med bistand fra mottaksansatte, men å legge det formelle ansvaret til UDI. Det andre alternativet var at ansvaret for kompetansekartlegging i mottak blir lagt til vertskommunen for mottak. Etter en samlet vurdering av alternativene foreslo departementet at ansvaret legges til vertskommuner for mottak, men ba likevel om høringsinstansenes innspill på denne ansvarsfordelingen.

Overføringsflyktninger blir i hovedsak bosatt direkte i en kommune etter innreise til Norge. Departementet foreslo å lovfeste dagens ordning med at IMDi kartlegger kompetansen til overføringsflyktninger før innreise til Norge. Det ble også foreslått å lovfeste kompetansekartlegging etter bosetting slik at de som eventuelt ikke kan kartlegges før innreise til Norge, kartlegges i bosettingskommunen, se punkt 8.2.4 nedenfor.

Departementet foreslo at den enkelte har rett og plikt til å gjennomføre kompetansekartleggingen. Departementet foreslo videre at kompetansekartlegging før bosetting i en kommune skulle gjennomføres i tråd med forslaget om kompetansekartlegging etter bosetting. Dette innebærer at det er de samme opplysningene som skal kartlegges uansett om kartleggingen skjer før eller etter bosetting. Kartleggingen skal minimum omfatte informasjon om utdanning, arbeid, språk og annen relevant kompetanse.

Departementet foreslo å ikke legge andre føringer for hvordan vertskommunen for mottak og IMDi skal organisere kompetansekartleggingen enn at et minimum av kompetanseopplysninger blir kartlagt.

7.2.3 Høringsinstansenes syn

I overkant av 70 instanser har uttalt seg om kompetansekartlegging før bosetting. Et flertall av høringsinstansene støtter hele eller deler av forslaget. Dette gjelder blant annet Utlendingsdirektoratet (UDI) som understreker at det er avgjørende at kompetansekartlegging gjennomføres raskt, da kompetanseopplysninger er viktig for tidlig å starte arbeidet med å koble personer til kommuner som har relevante tilbud om utdanning og arbeid. Kompetanse Norge påpeker at det er viktig at flest mulig av flyktningene gjennomfører kompetansekartlegging, karriereveiledning og eventuelt realkompetansevurdering så tidlig som mulig, gjerne før bosetting, og at disse tiltakene sees i sammenheng. Grong kommune uttaler:

Lovregulert kompetansekartlegging allerede før bosetting og karriereveiledning i regi av fylkeskommunen underbygger også likeverdige tjenestetilbud og klare krav til deltakere og ulike offentlige sektorer.

Noen høringsinstanser er negative til at målgruppen foreslås innsnevret til personer som har fått oppholdstillatelse, og ikke lenger vil omfatte beboere med stor sannsynlighet for opphold. Dette gjelder Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), Kompetanse Norge og Statistisk sentralbyrå (SSB). IMDi og Kompetanse Norge mener at målgruppen bør utvides til personer som har stor sannsynlighet for opphold. SSB mener at det ut i fra et statistikkfaglig grunnlag ikke er ønskelig at målgruppen snevres inn, både når det gjelder oppholdsgrunnlag og alder. Noen høringsinstanser, herunder Barne- og familiedepartementet (BFD), Bufetat region øst, UNICEF Norge og Redd Barna, etterlyser omtale av barn og mener at også barn under 18 år bør kartlegges med hensyn til skolegang med videre.

Mange høringsinstanser er positive til at kartlegging av kompetanse skal tillegges større vekt i bosettingsarbeidet og til den foreslåtte formålsbestemmelsen. AVdir og NAV Luster Flyktningteneste og vaksenopplæring tror at forslaget vil kunne føre til at den enkelte bosettes i en region ut i fra kvalifiseringsbehov og arbeids- og utdanningsmuligheter, og danne grunnlag for at fylkeskommunen skal kunne utarbeide gode og treffsikre planer for kvalifisering. AVdir uttaler:

Det er viktig at det så tidlig som mulig kartlegges hvilken kompetanse den enkelte har, slik at denne kunnskapen kan danne grunnlag for hvor den enkelte bosettes.

