7 Departementet sine vurderingar

7.1 Pågriping og fengsling på grunnlag av 48-timarprosedyre

7.1.1 Innleiing

I høyringsnotatet foreslo departementet eit nytt grunnlag for pågriping og fengsling etter utlendingslova § 106 første ledd:

[En utlending kan pågripes og fengsles når] utlendingens søknad om beskyttelse antas å være åpenbart grunnløs og skal behandles i løpet av 48 timer. Det er en forutsetning at utlendingen ikke er mindreårig eller har mindreårige barn som også har søkt beskyttelse.

Det var delte meiningar om forslaget blant høyringsinstansane, jf. samandrag i avsnitt 6.1 ovanfor.

7.1.2 Forslag om ny heimel

7.1.2.1 Føremål og behov

Departementet opprettheld forslaget om å opprette ein heimel i utlendingslova § 106 første ledd for pågriping og fengsling av personar som har levert ein presumptivt openbert grunnlaus asylsøknad som vert handsama i 48-timarprosedyre.

Ein slik heimel vil styrke utlendingskontrollen og effektivisere arbeidet med sakshandsaming og eventuell snarleg retur. Heimelen vil bidra til å sikre at utlendingen er tilgjengeleg under 48-timarprosedyren og ikkje forsvinn før søknaden er avgjort, eventuelt i samband med at søknaden vert trekt. Dei aktuelle personane kjem i stor grad frå europeiske land det er mogleg å gjennomføre raske returar til. Tilhøva ligg difor godt til rette for å bruke tvangsmiddel med god effekt, utan at det er naudsynt å oppretthalde tvangsbruken over tid.

I 2015 fekk om lag 540 personar sakene sine handsama i 48-timarprosedyren. Det er svært uheldig at utlendingsstyremaktene må bruke ressursar på relativt mange grunnlause søknader, særleg i ein situasjon der det kjem mange asylsøkjarar. Dette gjeld uavhengig av om dei fleste søkjarane subjektivt meiner å fylle vilkåra for asyl. Departementet meiner det er svært viktig å motverke at utlendingar som openbert ikkje har behov for vern, søkjer asyl i Noreg. Departementet vil difor leggje til rette for at utlendingsstyremaktene har dei verktøya som trengst for å handheve ein effektiv utlendingskontroll, der målet er rask sakshandsaming og rask retur.

Politiet erfarer også at det blant søkjarane i 48-timarprosedyren finst einskilde personar som misbruker asylsystemet for å drive kriminalitet eller svart arbeid. Sjølv om det er tale om eit mindretal, er dette svært skadeleg for asylinstituttet. Departementet finn det sannsynleg at lovforslaget vil ha ein viss kriminalitetsdempande verknad ved at det vert mindre attraktivt å setje fram grunnlause søknader i Noreg. Departementet vil understreke at det å motverke kriminalitet ikkje utgjer grunngjevinga for forslaget, slik somme høyringsinstansar synest å leggje til grunn. Det er ikkje dermed illegitimt å leggje vekt på at forslaget også kan ha ein kriminalitetsdempande effekt.

UNHCR uttaler i sitt høyringsbrev at fengsling for å gjennomføre hurtigprosedyrar er i tråd med føremålet «public order», men at fengsling med føremålet «administrative expediency» ikkje er akseptabelt. Departementet finn dette skiljet uklart og kunstig. Omsynet til effektivitet og rask sakshandtering er openbert eit legitimt og sentralt føremål med hurtigprosedyrar, og har klar samanheng med «public order».

Departementet er usamd med dei høyringsinstansane som tek til orde for at det gjeldande regelverket er tilstrekkeleg, som Advokatforeningen og UNHCR. Ein del av dei aktuelle personane vil rett nok kunne bli pågripne også etter dei eksisterande grunnlaga i utlendingslova § 106, til dømes på grunn av uriktig identitet eller unndragingsfare. Også i desse tilfella vil likevel lovforslaget ha ein positiv verknad ettersom vilkåra i forslaget er enklare å praktisere. Departementet nemner også at det ikkje vil vere tilstrekkeleg med ein heimel for pålegg om meldeplikt eller bestemt opphaldsstad overfor personar i 48-timarprosedyren. Slike verkemiddel vil ikkje i tilstrekkeleg grad ivareta kontrollbehovet i alle saker.

7.1.2.2 Nærare om lovforslaget

Departementet foreslår ei særskilt 72-timargrense for pågriping og fengsling i samband med hurtigprosedyre, jf. nærare drøfting i punkt 7.1.4 nedanfor.

Den føreslegne heimelen vil ikkje vere aktuell for saker som gjeld mindreårige, inkludert saker der ein vaksen søkjar har mindreårige barn som også har søkt om asyl. Departementet viser til nærare drøfting i punkt 7.1.5 nedanfor.

Det er berre 48-timarprosedyren som kan danne grunnlag for fengsling i medhald av den føreslegne regelen. Personar som får sakene sine handsama i andre hurtigprosedyrar, vil altså ikkje kunne bli pågripne eller fengsla på dette grunnlaget. Det vil heller ikkje personar som får sakene sine handsama i medhald av Dublin-forordninga. Regelen vil heller ikkje vere aktuell overfor EØS-borgarar (jf. utlendingslova § 110), som – sjølv om dei set fram ein asylsøknad – normalt har opphaldsrett i minst tre månader (jf. § 111 flg.).

