5 Lovforslaget

5.1 Hjemmel for straffegjennomføring i annen stat, jf. utkast til ny § 1 a første ledd

5.1.1 Gjeldende rett

Straffegjennomføringsloven § 1 gjelder for gjennomføring av fengselsstraff, strafferettslige særreaksjoner, forvaring, samfunnsstraff, varetektsfengsling og for gjennomføring av andre reaksjoner når det er særskilt bestemt i lov. Loven har ingen bestemmelser om stedlig virkeområde, men det er naturlig å fortolke den slik at den gjelder for straffegjennomføring i Norge. Det antas derfor at det er behov for en presisering i straffegjennomføringsloven for at ubetinget fengselsstraff skal kunne gjennomføres i en annen stat som Norge har inngått avtale med.

5.1.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslår departementet å endre straffegjennomføringsloven slik at den gir hjemmel til å gjennomføre ubetingede fengselsstraffer i en annen stat som Norge har inngått avtale med. Lovforslaget er i tråd med legalitetsprinsippet om at inngrep i borgernes rettssfære krever hjemmel i lov. Departementet understreker at en generell hjemmel ikke innebærer at straff kan gjennomføres i hvilken som helst stat. Forutsetningen etter ordlyden er at det må være en stat som Norge har inngått avtale med. Inngåelse av en slik avtale vil kreve Stortingets samtykke. Videre er det mange begrensninger knyttet til hvilken stat det kan være aktuelt å leie fengselsplasser i. Det vil være en forutsetning at det er en stat som etter Norges vurdering ivaretar grunnleggende rettssikkerhetsgarantier. I tillegg vil geografien sette naturlige begrensninger. Videre må for eksempel bygninger og innholdet i straffegjennomføringen tilfredsstille kravene som stilles i den norske straffegjennomføringsloven. Den innsatte må også få et likeverdig tilbud når det gjelder innholdet i straffegjennomføringen, herunder et likeverdig helsetilbud.

5.1.3 Høringsinstansenes syn

Kriminalomsorgsdirektoratet viser til at forslagets første ledd gir hjemmel for at norsk straffegjennomføring kan foregå i en annen stat. Om hjemmel til å overføre innsatte uttaler direktoratet følgende:

«Overføring mellom fengsler og gjennomføringsformer reguleres av straffegjennomføringsloven § 14. Flere av kriminalomsorgens regioner er av den oppfatning at § 14 ikke inneholder tilstrekkelig klar hjemmel for å kunne overføre domfelte til soning i en annen stat. KDI er ikke enig i denne vurderingen, og etter direktoratets syn vil § 14 gi et tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag.»

Flere høringsinstanser, blant annet Juss-Buss, Norsk Fengsel- og Friomsorgsforbund og WayBack er kritiske til at innsatte kan overføres til straffegjennomføring i en annen stat uten samtykke.

Det er også mange høringsinstanser som omtaler målgruppen som er nevnt i departementets høringsnotat. Flere høringsinstanser savner en tydeligere regulering, enten ved lov eller forskrift, av målgruppen for straffegjennomføring i annen stat. Sivilombudsmannen uttaler at de ikke kan se at departementet i tilstrekkelig grad har klargjort hvem som befinner seg i målgruppen og viser også til at det er uklart hvilken betydning en overføring til straffegjennomføring i en annen stat vil få for innsatte med barn.

Barneombudet, Advokatforeningen og Redd Barna nevner særlig overføring av innsatte under 18 år. Barneombudet mener at mindreårige i fengsel ikke skal kunne overføres til soning i utlandet og at dette bør fremgå klart av loven.

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) gir i sin høringsuttalelse utrykk for at personer som er domfelt for straffbare handlinger som faller inn under PSTs ansvarsområde ikke bør overføres til straffegjennomføring i en annen stat, og at dette bør reguleres i lov eller forskrift. Til høringsnotatet uttaler PST følgende:

«For å unngå å avsløre om PST har forebyggende saker mot domfelte bør det fremgå av lov eller forskrift at personer domfelt for straffbare handlinger som faller innunder PSTs ansvarsområde ikke skal inngå i en slik foreslått ordning.»

5.1.4 Departementets vurdering

Forslag til ny § 1 a første og annet ledd gir hjemmel til at straff kan gjennomføres i en annen stat som Norge har inngått avtale med og sikrer at straffegjennomføringsloven gjelder for straffegjennomføringen. Departementet presiserer at det bare er ubetinget fengselsstraff som gjennomføres i et fengsel, som vil kunne være gjenstand for en avtale med en annen stat.

Mange høringsinstanser har omtalt tvangsoverføring av innsatte til straffegjennomføring i annen stat. Departementet presiserer at lovutkastet § 1 a første og annet ledd innebærer at straffegjennomføringslovens regler gjelder fullt ut for straffegjennomføring i annen stat, med de unntak som fremgår av lovutkastet § 1 a tredje og fjerde ledd. Dette innebærer at domfelte både kan innsettes direkte i eller overføres til et leid fengsel i en annen stat.

Hjemmel for overføring av innsatte til et fengsel i en annen stat som Norge har inngått avtale med, vil dermed følge av de vanlige reglene i straffegjennomføringsloven § 14 om overføring av innsatte mellom fengsler. Det vil også kunne være aktuelt med nyinnsettelser etter straffegjennomføringsloven § 11.

I praksis antar departementet at det vil være mest aktuelt å overføre innsatte etter straffegjennomføringsloven § 14 første ledd bokstav e. Etter denne bestemmelsen kan kriminalomsorgen overføre en innsatt til et annet fengsel dersom «plassmangel gjør det nødvendig». Departementet mener at denne hjemmelen er dekkende, men presiserer at det må være en individuell vurdering av hver enkelt innsatt.

Flere høringsinstanser har også pekt på behovet for å klargjøre hvem som er i målgruppen som kan gjennomføre straff i en annen stat. Departementet understreker at målgruppen vil kunne variere avhengig av hvilket land det inngås avtale med, og forholdene rundt det konkrete fengselet. Målgruppen vil også i stor grad være avhengig av vilkårene i avtalen som er inngått med den andre staten. Avtalen med Nederland setter blant annet begrensninger ved at innsatte under 18 år, kvinner og nederlandske borgere, ikke kan overføres til fengselet. For en nærmere redegjørelse av målgruppen til fengselet i Nederland, se punkt 6.4.3.

Departementet presiserer at innsatte under 18 år ikke skal kunne overføres til straffegjennomføring i en annen stat. Barneombudet foreslår å lovfeste dette forbudet. Departementet mener at en lovfesting ikke er nødvendig, men vil vurdere å regulere dette i forskrift.

Ved avtaler som Norge inngår om leie av fengselskapasitet i en annen stat skal det tas særskilt hensyn til barn av innsatte. Innsatte som har jevnlig besøk av barn under 18 år som de ellers har regelmessig omsorg for, er ikke egnet for straffegjennomføring i en annen stat. Beslutning om overføring må avgjøres etter en konkret vurdering hvor barnets beste særlig vektlegges, jf. FNs barnekonvensjon artikkel 3 nr. 1 og barnelova § 48.

Det skal også tas hensyn til den innsattes helsetilstand. Er den innsattes helsetilstand av en slik karakter at det kreves oppfølging som ikke kan gis av den andre staten under straffegjennomføringen, skal den innsatte ikke overføres.

Flere av høringsinstansene etterlyser en tydeligere regulering, enten ved lov eller forskrift, av målgruppen for straffegjennomføring i annen stat. Departementets oppfatning er at det vil være vanskelig å lovfeste en konkret målgruppe da det er behov for en viss fleksibilitet avhengig av hvilket land det inngås avtale med og omstendighetene forøvrig. Departementet vil vurdere å gi nærmere regler i forskrift om målgruppen i tilknytning til avtalen mellom Norge og Nederland.

Departementet vil avslutningsvis understreke at man ønsker å legge til rette for frivillige overføringer så langt dette er mulig.

5.2 Domfeltes rettigheter og plikter, jf. utkast til ny § 1 a annet ledd

5.2.1 Gjeldende rett

Etter straffegjennomføringsloven § 4 har innsatte i norske fengsler samme rettigheter og forpliktelser etter annen lovgivning som befolkningen ellers i samfunnet. Kriminalomsorgen skal gjennom samarbeid med andre offentlige etater legge til rette for at domfelte får de tjenester som lovgivningen gir dem krav på. Dette innebærer at det er det ordinære helsevesenet, utdanningsmyndighetene, NAV mv. som også leverer tjenester til innsatte i fengsel.