IMDi er også positive, men mener at formålsbestemmelsen bør omskrives for å sikre at bestemmelsen ikke feiltolkes av kommuner og brukere. IMDi mener det bør komme klart frem at bestemmelsen ikke gir en individuell rett på relevant utdanning og tilbud. IMDi ber om at det i forarbeidene tydeliggjøres at mulighet for utdanning og arbeid kun er ett av flere momenter i vurderingen ved tildeling av bosettingskommune.

Noen kommuner er bekymret for at lovfesting av kompetansekartlegging før bosetting vil bidra til at flyktninger med høy kompetanse bosettes i sentrale kommuner, mens mindre sentrale kommuner må bosette flyktninger med lav kompetanse. Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) påpeker at departementet må unngå en konsentrasjon av personer med lite utdanning, da geografisk opphoping av sosiale ulikheter kan være uheldig.

Høringsinstansene er særlig bedt om å gi innspill om hvilken aktør som skal ha ansvar for kompetansekartlegging i mottak. Av de 44 høringsinstansene som tar stilling til spørsmålet, gir 27 sin støtte til at ansvaret skal ligge hos vertskommunen. Et flertall av disse er kommuner i tillegg til blant annet AVdir, Justis- og beredskapsdepartementet (JD), Kompetanse Norge og UDI.

UDI mener at en overføring av ansvaret til vertskommunen ikke vil medføre ulemper for det bosettingsforberedende arbeidet. Ifølge UDI vil datakvaliteten trolig bli bedre fordi det er grunn til å tro at kommunene har bedre kompetanse til å veilede beboerne, enn det mottaksansatte har. Kompetanse Norge er enig i at vertskommunene bør ha gode forutsetninger for å bistå beboere i mottak med å kartlegge kompetansen sin, blant annet fordi kommunene allerede har oppgaver knyttet til bosettingsforberedende oppgaver og ansvar for introduksjonsprogrammet. AVdir ser det som hensiktsmessig å spesifisere minimumskrav til funksjonen/kompetansen hos personer som tillegges dette ansvaret.

Fire høringsinstanser uttaler at dersom vertskommunen skal ha ansvaret forutsetter dette økonomiske midler. Dette gjelder Bergen kommune, Bodø kommune, Fredrikstad kommune og Hå kommune. Bergen kommune uttaler:

Som vertskommune for mottak vil krav til kompetansekartlegging pålegge oss en ny oppgave uten at vi kompenseres for dette økonomisk. Det kan være en mulighet at vertskommuner knyttes mot mottakene etter en integreringsmottaksmodell der integreringen i kommunen starter i mottak. Det bør presiseres nærmere hvordan denne kartleggingen i mottakene skal finansieres. Dette er ikke noe som dekkes inn av dagens modell for vertskommunekompensasjon.

17 høringsinstanser mener at ansvaret bør være som i dag. Flere argumenterer med at ansvaret for innhenting av bosettingsrelevant informasjon bør være samlet hos én aktør. Faglig forum for kommunalt flyktingsarbeie (ffkf) mener det bør være UDI ved asylmottakene som bør ivareta kartleggingen da de ansatte på mottak kjenner beboerne. Andre mener at vertskommuner vil mangle ressurser og kompetanse til å utføre oppgaven.

Kommunesektorens Organisasjon (KS) hevder at det vil være mindre ressurskrevende å gjennomføre kartleggingen i regi av mottaket og viser til at det er mottaksansatte som har best grunnlag for å kartlegge den enkeltes bakgrunn og behov. KS frykter at innføring av rett og plikt til kompetansekartlegging i regi av vertskommunen vil kunne forlenge ventetiden for bosetting.

IMDi støtter heller ikke vertskommunen som ansvarlig aktør. IMDi mener at kartlegging av kompetanse bør skje i ankomstsenter og at IMDi bør ha ansvaret. Hvis kompetansekartlegging ikke gjennomføres i ankomstsenter mener IMDi at UDI bør ha ansvar i mottak.

