3 Gjeldande rett
3.1 Pågriping og fengsling på utlendingsrettsleg grunnlag
Pågriping og fengsling på utlendingsrettsleg grunnlag er regulert i utlendingslova kapittel 12. Dei nærare grunnlaga er lista opp i § 106 (i tillegg opnar § 130 andre ledd for fengsling av utlending som utgjer ein trugsel mot grunnleggande nasjonale interesser, på nærare vilkår). Første ledd lyder slik:
En utlending kan pågripes og fengsles når
utlendingen ikke samarbeider om å klarlegge sin identitet i henhold til lovens § 21 eller § 83, eller det er konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen oppgir uriktig identitet,
det er konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen vil unndra seg iverksettingen av et vedtak som innebærer at utlendingen plikter å forlate riket. Pågripelse og fengsling kan også skje dersom det er vesentlig fare for at utlendingen vil unndra seg iverksettingen av et vedtak som innebærer at utlendingen skal overføres til et annet europeisk land i medhold av Dublin-samarbeidet, jf. § 32 fjerde ledd,
utlendingen ikke overholder meldeplikt eller pålegg om bestemt oppholdssted etter § 105 første ledd bokstav c, og utlendingen har en sak til behandling som ikke er endelig avgjort eller tidspunktet for utreisefristen ennå ikke er inntrådt,
det er truffet vedtak om utvisning og vedtaket er endelig eller det er ikke gitt utsatt iverksettelse i forbindelse med klage, jf. § 90, og det treffes tiltak mot utlendingen med sikte på utsendelse. Det er et vilkår at utlendingen er utvist på grunn av ilagt straff og at det ut fra utlendingens personlige forhold er fare for at utlendingen vil begå nye straffbare handlinger,
utlendingen ikke gjør det som er nødvendig for å oppfylle plikten til å skaffe seg gyldig reisedokument, og formålet er å fremstille utlendingen for det aktuelle lands utenriksstasjon for å få utstedt reisedokument,
utlendingen er i transitt i norsk lufthavn, med sikte på utsendelse, eller
utlendingens søknad om beskyttelse mest sannsynlig vil bli nektet realitetsbehandlet i medhold av § 32 første ledd bokstav a eller d fordi vedkommende har fått asyl eller annen form for beskyttelse i et annet land, eller forut for innreise til riket hadde opphold i en stat eller et område hvor vedkommende ikke var forfulgt. Dette gjelder ikke hvis utlendingen er mindreårig eller har mindreårige barn som også har søkt beskyttelse.
Paragraf 106 andre ledd slår fast at «det skal ikke besluttes pågripelse eller fengsling dersom det vil være tilstrekkelig med meldeplikt eller pålegg om bestemt oppholdssted», jf. § 105.
Tredje ledd regulerer mellom anna kven som skal vedta pågriping. Som hovudregel er dette «politimesteren eller den politimesteren gir fullmakt», men ein polititenestemann kan pågripe «når det er fare ved opphold». Tredje ledd regulerer vidare politiet sin frist for å framstille ein pågripen utlending for tingretten, dersom ein ønskjer å halde på vedkomande. Dette skal skje «snarest mulig, og senest den tredje dagen etter pågripelsen». Etter fjerde ledd gjeld det ein kortare framstillingsfrist når den pågripne er mindreårig.
Avgjerd om fengsling, og eventuell forlenga fengsling, vert teken av domstolen. Grensene for fengslingstid er regulert i § 106 femte ledd. Hovudregelen er at samla fengslingstid ikkje kan overstige 12 veker, med mindre det ligg føre «særlige grunner».
Utlendingslova § 106 a gjev nærare rettleiing for fengsling på grunn av unndragingsfare, jf. § 106 første ledd bokstav b. I første ledd er det slått fast at det skal skje ei konkret totalvurdering av om det ligg føre unndragingsfare. Vidare er det teke inn ei ikkje uttømande liste over moment det kan leggjast vekt på i denne vurderinga, jf. bokstav a til k. Andre ledd slår fast at det også kan leggjast vekt på generelle erfaringar med unndraging.