5.2.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslår departementet en uttrykkelig hjemmel om at domfelte som gjennomfører straff i en annen stat som Norge har inngått avtale med, er å anse som innsatt i fengsel i Norge og skal ha likeverdige rettigheter og plikter som følge av dette. Kriminalomsorgen må sørge for at innsatte ytes tjenester de har krav på innenfor andre forvaltningsområder, selv om straffen gjennomføres utenfor Norges grenser. Dette innebærer blant annet at innsatte beholder sitt medlemskap i folketrygden, jf. lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven) § 2-17, og at de må sikres blant annet rett til opplæring og utdanning, helsehjelp, sosiale ytelser og trygdeytelser under fengselsoppholdet.

Likeverdigheten skal veies opp mot det tilbudet den innsatte ville hatt rett til dersom straffegjennomføringen hadde funnet sted i Norge. Ved leie av fengselsplasser i en annen stat, vil den praktiske gjennomføringen av rettighetene og pliktene kunne variere, og kriminalomsorgen vil i stor grad måtte basere seg på kjøp av disse tjenestene. Lovforslaget beskrevet i høringsnotatet forutsetter at kjøp av ulike tjenester innebærer at tjenestene må oppfylle samme krav til kvalitet og forsvarlighet som tilsvarende tjenester som ytes av kriminalomsorgens forvaltningssamarbeidspartnere i Norge. Dette hensynet gjør seg gjeldende for eksempel for bibliotekstjenester, hvor det også kan være hensiktsmessig å kjøpe tjenester på stedet.

5.2.3 Høringsinstansenes syn

De fleste av høringsinstansene støtter forslaget om at det gjøres klart at innsatte skal anses som innsatt i fengsel i Norge, med samme rettigheter og plikter. Det er likevel mange som stiller spørsmål til hva som menes med «likeverdig» og hvordan likeverdigheten skal måles og ivaretas.

Kulturdepartementet mener at det er viktig at innsatte som gjennomfører straff i en annen stat får et bibliotekstilbud som er, så godt det lar seg gjøre, likt eller tilsvarende det som gis i norske fengsler. Det samme mener Nasjonalbiblioteket, som uttaler:

«Fra Nasjonalbibliotekets ståsted ser vi at dette omfatter en rett til bibliotekstjenester på lik linje med innsatte ved norske fengsler. Nasjonalbiblioteket legger til grunn at departementet oppretter eller tilpasser den utenlandske bibliotekstjenesten slik at de innsatte faktisk får et likt tilbud.»

Fylkesmannen i Hordaland mener det er positivt at det er et mål om likeverdige rettigheter og plikter, men stiller spørsmål til om dette er mulig når man ikke kan overføre det norske systemet og systemtenkningen som ligger til grunn for den norske kriminalomsorgen og importmodellen.

Utlendingsdirektoratet (UDI) og Politidirektoratet har merknader som gjelder forholdet til lov 15. mai 2008 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven). UDI viser til at utlendingslovens § 6 om stedlig virkeområde fastslår at utlendingsloven gjelder for «riket». UDI uttaler videre:

«Siden forslag til ny § 1a i straffegjennomføringsloven fastslår at domfelte som gjennomfører straff i annen stat, er å anse som innsatt i fengsel i Norge og skal ha likeverdige rettigheter og plikter som følge av dette, stiller vi spørsmål om rettigheter og plikter etter utlendingsloven gjelder fullt ut for domfelte som skal gjennomføre straff i utlandet. Vi mener det er behov for å tydeliggjøre hvordan rettigheter og plikter etter utlendingsloven blir påvirket av straffegjennomføring i annen stat, særlig i forbindelse med utvisningssaker.

UDI savner for øvrig en vurdering av hvordan bruk av soningsplasser i utlandet vil kunne påvirke arbeidet med assistert retur og tvangsretur for den gruppen straffedømte som ikke har oppholdstillatelse i Norge etter endt soning.»

5.2.4 Departementets vurdering

Departementet mener at det må være et grunnleggende utgangspunkt for inngåelse av avtale om leie av fengselsplasser i en annen stat, at de innsatte regnes som innsatt i fengsel i Norge. Departementet registrerer at flere høringsinstanser er positive til at innsatte skal ha likeverdige rettigheter og plikter, men at noen reiser spørsmål til hva som menes med «likeverdig». I ettertid ser departementet at ordet «likeverdig» kan skape usikkerhet, blant annet om hvem som bestemmer hva som er likeverdig og i hvilken grad de innsatte faktisk vil beholde rettighetene sine. Samtidig er det påpekt at lovforslagets første setning i tredje ledd virker overflødig, ved at den samme formuleringen benyttes begge steder.

Etter en ny vurdering foreslår departementet derfor å endre ordlyden i bestemmelsen. Forslag til ny § 1 a annet ledd lyder nå:

«Domfelte som gjennomfører straff i annen stat etter første ledd, er å anse som innsatt i fengsel i Norge og skal, med de presiseringer som følger av tredje ledd, ha de rettigheter og plikter som følger av dette.»

Hensikten med å endre ordlyden er å gjøre bestemmelsen tydeligere. Domfelte skal ikke miste sine rettigheter og plikter etter straffegjennomføringsloven eller annen lovgivning under straffegjennomføringen i annen stat. Domfelte vil blant annet beholde sitt medlemskap i folketrygden, jf. folketrygdloven § 2-17.

I noen tilfeller vil det være behov for å kjøpe tjenester i den staten som Norge inngår leieavtale med for å ivareta domfeltes rettigheter og plikter. Dette kan for eksempel være rett til bibliotekstilbud eller religiøse tjenester. Etter departementets syn er rett til helsetjenester særskilt viktig og er noe som nødvendiggjør en særlig regulering, jf. forslag til ny § 1 a tredje ledd.

Behovet for å kjøpe andre typer tjenester av den andre staten må vurderes konkret ut fra tilbudet og forholdene for øvrig i mottakerstaten. Ordningen vil kunne innebære avvik fra straffegjennomføringsloven § 4 og prinsippet om at ansvarlige offentlige etater skal sørge for de tjenester som innsatte har krav på (forvaltningssamarbeidsmodellen). Det vises her til punkt 5.4.3 der departementet foreslår at det i forskrift kan gjøres unntak fra straffegjennomføringsloven § 4.

Dersom kriminalomsorgen vil kjøpe tjenester fra mottakerstaten, må tjenestene kvalitetssikres av norske myndigheter. Det sentrale i denne vurderingen vil være hvorvidt tjenestene oppfyller samme krav til kvalitet og forsvarlighet som tilsvarende tjenester i Norge.

Det kan tenkes tilfeller der det vil være vanskelig å oppfylle kravene til kvalitet og forsvarlighet på tjenester som innsatte har rett på. Dersom et fengsel i en annen stat ikke kan gi innsatte de rettigheter eller plikter som følger av norsk lov, kan de innsatte ikke gjennomføre straffen i det aktuelle fengselet.

Departementet bemerker til UDIs høringsuttalelse at forslaget til ny § 1 a annet ledd innebærer at utlendinger som overføres til straffegjennomføring i en annen stat, skal ha tilsvarende rettigheter og plikter som de som gjennomfører straffen i Norge. Det innebærer at de rettigheter og plikter som følger av utlendingslovenogså i utgangspunktet skal gjelde for domfelte utlendinger som gjennomfører straff i en annen stat.

For utenlandske innsatte som søker beskyttelse (asyl) under soningsoppholdet i en annen stat, skal det legges til grunn at Dublin-forordningen gjelder, og det avgjøres etter forordningens regler hvilken stat som har det rettslige ansvaret for å realitetsbehandle asylsøknaden.

Utlendinger som er domfelt i Norge for straffbare handlinger vil bli vurdert utvist og eventuelt ilagt et fremtidig innreiseforbud (varig eller tidsbegrenset) av norske utlendingsmyndigheter. Praktiske spørsmål som oppstår knyttet til gjennomføring og ivaretakelse av utlendingers rettigheter og plikter etter utlendingsloven, som blant annet forkynning av forhåndsvarsel eller vedtak, bruk av tolk og lignende, må avklares av de berørte etater. Hvordan gruppen som gjennomfører straffen i en annen stat kan informeres om ordningen med assistert retur, vurderes nærmere av UDI, eventuelt i samarbeid med andre relevante aktører.