Flere høringsinstanser uttaler at kartlegging er en prosess som krever kompetanse, tillit og forståelse både hos kartlegger og den som kartlegges, og at dagens kartlegging både i mottak og for overføringsflyktninger inneholder flere mangler og feil, og at selvregistreringsløsningen ikke fungerer. Flere av høringsinstansene støtter forslaget om at departementet kan gi forskrift om hvilke konkrete opplysninger som skal kartlegges. Videre gis det uttrykk for at kartleggingen bør gjennomføres av kvalifisert personell og at det bør rettes en innsats for å utvikle systemer, verktøy og veiledning for kartleggingen som ansatte i kommunen får tilgang til. Fylkesmannen i Innlandet mener at departementet bør legge føringer for at metoder og systemer i kartleggingsarbeidet kan kommunisere med hverandre. Fylkesmannen i Agder anbefaler at departementet utarbeider god veiledning og konkretisering av taushetsplikten for de ulike aktørene.

Både AVdir og Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA) gjør oppmerksom på viktigheten av tidlig kartlegging av eventuelle utfordringer som krever tilrettelegging i opplæringen, som mangelfullt syn eller hørsel, dysleksi, lese- og skrive- eller lærevansker og ulike helseutfordringer. De mener dette bør inkluderes i den kompetansekartleggingen vertskommunen skal gjennomføre, slik at best mulig kvalifisering og oppfølging kan gis.

Flere høringsinstanser, herunder fylkeskommuner og kommuner, understreker at det kan være utfordrende å kartlegge kompetanse og sikre kvalitet i kartleggingen, dersom det ikke er tilgang på tilstrekkelig tolketjenester.

7.2.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget om å lovfeste kompetansekartlegging før bosetting i en kommune, se forslag til § 6. Et flertall av høringsinstansene som har uttalt seg støtter hele eller deler av forslaget.

7.2.4.1 Målgruppen for kompetansekartlegging i mottak

Departementet foreslår at målgruppen for kompetansekartlegging i mottak er personer som har fått en oppholdstillatelse som medfører at de er i målgruppen for introduksjonsprogram. Dette er en snevrere målgruppe enn etter dagens ordning, som omfatter alle beboere over 16 år som har fått eller har stor sannsynlighet for å få oppholdstillatelse.

Kompetansekartlegging før bosetting skal bidra til bosetting i en kommune med relevant tilbud om utdanning eller arbeid og til at introduksjonsprogrammet blir tilpasset den enkeltes behov, jf. forslag til § 6 tredje ledd. Forslaget er ment å sikre at så mange som mulig som skal delta i introduksjonsprogrammet skal være kartlagt i forkant av oppstart i program.

Kompetansekartleggingen før bosetting skal danne grunnlag for karriereveiledning etter bosetting, se punkt 8.3.4. Det er derfor også et poeng at kartleggingen ikke bør skje for lang tid i forkant av at den enkelte blir bosatt. Videre er det hensiktsmessig at kartleggingen skjer i forbindelse med det øvrige bosettingsforberedende arbeidet som skjer etter at den enkelte har fått innvilget oppholdstillatelse. Departementet ser at det kan være argumenter for at kartleggingen skal skje tidligere, for en større målgruppe, men formålet med denne kartleggingen vil være av en annen karakter enn det som ligger til grunn for departementets forslag. Departementet opprettholder derfor forslaget om at det kun er personer i mottak som har fått en oppholdstillatelse som medfører at de er i målgruppen for introduksjonsprogram, som også er i målgruppen for kompetansekartlegging i forkant av bosetting.

7.2.4.2 Formålet med kompetansekartlegging før bosetting

Formålet med kompetansekartleggingen før bosetting er at den skal bidra til bosetting i en kommune med relevant tilbud om utdanning eller arbeid og til at introduksjonsprogrammet blir tilpasset den enkeltes behov, se forslag til § 6 tredje ledd. Personer som har kompetanse som tilsier at de skal inn i videregående opplæring eller høyere utdanning bør for eksempel bosettes i nærheten av en videregående skole eller utdanningsinstitusjon som tilbyr et tilrettelagt opplegg for minoritetsspråklige, se punkt 3.2.5. Personer som har kompetanse innen særlige yrker bør for eksempel bosettes et sted der de kan få arbeid innenfor bransjen de har kompetanse i. I beslutning om bosettingskommune er kompetanse ett av flere hensyn som må legges til grunn. Kompetansekartlegging før bosetting skal bidra til at dette hensynet kan ivaretas. Forslaget må ses i sammenheng med punkt 6.2.4.1 om fylkeskommunenes ansvar for utarbeiding av planer for kvalifisering av innvandrere, punkt 6.2.4.2 om fylkeskommunes ansvar for deler av bosettingsarbeidet og punkt 8.2.4 om kompetansekartlegging som grunnlag for et tilpasset introduksjonsprogram.