I tillegg til at vilkåra for pågriping og fengsling må vere til stades, må politiet vurdere i kva for saker det er føremålstenleg å nytte den foreslegne heimelen. Blant anna av omsyn til kapasitet og ressursbruk, vil det ikkje vere tenleg å pågripe i alle 48-timarsaker. Departementet legg til grunn at heimelen er særskilt praktisk i saker der det er gode utsikter til snarleg uttransportering, behov for å ha utlendingen tilgjengeleg, fare for at utlendingen vil forsvinne eller haldepunkt for at utlendingen har til intensjon å drive kriminalitet. Politiet sine erfaringar med visse søkjargrupper, til dømes søkjarar frå eit særskilt land, vil vere sentrale i denne vurderinga.

Departementet understrekar at ein person som har vore pågripen og eventuelt fengsla i medhald av den foreslegne heimelen for hurtigprosedyresaker, også etter utløpet av 72-timarfristen kan haldast fengsla i medhald av dei øvrige grunnlaga i § 106 dersom vilkåra er til stades. Det kan til dømes vere konkrete haldepunkt for å anta at utlendingen vil unndra seg iverksetting av vedtaket som vart fatta i 48-timarprosedyren, jf. den foreslegne endringa i § 106 a omtalt i punkt 7.3 nedanfor.

7.1.3 Særskilt om forholdet til Grunnlova, internasjonal rett m.m.

Departementet meiner at lovforslaget ikkje er i strid med Grunnlova eller Noreg sine internasjonale forpliktingar, slik somme høyringsinstansar gjer gjeldande.

Departementet finn det klart at lovforslaget ikkje er i strid med Grunnlova § 94 første ledd andre punktum, som slår fast at eit kvart fridomstap «må vere naudsynt og ikkje utgjere eit mishøveleg inngrep». Utlendingslova § 99, som slår fast at tvangsmiddel berre kan nyttast når det er tilstrekkeleg grunn til det og det ikkje vil vere eit uforholdsmessig inngrep, vil gjelde for pågriping og fengsling i 48-timarsaker som for alle andre saker etter utlendingslova § 106. Departementet viser også til at den foreslegne fengslingsheimelen har ei maksimalgrense på 72 timar og gjer eksplisitt unntak for mindreårige, jf. nærare drøftingar i punkt 7.1.4 og 7.1.5 nedanfor. Føremålet med lovendringa er også i tråd med kva som må reknast som «naudsynt» i Grunnlova sin forstand. Høgsterett har som nemnt slått fast at reglane som kom inn i Grunnlova ved grunnlovsreforma i mai 2014, skal tolkast i lys av dei folkerettslege førebileta for reglane, jf. Rt. 2015 s. 93 (likevel slik at framtidig praksis frå internasjonale handhevingsorgan ikkje har same prejudikatsverknad ved grunnlovstolkinga som ved tolkinga av dei parallelle konvensjonsreglane). Dommen gjaldt Grunnlova § 102 (retten til respekt for familielivet m.m.). I den grad andre reglar i Grunnlova skal tolkast på same vis, vil den vidare drøftinga av EMK art. 5 m.m. vere relevant for forholdet til dei aktuelle reglane i Grunnlova.

Departementet finn det klart at den foreslegne heimelen også er innanfor rammene av internasjonal rett, jf. framstillinga i kapittel 4. EMD har slått fast at kortvarig fengsling med det føremål å gjennomføre hurtigprosedyrar, ikkje er i strid med retten til fridom etter EMK art. 5, inkludert kravet om «good faith» som er innarbeidd i domstolen sin praksis. Departementet viser særleg til at EMD godtok sju dagar fengsling i Saadi mot Storbritannia (og indikerte heller ikkje at dette vil vere ei maksimalgrense). Departementet foreslår ei maksimalgrense på 72 timar for pågriping og fengsling (til saman) på grunnlag av hurtigprosedyre, og meiner dette er trygt innanfor rammene av internasjonal rett.

Departementet er kjent med at britiske styremakter mellombels suspenderte sin hurtigprosedyre, som det var tale om i Saadi-dommen, i juli 2015. Norsk Folkehjelp har også vist til dette i sitt høyringssvar. Bakgrunnen for suspensjonen var mellom anna ei avgjerd i England and Wales High Court (sak [2015] EWHC 1689) i juni 2015.

Departementet vil for det første understreke at det er EMD sine fråsegner i Saadi-dommen departementet har lagt vekt på ved utarbeidinga av lovforslaget, ikkje den britiske hurtigprosedyren i seg sjølv. Verken 48-timarprosedyren eller forslaget om ein fengslingsheimel er bygd på den britiske hurtigprosedyren. At britiske styremakter har suspendert sin prosedyre er dermed ikkje umiddelbart relevant. Departementet kan heller ikkje sjå at den ovannemnde britiske dommen har stor overføringsverdi til den norske 48-timarprosedyren generelt eller lovforslaget spesielt.

Departementet nemner i denne samanheng også at den norske prosedyren skil seg markant frå kva som var omstenda i EMD-saka I.M. mot Frankrike. EMD konkluderte med ei krenking av artikkel 13 om retten til eit effektivt rettsmiddel fordi klagaren, som var fengsla og fekk saka si handsama i ein hurtigprosedyre, ikkje hadde fått høve til å setje fram påstanden om ei krenking av EMK artikkel 3. Domstolen la mellom anna vekt på at klagaren ikkje hadde tilgang til tolk og sjølv måtte forfatte ein asylsøknad på fransk. Dette er ikkje samanliknbart med norske prosedyrar.