5.3 Særlig om retten til helsehjelp, jf. utkast til ny § 1 a tredje ledd

5.3.1 Forslaget i høringsnotatet

Hensynet til liv og helse står på mange måter i en særstilling når det gjelder de rettigheter innsatte har under straffegjennomføringen. Fordi det av praktiske grunner legges opp til en modell hvor helsetjenester i sin helhet vil bli kjøpt fra den staten man leier fengselsplasser i, mener departementet at det, som en presisering fra den bestemmelsen som foreslås i ny § 1 a annet ledd, er behov for et tredje ledd hvor det fastslås at kriminalomsorgen skal ha plikt til å sørge for at innsatte som er under norsk straffegjennomføring i et fengsel i en annen stat, får tilbud om helsetjenester som er likeverdige med de tjenestene de ville hatt krav på ved straffegjennomføring i Norge.

Når helsehjelpen ytes i mottakerstaten, vil ikke de norske reglene i lov 2. juli 1999 om helsepersonell m.v. (helsepersonelloven) og lov 2. juli 1999 om pasient- og brukerrettigheter (pasient- og brukerrettighetsloven) gjelde. Helsepersonell i mottakerstaten vil blant annet være underlagt dette landets regler for sin yrkesutøvelse. Det vil også være mottakerstatens regler for gjennomføring av helsehjelpen som vil gjelde, blant annet regler om pasienters rett til informasjon, samtykke til helsehjelp og klage. Videre vil det være mottakerstatens tilsynsorgan som har myndighet til å føre tilsyn med helsepersonellets yrkesutøvelse og gjennomføringen av helsehjelpen.

Kriminalomsorgen må sørge for at den innsatte enten gis forsvarlig helsehjelp i mottakerstaten av likeverdig kvalitet som tilsvarende helsehjelp i Norge, eller at den innsatte tilbakeføres til Norge for videre straffegjennomføring og helsehjelp her. Dette innebærer at norske myndigheter, før det inngås avtale med annen stat om leie av fengselsplasser, må undersøke om helsetjenesten i den aktuelle staten faktisk kan levere et forsvarlig og likeverdig tilbud.

Departementet foreslår at Statens helsetilsyn skal føre tilsyn med at staten oppfyller sin forpliktelse til å sørge for at de domfelte som gjennomfører straff i annen stat får tilbud om helsehjelp som er likeverdig med det tilbudet de ville hatt krav på ved straffegjennomføring i Norge. Reglene i lov 30. mars 1984 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m.m. (helsetilsynsloven) skal gjelde tilsvarende for utøvelsen av dette tilsynet. Dette innebærer blant annet tilsyn med at kriminalomsorgen inngår tilstrekkelige og tilfredsstillende avtaler om kjøp av helsetjenester. Helsetilsynet kan gi pålegg til Kriminalomsorgsdirektoratet etter helsetilsynsloven § 5.

Det vil være Kriminalomsorgsdirektoratet som er gjenstand for Helsetilsynets tilsyn og som derfor må gi den informasjon som tilsynet trenger for å kunne gjøre sine vurderinger. Departementet foreslår en bestemmelse som pålegger kriminalomsorgen å gi nødvendig informasjon til Helsetilsynet, jf. lovutkastet § 1 a tredje ledd femte setning. Det kan være informasjon om hvilke avtaler som er inngått om kjøp av helsetjenester, blant annet antall og kompetanse hos helsepersonellet som er tilgjengelig i fengselet og hvilket helsetilbud som skal gis ved akutt behov for spesialisthelsetjeneste. Det kan også være informasjon om hvilke rutiner kriminalomsorgen har for å vurdere når en innsatt skal overføres tilbake til Norge på grunn av behov for helsehjelp og rutiner for hvordan hjemtransporten i slike tilfeller skal foregå.

Dersom en domfelt som gjennomfører straff i en annen stat mener helsehjelpen han eller hun har fått tilbud om ikke er likeverdig med den helsehjelpen vedkommende ville hatt krav på ved soning i Norge, skal han eller hun etter forslaget kunne klage til Fylkesmannen etter reglene i pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 7. Kriminalomsorgsdirektoratet er på vegne av staten ansvarlig for at denne rettigheten oppfylles. Klagen skal derfor sendes Kriminalomsorgsdirektoratet, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2 første ledd. Fylkesmannen kan be om informasjon fra kriminalomsorgen til behandlingen av klagen, jf. lovforslaget § 1 a tredje ledd femte setning, men kan ikke pålegge helsepersonell i en annen stat å gi opplysninger til klagebehandlingen. Innhenting av informasjon om helsetilbudet utover det som kriminalomsorgen kan gi, må derfor baseres på samtykke fra klager, for eksempel i form av kopi av den innsattes journal. Dersom klagen fører frem, vil Kriminalomsorgsdirektoratet være ansvarlig for å sørge for at forholdene rettes opp.

Klage på utførelsen av de konkrete helsetjenestene som ytes i mottakerstaten vil imidlertid etter forslaget måtte gå til mottakerstatens klagemyndigheter og behandles etter dette landets lovgivning.

Lov 15. juni 2001 nr. 53 om erstatning ved pasientskader (pasientskadeloven) regulerer erstatningsansvar og rett til erstatning ved tap på grunn av pasientskade. Det følger av loven § 19 at skader ved helsetjenester som mottas i utlandet er omfattet av lovens reguleringer blant annet dersom dette er helsetjenester som gis «etter oppdrag fra norske myndigheter, og som det offentlige helt eller delvis bekoster». Dette vil være tilfelle for eventuelle skader ved helsetjenester som den norske stat kjøper til innsatte som gjennomfører straff i et annet land.

5.3.2 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser, blant annet Sivilombudsmannen, Kriminalomsorgsdirektoratet, Helsedirektoratet, Statens Helsetilsyn, Pasientskadenemnda, Norsk sykepleierforbund, Rettspolitisk forening og Juss-Buss har uttalt seg om retten til helsehjelp for domfelte som gjennomfører straff i en annen stat.

Helsedirektoratet gir sin tilslutning til at domfelte som overføres til straffegjennomføring i et annet land, skal få helsehjelp av like god kvalitet og med samme krav til forsvarlighet som ved straffegjennomføring i Norge. Dette forutsatt at den innsattes rettigheter etter pasient- og brukerrettighetsloven og annen helselovgivning oppfylles i soningslandet.

Statens helsetilsyn mener at lovforslagets ordlyd bør gjennomgås. Det vises til at bestemmelsens ordlyd kan gi inntrykk av at Statens helsetilsyn kan føre tilsyn med selve ytelsen av helsetjenester, og at Fylkesmannen kan behandle klager på samme måte som ved andre klager i henhold til pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 7.

Sivilombudsmannen savner en beskrivelse av hvordan språkutfordringene skal håndteres. Om innsattes muligheter til å ivareta sine interesser uttales det:

«For klager over utenlandsk helsepersonells ytelse av helsetjenester, må innsatte forholde seg til mottakerstatens lovgivning. Det er ikke drøftet hvordan innsatte skal kunne ivareta sine interesser uten å beherske språket eller kunne forventes å ha kunnskap om mottakerstatens regelverk.»

Helsedirektoratet peker også på språkutfordringene og behovet for tolk:

«I avtalene med soningslandet må det presiseres at det er en forutsetning for leveranse av slike helsetjenester at tjenestene i soningslandet må være organisert slik at den innsatte mottar tilpasset og forståelig informasjon om helsehjelpen som tilbys, og at det skal benyttes kvalifisert tolk når det er nødvendig med tolk for å gi den informasjonen pasienten har krav på og behov for. Å benytte kvalifisert tolk og å inneha nødvendig kompetanse i bruk av tolk, er avgjørende for å kunne yte forsvarlig helse- og omsorgstjenester når det er en språkbarriere. Det må fremgå av avtalen at det er tilstrekkelig tilgang på kvalifiserte tolker.»

5.3.3 Departementets vurdering

Kriminalomsorgen skal sørge for at domfelte som gjennomfører straff i en annen stat som Norge har inngått avtale med, får tilbud om helsehjelp som er likeverdig med det tilbudet domfelte ville ha krav på ved straffegjennomføring i Norge.

Ved inngåelse av avtale med en annen stat om leie av fengselskapasitet, må tilgang til helsetjenester utredes særskilt. Helsetjenester som eventuelt kjøpes av den andre staten, skal være «likeverdig» som tilbudet i Norge. Dette innebærer at norske myndigheter, før det inngås avtale med annen stat om leie av fengselsplasser, må undersøke om helsetjenesten i den aktuelle staten faktisk kan levere et forsvarlig og likeverdig tilbud. Det vises her til avtalen mellom Norge og Nederland der Helsedirektoratet har vært på befaring i helseavdelingen i fengselet og bistått kriminalomsorgen med vurdering av hvorvidt helsetilbudet i fengselet er likeverdig med tilbudet i Norge. Se punkt 6.4.6.