Noen høringsinstanser har uttrykt bekymring for at flyktninger med høy kompetanse bosettes i sentrale kommuner, mens mindre sentrale kommuner må bosette flyktninger med lav kompetanse. Departementet bemerker at flere mindre distriktskommuner har et godt arbeidsmarked og at noen av disse kommunene også har utarbeidet tilrettelagt fag- og yrkesopplæring for voksne innvandrere med utgangspunkt i lokale arbeidsbehov. I forbindelse med sin anbefaling av hvor mange flyktninger som bør bosettes i den enkelte kommune i fylket, skal fylkeskommunen legge vekt på regionale planer for kvalifisering av innvandrere samt fylkeskommunens kjennskap til regionen og den enkelte kommune. Det forutsettes at fylkeskommunen har kunnskap om hvilke tilpassede opplæringstilbud som finnes, samt kunnskap om det lokale arbeidsmarkedet og avstander til sentrale tilbud. Det er også etablert en tilskuddsordning som fylkeskommunene kan søke på, se punkt 13.4.2, som skal stimulere fylkeskommunen til å etablere flere tilbud om fag- og yrkesopplæring for voksne minoritetsspråklige. I tillegg har departementet økt støtten til kombinasjonsklasser, se punkt 13.4.2. Ved bosetting av familier vil IMDi måtte foreta en totalvurdering ut fra hva som samlet er best for familien.

7.2.4.3 Kartlegging av overføringsflyktninger

Overføringsflyktninger vil i hovedsak bli bosatt direkte i en kommune etter innreise til Norge. Departementet opprettholder forslaget om å lovfeste dagens ordning med at IMDi kartlegger kompetansen til overføringsflyktninger før innreise til Norge. Med overføringsflyktning menes en person som har fått flyktningstatus, jf. utlendingsloven § 28 første ledd, av UDI før innreise til Norge eller som har fått en innreisetillatelse i påvente av behandling av sin søknad om flyktningstatus.

Overføringsflyktninger som ikke kan kartlegges før innreise til Norge, kartlegges etter ankomst til Norge. Dersom overføringsflyktninger ikke er kartlagt før innreise, og må innom mottak før bosetting, skal de kartlegges i mottak i tråd med forslag til § 6. De som blir bosatt direkte i kommunen, skal kartlegges i tråd med forslag til § 10, se punkt 8.2.4 nedenfor.

7.2.4.4 Ansvaret for kompetansekartlegging før bosetting

På spørsmålet om hvilken aktør som skal ha ansvar for kompetansekartlegging i mottak ga et klart flertall av høringsinstansene uttrykk for at ansvaret for kompetansekartleggingen av beboere i mottak bør legges til vertskommuner for mottak, og departementet opprettholder forslaget. Departementet er enig med Kompetanse Norge i at vertskommunene bør ha gode forutsetninger for å bistå beboere på mottak med å kartlegge kompetansen sin, blant annet fordi kommunene allerede har opplæring- og kvalifiseringsoppgaver for beboere i mottak.

Departementet viser til at en god del av vertskommunene for mottak også vil være bosettingskommuner. Det er bosettingskommunen som skal gjennomføre kompetansekartlegging av de som av ulike grunner ikke har gjennomført dette før bosetting, for eksempel familiegjenforente, se punkt 8.2.4 nedenfor. Bosettingskommuner vil derfor ha opparbeidet gode rutiner og erfaring med kompetansekartlegging.

Departementets forslag innebærer at ansvaret for innhenting av bosettingsrelevant informasjon fordeles på to aktører; mottak og vertskommunen for mottak. Departementet er enig i at dette kan ha noen praktiske ulemper og at det er en fordel hvis ansvaret for alt bosettingsforberedende arbeid samles på én hånd. I denne omgang foreslås det likevel ikke endringer i ansvaret for de øvrige delene av det bosettingsforberedende arbeidet i mottak.