Artikkel 9 i FNs konvensjon om sivile og politiske rettar (SP) slår mellom anna fast at «No one shall be subjected to arbitrary arrest or detention». Kravet om at fengsling ikkje skal vere vilkårleg er nærare utpensla i praksisen til FNs Menneskerettighetskomité. Komiteen har mellom anna slått fast at fengsling kan bli rekna som vilkårleg «if it is not necessary in all the circumstances of the case, for example to prevent flight or interference with evidence: the element of proportionality becomes relevant in this context» (A mot Australia, sak 5602 1993). Etter departementet si vurdering kan dette ikkje innebere eit strengare nødvendigheitskrav enn kva som følgjer av Grunnlova § 94 og utlendingslova § 99.

UNHCR har, som nemnt i avsnitt 4.2 ovanfor, i sine retningslinjer opna for fengsling i samband med hurtigprosedyrar. UNHCR Stockholm uttaler også i høyringssvaret at slik fengsling er legitimt, så sant vilkåra om mellom anna nødvendigheit og forholdsmessigheit vert respektert. UNHCR uttaler i denne samanheng at det er «not clear in the Proposal how the necessity test will be applied in practice and notes in this respect that other provisions in the Immigration Act require a necessity and proportionality assessment in all cases». Departementet understrekar igjen at kravet om «tilstrekkelig grunn» og forholdsmessigheit etter § 99 vil gjelde for alle saker også etter den nye fengslingsheimelen.

Departementet meiner at grunnvilkåret i lovforslaget – «utlendingens søknad om beskyttelse antas å være åpenbart grunnløs og skal behandles i løpet av 48 timer» – utan tvil er tydeleg nok til å ivareta krava etter legalitetsprinsippet og lovskravet i mellom anna EMK art. 5 og Grunnlova § 94. Det er klart at vilkåret siktar til 48-timarprosedyren, som er særskilt regulert i UDI sitt rundskriv RS 2011-030. Vilkåret «åpenbart grunnløs» er såleis velkjent i utlendingsretten generelt og i samband med 48-timarprosedyren spesielt.

I Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) punkt 17.3.2.4 gav departementet nokre døme på kva slags søknader som vil vere openbert grunnlause, men uttalte at det ut over dette ikkje er hensiktsmessig å definere omgrepet meir eksakt:

«I praksis vil det blant annet være i saker hvor utlendingen ikke har anført noen reell asylgrunn, at søknaden må anses åpenbart grunnløs. Forholdet kan for eksempel være at utlendingen har anført problemer knyttet til økonomiske forhold og arbeidsledighet som grunnlag for sin søknad. Tilsvarende kan det være klart at søkeren er en annen enn det vedkommende utgir seg for, og at hele asylforklaringen er fabrikkert (…).

Når det gjelder forslaget fra UNHCR om å definere og begrense hvilke typer av saker som kan anses åpenbart grunnløse, mener departementet at dette ikke er hensiktsmessig. Etter departementets vurdering vil det være krevende å definere klare sakstyper, og en slik kasuistikk kan også svekke utgangspunktet om at hver enkelt sak må undergis en konkret vurdering før man fastslår om det er åpenbart at vilkårene for asyl ikke er oppfylt. Departementet mener heller ikke at det er grunnlag for å konkludere med at dagens formulering av unntaksbestemmelsen skaper rettssikkerhetsmessige problemer for søkerne. »

Nokre høyringsinstansar meiner lovforslaget kan innebere diskriminering på grunnlag av nasjonalitet, og viser mellom anna til diskrimineringslova og kravet om «good faith» etter EMDs rettspraksis knytt til retten til fridom. Departementet finn det klart at forslaget ikkje inneber diskriminering. Nasjonalitet er eit openbert sakleg grunnlag for å skilje ut asylsøknader som presumptivt er openbert grunnlause og bør handsamast i hurtigprosedyre, når dette er basert på ei vurdering av tilhøva i det einskilde landet. At saka vert handsama i hurtigprosedyre vil i sin tur vere grunnlag for pågriping og fengsling. Dette kan vanskeleg seiast å vere forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet i det heile, men vil i så fall vere både sakleg, naudsynt og rimeleg, jf. krava til lovleg forskjellsbehandling etter diskrimineringslova § 7.

Departementet understrekar avslutningsvis at alle søknader om asyl, også dei som i utgangspunktet er omfatta av hurtigprosedyren, skal bli vurdert konkret og individuelt. Dette gjeld også når søkjaren blir (vurdert) pågripen. Dersom asylsøknaden vert teken ut av hurtigprosedyren fordi han syner seg å ha ein substans som tilseier det, vil det ikkje lenger vere mogleg å halde vedkomande fengsla på dette grunnlaget. At utlendingen på eige initiativ trekk ein søknad som vert handsama i hurtigprosedyre, har derimot ingen konsekvens for fengslingsgrunnlaget.

7.1.4 Særskilt om 72-timargrensa

Departementet foreslo i høyringa at pågriping og fengsling på grunnlag av hurtigprosedyre ikkje skal kunne overstige 72 timar. PU tek i sitt høyringssvar til orde for at denne fristen bør utvidast til for eksempel ei veke, og uttaler at ein 72-timarfrist vil «ikke bidra til å gjennomføre et av hovedformålene med den foreslåtte bestemmelsen, nemlig å sikre effektuering av vedtak. Dersom PU anser det nødvendig å holde på utlendingen frem til uttransport, vil vi i slike saker bli nødt til å begjære fengsling på annet grunnlag (…)».