Departementet understreker at domfelte som er under behandling hos spesialisthelsetjenesten, som utgangspunkt ikke skal overføres til et fengsel i en annen stat.

Om tilsyn merker departementet seg Statens helsetilsyns uttalelse om at lovforslagets ordlyd om tilsyn bør gjennomgås. Som Statens helsetilsyn selv påpeker, vil de ikke ha myndighet til å føre tilsyn med helsetjeneste eller helsepersonell i en annen stat. Etter departementets syn er det derfor ikke behov for en ytterligere lovregulering om dette. Videre følger det av lovbestemmelsens ordlyd at Statens helsetilsyn har ansvar for å føre tilsyn med kriminalomsorgens forpliktelse «etter bestemmelsen her», nemlig plikten til å sørge for at domfelte får tilbud om helsehjelp som er likeverdig med det tilbudet han ville hatt krav på ved straffegjennomføring i Norge, jf. bestemmelsens tredje ledd første setning.

Statens helsetilsyn skal så langt ansvaret til kriminalomsorgen strekker seg, undersøke om kriminalomsorgen gjennom avtale og på andre måter ved planlegging, evaluering og oppfølging følger opp sitt «sørge-for-ansvar» for et likeverdig tilbud om helsehjelp.

Departementet viser til Sivilombudsmannens uttalelse der det uttrykkes bekymring for innsattes muligheter til å klage på den enkelte helsetjeneste eller mottakerstatens helsepersonell, på grunn av språkproblemer, og utilstrekkelig kunnskap om det lokale helsesystemet og aktuelle klagemuligheter. Til dette vil departementet bemerke at det er viktig at kriminalomsorgen sørger for at det gis nødvendig informasjon til innsatte om helsetilbudet og hvilke klagemuligheter som finnes, på et språk som den innsatte forstår.

5.4 Forskriftshjemmel for unntak, jf. utkast til ny § 1 a fjerde ledd

5.4.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet en forskriftshjemmel som gir mulighet til å fastsette de unntak fra straffegjennomføringsloven som er nødvendige for at straff skal kunne gjennomføres i annen stat. Det ble understreket at det ikke er hvilke som helst «forhold» som kan begrunne unntak fra straffegjennomføringsloven. Blant annet setter Grunnloven og EMK skranker for hvilke unntak som kan aksepteres. I den grad mottakerstatens regler anvendes i stedet for norske, antas det at de må holde seg innenfor de rammene som oppstilles i norsk lovgivning på tilsvarende område.

Det ble i høringsnotatet gitt utrykk for en viss tvil knyttet til hvorvidt det foreslåtte hjemmelsgrunnlaget gir en for vid adgang til å fastsette unntak.

5.4.2 Høringsinstansenes syn

Mange høringsinstanser, blant annet Sivilombudsmannen, Advokatforeningen, Helsedirektoratet, Rettspolitisk forening, Juss-Buss, Kriminalomsorgens Yrkesforbund og WayBack påpeker at det er uheldig om det gis en generell adgang til å gjøre unntak fra straffegjennomføringsloven i forskrifts form.

Til dette spørsmålet uttaler Sivilombudsmannen følgende:

«Sivilombudsmannen vil bemerke at et slikt forslag ville innebære at departementet gis en meget vidtgående myndighet til å gjøre unntak fra loven på et rettsområde som regulerer en inngripende form for statlig myndighetsutøvelse. Det er et viktig prinsipp at unntak fra grunnleggende rettssikkerhetsgarantier vedtas i lovs form av Stortinget.»

Kriminalomsorgsdirektoratet er av den oppfatning at en slik adgang vil åpne for muligheter som kan bedre straffegjennomføringen for de innsatte, ved at man i forskrift kan fastsette unntak til gunst for den domfelte. Direktoratet legger til grunn at det er uaktuelt at denne adgangen brukes til å lempe på rettsikkerhetsgarantier eller bestemmelser av betydning for sikkerheten.

5.4.3 Departementets vurdering

Det vil av rettssikkerhetsmessige hensyn være en fordel å kunne lovfeste hvilke konkrete bestemmelser i straffegjennomføringsloven det kan gjøres unntak fra i forskrift. Dette vil imøtekomme kritiske innvendinger fra flere av høringsinstansene, som mener at høringsutkastet nærmest legger lovgivningsmyndighet til forvaltningen.

Etter en fornyet vurdering vil departementet derfor foreslå at det kan gjøres unntak fra straffegjennomføringsloven §§ 4, 7, 8 første ledd og 27 i forskrifts form. Dette er unntak som er aktuelle for implementering av avtalen mellom Norge og Nederland. Eventuelle avtaler med andre land vil kunne kreve andre unntak selv om det antas at de fire aktuelle bestemmelsene er praktiske også i forhold til eventuelle nye avtaler.

Straffegjennomføringsloven § 4 slår fast at kriminalomsorgen i samarbeid med andre offentlige etater skal legge til rette for at domfelte får de tjenester som de etter lovgivningen har krav på. Dette innebærer at for eksempel helsetjenester, opplæringstjenester og bibliotekstjenester ikke ytes av kriminalomsorgen, men av de offentlige etater som ellers tilbyr slike tjenester i samfunnet. Behovet for å kunne gjøre unntak fra straffegjennomføringsloven § 4 er begrunnet i at det kan være tjenester som av praktiske grunner ikke kan leveres av de aktuelle etatene i Norge. Det understrekes at de innsatte skal ha krav på tjenester av like god kvalitet selv om disse kjøpes i en annen stat. En hjemmel til å kunne gjøre unntak fra straffegjennomføringsloven § 4 må derfor sammenholdes med lovforslagets § 1 a annet og tredje ledd.

Departementet foreslår videre at det kan fastsettes unntak fra straffegjennomføringsloven § 7, for så vidt gjelder anvendelsen av forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt for tilsatte i mottakerstaten. Det følger av straffegjennomføringsloven § 7 at forvaltningslovens regler om taushetsplikt gjelder, med unntak av de bestemmelser som følger av bokstavene h) og i). Forvaltningsloven § 13 fastslår at «enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan», har taushetsplikt om det de i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om «noens personlige forhold». Tilsatte i mottakerstatens kriminalomsorg som arbeider i et fengsel som leies av Norge, vil utføre arbeid for den norske kriminalomsorgen, og de vil dermed i utgangspunktet være underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13. De vil også, som følge av sitt ansettelsesforhold i mottakerstaten, være underlagt taushetsplikt etter mottakerstatens lovgivning. Departementet legger til grunn at håndheving av taushetspliktbestemmelser i all hovedsak må foretas av mottakerstatens myndigheter. I tillegg kan det, avhengig av den nærmere utformingen av den konkrete avtalen om leie av fengselsplasser, oppstå behov for å unnta mottakerstatens tilsatte helt eller delvis fra den taushetsplikt som følger av forvaltningsloven § 13. En forutsetning for å fastsette unntak, vil være at den andre staten har tilsvarende regler om taushetsplikt som Norge og at de har mekanismer for å følge opp brudd på taushetsplikten. Se også redegjørelsen under punkt 5.6.4

Straffegjennomføringsloven § 8 første ledd omhandler blant annet krav om vandel for tilsatte i kriminalomsorgen. Tilsvarende gjelder for arbeidstakere som utfører arbeid som ledd i forvaltningssamarbeidet. Ved en avtale om leie av fengselsplasser med en annen stat, vil mottakerstaten også stille med fengselsbetjenter. Mottakerstatens tilsatte er således ikke «tilsatt» av norsk kriminalomsorg. Etter departementets syn er det likevel nærliggende å tolke bestemmelsen slik at det kan foreligge et vandelskrav for mottakerstatens tilsatte fordi de utfører arbeid for kriminalomsorgen. Departementet foreslår derfor at det i forskrift kan gjøres unntak fra de norske reglene om vandel for tilsatte fra mottakerstaten. Det forutsettes imidlertid at mottakerstaten har egne vandelskrav.

