4 Internasjonal rett og rettstilstanden i andre land
4.1 Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK)
EMK har regler som set skrankar for pågriping og fengsling. Den sentrale regelen i utlendingsrettsleg samanheng er EMK artikkel 5 nr. 1 bokstav f, som lyder:
«Enhver har rett til personlig frihet og sikkerhet. Ingen må bli berøvet sin frihet unntatt i følgende tilfeller og i samsvar med en framgangsmåte foreskrevet ved lov:
(...)
f. lovlig pågripelse eller fengsling av en person for å hindre at han kommer inn i landet uten tillatelse, eller av en person som det treffes tiltak mot med sikte på utsendelse eller utlevering.»
Det følgjer av dette at framgangsmåten for fengsling må vere «foreskrevet ved lov», dvs. at inngrepet må ha heimel i lov og ikkje vere vilkårleg. Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har gjennom sin rettspraksis utdjupa kva som ligg i dette kravet.
I avgjerda Saadi mot Storbritannia (29. januar 2008, nr. 13229/03) tok EMD i storkammer for første gong stilling til fengsling grunngjeven med omsynet til å halde søkjarar samla og tilgjengelege for gjennomføring av hurtigprosedyre i sakshandsaminga.
Storbritannia innførte i år 2000 ein hurtigprosedyre for handsaming av eigna asylsøknader. Personar omfatta av prosedyren vart internert på Oakington Reception Centre i om lag ei veke, i påvente av vedtak i første instans. Saadi søkte asyl i Storbritannia 30. desember 2000. På dette tidspunktet var Oakington-senteret fullt, og Saadi fekk difor løyve til i staden å bu på hotell i tre netter. Han vart deretter overført til og internert på Oakington-senteret, medan asylsaka vart handsama i hurtigprosedyre. Saadi fekk avslag på søknaden 8. januar 2001. Dagen etter vart han lausleten, og fekk løyve til å opphalde seg i Storbritannia medan saka var til ankehandsaming. Han vann fram med anken og fekk asyl 14. januar 2003. Spørsmålet for EMD var om fengslinga i sju dagar i januar 2001 var i strid med EMK art. 5.
EMD slo fast at prinsippa tidlegare utleia av andre leddsetning i art. 5 nr. 1 bokstav f, dvs. fengsling med sikte på uttransportering, må gjelde tilsvarande for fengsling «av en person for å hindre at han kommer inn i landet uten tillatelse». Det sentrale vilkåret er at fengsling ikkje skal vere vilkårleg. EMD oppsummerte det rettslege utgangspunktet slik i avsnitt 74:
«To avoid being branded as arbitrary, therefore, such detention must be carried out in good faith; it must be closely connected to the purpose of preventing unauthorised entry of the person to the country; the place and conditions of detention should be appropriate, bearing in mind that «the measure is applicable not to those who have committed criminal offences but to aliens who, often fearing for their lives, have fled from their own country» (…); and the length of the detention should not exceed that reasonably required for the purpose pursued.»
EMD understreka at det ikkje gjeld eit krav om at fengsling må vere eit naudsynt tiltak, og at det heller ikkje gjeld eit proporsjonalitetskrav ut over at fengslingstida ikkje må vere urimeleg lang, jf. avsnitt 72:
«[T]he Grand Chamber, interpreting the second limb of this sub-paragraph, held that, as long as a person was being detained «with a view to deportation», (…) there was no requirement that the detention be reasonably considered necessary (…). The Grand Chamber further held in Chahal that the principle of proportionality applied to detention under Article 5 § 1 (f) only to the extent that the detention should not continue for an unreasonable length of time (...)»
EMD konstaterte at føremålet med Oakington-senteret var å sikre særskilt rask avklaring av om lag 13 000 av totalt 84 000 årlege asylsøknader. For å oppnå dette, var det naudsynt å gjennomføre opp til 150 intervju per dag. Saadi vart fengsla fordi søknaden hans var eigna for hurtighandsaming. I lys av dette kom EMD til at fengslinga av Saadi ikkje var i strid med EMK art. 5 nr. 1. Domstolen konkluderte slik:
77. In these circumstances, the Court finds that the national authorities acted in good faith in detaining the applicant. Indeed the policy behind the creation of the Oakington regime was generally to benefit asylum-seekers (…). Moreover, since the purpose of the deprivation of liberty was to enable the authorities quickly and efficiently to determine the applicant’s claim to asylum, his detention was closely connected to the purpose of preventing unauthorised entry. (…)
79. Finally, as regards the length of the detention, the Court observes that the applicant was held for seven days at Oakington, and released the day after his claim to asylum had been refused at first instance. This period of detention cannot be said to have exceeded that reasonably required for the purpose pursued.
80. In conclusion, therefore, the Court finds that, given the difficult administrative problems with which the United Kingdom was confronted during the period in question, with increasingly high numbers of asylum-seekers (…), it was not incompatible with Article 5 § 1 (f) of the Convention to detain the applicant for seven days in suitable conditions to enable his claim to asylum to be processed speedily. Moreover, regard must be had to the fact that the provision of a more efficient system of determining large numbers of asylum claims rendered unnecessary recourse to a broader and more extensive use of detention powers.