Utlendingslova § 99 (generelt om bruk av tvangsmiddel) slår fast at styresmaktene berre kan bruke tvangsmiddel når det er «tilstrekkelig grunn til det», og at tvangsmiddel ikkje kan brukast «når det etter sakens art og forholdene ellers ville være et uforholdsmessig inngrep».
Grunnlova § 94 første ledd slår fast at eit kvart fridomstap må ha heimel i lov og «må vere naudsynt og ikkje utgjere eit mishøveleg inngrep». Høgsterett har slått fast at reglane som kom inn i Grunnlova ved grunnlovsreforma i mai 2014, skal tolkast i lys av dei folkerettslege førebileta for reglane, jf. Rt. 2015 s. 93 (likevel slik at framtidig praksis frå internasjonale handhevingsorgan ikkje har same prejudikatsverknad ved grunnlovstolkinga som ved tolkinga av dei parallelle konvensjonsreglane). Denne dommen gjaldt Grunnlova § 102 (retten til respekt for familielivet m.m.). I den grad Gunnlova § 106 vil bli tolka på same vis, vil dei relevante folkerettslege førebileta vere SP art. 12 nr. 1 og EMK tilleggsprotokoll 4 art. 2.
3.2 Pålegg om meldeplikt eller bestemt opphaldsstad
Etter utlendingslova § 105 første ledd kan ein utlending påleggast meldeplikt eller bestemt opphaldsstad i følgjande tilfelle (i tillegg opnar § 130 første ledd for pålegg om meldeplikt eller bestemt opphaldsstad overfor utlending som utgjer ein trugsel mot grunnleggande nasjonale interesser, på nærare vilkår):
a) utlendingen ikke samarbeider om å klarlegge sin identitet i henhold til lovens § 21 eller § 83, eller det er konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen oppgir uriktig identitet,
b) det er konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen vil unndra seg iverksettingen av et vedtak som innebærer at utlendingen plikter å forlate riket,
c) utlendingen er asylsøker eller har ulovlig opphold og er ilagt straff for et straffbart forhold eller treffes på fersk gjerning ved utøvelse av et straffbart forhold, som kan føre til høyere straff enn fengsel i seks måneder,
d) det eneste grunnlag for opphold i riket er vernet mot utsendelse etter § 73, eller
e) utlendingens søknad om beskyttelse har blitt eller mest sannsynlig vil bli nektet realitetsbehandlet i medhold av § 32 første ledd bokstav a eller d fordi vedkommende har fått asyl eller annen form for beskyttelse i et annet land, eller forut for innreise til riket hadde opphold i en stat eller et område hvor vedkommende ikke var forfulgt.
Paragraf 105 andre ledd slår fast at det er politimeisteren eller den han gjev fullmakt som kan gje slike pålegg. Utlendingen kan krevje rettsleg handsaming av spørsmålet. Utlendingslova § 99 om forholdsmessigheit m.m. gjeld også for pålegg etter § 105.
Utlendingslova § 93 fjerde ledd gjev ein viss moglegheit for å påleggje ein utlending å vere tilgjengeleg i samband med søknadshandsaminga, utan å ty til tvangsmiddel. Første og andre punktum lyder slik:
«Søkeren plikter å gjøre sitt beste for å fremlegge nødvendig dokumentasjon og medvirke til innhentingen av nødvendige opplysninger. For dette formålet kan søkeren pålegges å være tilgjengelig på et nærmere angitt sted.»
I forarbeida til regelen er det understreka at heimelen for å gje slikt pålegg ikkje gjev grunnlag for fengsling.
Grunnlova § 113 slår fast at «[s]tyresmaktene må ha grunnlag i lov for å gripe inn overfor einskildmennesket». Det gjeld altså eit lovskrav også for inngrep i rørslefridomen som ikkje utgjer fridomsrøving.
Vidare heiter det i Grunnlova § 106 at «Alle som oppheld seg lovleg i riket, kan fritt ferdast innanfor grensene og velje bustad der».