Straffegjennomføringsloven § 27 regulerer undersøkelser av personer og gjenstander på fengselsområdet. Bestemmelsen gir kriminalomsorgen adgang til å undersøke personer og gjenstander med teknisk utstyr eller hund. En praktisk situasjon vil være å pålegge besøkende å passere gjennom en «metallportal» ved innkomst i fengselet. Etter tredje ledd kan advokater, offentlig myndighetsrepresentant, herunder diplomatiske eller konsulære representanter bare pålegges slik undersøkelse i fengselsavdelinger med særlig høyt sikkerhetsnivå. Departementet legger til grunn at det kan være behov for å gi forskrift om unntak fra denne bestemmelsen ved en avtale med en annen stat, for eksempel som følge av andre sikkerhetsrutiner i den andre staten.

5.5 Tilsyn

5.5.1 Gjeldende rett

Bestemmelsen i straffegjennomføringsloven § 9 sier at det skal være et tilsynsråd tilknyttet hver av kriminalomsorgsregionene. Tilsynsrådene skal føre tilsyn med både fengslene og friomsorgskontorene innen kriminalomsorgsregionens grenser. Dette vil først og fremst innebære at rådet skal føre tilsyn med behandlingen av de domfelte og innsatte.

Tilsynsrådets medlemmer har rett til å inspisere fengslenes, overgangsboligenes og friomsorgskontorenes områder, bygninger og rom der de domfelte eller innsatte oppholder seg.

Nasjonal forebyggingsenhet mot tortur og umenneskelig behandling ved frihetsberøvelse ble opprettet våren 2014 som oppfølging av at Norge ratifiserte tilleggsprotokollen til FNs torturkonvensjon (OPCAT) sommeren 2013. Forebyggingsenheten har adgang til å besøke alle steder hvor personer er fratatt sin frihet, for å forebygge tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Besøkene kan skje både med og uten forhåndsvarsel. Forebyggingsenheten behandler ikke klager fra enkeltpersoner.

5.5.2 Forslaget i høringsnotatet

Et fengsel som Norge leier i en annen stat, vil være administrativt underlagt et fengsel i Norge. Tilsynsrådet til den regionen som «moderfengselet» er underlagt, vil dermed også ha ansvar for å føre tilsyn med et fengsel eller en fengselsavdeling i en annen stat som er tilknyttet moderfengselet. Dette innebærer at tilsynsrådet skal føre tilsyn med behandlingen av domfelte og innsatte i fengselet, på samme måte som i Norge.

Sivilombudsmannen har som nevnt tidligere, etablert en egen avdeling, forebyggingsenheten, for å utføre tilsyn i forbindelse med Norges ratifikasjon av OPCAT. Ved å besøke politiarrester, fengsler, psykiatriske institusjoner og andre steder der mennesker er fratatt friheten, skal forebyggingsenheten bidra til å forebygge overgrep mot personer i lukkede institusjoner. Mandatet for arbeidet følger av tilleggsprotokollen til FNs torturkonvensjon, som Norge sluttet seg til 27. juni 2013.

Departementet uttalte i høringsnotatet at forebyggingsenheten hos Sivilombudsmannen også bør føre tilsyn med fengsler Norge leier i annen stat, på lik linje med norske fengsler. Begrunnelsen for dette er at straffegjennomføringen skal skje etter norsk regelverk og at norske myndigheter fullt ut har ansvar for at straffegjennomføringen skjer på en forsvarlig måte.

5.5.3 Høringsinstansenes syn

Sivilombudsmannen gir uttrykk for at forholdet mellom forebyggingsenheten og utenlandske besøksorganer bør utredes nærmere. I høringsuttalelsen påpekes følgende:

«Høringsnotatet inneholder imidlertid ingen drøftelse av forholdet til mottakerstatens besøksorgan etter OPCAT. Ombudsmannen anser det ikke som selvsagt at mottakerstatens besøksorgan vil legge til grunn at steder som leies av en fremmed stat, faller utenfor deres mandat. Ordlyden i protokollen og det forhold at jurisdiksjonen på flere vesentlige punkter vil være delt mellom to stater, taler for at mottakerstatens besøksorgan vil ha mandat til å foreta besøk på slike steder. Den foreslåtte hjemmel vil formodentlig skape situasjoner der forebyggingsenheter fra flere stater krever adgang til samme fengsel.»

Videre uttaler Sivilombudsmannen:

«På samme måte tar høringsbrevet ikke opp om det er behov for immunitet eller annen form for beskyttelse av ansatte som gjennomfører besøk utenfor Norges grenser som ledd i gjennomføringen av forebyggingsmandatet etter OPCAT. Dette er forhold som bør utredes nærmere.»

Norsk senter for menneskerettigheter ved UIO viser til at fysisk avstand i sammenheng med språk og kommunikasjonsvansker vil kunne medføre særlige utfordringer for norske myndigheter til å oppfylle nasjonale og internasjonale forpliktelser for å sikre tilgang til effektive rettsmidler så vel som tilsyn og overvåkning. Kriminalomsorgens Yrkesforbund mener at det bør etableres et eget kriminalomsorgstilsyn som rapporterer til Stortinget.

5.5.4 Departementets vurdering

Departementet registrer at Sivilombudsmannen etterlyser en nærmere redegjørelse og utredning av flere spørsmål om tilsyn, blant annet kompetanseforholdet mellom den norske forebyggingsenheten og det tilsvarende tilsynsorganet i mottakerstaten. Det påpekes også at det er et kompliserende spørsmål at deler av straffegjennomføringen står under norsk jurisdiksjon, mens andre elementer som transport og gjennomføring av helsetilbudet delvis styres av nederlandske myndigheter.

Sivilombudsmannen reiser flere prinsipielle spørsmål som må løses i forbindelse med hver enkelt avtale Norge eventuelt inngår. Departementet viser til redegjørelsen i punkt 6.4.9 om hvordan tilsynsfunksjonen håndteres i forholdet mellom Norge og Nederland.

5.6 Taushetsplikt og overføring av personlige opplysninger

5.6.1 Innledning

En avtale om gjennomføring av straff i annen stat vil som regel forutsette at kriminalomsorgen må utlevere enkelte personopplysninger til myndigheter i mottakerstaten. Det vil blant annet være nødvendig å utlevere enkelte personopplysninger knyttet til de domfelte som vurderes overført. Kompetent myndighet i mottakerstaten kan for eksempel ønske opplysninger om dommen, straffehistorikk, sikkerhetsmessige forhold mv. for å vurdere om de ikke vil akseptere at personen overføres til soning i henhold til avtalen.

Opplysninger som nevnt foran vil som utgangspunkt være taushetsbelagte, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd. For at slike opplysninger kan overføres til myndigheter i andre land, må de enten omfattes av et av unntakene i forvaltningsloven §§ 13 a flg., eller det må gis en særskilt hjemmel. Personopplysningsloven setter også grenser for hvilke opplysninger som kan overføres.

Forslaget om straffegjennomføring i en annen stat reiser også spørsmål om taushetsplikt for de tilsatte ved fengselet i mottakerstaten.

5.6.2 Utlevering av opplysninger til mottakerstatens myndigheter– forholdet til forvaltningsloven §§ 13 flg.

5.6.2.1 Gjeldende rett

De alminnelige reglene om taushetsplikt for den som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, fremgår av forvaltningsloven §§ 13 flg. Forvaltningsloven § 13 første ledd regulerer taushetsplikt for opplysninger som gjelder «noens personlige forhold». Det følger av straffegjennomføringsloven § 7 at forvaltningslovens regler om taushetsplikt gjelder, med enkelte presiseringer og unntak, jf. § 7 bokstav h) og i).

Opplysninger om at en person har begått en straffbar handling eller er frihetsberøvet, vil som utgangspunkt være taushetsbelagte. Visse unntak fra taushetspliktbestemmelsene følger av forvaltningsloven §§ 13 a og b. Etter § 13 a nr. 1 er taushetsplikten ikke til hinder for at opplysningene videreformidles dersom den som har krav på taushet samtykker.

Etter § 13 b nr. 2 er taushetsplikt etter § 13 ikke til hinder for «at opplysningene brukes for å oppnå det formål de er gitt eller innhentet for, bl.a. kan brukes i forbindelse med saksforberedelse, avgjørelse, gjennomføring av avgjørelsen, oppfølgning og kontroll». Bestemmelsen åpner for unntak dersom det er nødvendig av hensyn til behandlingen av den enkelte sak. Bestemmelsen oppstiller ingen begrensninger med hensyn til hvem som kan motta opplysninger, og det legges til grunn at kriminalomsorgen med hjemmel i § 13 b nr. 2 har adgang til å gi opplysninger til en annen stats myndigheter, så lenge opplysningene utleveres «for å oppnå det formål de er gitt eller innhentet for».