Departementet opprettheld forslaget om ei 72-timargrense. Fridomsrøving på grunnlag av ein 48-timarprosedyre bør ikkje vesentleg overskride den tida sjølve prosedyren skal ta. Ei grense på 72 timar gjev politiet eitt døgn ut over sjølve prosedyren til å gjennomføre uttransportering. Departementet meiner dette gjev ein rimeleg regel og balanse mot utlendingen sine interesser.

Departementet vil vidare understreke at politiet uansett vil måtte gå til retten og be om fengsling etter om lag 72 timar, ettersom framstillingsfristen er «snarest mulig, og senest den tredje dagen etter pågripelsen».

Etter departementet sitt syn er det rimeleg at fengsling ut over 72 timar må skje på grunnlag av til dømes manglande samarbeid om identitetsfastsetjing eller unndragingsfare. Forslaget om ei endring i § 106 a vil leggje til rette for at politiet vil få medhald i fengsling når dette er naudsynt pga. unndragingsfare. Etter departementet sitt syn vil den foreslegne heimelen i § 106 og endringa i § 106 a samla sett gje politiet eit godt verktøy i utøvinga av utlendingskontrollen overfor personar i 48-timarprosedyren.

7.1.5 Særskilt om unntak for mindreårige

I høyringsnotatet foreslo departementet å lovfeste at heimelen for pågriping og fengsling i samband med hurtigprosedyre ikkje skal omfatte personar som «er mindreårig eller har mindreårige barn som også har søkt beskyttelse».

Politiets utlendingsenhet (PU) er kritisk til forslaget, og viser for det første til at søknader frå einslige mindreårige aldri vert handsama i 48-timarprosedyren. Når det gjeld mindreårige i følgje med vaksne, meiner PU at det «i visse saker vil kunne være nødvendig å pågripe/fengsle disse familiene».

Departementet opprettheld forslaget om eit unntak for mindreårige og personar som har barn som også har søkt asyl. Etter departementet sitt syn ville det, også utan eit eksplisitt unntak, svært sjeldan vere høve til å pågripe mindreårige på grunn av ein openbert grunnlaus asylsøknad åleine. Departementet viser til at pågriping av mindreårige – i tillegg til å måtte vere naudsynt og forholdsmessig etter utlendingslova § 99 – må vere «særlig påkrevd» etter straffeprosesslova § 174 (jf. utlendingslova § 106 tredje ledd). I lys av dette finn departementet det rimeleg og ryddig å gjere eksplisitt unntak for mindreårige.

Departementet understrekar for ordens skuld at barn og barnefamiliar kan bli pågripne og eventuelt fengsla på andre grunnlag, typisk unndragingsfare, når vilkåra om forholdsmessigheit mv. er til stades.

7.1.6 Særskilt om framstillingsfrist og krav om lauslating

7.1.6.1 Forholdet mellom utlendingslova og straffeprosesslova sin framstillingsfrist

I høyringa tok Bergen tingrett og Den norske dommerforening opp eit generelt spørsmål om forholdet mellom framstillingsfristen i høvesvis utlendingslova og straffeprosesslova, jf. punkt 6.2 ovanfor. Spørsmålet er om framstillingsfristen i utlendingslova i praksis er den same som i straffeprosesslova.

Den gjeldande framstillingsfristen i utlendingslova § 106 tredje ledd tredde i kraft 1. januar 2015. Ordlyden er den same som i straffeprosesslova § 183 («snarest mulig og senest den tredje dagen etter pågripelsen»).

Straffeprosesslova § 183 må tolkast i lys av mellom anna SP artikkel 9 nr. 3, som gjev den som er fridomsrøva i ei straffesak krav på å bli «promptly» framstilt for retten. FNs menneskerettskomité har i General Comment nr. 35 16. desember 2014 (CCPR/C/GC/35) punkt 33 gjeve uttrykk for at SP artikkel 9 nr. 3 skal tolkast slik at framstilling for retten som hovudregel må skje innan 48 timar etter pågriping. Unntak frå dette «must remain absolutely exceptional and be justified under the circumstances». Komiteen har også tidligare, mellom anna i einskildklagesaker, lagt til grunn at det som hovudregel gjeld ein framstillingsfrist på 48 timar, og at seinare framstilling krev «special justification», jf. fråsegn 17. juni 2013 i sak Kovsh mot Kvitrussland (Communication No. 1787/2008), jf. punkt 7.4 med vidare tilvisingar.

Framstilling etter straffeprosesslova § 183 skal skje «snarest mulig», men regelen opnar for ei meir fleksibel tilnærming enn Menneskerettskomiteen legg opp til, sjølv om det ikkje er eintydig i kva for utstrekking komiteen meiner det kan gjerast unntak frå hovudregelen. Fråsegner frå FNs menneskerettskomité er ikkje bindande, og kva for vekt dei vil ha ved tolkinga av konvensjonen vil måtte bli vurdert konkret, jf. Rt. 2015 s. 1388 avsnitt 151–152. Det kan dermed problematiserast om straffeprosesslova § 183 må tolkast i samsvar med SP artikkel 9 nr. 3, slik denne er tolka av Menneskerettskomiteen. Spørsmålet vart aktualisert i Rt. 2015 s. 1142, men Høgsterett unnlot (avsnitt 35) å gå nærare inn på forholdet mellom straffeprosesslova § 183 og SP artikkel 9 nr. 3.