Den mest relevante regelen i internasjonal rett er artikkel 2 i fjerde tilleggsprotokoll til EMK, som i første punkt slår fast retten til rørslefridom. Det gjeld likevel unntak frå denne, jf. tredje og fjerde punkt. Departementet er ikkje kjent med at EMD har teke stilling til bruk av pålegg om meldeplikt mv. i samband med hurtigprosedyre.
3.3 48-timarprosedyren
Den i denne samanheng aktuelle hurtigprosedyren for handsaming av asylsøknader, er den såkalla 48-timarprosedyren. I kortheit inneber prosedyren at personar frå land UDI etter gjeldande rutinar i utgangspunktet legg til grunn etterlever dei internasjonale menneskerettane på eit akseptabelt nivå, får søknaden hurtighandsama. Desse søkjarane vil normalt ikkje fylle vilkåra for vern etter utlendingslova § 28. Søknader vert tekne ut av prosedyren dersom dei syner seg å ha ein substans som tilseier det. I saker som vert handsama etter 48-timarprosedyren, skal UDI treffe vedtak og ta stilling til eventuell oppmoding om utsett iverksetting innan 48 timar etter at søknaden vart registrert.
Dei nærare retningslinjene for 48-timarprosedyren følgjer av UDI sitt rundskriv RS 2011-030. I punkt 4 er det utdjupa kven som er omfatta av prosedyren:
«Personer som kommer fra land UDI legger til grunn etterlever de internasjonale menneskerettighetene på et akseptabelt nivå, se landlisten som er vedlagt, er kandidater til å få saken sin behandlet i 48-timersprosedyren. Fordi UDI legger til grunn at landene fra landlisten etterlever menneskerettighetene på et akseptabelt nivå, vil ofte søknader om beskyttelse fra borgere av disse landene være åpenbart grunnløse. Det vil si at Utlendingsdirektoratet mener det er åpenbart at vilkårene etter utlendingsloven § 28 ikke er oppfylt. De aller fleste søknadene i 48-timersprosedyren vurderes som åpenbart grunnløse.
Hvilke land som er med i listen over 48-timersprosedyren er ikke fast. UDI følger situasjonen i de relevante landene, og kan fjerne eller legge til land fra listen dersom landinformasjonen tilsier dette.
Enslige mindreåriges saker behandles aldri i 48-timersprosedyre.»
Lista over nasjonalitetar som er omfatta av 48-timarprosedyren er tilgjengeleg på udiregelverk.no som vedlegg til retningslinjene (RS 2011-030V). I dag er det om lag 50 land på lista, inkludert blant anna EU-land.
Om utsett iverksetting heiter det i retningslinjene punkt 5:
«I åpenbart grunnløse saker får søkeren avslag på søknaden om beskyttelse, og beslutning om utsatt iverksettelse tas innen 48 timer etter at søknaden om beskyttelse er registrert. Som hovedregel gir UDI nei til utsatt iverksettelse av vedtaket når søknaden er åpenbart grunnløs.
Enheten som er ansvarlig for å behandle 48-timerssakene skal vurdere hvorvidt en sak regnes som åpenbart grunnløs eller ikke. I enkelte tilfeller kan en søknad i 48-timersprosedyren anses som ikke åpenbart grunnløs. I disse sakene gis det ja til utsatt iverksettelse av vedtaket.»
Forholdet til utvisingsreglane er omtalt i punkt 6 i retningslinjene: «[S]økere med åpenbart grunnløse søknader skal utvises med hjemmel i utl § 66 annet ledd, bokstav b. Søkere fra land innen EU og EØS utvises ikke».
I dei sakene det vert fatta vedtak om utvising, vil vedtaket vere eit relevant moment for vurderinga av om det er fare for unndraging, jf. utlendingslova § 106 a første ledd bokstav c.
Punkt 7 regulerer når ei sak skal ut av prosedyren:
«Dersom det fremkommer opplysninger i saken som tilsier at søknaden ikke skal behandles i 48-timersprosedyren, skal den ansvarlige vedtaksenheten i UDI etter en konkret vurdering ta saken ut av prosedyren og overføre den til en annen saksbehandlingsprosedyre, vanligvis til normalsaksprosedyren.
En søknad tas også ut av prosedyren om den kan behandles i dublinprosedyre og en uttransport til hjemlandet er særlig ressurskrevende.»