Etter forvaltningsloven § 13 b nr. 5 er taushetsplikten ikke til hinder for «at forvaltningsorganet gir andre forvaltningsorganer opplysninger om en persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet og ellers slike opplysninger som det er nødvendig å gi for å fremme avgiverorganets oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag». Unntaket i forvaltningsloven § 13 b nr. 5 er i forarbeidene begrunnet blant annet i at beskyttelsesbehovet ikke anses å være særlig stort i forhold til andre offentlige organer som selv har taushetsplikt. Dette tyder på at lovgiver har forutsatt at bestemmelsen, i alle fall som et utgangspunkt, kun ville åpne for kommunikasjon mellom organer underlagt taushetsplikt. Som hovedregel må derfor andre forvaltningsorganer forstås som andre norske forvaltningsorganer, jf. Lovavdelingens uttalelse 6. februar 1985 om skattemyndighetenes adgang til å bistå US Revenue Service med opplysninger fra norske registre. Lovavdelingen uttalte at overgivelse til utenlandske forvaltningsorganer «bare kan komme på tale i helt særegne situasjoner».

5.6.2.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet la departementet til grunn at gjeldende rett og unntakene i forvaltningsloven § 13 b ville gi tilstrekkelig hjemmel for utlevering av opplysninger i forbindelse med leie av fengselskapasitet i en annen stat, og at det ikke var behov for å gi en særskilt hjemmel for utlevering av opplysninger.

5.6.2.3 Høringsinstansenes syn

Av høringsinstansene er det kun Sivilombudsmannen som har kommentert spørsmålet om taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 b og mulighetene for utlevering av opplysninger til utenlandske myndigheter:

«I høringsnotatet henvises det til forvaltningsloven § 13 nr. 5 som hjemmel for utlevering av opplysninger som ikke er helseopplysninger til et annet lands forvaltningsorganer. Bestemmelsen omtaler ikke utlevering av opplysninger til organer utenfor Norge. Det savnes en nærmere drøftelse av om bestemmelsen gir hjemmel for slik utlevering, eller om det burde gis en klar hjemmel for dette.»

5.6.2.4 Departementets vurdering

Som det fremgår av drøftelsen foran, er departementet enig med Sivilombudsmannen i at forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 som den klare hovedregel kun gir hjemmel for utlevering av taushetsbelagt informasjon til andre norske forvaltningsorganer. Det kan likevel ikke utelukkes at opplysninger kan overleveres til utenlandske forvaltningsorganer etter bestemmelsen. Et sentralt moment i denne vurderingen vil være i hvilken grad norske myndigheter har mulighet til å kontrollere at opplysningene blir behandlet på en forsvarlig måte. Det vil gjelde både muligheten til å undersøke regelverket i den aktuelle staten, og oppfølgingen i praksis. Ofte vil dette tilsi at opplysninger ikke kan gis ut.

Den mest praktiske hjemmelen for overføring av informasjon vil etter departementets syn være forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 2. Når det gjelder opplysninger som er nødvendige for at myndighetene i mottakerstaten skal kunne vurdere om de ikke vil akseptere overføring av en bestemt innsatt, vil vilkåret i bestemmelsen om at opplysningene «brukes for å oppnå det formål de er gitt eller innhentet for» være oppfylt. Forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 2 vil også gi grunnlag for en viss overføring av informasjon i forbindelse med transport av innsatte mv., for eksempel dersom informasjonen er nødvendig for å ivareta sikkerheten eller den innsattes rettigheter eller velferd under transport.

Dersom ingen av de øvrige unntakene i §§ 13 a og 13 b kommer til anvendelse, må utlevering av taushetsbelagte opplysninger baseres på samtykke fra den de gjelder, jf. § 13 a nr. 1.

Departementet fastholder på denne bakgrunn at det ikke er nødvendig å gi en særskilt hjemmel for utlevering av informasjon utover de unntakene fra taushetsplikten som følger av forvaltningslovens regler.

5.6.3 Forholdet til personopplysningsloven

5.6.3.1 Gjeldende rett

Behandling av personopplysninger krever et behandlingsgrunnlag. Behandlingsgrunnlaget kan være samtykke, lov- eller forskriftsregulering, eller at behandlingen er nødvendig for å oppfylle visse formål opplistet i lov 14. april 2000 nr. 31 om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) § 8. Behandling av personopplysninger i kriminalomsorgen er regulert i straffegjennomføringsloven kapittel 1 A, som viser til at personopplysningsloven gjelder med utfyllende regler fastsatt i dette kapitlet. Straffegjennomføringsloven §§ 4b – 4e regulerer hvem som er behandlingsansvarlig, formålet med behandlingen av personopplysninger i kriminalomsorgen, hvilken personkrets kriminalomsorgen kan behandle personopplysninger om og krav om forskriftsregulering av en behandling.

Etter straffegjennomføringsloven § 4c kan kriminalomsorgen behandle personopplysninger som er nødvendige for å oppnå formålene opplistet i bestemmelsen bokstav a–f. Dette innebærer at kriminalomsorgen blant annet kan behandle personopplysninger som er nødvendig for å planlegge, administrere og gjennomføre straffereaksjoner og tvangsmidler (bokstav a), opprettholde ro og orden og ivareta sikkerheten for ansatte, innsatte, domfelte og samfunnet for øvrig (bokstav b), samt sikre innsatte og domfelte tilfredsstillende forhold under gjennomføringen (bokstav c). § 4 e gir Kongen hjemmel til blant annet å gi forskrift om hvilke opplysningskategorier som kan registreres og adgangen til å utlevere opplysninger. Med hjemmel i denne bestemmelsen er det 20. september 2013 nr. 1099 gitt forskrift om behandling av personopplysninger i kriminalomsorgen.

Forskriften § 2 regulerer opplysningskategorier, herunder straffesaks- og soningsdata og politiopplysninger av betydning for straffegjennomføringen. Når det er nødvendig for å ivareta formålene i straffegjennomføringsloven § 4c, kan kriminalomsorgen etter første ledd behandle følgende:

1. personalia, herunder alias

2. signalement, personlige kjennetegn og bilde av domfelte og innsatte

3. kontaktopplysninger

4. opplysninger om pårørende, barn og forsørgeransvar

5. straffesaks- og soningsdata

6. politiopplysninger av betydning for straffegjennomføringen

7. helseopplysninger

8. arbeids- og utdanningsopplysninger

9. opplysninger mottatt fra samarbeidspartnere i forvaltningen

10. andre opplysninger for å ivareta sikkerheten til tilsatte, domfelte, innsatte og samfunnet for øvrig.

Etter forskriften § 2 annet ledd kan kriminalomsorgen behandle opplysninger om siktedes, domfeltes og innsattes personlige forhold, livsforhold og fremtidsmuligheter i forbindelse med arbeid med personundersøkelse etter straffeprosessloven § 161.

Forskriften § 5 regulerer i hvilke tilfeller kriminalomsorgen kan utlevere taushetsbelagte opplysninger til offentlige organer og private aktører. For utlevering kreves enten samtykke eller hjemmel for utlevering etter forvaltningsloven §§ 13 flg.

Hovedregelen er at personopplysninger kan overføres fra Norge til land som sikrer en «forsvarlig behandling» av opplysningene, jf. personopplysningsloven § 29. Stater som har gjennomført personverndirektivet (95/46 EF) oppfyller per definisjon kravet til forsvarlig behandling. For andre stater kreves en konkret vurdering av vernenivået før data tillates overført.

5.6.3.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet side 10–11 uttaler departementet blant annet følgende:

«En avtale om gjennomføring av straff i annen stat vil nødvendigvis forutsette at kriminalomsorgen må utlevere enkelte personopplysninger til den aktuelle myndigheten i mottakerstaten. Et svært praktisk eksempel er utlevering av personopplysninger knyttet til de domfelte som vurderes overført. Kompetent myndighet i mottakerstaten kan for eksempel ønske opplysninger om dommen, straffehistorikk, sikkerhetsmessige forhold mv. Dette vil i all hovedsak være opplysninger som er nødvendige for å oppnå det formål de er innhentet for. Aktuell myndighet i mottakerstaten kan ønske denne type opplysninger både for å vurdere om dette er en person de aksepterer å motta og i forbindelse med gjennomføringen av straffen.