Heller ikkje departementet finn det i denne samanheng naudsynt å gå nærare inn på problemstillinga, då det er klart at SP artikkel 9 nr. 3 ikkje legg føringar for kva for framstillingsfrist som gjeld etter utlendingslova.

Etter departementet sitt syn har den gjeldande framstillingsfristen i utlendingslova uansett dei beste grunnar for seg. Framstillingsfristen vart vedteken så seint som i desember 2014. Det går fram av forarbeida at føremålet med å utvide framstillingsfristen var å leggje til rette for meir effektive prosessar for gjennomføring av tvangsreturar, altså eit føremål som spesifikt gjeld utlendingssaker. Vidare er det understreka i forarbeida at sjølv om det vart foreslege ein ordlyd som svarer til den i straffeprosesslova, er det viktige skilnader mellom fridomsrøving på høvesvis utlendingsrettsleg og straffeprosessuelt grunnlag (jf. Prop. 112 L (2013–2014) avsnitt 7.1):

«Departementet fastholder at det ikke er like tungtveiende rettssikkerhetshensyn som gjør seg gjeldende ved frihetsberøvelse av utlendinger etter utlendingsloven, som ved frihetsberøvelse i saker etter straffeprosessloven. I saker etter straffeprosessloven er det spørsmål om å knytte en potensielt uskyldig person til en straffbar handling. I saker etter utlendingsloven er det enten tale om frihetsberøvelse av en utlending som skal sendes ut av landet som følge av et forvaltningsvedtak, eller av en utlending som mangler oppholdstillatelse og som har uavklart identitet. Utlendingen vil normalt også ha mottatt bistand fra advokat i forbindelse med den underliggende utlendingssaken.

Departementet finner det klart at en lovbestemmelse som tillater fengsling i inntil tre dager før fremstilling, ikke er i konflikt med Norges folkerettslige forpliktelser. Det vises til fremstillingen av de mest relevante folkerettslige bestemmelsene i avsnitt 4 ovenfor og fremstillingen av andre lands rett i avsnitt 5.»

I lys av dette meiner departementet at framstillingsfristen i utlendingslova ikkje bør endrast.

7.1.6.2 Krav om lauslating

Politiets utlendingsenhet (PU) oppmoda i sitt høyringssvar departementet om å uttale seg om utlendingen sin eventuelle adgang til å krevje lauslating innan utløpet av den tredje dagen etter pågriping. Det vert vist til at Oslo tingrett har handsama nokre slike saker i 2015. PU har fått medhald i at retten ikkje kan overprøve ei avgjerd om pågriping før spørsmålet om fengsling eventuelt vert lagt fram for retten. At spørsmålet har blitt brakt inn for retten fleire gongar, taler etter PU sitt syn for at det bør vere regulert i lov.

Dette spørsmålet vil departementet kommentere i ein annan samanheng.

7.2 Pålegg om meldeplikt og bestemt opphaldsstad

I høyringsbrevet foreslo departementet at politiet i same tilfelle som i den foreslegne fengslingsheimelen i utlendingslova § 106, skal kunne pålegge meldeplikt eller bestemt opphaldsstad etter § 105. Det var delte meiningar om forslaget blant høyringsinstansane.

Departementet opprettheld lovforslaget i høyringsbrevet. Ein heimel for pålegg om meldeplikt eller bestemt opphaldsstad er for det første naudsynt for at mindre inngripande verkemiddel enn fridomsrøving skal vere tilgjengelege, jf. kravet i § 106 andre ledd om å vurdere slike tiltak før eventuell pågriping.

Departementet finn det klart at lovforslaget ikkje er i strid med Grunnlova og menneskerettane. Det kan ikkje gjelde strengare vilkår for pålegg om meldeplikt mv. i hurtigprosedyresaker enn kva som gjeld for fridomsrøving. Departementet kan ikkje sjå at nokon av høyringsinstansane har sagt seg usamde i dette. Det understrekast for ordens skuld at vilkåra om «tilstrekkeleg grunn» og forholdsmessigheit etter § 99 også gjeld for pålegg etter § 105, og at utlendingen kan krevje domstolsprøving av eit pålegg, jf. § 105 andre ledd.

Departementet finn det sannsynleg at ein heimel for pålegg om meldeplikt eller bestemt opphaldsstad i hurtigprosedyresaker ikkje vil ha stor praktisk tyding. Slike pålegg er generelt meir aktuelle i saker med behov for kontrolltiltak i eit noko lengre tidsperspektiv. Departementet legg likevel til grunn at heimelen vil kunne vere nyttig i somme tilfelle.

Departementet har merkt seg at PU er negative til forslaget i høyringsbrevet om at heimelen ikkje skal omfatte mindreårige og deira foreldre, jf. tilsvarande unntak i fengslingsheimelen. Det vert vist til at slike pålegg har blitt brukt overfor barnefamiliar, på grunn av unndragingsfare. Departementet har kome til at det ikkje bør gjelde eit unntak for mindreårige og barnefamiliar i § 105, og går difor bort frå forslaget i høyringsbrevet på dette punktet. Departementet viser til at pålegg etter § 105 er vesentleg mindre inngripande enn fridomsrøving. Slike pålegg kan til dømes innebere at ein barnefamilie må bu på eit bestemt mottak, samt meldeplikt, men at dei ikkje er innesperra på mottaket. Departementet understrekar at politiet og domstolane i slike saker må vurdere og leggje vekt på omsynet til barnets beste i tillegg til dei andre vilkåra i §§ 105 og 99 første ledd.

