4 Forholdet til menneskerettighetene

4.1 Generelt

Verken Grunnloven eller internasjonale konvensjoner om menneskerettigheter regulerer hvor en domfelt skal sone sin straff, eller legger forbud mot iverksettelse av straffen i andre stater enn den staten som har ansvaret for straffegjennomføringen.

Flere høringsinstanser har imidlertid etterlyst en nærmere vurdering av forholdet til menneskerettighetene. Sivilombudsmannen påpeker blant annet at innsattes rettigheter etter FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter ikke er berørt, og etterlyser en nærmere vurdering av om formålet med forslaget står i forhold til hensynet til individuelle rettigheter.

Departementet vil understreke at det er en grunnleggende forutsetning for å inngå en avtale om straffegjennomføring i en annen stat at dette ikke skal innebære et inngrep i de innsattes menneskerettigheter. Norske myndigheter er forpliktet til å sikre og respektere rettighetene til innsatte som soner i en annen stat på samme måte som for innsatte i norske fengsler.

Skal Norge inngå avtale om leie av fengselsplasser i en annen stat, er det videre en grunnleggende forutsetning at norsk straffegjennomføringslov skal gjelde for straffegjennomføringen i fengselet og at de innsatte skal ha de rettigheter som følger av loven og et likeverdig tilbud som innsatte i fengsel i Norge.

Det er videre en forutsetning for en eventuell leieavtale med en annen stat at de fysiske forholdene i det aktuelle fengselet er tilfredsstillende og ikke avviker i stor grad fra norsk standard.

Når det gjelder retten til helse, viser departementet til at forslaget til ny § 1 a tredje ledd i straffegjennomføringsloven uttrykkelig slår fast at norske myndigheter har et ansvar for å sørge for at de innsatte gis et tilbud som er likeverdig med det som gis innsatte i norske fengsler. Kriminalomsorgen er ansvarlig for å sørge for at de innsattes rettigheter på dette området sikres, selv om de konkrete tjenestene ytes av helsepersonell i mottakerstaten. Det vises til redegjørelsen i punkt 5.3.

I det følgende omtales enkelte andre generelle menneskerettslige problemstillinger knyttet til lovforslaget.

4.2 Forbudet mot diskriminering

Grunnloven § 98 stadfester at alle er like for loven og at intet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling.

Likhetsprinsippet i Grunnloven setter en skranke for både Stortingets lovgivning og forvaltningens myndighetsutøvelse. Lovgiver kan ikke vedta regler som usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandler enkeltindivider eller grupper i samfunnet. Ved utøvelse av offentlig myndighet kan norske myndigheter ikke forskjellsbehandle enkeltindivider eller grupper, med mindre det er saklig grunn til det.

Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 14 fastsetter et forbud mot diskriminering på grunn av kjønn, rase, hudfarge, språk, religion, politisk eller annen mening, nasjonal eller sosial opprinnelse, tilknytning til en nasjonal minoritet, eiendom, fødsel eller noe annet forhold. Tilsvarende bestemmelse finnes i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 2 (1). Det følger av de nevnte konvensjonsartikler at staten skal sørge for at rettighetene som er gitt i konvensjonene respekteres og sikres uten forskjellsbehandling.

SP artikkel 26 angir et selvstendig diskrimineringsforbud på generelt grunnlag. Bestemmelsen fastslår at alle er like for loven og, uten noen form for forskjellsbehandling, har rett til lik beskyttelse av loven. Lovgivningen skal forby enhver form for forskjellsbehandling og sikre alle likeverdig og effektiv beskyttelse mot forskjellsbehandling på grunn av rase, hudfarge, kjønn, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, eiendom, fødsel eller stilling for øvrig.

For at en ordning med overføring av innsatte til straffegjennomføring i et fengsel som Norge leier i en annen stat ikke skal komme i konflikt med likhetsprinsippet i Grunnloven, norsk diskrimineringslovgivning eller diskrimineringsbestemmelsene i EMK, SP og FNs rasediskrimineringskonvensjon (CERD), mener departementet at utgangspunktet bør være at både norske og utenlandske innsatte skal kunne overføres.

Det skal tilrettelegges for at innsatte som har lovfestede rettigheter til forskjellige offentlige tjenester, skal ha krav på et likeverdig tilbud som ytes ved kjøp av aktuelle tjenester i mottakerstaten. Det skal blant annet sørges for at innsatte som har behov for medisinsk behandling og oppfølging, herunder behandling for psykiske lidelser, får dette i god tid og i tilstrekkelig grad. Innsatte med behandlingsbehov som ikke kan følges opp på en forsvarlig og tilstrekkelig måte i et fengsel som Norge leier, skal ikke overføres. Det må også tilrettelegges for tilfeller der den innsatte transporteres tilbake til Norge for å motta helsetjenester.

Det kan også tenkes tilfeller der mottakerstaten ikke kan tilrettelegge for visse typer av rettigheter som følger av norsk lov, som for eksempel opplæring etter lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova). Kriminalomsorgen må da påse at innsatte som har slike rettigheter og vil benytte seg av dem, ikke blir overført til straffegjennomføring i en annen stat.