Etter personopplysningsloven § 29 kan personopplysninger bare utleveres til forvaltningsorganer i stater som sikrer en forsvarlig behandling av personopplysninger. Stater som har gjennomført direktiv 95/46/EF oppfyller kravene til forsvarlig behandling. Etter personopplysningsforskriften § 6-1 gjelder dette direktivet også for Norge. I kommentarene til personopplysningsloven av Wiik Johansen, Kaspersen og Bergseng Skullerud side 215 fremgår det at det ikke kreves noen konkret vurdering av vernenivået, men at nivået automatisk aksepteres som tilstrekkelig for stater som har gjennomført personverndirektivet.

Hvis mottakerstaten derimot ikke har gjennomført direktivet, synes § 29 å forutsette at det skal gjøres en konkret vurdering av om behandlingen av personopplysninger sikres på en forsvarlig måte. I note 119 uttaler forfatteren, Dag Wiese Schartum likevel, at det er tvilsomt om Norge kan nekte å overføre personopplysninger til EU-land som ikke har gjennomført direktivet.»

5.6.3.3 Høringsinstansenes syn

Datatilsynet, Politidirektoratet, Kripos og Den norske legeforening har uttalt seg om behandling og utlevering av personopplysninger.

Datatilsynet uttaler blant annet følgende i sin høringsuttalelse:

«Lovligheten av å behandle – for eksempel utlevere, jf. definisjonen i lovens § 2 nr. 2 – personopplysninger må i dette tilfelle først vurderes i lys av de alminnelige reglene i personopplysningsloven. Kravet i lovens § 29 kommer altså i tillegg til de nasjonale krav som må stilles til enhver behandling av personopplysninger.

Det følger av lovens § 11 første ledd at den behandlingsansvarlige bare kan behandle personopplysninger – for eksempel utlevere personopplysninger til en annen behandlingsansvarlig – så fremt utleveringen er tillatt etter § 8, og dessuten også etter § 9 hvis opplysningene er å regne som sensitive (jf. § 2 nr. 8 ).»

Hovedkonklusjonen til Datatilsynet er at det ikke foreligger tilstrekkelig behandlingsgrunnlag etter §§ 8 og 9:

«Vi mener dermed at det fremstår som nødvendig å hjemle selve adgangen til å utlevere personopplysninger fra Kriminalomsorgen i Norge til kriminalomsorgen til en mottager i utlandet i lov eller forskrifts form. Bare slik vil kravene som stilles etter både § 8 og § 9 kunne oppfylles, slik vi ser det. Det bør også vurderes å inkludere i lovteksten hvilke personopplysninger det vil være relevant å utlevere, jf. personopplysningsloven § 11 første ledd bokstav d.»

Den norske legeforening er spesielt opptatt av problemstillinger knyttet til utveksling av helseopplysninger, og viser til helsepersonells taushetsplikt som hinder for å formidle helseopplysninger til utenlandsk helsepersonell via kriminalomsorgen.

5.6.3.4 Departementets vurdering

Det kan være flere grunner til at det oppstår behov for å utlevere opplysninger til kriminalomsorgen i den staten hvor Norge leier fengselsplasser. I avtalen mellom Norge og Nederland er det forutsatt at det skal utleveres nødvendige opplysninger om innsatte i forbindelse med overføring av innsatte til Nederland. Dette vil innebære utlevering av opplysninger om blant annet navn, fødselsdato, nasjonalitet og straffehistorikk.

Departementet har på bakgrunn av Datatilsynets innspill vurdert om straffegjennomføringsloven kapittel 1 A gir hjemmel til å utlevere personopplysninger til et forvaltningsorgan i en annen stat.

Etter departementets vurdering er det tilstrekkelig behandlingsgrunnlag til nasjonal behandling av de aktuelle opplysningene. Dette er opplysninger som utvilsomt kan behandles i Norge etter personopplysningsloven §§ 8 og 9, jf. straffegjennomføringsloven § 4c bokstav a–c. Hjemmel for nasjonal behandling av personalia for domfelte er straffegjennomføringsloven § 4c bokstav a, jf. forskriften § 2 bokstav a. Hjemmel for nasjonal behandling av straffesaks- og soningsdata er straffegjennomføringsloven § 4c bokstav b, jf. forskriften § 2 bokstav e).

Deretter blir det spørsmål om det er adgang til å utlevere opplysningene til annen stat. Her blir spørsmålet om oppfyllelse av personopplysningsloven § 29 er tilstrekkelig, eller om utlevering til utlandet som sådan er en behandling som krever ytterligere behandlingsgrunnlag etter §§ 8 og 9, slik Datatilsynet mener.

Etter departementets vurdering er det uklart om det kan oppstilles et tilleggsvilkår om at selve utleveringen som sådan må ha eget behandlingsgrunnlag. Under enhver omstendighet finner departementet at det foreligger behandlingsgrunnlag også for utlevering til annen stat. Det vises her til forskriften § 5, forvaltningsloven § 13 og den tidligere vurderingen i forrige punkt om adgang til å gi taushetsbelagt informasjon til en annen stat.

Datatilsynet sier «(…) i tillegg vil ikke fraværet av anvendelige taushetspliktsbestemmelser i forvaltningsloven § 13 i seg selv kunne regnes som tilstrekkelig rettslige grunnlag etter § 11 første ledd, jf. §§ 8 og 9.» Mot dette kan det innvendes at forskriften er det nødvendige bindeleddet, siden man her viser uttrykkelig til at utlevering kan skje dersom det er i overenstemmelse med forvaltningsloven §§ 13 flg. Etter departementets syn er det viktig å se disse bestemmelsene i sammenheng.

Straffegjennomføringsloven § 4c regulerer formålet med behandling av personopplysninger i kriminalomsorgen. Etter § 4c bokstav a kan kriminalomsorgen behandle personopplysninger som er nødvendige for å planlegge, administrere og gjennomføre reaksjoner og tvangsmidler etter § 1. Etter § 4c bokstav b kan kriminalomsorgen behandle personopplysninger som er nødvendige for å opprettholde ro, orden og ivareta sikkerheten for de ansatte, innsatte og samfunnet for øvrig. I Prop. 151 L (2009–2010) Endringar i forvaltningslova og straffegjennomføringslova (behandling av personopplysningar i kriminalomsorga, innsyn i benådingssaker o.a.) fremgår det at bestemmelsen blant annet omfatter tidligere dommer. Også § 4c bokstav c kan være aktuell, da den blant annet omfatter helseopplysninger og rusproblematikk.

Etter straffegjennomføringsloven § 4e skal adgangen til å utlevere opplysningene reguleres i forskrift. Etter forskrift om behandling av personopplysninger i kriminalomsorgen § 5 er det adgang til å utlevere taushetsbelagte opplysninger på bakgrunn av samtykke og hvor det er hjemmel for utlevering i medhold av forvaltningsloven §§ 13 flg. Departementet mener derfor at vilkårene for å utlevere personopplysninger til et forvaltningsorgan i en annen stat er til stede under forutsetning av at mottakerstaten har implementert personverndirektivet. Når det gjelder avtalen om leie av fengselsplasser mellom Norge og Nederland viser departementet til at Nederland har tiltrådt direktivet.

Departementet vil likevel på bakgrunn av Datatilsynets innspill vurdere om det er behov for å endre forskriften § 5 for å få en tydelig hjemmel for utlevering av personopplysninger til et forvaltningsorgan i en annen stat.

Legeforeningen er opptatt av muligheter for behandling av helseopplysninger og kommunikasjon mellom helsepersonell i Norge og helsepersonell i utlandet. Når det gjelder helseopplysninger vil man i stor utstrekning måtte basere seg på den enkelte innsattes samtykke. Man kan i svært liten grad utveksle helseopplysninger uten samtykke på grunn av helsepersonells strenge taushetsplikt. I tillegg må man forholde seg til de regler som gjelder for helsepersonells virksomhet i mottakerstaten. Departementet mener imidlertid at de fleste vil være interessert i å gi helseopplysninger fordi de vil ha sterk egeninteresse i å få et best mulig helsetilbud og adekvat behandling.

5.6.4 Tilsattes taushetsplikt

5.6.4.1 Gjeldende rett

Regler om taushetsplikt for kriminalomsorgens tjenestemenn fremgår av forvaltningsloven §§ 13 flg., med presiseringer og unntak i straffegjennomføringsloven § 7 bokstav h) og i). Forvaltningsloven § 13 fastslår at «enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan», har taushetsplikt om det de i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om «noens personlige forhold». I tillegg følger det av straffegjennomføringsloven § 7 bokstav h: «enhver som er tilsatt i eller utfører arbeid for kriminalomsorgen, har taushetsplikt om det vedkommende i forbindelse med tjenesten får vite om forhold av betydning for sikkerheten i fengslene og i forbindelse med gjennomføringen av straff utenfor fengslene.»