Vertskommunen for mottak bør sørge for at kompetansekartleggingen gjennomføres i forbindelse med de øvrige delene av det bosettingsforberedende arbeidet. Departementet bemerker her at bosettingsforberedende samtale i mottak som hovedregel skal gjennomføres innen 14 dager etter at det er kjent at beboeren har fått innvilget oppholdstillatelse som danner grunnlag for bosetting. Ved gjennomføring av kompetansekartlegging vil det være nødvendig med bruk av tolk, dersom kommunen og deltageren ikke kan kommunisere forsvarlig på et felles språk, slik flere av høringsinstansene har påpekt. Tolken som brukes bør være kvalifisert, altså oppfylle kravene for å bli oppført i Nasjonalt tolkeregister. Departementet bemerker videre at vertskommunene kan motta veiledning fra IMDi slik at de sikres relevant kompetanse til å utføre oppgaven.

7.2.4.5 Rett og plikt til kompetansekartlegging

Departementet opprettholder forslaget om at den enkelte har rett og plikt til å gjennomføre kompetansekartlegging, se forslag til § 6 tredje ledd andre punktum. Kartleggingen er sentral i bosettingsarbeidet og har også stor betydning i planleggingen og tilretteleggingen av introduksjonsprogrammet. Tall fra IMDi om selvregistrering av kompetanse i mottak, viser at det er et stort avvik mellom antall som registrerer sin kompetanse og målet om at alle i målgruppen skal gjøre det. Det er frivillig for mottaksbeboere å registrere sin kompetanse, og dette kan ha en påvirkning på antallet som registrer sin kompetanse. Rett og plikt til gjennomføring vil bidra til å sikre et tilstrekkelig informasjonsgrunnlag i bosettingsarbeidet, og danne et godt grunnlag for karriereveiledning etter bosetting, se punkt 8.3.4 nedenfor.

7.2.4.6 Innholdet i kartleggingen

Departementet opprettholder forslaget om at kompetansekartlegging før bosetting i en kommune skal gjennomføres i tråd med § 10, som gjelder kompetansekartlegging etter bosetting. Dette innebærer at det er de samme opplysningene som skal kartlegges uansett om kartleggingen skjer før eller etter bosetting. Kartleggingen skal minst omfatte hvilke språkkunnskaper og hvilken utdanning, arbeidserfaring og annen relevant kompetanse den enkelte har, jf. forslag til § 10 andre ledd. Kartleggingen skal gjøres innenfor rammene av bestemmelsene om behandling av personopplysninger i §§ 41 til 44 og personvernforordningen. Det er altså bare opplysninger som er nødvendige for å oppnå formålet som kan kartlegges.

For voksne innvandrere med relevant yrkeserfaring vil realkompetansevurdering være et virkemiddel som kan gi den enkelte mulighet til å dokumentere sin faglige bakgrunn og bidra til en raskere vei til fagbrev, se punkt 4.2, og er noe vertskommunen kan vurdere å gjennomføre i forbindelse med kartleggingen.

Det er flere kommuner som uttrykker skepsis til at kartleggingen før bosetting skal danne grunnlag for å avgjøre lengden og innholdet i introduksjonsprogrammet, og slik binde opp kommunen. Personer som gjennomfører kompetansekartlegging før bosetting skal ikke kartlegges på nytt, men kartleggingen kan justeres dersom det er behov for det. Det vil være opp til den enkelte kommune å vurdere dette behovet. Når det gjelder lengde og innhold i programmet er det fortsatt den enkelte kommune som skal avgjøre dette, innenfor rammene av forslaget til sluttmål og varighet av introduksjonsprogrammet, se punkt 8.5.4.

Departementet forslår ikke å legge andre føringer for hvordan vertskommunen for mottak og IMDi skal organisere kompetansekartleggingen enn at et minimum av kompetanseopplysninger blir kartlagt, jf. forslag til § 10 andre ledd. Mange høringsinstanser mener imidlertid at det bør rettes en innsats for å utvikle systemer, verktøy og veiledning for kartleggingen. Departementet mener det vil være opp til vertskommunen for mottak og IMDi å bestemme metode og bruk av systemer, men vil vurdere om det bør utarbeides retningslinjer for kartleggingen.

Opplysningene fra kartleggingen skal følge med den enkelte til bosettingskommunen. Opplysningene skal der brukes videre inn i planleggingen av introduksjonsprogrammet, se punkt 8.