7.3 Endring i § 106 a om unndragingsfare

I høyringsnotatet foreslo departementet ei endring i utlendingslova § 106 a, som i første ledd listar opp ei rekkje moment som kan tale for at det ligg føre unndragingsfare. Unndragingsfare er eit sjølvstendig fengslingsgrunnlag, jf. § 106 første ledd bokstav b. Forslaget innebar at det at «utlendingens søknad om oppholdstillatelse er avslått som åpenbart grunnløs» skal telje som eit slikt moment. Det var delte meiningar om forslaget blant høyringsinstansane.

Departementet held fast ved forslaget i høyringsnotatet. Departementet nemner innleiingsvis at ein openbert grunnlaus asylsøknad indirekte vil kunne innverke på vurderinga av unndragingsfare også i dag. Avslag på ein grunnlaus søknad skal etter gjeldande rett medføre utvising, jf. utlendingslova § 66 andre ledd bokstav b. Det følgjer av § 106 a første ledd bokstav c at eit vedtak om utvising i sin tur vil vere eit moment som taler for unndragingsfare.

Departementet meiner likevel at det er riktig og tenleg å inkludere openbert grunnlause søknader i momentlista i § 106 a. Som fleire høyringsinstansar peikar på, er det ikkje slik at alle som leverer ein grunnlaus søknad har intensjonar om å unndra seg retur. Dette gjeld imidlertid også for dei andre momenta i § 106 a. Det er difor understreka i første ledd at unndragingsfare «skal vurderes konkret i det enkelte tilfelle» og at det skal finne stad ei totalvurdering der det «blant annet» kan leggjast vekt på dei opplista momenta. Departementet meiner at innvendingane frå UNHCR, Norsk Folkehjelp og NOAS er ivaretekne ved desse grunnleggande føringane i § 106 a, samt vilkåret om «konkrete holdepunkter» i § 106 første ledd bokstav b.

Departementet viser vidare til statistikken omtala i avsnitt 3.3, der det går fram at relativt mange av dei som får avslag gjennom 48-timarprosedyren vert registrert som forsvunne eller utan registrert adresse. Det er såleis empirisk grunnlag for å inkludere dette i momentlista i § 106 a.

Departementet finn det klart at lovforslaget vil vere eit nyttig verkemiddel i politiet sitt arbeid. Den foreslegne regelen vil gjere det enklare å få avgjerd frå retten om fengsling også etter utløpet av 72-timarfristen, i dei tilfella dette er naudsynt og forholdsmessig. PU uttalte i sitt høyringssvar at, gitt 72-timarfristen, «vil en endring i § 106 a være av stor betydning for å få effektuert vedtak i disse sakene».

7.4 Registrering og rettsleg bistand

7.4.1 Innleiing

Departementet foreslår ikkje særskilt lovregulering av den administrative framgangsmåten i saker der ein utlending vert pågripen i samband med hurtigprosedyre. Som det går fram nedanfor, vil framgangsmåten med såkalla «utvida registrering» eventuelt bli nedfelt i retningslinjer. Det er likevel viktig å synleggjere i proposisjonen korleis den foreslegne fengslingsheimelen er tenkt praktisert.

Tilsvarande finn departementet det ikkje naudsynt med lovendringar for å gjennomføre dei rettshjelpsordningane som skal gjelde. Dette vil bli regulert i forskrift, dersom Stortinget vedtek den foreslegne fengslingsheimelen i utlendingslova § 106. I punkt 7.4.4 nedanfor skisserer departementet endringar i utlendingsforskrifta.

7.4.2 Utvida registrering i staden for ordinært asylintervju

Føremålet med 48-timarprosedyren generelt, og med den foreslegne fengslingsregelen spesielt, er å sikre rask sakshandsaming og rask retur. Det er difor sentralt at sakene vert handtert så effektivt som råd, samstundes som rettstryggleiken vert ivareteken. I tilfelle der ein utlending vert fengsla etter den foreslegne heimelen i § 106, bør ikkje prosessen vere slik at vedkomande må bli transportert til og frå Trandum utlendingsinternat i samband med sakshandsaminga, for eksempel for å gjennomføre intervju hjå UDI. Det ville vere ineffektivt og ressurskrevjande.

I dei fleste 48-timarsaker gjennomfører politiet ordinær registrering, som inkluderer orientering om utlendingen sine rettar og plikter. Deretter, normalt dagen etter, gjennomfører UDI intervju med søkjaren. I forkant av intervjuet får utlendingen rettleiing frå Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS).

I somme saker vert intervjuet i UDI erstatta av såkalla utvida registrering hjå politiet. Utvida registrering inneber i kortheit at politiet skal foreta eit kort intervju der ein innhentar opplysningar som er naudsynte for å avgjere søknaden om vern (asyl). Politiet skal i det korte intervjuet klarlegge kva som er grunnen til at vedkomande søkjer asyl i Norge, kva vedkomande fryktar ved ein eventuell retur til heimlandet og korleis helsetilstanden til søkjaren er.