Innsatte som gjennomfører straff i et fengsel som Norge leier i en annen stat, vil ha de samme rettigheter som innsatte i fengsler i Norge. Dette gjelder for eksempel aktivisering, felleskap med andre innsatte, lufting, fritidsaktiviteter, dagpenger, gratis og variert kost, mulighet til innkjøp av mat og nødvendige artikler, bruk av fjernsyn og radio, besøk, postsending samt telefoni.

Innsatte skal ikke pålegges flere eller tyngre plikter enn om de hadde gjennomført straffen i et fengsel i Norge. Dette gjelder for eksempel plikten til aktivitet på dagtid, rus- og alkoholavholdelse, til å la seg visitere og til avgivelse av urin- og utåndingsprøver. Bruk av tvangsmidler skal ha hjemmel i norsk lov.

4.3 Retten til privatliv og familieliv

Mulighet for å motta besøk fra familie og nettverk er ansett som viktig for innsattes rehabilitering. Lov 8. april 1981 nr. 7 om barn og foreldre (barnelova) § 42 hjemler barns rett til samvær med begge sine foreldre, og kontakten mellom foreldre og barn er også spesielt vernet av FNs barnekonvensjon artikkel 9.

Grunnloven § 102 første ledd første punkt fastslår at enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon. Tilsvarende bestemmelse finnes i EMK artikkel 8, som lyder:

• «1. Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse.

• 2. Det skal ikke skje noen inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av denne retten unntatt når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.»

Vernet etter EMK artikkel 8 (1) er ikke absolutt og kan fravikes dersom vilkårene i EMK artikkel 8 (2) er oppfylt. Inngrepet må ha hjemmel i lov og et relevant formål, samt være nødvendig i et demokratisk samfunn. I det siste vilkåret ligger det også et forholdsmessighetskrav, altså at det skal være en balanse mellom målene og virkemidlene. Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har ved flere avgjørelser uttalt at staten i denne sammenhengen har en viss skjønnsmargin.

Innsattes mulighet til samvær med familie og barn vil alltid bli begrenset når man er innsatt i fengsel. Dette vil gjelde ved gjennomføring av fengselsstraff både i Norge og i utlandet. Innsattes muligheter til å opprettholde jevnlig kontakt med barn under 18 år vil være et svært viktig moment ved vurderingen av hvem som kan overføres, slik at både barnets og innsattes rettigheter ivaretas. Det er imidlertid også store geografiske avstander i Norge og ikke alle har mulighet til å gjennomføre fengselsstraffen i nærheten av familie og annet nettverk. Hvorvidt det vil være et uforholdsmessig inngrep å gjennomføre fengselsstraff i en annen stat, er derfor avhengig av en konkret vurdering hvor for eksempel barnas alder, sosiale og helsemessige forhold knyttet både til innsatte og pårørende, soningsstatus og dommens lengde, skal tas i betraktning.

Innsatte vil under straffegjennomføringen i annen stat, i tråd med EMK artikkel 8 nr. 1, også ha lik rett til korrespondanse og telefonering til for eksempel familie og forsvarer mv. som i Norge.

4.4 Spørsmål om forbud mot utvisning etter Grunnloven § 106

Juss-Buss hevder i sin høringsuttalelse at forslaget til straffegjennomføring i annen stat strider mot Grunnloven § 106 annet ledd annet punktum. Spørsmålet om forbud mot utvisning berøres også av Advokatforeningen, Den norske legeforening og Rettspolitisk forening. I Grunnloven § 106 annet ledd annet punktum står det:

«Norske statsborgere kan ikke nektes adgang til riket».

En tilsvarende bestemmelse finnes i EMK fjerde tilleggsprotokoll artikkel 3.

Bestemmelsene innebærer et forbud mot at norske statsborgere utvises fra landet, jf. også utlendingsloven § 69. Grunnloven er imidlertid ikke til hinder for at norske statsborgere utleveres for strafforfølgning i andre stater, se Dokument 16 (2011–2012) punkt 34.2.4 s. 202. EMK tolkes på samme måte, se Kjølbro, Den europeiske menneskerettighedskonvention, 3. udgave (2010) s.1003.

Etter departementets syn kan overføring i tråd med en avtale om leie av fengselsplasser ikke anses som en utvisning i Grunnlovens eller EMKs forstand. Det sentrale elementet ved en utvisning er at enhver tillatelse til opphold opphører, og at den utviste personen nektes innreise i Norge, jf. utlendingsloven § 71. Overføring etter forslaget til ny § 1 a i straffegjennomføringsloven har ingen konsekvenser for den innsattes rett til opphold i Norge, og personen vil etter endt soning stå fritt til å returnere til riket. Dersom den innsatte skulle rømme eller på annen måte søke å unndra seg gjennomføring av straffen i den andre staten, vil han ikke kunne nektes innreise i Norge. Videre vil den innsatte under straffegjennomføring i en annen stat etter forslaget til § 1 a være under norsk jurisdiksjon.