7.3 Integreringsfremmende tiltak

7.3.1 Gjeldende rett

Dagens introduksjonslov inneholder ingen bestemmelser om muligheten for å gjennomføre tiltak fra introduksjonsprogrammet i forkant av bosetting. Loven stenger imidlertid ikke for denne muligheten. I integreringsmottakene har beboerne et fulltidsprogram med aktiviteter som kan ligne på tiltakene i introduksjonsprogrammet, for eksempel arbeids- og utdanningsrettede aktiviteter. Beboerne forplikter seg til å delta i slike aktiviteter i kontrakten som inngås med kommunen. Brudd på denne kontrakten kan føre til at beboeren mister plassen i integreringsmottaket og må flytte til et ordinært mottak.

7.3.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo at vertskommuner for mottak kan tilby standardiserte elementer fra introduksjonsprogrammet og andre integreringsfremmende tiltak til personer som bor i mottak og som har fått en oppholdstillatelse som medfører at de er i målgruppen for introduksjonsprogrammet.

7.3.3 Høringsinstansenes syn

16 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om at vertskommuner for mottak kan tilby standardiserte elementer fra introduksjonsprogrammet og andre integreringsfremmende tiltak til personer som bor i mottak. Dette gjelder blant annet Antirasistisk senter, Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir), Bodø kommune, Caritas, Drammen kommune, Fellesorganisasjonen (FO), Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), Justis- og beredskapsdepartementet (JD), Kompetanse Norge, Kristiansand kommune, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Oslo kommune, Redd Barna og Vergeforeningen Følgesvenn.

Flertallet av høringsinstansene støtter forslaget, men noen forutsetter ekstra finansiering til kommunene. Bodø kommune mener at det må tilføres ressurser hvis vertskommunen skal kunne tilby dette, da det er svært tidkrevende og stiller store krav til oppfølging og organisering. AVdir mener også det bør gis ekstra midler for at vertskommunen skal prioritere å bruke tid og ressurser på dette arbeidet. Kristiansand kommune uttaler:

Det koster å gi tilbud i forkant av bosetting. Dersom det skal gis opplæring utover asylnorsk, norsk kultur og norske verdier, kompetansekartlegging og øvrige standardprogram i mottak, må dette finansieres.

Oslo kommune støtter forslaget og anser det som positivt å starte kvalifiseringen tidlig, forutsatt at det er et samarbeid og en informasjonsflyt mellom vertskommune og bosettingskommune, samt at planene som legges er realistiske. Dette kvalifiseringsarbeidet bør ifølge kommunen dokumenteres slik at individuell plan i kommunen kan ta hensyn til det og mulig forkorte introduksjonsprogrammet.

Antirasistisk senter, Bodø kommune, Caritas og FO påpeker at det er viktig å komme tidlig i gang med integreringsfremmende tiltak for å forebygge passivitet i mottak. IMDi og AVdir mener at dette kan bidra til at de raskere kommer i gang med målrettet kvalifisering, og at tiden i mottak i størst mulig grad kan forberede den enkelte på videre kvalifisering og opplæring. Både AVdir og Bodø kommune har erfaring med integreringsmottak og har positiv erfaring knyttet til integreringsfremmende tiltak. AVdir uttaler:

Foreløpige erfaringer er at beboere som kommer fra integreringsmottak i større grad er klare til å raskt starte opp i introduksjonsprogrammet enn de som har bodd i ordinære mottak. De har gjennom tilbudet i integreringsmottak fått orientert seg om norsk arbeidsliv, hvilke krav som stilles og hvordan deres kompetanse kan brukes. Beboerne i integreringsmottak kommer også raskere i gang med godkjenning av utdannelse.

Bodø kommune uttaler:

Personer som har gjennomgått et fulltidsprogram i integreringsmottak over en viss tid kommer opp på et høyere norsknivå innen oppstart i introduksjonsprogram, og at dette bidrar til å korte ned programmets varighet.