Utvida registrering er regulert i rundskriv RS 2010-081 om «bruk av ankomstregistreringsskjema ved søknad om beskyttelse». Punkt 5.4.1 i rundskrivet regulerer i kva for tilfelle ein skal nytte utvida registrering:

• Politiet skal foreta utvidet registrering i de tilfellene der asylsøkeren på tidspunktet for registreringen er anmeldt, siktet, eller er ilagt reaksjoner for straffbare forhold, inklusive brudd på utlendingsloven. (…)

• Politiet skal også foreta utvidet registrering i de tilfellene der asylsøkeren fremsetter ny søknad om beskyttelse innen ett år etter den datoen han etter avslag på tidligere søknad om beskyttelse ble uttransportert, eventuelt forsvant. (…)

• Videre skal politiet foreta utvidet registrering i de tilfellene der søknad om beskyttelse fremsettes i tilknytning til gjennomføring av negative vedtak i andre typer saker.

I saker der det er gjennomført utvida registrering, skal UDI vurdere om det i tillegg er naudsynt å gjennomføre fullstendig intervju.

Departementet viser også til UDIs rundskriv RS 2015-006, som slår fast at politiet skal gjennomføre utvida registrering i asylsaker der søknaden berre er grunngjeven med sosioøkonomiske forhold.

I høyringsnotatet foreslo departementet at saker der politiet vurderer å pågripe i medhald av den foreslegne heimelen i § 106, skal følgje framgangsmåten med utvida registrering.

UDI stilte seg i høyringa positiv til dette forslaget. UDI meiner at det korte politiintervjuet vil vere tilstrekkeleg i dei aller fleste saker, og vil spare ressursar til transport m.m. Rettstryggleiken vil vere ivareteken ved at UDI kan gjennomføre ordinært asylintervju dersom den utvida registreringa i einskilde saker er utilstrekkeleg. UNHCR stilte seg kritisk til forslaget om bruk av «utvida registrering», og meiner at «a single central authority» bør utføre både intervju og søknadshandsaming. Etter UNHCR sitt syn er eit personleg intervju «crucial» også i hurtigprosedyresaker.

Departementet held fast ved at politiet bør foreta utvida registrering i staden for ordinært asylintervju i tilfelle der ein vurderer å pågripe i medhald av den foreslegne heimelen i utlendingslova § 106.

Departementet kan ikkje sjå at bruk av utvida registrering er problematisk i desse sakene. UNHCR sine innvendingar gjeld i røynda bruk av utvida registrering i ei kvar asylsak, også dei sakskategoriane som i dag er gjenstand for utvida registrering. Departementet meiner at rettstryggleiken er ivareteken for det første ved at den utvida registreringa skal halde god kvalitet, og for det andre ved at UDI kan gjennomføre ordinært intervju ved behov. Når det gjeld kompetanse i intervjuteknikk m.m., som UNHCR understrekar behovet for i sitt høyringssvar, vil departementet framheve at PU kontinuerleg arbeider for at registreringane skal halde eit godt nivå. Undervising for nye tilsette skal mellom anna innehalde opplæring i generell intervjuteknikk.

Når politiet gjennomfører utvida registrering, kan utlendingen bli pågripen og plassert på Trandum utan at det er naudsynt å transportere vedkomande tilbake til UDI for gjennomføring av intervju (med mindre UDI finn dette naudsynt i einskilde saker). Som det går fram ovanfor, meiner UDI at dette vil vere mogleg og hensiktsmessig. Etter departementet si vurdering er dette effektiviserande tiltaket svært viktig for å oppnå dei primære føremåla med den foreslegne fengslingsheimelen, dvs. rask sakshandsaming og retur.

Utvida registrering i fleire saker vil innebere noko meir ressursbruk for politiet, men ein klar reduksjon for UDI. At UDI ikkje skal gjennomføre intervju, frigjer sakshandsamarkapasitet og reduserer dei samla kostnadene til blant anna tolketenester.

Departementet vil gjennomføre forslaget om å bruke utvida registrering i aktuelle saker. Dette kan gjennomførast i regelverket ved å inkludere denne sakstypen i punktlista i rundskriv RS 2010-081, referert ovanfor.

7.4.3 Generelt om rettleiing og rettshjelp

Det gjeldande regelverket er omtalt i større detalj i avsnitt 3.4 ovanfor. I saker som blir handsama gjennom utvida registrering hjå PU, som skissert ovanfor, vil retten til rettleiing og advokatbistand bli ivareteken slik:

• I samband med utvida registrering skal politiet informere om utlendingen sine rettar og plikter, jf. utlendingsforskrifta § 17-17 første ledd.

• Utlendingen får tilbod om rettleiing av ein rettshjelpsorganisasjon (denne oppgåva er i dag lagt til NOAS) – venteleg ved utdeling av skriftleg materiale eller per telefon, jf. forskrifta § 17-17 andre ledd og rundskriv RS 2010-081 punkt 5.3.4.

• Retten til advokat trer inn

  • når det ligg føre negativt vedtak frå UDI (jf. utlendingslova § 92 andre ledd første punktum),

  • når det vert oppretta sak om utvising (jf. § 92 første ledd) eller

  • når retten til prosessfullmektig trer inn som følgje av at vedkomande er pågripen (dvs. «så vidt mulig […] straks det er klart at en pågrepet utlending ikke vil bli løslatt, uttransportert eller fremstilt for fengsling etter § 106 innen utløpet av den andre dagen etter pågripelsen») jf. § 92 fjerde ledd.