Departementet nemner i denne samanheng at det tidlegare følgde av retningslinjene at «[e]n søknad tas også ut av 48-timersprosedyren dersom søkeren trekker søknaden eller om søkeren forsvinner før intervju eller vedtak foreligger». Dette vart endra i august 2014. Det er altså ikkje lenger praksis at saker vert tekne ut av prosedyren dersom utlendingen trekk søknaden eller forsvinn.
I 2015 fekk 537 asylsøkjarar sakene sine handsama etter 48-timarprosedyren (ytterlegare om lag 130 søknader vart registrerte i prosedyren, men trekte før vedtak). Dei fleste kom frå Albania (273), Kosovo (88), Bosnia-Hercegovina (40), Serbia (36) og Makedonia (35). Om lag 440 av desse vart uttransportert i 2015 eller tidleg i 2016. Talet på forsvinningar i 2015 var 90, om lag 17 % av alle 48-timarsakene.
Av asylsøkjarane med 48-timarsak i 2015, er om lag 90 personar ikkje uttransportert. Av dei som ikkje er uttransportert, er over 90 % registrert som forsvunne eller utan kjend adresse. Av dei 674 som vart uttransportert i perioden 2013 t.o.m. 2014, var 3 % registrert som straffedømte i Noreg. Somme nasjonalitetar var sterkt overrepresenterte i denne statistikken.
3.4 Rettleiing og rettshjelp
Utlendingslova § 92 (rettshjelp) andre ledd første punktum slår fast at «[e]n utlending som søker oppholdstillatelse etter § 28, eller påberoper seg vernet mot utsendelse etter § 73, har rett til fritt rettsråd uten behovsprøving ved negativt vedtak fattet av Utlendingsdirektoratet.» Omfanget av fritt rettsråd er regulert i forskrift 12. desember 2012 nr. 1442 om salær fra det offentlige til advokater m.fl. etter faste satser (stykkprissatser) ved fri rettshjelp og i straffesaker (stykkprisforskrifta). I saker der søknaden er vurdert som openbert grunnlaus, vert det gjeve tre gongar den offentlege salærsatsen, jf. stykkprisforskrifta § 5 andre ledd nr. 1 bokstav c nr. 2. Det kan bli innvilga ytterlegare to gongar salærsatsen dersom UDI samtykker i utsett iverksetting av vedtaket.
Utlendingslova § 92 første ledd slår fast at ein utlending har rett til fritt rettsråd utan behovsprøving i blant anna saker om utvising (med unntak av utvising pga. strafferettslege forhold). Utlendingar i hurtigprosedyre vil normalt bli utvist etter § 66 andre ledd bokstav b, på det grunnlag at det ikkje er gjeve frist for utreise (jf. UDIs retningslinjer i RS 2011-030 punkt 6) dei vil dermed ha rett til fritt rettsråd når det vert oppretta utvisingssak.
Det følgjer av § 92 fjerde ledd at ein pågripen utlending «så vidt mulig» skal få oppnemnt prosessfullmektig «straks det er klart at [vedkommende] ikke vil bli løslatt, uttransportert eller fremstilt for fengsling etter § 106 innen utløpet av den andre dagen etter pågripelsen». Det følgjer for øvrig av fjerde ledd fjerde punktum at «[d]ersom utlendingen allerede har advokat på det offentliges bekostning, skal vedkommende advokat som regel oppnevnes.»
Stykkpris i fri sakførselssaker er regulert i stykkprisforskrifta § 6. Når det gjeld bistand ved fengsling i utlendingssak viser § 6 til § 9, som lyder slik:
§ 9. Stykkpris for forsvarer ved fengslingsoppdrag
Forsvarers bistand ved førstegangsfengsling betales med 5 ganger den offentlige salærsats for rettsmøte med varighet inntil 1 time. For rettsmøte av lengre varighet betales 0,5 ganger salærsatsen for hver overskytende halvtime.
Forsvarers bistand ved fengslingsforlengelse betales med 2 ganger den offentlige salærsats for rettsmøte med varighet inntil 1 time. For rettsmøte av lengre varighet betales 0,5 ganger den offentlige salærsats for hver overskytende halvtime.