EMD konkluderte derimot med brot på art. 5 nr. 2, fordi Saadi først etter 76 timar vart informert om grunnlaget for fengslinga.
Departementet nemner at britiske styremakter mellombels suspenderte hurtigprosedyren i juli 2015. Dette er nærare omtalt i avsnitt 7.1.3 nedanfor.
Som eit døme på ein praksis som ikkje vart akseptert av EMD, viser departementet til Suso Musa mot Malta (23. juli 2013, nr. 42337/12). Klagaren vart pågripen av politiet då han kom til Malta med båt 8. april 2011. Han vart definert som ein «prohibited immigrant», og fekk utstedt eit dokument som utgjorde både ein «return decision» og ein «removal order». På dette grunnlaget vart han fengsla i Safi Barracks. Han vart sitjande der medan utlendingsmyndigheitene handsama anken hans, som vart endeleg avgjort 2. april 2012. I mellomtida fann det også stad rettslege prosessar knytt til sjølve fengslinga, og til ei straffesak som følgje av eit opprør i Safi Barracks. Klagaren slapp fri 21. mars 2013, etter å ha vore fengsla på utlendingsrettsleg grunnlag i 546 dagar. Straffesaka var på dette tidspunktet ikkje avgjort.
EMD la til grunn dei rettslege utgangspunkta frå Saadi, jf. ovanfor. I Suso Musa konkluderte derimot domstolen med brot på både første og andre leddsetning i art. 5 nr. 1 bokstav f. Når det gjaldt fengsling «for å hindre at [en person] kommer inn i landet uten tillatelse», stilte domstolen seg kritisk til det han omtala som «an across-the-board detention policy (save for specific vulnerable categories) with a maximum duration of eighteen months». Domstolen hadde «reservations as to the Government’s good faith» når det gjaldt ein slik praksis (avsnitt 100).
Vidare uttrykte EMD uro for «the appropriateness of the place and the conditions of detention», og viste til rapportar om svært kritikkverdige tilhøve i interneringssenteret (moglegvis så ille at dei utgjorde «umenneskelig og nedverdigende behandling», jf. EMK art. 3). Domstolen fann det «difficult to consider such conditions as appropriate for persons who have not committed criminal offences but who, often fearing for their lives, have fled from their own country» (avsnitt 101).
Endeleg slo domstolen fast at maltesiske styresmakter hadde brukt urimeleg lang tid på å avgjere asylsøknaden (om lag eit år, og i halvparten av denne perioden sat klagaren fengsla på utlendingsrettsleg grunnlag). Domstolen viste til saka Kanagaratnam mot Belgia, der tre månader sakshandsamingstid utgjorde brot på art. 5 i kombinasjon med utilfredsstillande fengslingstilhøve, og motsetningsvis til at det i Saadi berre var tale om sju dagar fengsling. Seks månader fengsling, sett i samanheng med tilhøva i senteret, vart etter dette rekna for å vere urimeleg langvarig.
Departementet nemner også saka I.M. mot Frankrike (2. februar 2012, nr. 9152/09). Dommen er berre tilgjengeleg på fransk, men eit samandrag er publisert på UDI sine nettsider. Saka gjaldt utsending av ein sudansk asylsøkjar og handsaminga av asylsøknaden i ein hurtigprosedyre. Klagaren gjorde gjeldande at utsending til Sudan ville krenke EMK artikkel 3 (forbod mot tortur), og EMK artikkel 13 (retten til eit effektivt rettsmiddel). Domstolen uttalte at han var innforstått med at statar med ein stor pågang av asylsøkjarar har behov for å nytte seg av visse mekanismar, men kom til at det i denne saka hadde skjedd ei krenking av EMK artikkel 13 sett i samanheng med artikkel 3.
Franske styremakter si handsaming av asylsøknaden innebar mellom anna at klagaren fekk fem dagar til å førebu og fremje ein asylsøknad. Klagaren, som var fengsla, måtte skrive søknaden på fransk og leggje fram dokumentasjon på fransk. EMD fremheva at klagaren sin situasjon vart forverra av at han ikkje fekk tolk. Det var heller ikkje mogleg å samle inn relevant informasjon og dokumentasjon for å underbygge søknaden. Klagaren hadde ingen moglegheiter til å leggje fram informasjon om identitet og opphav. Domstolen viste vidare til at asylintervjuet varte i 30 minutt. I lys av ovannemnde innskrenkingar, fengslinga og det faktum at klagaren søkte asyl for første gong, konkluderte domstolen med at klagaren ikkje hadde fått høve til å setje fram ein påstand om krenking av EMK artikkel 3.
4.2 Annan internasjonal rett m.m.
Også andre konvensjonar mv. har reglar og føringar av relevans for fengsling på utlendingsrettsleg grunnlag. Verdas menneskerettserklæring art. 14 fastset retten til å søkje og ta imot vern:
«Enhver har rett til i andre land å søke og ta imot asyl mot forfølgelse.»