I høyringsnotatet uttalte departementet at denne prosessen vil ivareta rettstryggleiken på ein god måte. UNHCR er som nemnt kritisk til bruk av utvida registrering, men har ikkje gjeve uttrykk for at rettshjelpsytingane i seg sjølve vil vere utilstrekkelege. Det har heller ikkje andre høyringsinstansar. Departementet står fast ved at den rettleiinga og advokathjelpa som er samanfatta i punktlista ovanfor, vernar om utlendingen sin rettstryggleik og samstundes representerer ein hensiktsmessig prosess.

7.4.4 Val av advokat

I høyringsnotatet uttalte departementet at det er «nærliggande at ein og same advokat skal handtere både utlendingssaka (asylsaka og eventuelt utvisingssak) og fengslingsspørsmålet i dei tilfella ein utlending vert pågripen i medhald av den foreslegne heimelen i § 106». Departementet viste til at dette til dels følgjer av utlendingslova § 92 fjerde ledd tredje punktum om oppnemning av advokat i samband med fengsling, som slår fast at «[d]ersom utlendingen allerede har advokat på det offentliges bekostning, skal vedkommende advokat som regel oppnevnes.» Departementet ville likevel vurdere å regulere eksplisitt at det berre skal oppnemnast éin advokat i aktuelle saker. Departementet uttalte at det «i så fall [er] nærliggande å velje advokat blant dei advokatane som primært handterer fengslingssaker», og viste til at asylsaka er presumptivt grunnlaus og at spørsmålet i den samanheng i første rekkje vil vere om saka eventuelt skal ut av hurtigprosedyren. I så fall vil det kunne vere aktuelt med byte av advokat.

Departementet bad særskilt om høyringsinstansane si vurdering av kva for advokatar som bør nyttast i dei aktuelle 48-timarsakene. UDI meiner at det i utgangspunktet kan vere ein fordel å bruke berre éin advokat i aktuelle saker, men tek til orde for at advokaten først og fremt bør ha utlendingsrettsleg kompetanse. Advokatforeningen meiner også at det ikkje bør nyttast advokatar med primært strafferettsleg bakgrunn. PU er positive til forslaget om at éin advokat skal handtere både asylsaka og fengslingssaka, men kommenterer ikkje val av advokat.

Departementet meiner framleis at éin advokat bør handtere både asylsaka og fengslingssaka. I lys av innspela frå høyringsinstansane går departementet derimot bort frå forslaget om primært å bruke advokatar som i hovudsak arbeider med fengslingssaker. Departementet seier seg også samd i Domstoladministrasjonen sitt forslag om ein meir fleksibel ordlyd, jf. nærare omtale i punkt 6.5 ovanfor. I staden for at det «skal» oppnemnast éin advokat, foreslår departementet at det skal skje «som hovedregel».

Dersom Stortinget vedtek forslaget om ein ny fengslingsheimel, vil departementet vurdere ein regel i utlendingsforskrifta som tentativt kan sjå slik ut:

§ 17-20 a. Valg av advokat i sak som nevnt i lovens § 106 første ledd bokstav h

I tilfeller hvor en utlending pågripes fordi søknaden om beskyttelse antas å være åpenbart grunnløs og skal behandles i løpet av 48 timer, jf. lovens § 106 første ledd bokstav h, og utlendingen har rett til prosessfullmektig eller fritt rettsråd etter lovens § 92, skal det som hovedregel oppnevnes samme advokat i forbindelse med

• a) pågripelse og eventuell fengsling,

• b) søknaden om beskyttelse og

• c) en eventuell sak om utvisning.

7.4.5 Godtgjersla til advokaten

Dersom det skal regelfestast at éin og same advokat skal handtere både fengslingssaka og utlendingssaka, må det vurderast kva for godtgjersle advokaten skal få.

I høyringsbrevet foreslo departementet å ta utgangspunkt i stykkprisforskrifta § 9 om godtgjersle for fengslingsoppdrag, og leggje til to gongar den offentlege salærsatsen for handtering av utlendingssaka. Det vert normalt gjeve tre gongar salærsatsen i openbert grunnlause asylsaker, jf. § 5 andre ledd nr. 1 bokstav c nr. 2. Ettersom advokaten også handterer fengslingssaka til same person, og difor er kjent med klienten og saksforholda, meinte departementet at det var rimeleg å redusere bistanden til to gongar salærsatsen.

Departementet bad særskilt om høyringsinstansane si vurdering av forslaget om godtgjersle. Advokatforeningen meiner at departementet sitt forslag er utilstrekkeleg. Også UDI er kritiske til den foreslegne avkortinga. Domstoladministrasjonen meiner derimot at departementets forslag synest rimeleg. Statens sivilrettsforvaltning (SRF) peiker i sitt høyringssvar på ei rekkje problemstillingar knytt til departementet sitt forslag, jf. nærare omtale i avsnitt 6.5 ovanfor.

Departementet har kome til at det ikkje er tenleg å leggje opp til ei slik avkorting som foreslått i høyringsbrevet. I lys av at særleg UDI og Advokatforeningen er kritiske til den materielle konsekvensen av forslaget, og at den skisserte regelendringa utløyser ei rekkje komplikasjonar det vil vere krevjande å handtere i praksis, vil departementet ikkje gå vidare med ein forskriftsregel om avkorting. Godtgjersla til advokaten vil dermed følgje dei ordinære reglane om rettshjelp, jf. avsnitt 3.4 ovanfor.