NHO og Drammen kommune fremhever at tidlig realkompetansevurdering kan være et viktig tiltak for raskere overgang til videre utdanning eller arbeid. Kompetanse Norge er enig i at realkompetansevurdering er et viktig og nyttig tiltak som kan bidra til kortere integreringsløp for mange flyktninger. Kompetanse Norge mener at det bør åpnes opp og tilrettelegges for at flyktninger kan få realkompetansevurdering i fag på videregående opplæring, med tolk, før bosetting i en kommune. Videre mener Kompetanse Norge at beboere i mottak bør få tilbud om karriereveiledning fra fylkeskommunale karrieresentre så tidlig som mulig i mottak og anbefaler at tilbudet nevnes spesifikt i lov eller forskrift.

Antirasistisk senter ser positivt på forslaget, men mener dette først og fremst vil lindre symptomer på det større problemet at det i dag tar for lang tid fra vedtak til bosetting. Redd Barna er svært positive, men mener tiltakene bør gjelde for alle foreldre som bor i ordinære mottak, ikke bare de som har fått oppholdstillatelse og venter på bosetting. Caritas tviler på at forslaget vil føre til en realitetsendring når tilbudet ikke er en plikt og anbefaler derfor at dette blir en plikt. Caritas anbefaler også at sivilsamfunnets og frivillighetens rolle i dette arbeidet fremheves. Videre gir Caritas eksempler på aktuelle tiltak, for eksempel barneaktiviteter, matlaging, idrett og jobbsøkerkurs. Caritas uttaler også at kommunene bør få økt sitt tilskudd for å kunne styrke satsingen på integreringsfremmende tiltak før bosetting.

Vergeforeningen Følgesvennen mener at det er viktigere å få tidlig kartlegging av den enkeltes psykiske helse, og at flyktningen tildeles en bosettingskommune som har et tilbud som dekker behovet for hjelp. Videre mener høringsinstansen at det bør gis tilbud om skolegang utenfor mottaket, slik at den monotone og destruktive tilværelsen på asylmottaket brytes opp.

JD viser til at det ikke kreves lovhjemmel for at kommunen skal kunne gi et tilbud om veiledning eller lignende. JD mener videre at det er uklart hva som ligger i vilkårene om at personene må være bosatt i mottak og ha en bestemt type oppholdstillatelse og antar at det ikke er meningen å begrense kommunenes adgang til å tilby veiledning eller lignende til personer bosatt utenfor mottak eller som har andre oppholdstillatelser.

7.3.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget om at vertskommuner for mottak kan tilby standardiserte elementer fra introduksjonsprogrammet og andre integreringsfremmende tiltak til personer som bor i mottak og som har fått en oppholdstillatelse som medfører at de er i målgruppen for introduksjonsprogrammet, se forslag til § 7. En del blir boende i mottak i en lengre periode etter innvilget oppholdstillatelse, før bosetting i en kommune. For å motvirke passivitet og for å starte kvalifiseringen tidlig kan det være en fordel om den enkelte kan komme i gang med kvalifiserende elementer mens vedkommende fortsatt bor i mottak, slik som noen av høringsinstansene også peker på. For eksempel kan det være en fordel å komme i gang med elementene som uansett er obligatoriske å gjennomføre i introduksjonsprogrammet, blant annet foreldreveiledning og livsmestring.

Det foreslås ikke at vertskommunen skal ha plikt til å tilby standardiserte elementer fra introduksjonsprogrammet til personer i mottak. Forslaget skal synliggjøre muligheten og være en oppfordring til vertskommunen om å inkludere personer i mottak når disse elementene tilbys for innvandrere som er bosatt i kommunen samt bidra til økt samarbeid mellom vertskommuner for mottak og bosettingskommuner.

Andre integreringsfremmende tiltak kan for eksempel være realkompetansevurdering og oppstart av prosessen med å godkjenne medbrakt høyere utdanning. Hvorvidt den enkelte har høyere utdanning vil fremkomme av kompetansekartleggingen. Både realkompetansevurdering og godkjenning av høyere utdanning fra utlandet kan ta tid, og det vil være en fordel om denne prosessen kan starte tidlig. Karriereveiledning er et annet eksempel på tiltak som kan tilbys før bosetting, men da i samarbeid med fylkeskommunen.

Departementet vil arbeide videre med å tilrettelegge for andre integreringsfremmende tiltak i mottak. I arbeidet vil departementet også vurdere hvordan slike tiltak kan finansieres.