Dersom forsvarers bistand som nevnt i første og annet ledd omfatter utferdigelse av skriftlig ankeerklæring eller støtteskriv til anke, gis et tillegg på 0,5 ganger den offentlige salærsats.
Hver dag i varetektsperioden betales med 0,15 ganger den offentlige salærsats. Forsvarers bistand i fengselsbesøk betales etter reglene i salærforskriften, men maksimalt med 1 gang den offentlige salærsats for hver påbegynte periode à 14 dager. Forsvarers bistand i fengselsbesøk hvor siktede er underlagt brev- og besøksforbud betales med maksimalt 2 ganger den offentlige salærsats for hver påbegynte periode à 14 dager. Forsvarers bistand i politiavhør betales etter reglene i salærforskriften.
Utlendingsforskrifta § 17-17 (veiledning om rettshjelp) første ledd første punktum slår fast at «[i] sak om bortvisning, utvisning og tilbakekall av gitt tillatelse, og når utlendingen søker beskyttelse etter lovens § 28, skal politiet gi veiledning i samsvar med lovens § 82.» Dette inneber blant anna rettleiing om at utlendingen har rett til fullmektig og rettshjelp, og rett til å setje seg i kontakt med ein norsk flyktningorganisasjon, jf. utlendingslova § 82.
Av § 17-17 andre ledd andre punktum går det fram at «Utlending som søker beskyttelse, og som ikke har rett til fritt rettsråd, skal gis tilbud om individuell veiledning fra en uavhengig organisasjon i forbindelse med at søknaden fremsettes […]».
I dei fleste 48-timarsakene gjennomfører politiet ordinær registrering av asylsøkjaren, før UDI utfører asylintervju. I somme saker vert intervjuet i UDI erstatta av såkalla utvida registrering hjå politiet. Utvida registrering inneber i kortheit at politiet skal foreta eit kort intervju med innhenting av opplysningar som er naudsynte for å avgjere søknaden om vern (asyl). Rettleiing og advokatbistand når politiet gjennomfører utvida registrering, er nærare omtalt i rundskriv 2010-081 om «bruk av ankomstregistreringsskjema ved søknad om beskyttelse» punkt 5.4.4:
«I alle saker der politiet skal gjennomføre utvidet registrering, eller kartlegging av asylgrunnlag som i punkt 2 ovenfor, må politiet påse at søkeren gis tilbud om individuell veiledning fra en uavhengig organisasjon, jf utlendingsforskriften § 17-20 første ledd. Det er tilstrekkelig at veiledningen skjer ved utdeling av skriftlig materiale, eventuelt at søkeren kommuniserer med organisasjonen via telefon.
Politiet informerer søkeren om at retten til fri advokatbistand trer i kraft dersom Utlendingsdirektoratet avslår søknad om beskyttelse, jf. utlendingsloven § 92 annet ledd.
Dersom politiet forhåndsvarsler om utvisning i forbindelse med den utvidede registreringen av søknad om beskyttelse, må politiet påse at søkeren gis mulighet til å la seg bistå av advokat dersom han eller hun ønsker det, jf utlendingsloven § 92 første ledd.
Advokaten skal i slike saker ha kopi av forhåndsvarselet. Politiet setter en rimelig frist til å komme med merknader før saken oversendes Utlendingsdirektoratet.»
UDI har også gjeve eit særskilt rundskriv (RS 2015-006) om utvida registrering ved søknad om vern på grunn av sosioøkonomiske forhold og arbeidsløyse. Bakgrunnen for rundskrivet er ein auke i asylsøknader som berre vert grunngjevne med slike forhold, hovudsakleg sett fram av personar frå Balkan. Slike søknader vert rekna som openbert grunnlause, og det kjem erfaringsvis ikkje fram opplysingar som kan indikere eit reelt behov for vern. Rundskrivet omfattar alle søkjarar frå land som er omfatta av 48-timarprosedyren, og går i kortheit ut på at politiet skal gjennomføre utvida registrering i saker der søknaden berre er grunngjeven med sosioøkonomiske forhold.