FNs konvensjon om sivile og politiske rettar (SP) slår i art. 9 nr. 1 fast at:
«Everyone has the right to liberty and security of person. No one shall be subjected to arbitrary arrest or detention. No one shall be deprived of his liberty except on such grounds and in accordance with such procedure as are established by law.»
Vidare heiter det i SP art. 12 nr. 1 at:
«Everyone lawfully within the territory of a State shall, within that territory, have the right to liberty of movement and freedom to choose his residence».
Etter departementet si vurdering inneber ikkje desse reglane strengare grenser for fengsling enn kva som følgjer av EMK art. 5 nr. 1 bokstav f og norsk rett, jf. særleg forbodet mot vilkårlegheit og nødvendigheitskravet i Grunnlova § 94.
FNs konvensjon om flyktningers stilling – flyktningkonvensjonen – regulerer rørslefridomen til flyktningar i artiklane 26 og 31 nr. 2, som høvesvis gjeld flyktningar med og utan lovleg opphald. Reglane lyder slik:
Art. 26 Freedom of movement
Each Contracting State shall accord to refugees lawfully in its territory the right to choose their place of residence and to move freely within its territory, subject to any regulations applicable to aliens generally in the same circumstances.
Art. 31 Refugees unlawfully in the country of refuge
(…)
2. The Contracting States shall not apply to the movements of such refugees restrictions other than those which are necessary and such restrictions shall only be applied until their status in the country is regularized or they obtain admission into another country. The Contracting States shall allow such refugees a reasonable period and all the necessary facilities to obtain admission into another country.
Flyktningkonvensjonen opnar altså for avgrensingar i rørslefridomen til flyktningar på nærare vilkår. Departementet legg til grunn at desse vilkåra ikkje er strengare enn kva som følgjer av norsk rett og dei ovannemnde konvensjonsreglane. Departementet viser også til at FNs høgkommissær for flyktningar (UNHCR) har gjeve ut retningslinjer om bruk av fengsling (Guidelines on the Applicable Criteria and Standards relating to the Detention of Asylum-Seekers and Alternatives to Detention, 2012), som eksplisitt opnar for fengsling i samband med hurtigprosedyrar for grunnlause asylsøknader på nærare vilkår, jf. punkt 23 s. 17:
«Detention associated with accelerated procedures for manifestly unfounded or clearly abusive cases must be regulated by law and, as required by proportionality considerations, must weigh the various interests at play. Any detention in connection with accelerated procedures should only be applied to cases that are determined to be «manifestly unfounded» or «clearly abusive»; and those detained are entitled to the protections outlined in these Guidelines».
4.3 EU-rett og andre lands rett
EU sitt returdirektiv (2008/115/EC) er gjennomført; norsk rett, og har reglar om fengsling i artikkel 15 til 18. Reglane gjeld fengsling for å gjennomføre retur, og er såleis ikkje direkte relevante for spørsmålet om fengsling i samband med hurtigprosedyre for handsaming av sjølve asylsøknaden.
EU sitt mottaksdirektiv (2013/33/EU) er ikkje bindande for Noreg. Departementet nemner likevel at artikkel 8 opnar for fengsling mellom anna for å verifisere identitet og «in order to decide, in the context of a procedure, on the applicant’s right to enter the territory».
Etter den danske utlendingslova (udlændingeloven) kan ein utlending bli fengsla mellom anna dersom ein asylsøknad vert eller ventast å bli handsama etter ein hurtigprosedyre for openbert grunnlause saker (§ 36 første ledd siste setning, jf. hurtigprosedyren etter § 53 b). Det er ein føresetnad at det er naudsynt at utlendingen er til stades under sakshandsaminga og at mindre inngripande tiltak ikkje er tilstrekkelege. Ein pågripen utlending skal framstillast for domstolen innan tre døgn, jf. § 37 første ledd.
Den svenske utlendingslova (utlänningslagen) opnar ikkje for fengsling spesifikt på grunnlag av hurtigprosedyrar, men har reglar for fengsling tidleg i ein søknadsprosedyre. Fengsling kan mellom anna skje dersom utlendingen har uklar identitet og retten til innreise og opphald i Sverige førebels ikkje kan avgjerast, eller dersom fengsling er naudsynt for å kunne gjennomføre ei vurdering av utlendingen sin rett til opphald (kapittel 10 § 1 første ledd og andre ledd nr. 1). Lova kapittel 10 § 4 gjeld varigheit av fengsling. Her går det mellom anna fram at ein utlending ikkje kan haldast fengsla i meir enn 48 timar dersom fengslingsgrunnlaget er at vedkomande sin rett til innreise og opphald skal utreiast (jf. § 1 andre ledd nr. 1).
Den finske utlendingslova (utlänningslagen) har ingen fengslingsreglar som spesifikt gjeld hurtigprosedyrar. Etter § 121 kan ein utlending fengslast mellom anna dersom det er grunn til å anta at vedkomande vil forhindre eller vesentlig forvanske handsaminga av saka, eller dersom det er naudsynt for å utreie identitet.