5.6.4.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet la departementet til grunn at norske regler om taushetsplikt kommer til anvendelse for mottakerstatens tjenestemenn som utfører tjeneste eller arbeid for norsk kriminalomsorg, og at det i tråd med dette vil være naturlig at tjenestemenn i mottakerstaten undertegner en taushetserklæring i henhold til norsk regelverk.

5.6.4.3 Høringsinstansenes syn

Sivilombudsmannen, Norsk Fengsel- og Friomsorgsforbund, Politiets utlendingsenhet og Kriminalomsorgen region vest har uttalt seg om tilsattes taushetsplikt.

Om tilsattes taushetsplikt uttaler Politiets utlendingsenhet:

«Regler om tjenestemenns taushetsplikt fremgår av forvaltningsloven § 13. Etter forslaget vil imidlertid mottakerstatens tjenestemenn utføre tjeneste eller arbeid for norsk kriminalomsorg slik at det vil være naturlig at tjenestemenn i mottakerstaten undertegner taushetserklæring i henhold til norsk regelverk. Dette er en tilnærming vi støtter.»

Norsk Fengsel- og Friomsorgsforbund uttaler følgende:

«I høringsnotatet legges det til grunn at tjenestemenn i mottakerstaten undertegner taushetserklæring i henhold til norsk regelverk. Vurdering av om det foreligger brudd på taushetsplikten krever inngående kjennskap til forvaltningsloven, tjenestemannsloven og annet relevant regelverk.»

Kriminalomsorgen region vest reiser spørsmål om norsk straffegjennomføringslov kan forplikte nederlandske tilsatte og uttaler:

«Slik region vest ser det, må taushetsplikten springe ut fra det ansettelsesforholdet som de nederlandske ansatte allerede har etablert med sin arbeidsgiver og som er regulert av nederlandsk rett.»

Sivilombudsmannen uttaler:

«Ifølge høringsnotatet bør taushetsplikten for en annen stats ansatte løses ved at disse undertegner norsk taushetsplikterklæring. Det er imidlertid uklart hvordan eventuelle brudd på denne skal kunne håndheves av norske myndigheter all den tid det er klart at de ansatte vil være underlagt mottakerstatens jurisdiksjon.»

5.6.4.4 Departementets vurdering

Tilsatte i mottakerstatens kriminalomsorg som arbeider i et fengsel som leies av Norge, vil utføre arbeid for den norske kriminalomsorgen, og de vil dermed i utgangspunktet være underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13. De vil også, som følge av sitt ansettelsesforhold i mottakerstaten, være underlagt taushetsplikt etter mottakerstatens lovgivning. Som påpekt av Sivilombudsmannen vil håndheving av taushetspliktbestemmelser i all hovedsak måtte foretas av mottakerstatens myndigheter. I tillegg kan det, avhengig av den nærmere utformingen av den konkrete avtalen om leie av fengselskapasitet, oppstå behov for å unnta mottakerstatens tilsatte helt eller delvis fra den taushetsplikt som følger av forvaltningsloven § 13.

Departementet foreslår derfor at det i ny § 1 a fjerde ledd gis hjemmel for å gjøre unntak fra straffegjennomføringsloven § 7, for så vidt gjelder anvendelsen av forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt for tilsatte i mottakerstaten. En forutsetning for å gjøre unntak fra forvaltningsloven § 13 vil være at den andre staten har tilsvarende regler for taushetsplikt som Norge, og at de har mekanismer for å følge opp brudd på taushetsplikten.

De norske tilsatte vil alltid være underlagt forvaltningslovens og straffegjennomføringslovens bestemmelser om taushetsplikt.

Når det gjelder den konkrete avtalen med Nederland, er de nederlandske tilsatte bundet av den ordinære taushetsplikten i Nederland, og dette vil fortsatt gjelde når fengselet leies ut til Norge. Omfanget av taushetsplikten i Nederland tilsvarer den som følger av forvaltningsloven og straffegjennomføringsloven. Alle tilsatte i den nederlandske kriminalomsorgen må signere en taushetsplikterklæring. Brudd på taushetsplikten kan medføre disiplinærreaksjon eller straffes med bot eller fengsel i inntil ett år.

Nederlandsk taushetsplikt vil ikke være til hinder for at nederlandsk personell kan gi relevante opplysninger til norske tilsynsorganer.

Norske regler om taushetsplikt vil inngå som en del av opplæringen som skal gis til de nederlandske tilsatte.

5.7 Innhenting av helseopplysninger i forbindelse med vurdering av om en person kan overføres til straffegjennomføring i en annen stat

5.7.1 Gjeldende rett

I vurderingen av hvem som er egnet for overføring til straffegjennomføring i en annen stat, vil den innsattes behov for helsetjenester være et viktig moment, jf. punkt 5.3 foran. Straffegjennomføringsloven § 7 a har nærmere bestemmelser om opplysningsplikt overfor kriminalomsorgen. Bestemmelsen skal ivareta kriminalomsorgens behov for tilgang til opplysninger om innsatte som andre sitter med, men som i utgangspunktet er underlagt taushetsplikt. Annet ledd gir kriminalomsorgen hjemmel til å innhente visse opplysninger fra folkeregisteret, tilsatte i barnevernet og sosialtjenesten, helsepersonell i helse- og omsorgstjenesten og tilbyder av tilgang til elektronisk kommunikasjonsnett eller kommunikasjonstjeneste. Etter annet ledd bokstav b kan det innhentes opplysninger om den innsattes «barne- og familieforhold», noe som f.eks. kan være opplysninger om incest og vold. Etter bokstav c kan det fra helsepersonell videre innhentes «opplysninger som er strengt nødvendige for å avverge fare for liv og helse for den innsatte selv, andre innsatte eller tilsatte.» Det antas at denne bestemmelsen ikke gir kriminalomsorgen adgang til å få utlevert taushetsbelagte opplysninger om innsattes helseforhold, for eksempel for å kunne vurdere om domfelte er aktuell for straffegjennomføring i en annen stat som Norge har inngått avtale med.

Før de opplysninger som omhandles i § 7 a blir gitt, skal det søkes å oppnå medvirkning eller samtykke fra den opplysningene direkte gjelder.

5.7.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ba departementet om høringsinstansenes syn på helsepersonells rolle i utvelgelsen av hvem som er egnet til straffegjennomføring i en annen stat, og hvorvidt det er behov for en videre hjemmel til å få utlevert helseopplysninger mot den domfeltes vilje.

5.7.3 Høringsinstansene syn

Kriminalomsorgsdirektoratet, Kriminalomsorgen region nord og Helsedirektoratet har kommentert spørsmålet om behov for hjemmel for utlevering av helseopplysninger. Om adgangen til utlevering av helseopplysninger ved vurdering av om domfelte er egnet til straffegjennomføring i annen stat, jf. straffegjennomføringsloven § 7 a annet ledd bokstav c, uttaler Kriminalomsorgsdirektoratet:

«KDI støtter departementets syn, […], på at straffegjennomføringsloven § 7a annet ledd, bokstav c, ikke hjemler innhenting av helseopplysninger med det formål å vurdere domfeltes egnethet til å gjennomføre straff i en annen stat.»

Kriminalomsorgen region nord er bekymret for at domfeltes mulighet til å motsette seg utveksling av helseopplysninger vil kunne føre til en trenering eller stansing av overføringssaken.

Helsedirektoratet støtter departementets tolkning av straffegjennomføringsloven § 7 a annet ledd bokstav c, og mener bestemmelsen ikke gir hjemmel for å få utlevert helseopplysninger mot domfeltes vilje. Om kriminalomsorgens behov for helseopplysninger uttaler Helsedirektoratet følgende:

«Det må presiseres at Kriminalomsorgen må ha alle nødvendige opplysninger for å kunne avgjøre om en innsatt er egnet for overføring til fengsel i utlandet. Dersom en innsatt motsetter seg overføring av helsemessige grunner, men ikke vil gi samtykke til utlevering av helseopplysninger til Kriminalomsorgen, må Kriminalomsorgen innhente en sakkyndig vurdering.»

5.7.4 Departementets vurdering

Departementet har vurdert muligheten for å foreslå en hjemmel for utlevering av helseopplysninger mot domfeltes vilje, men har kommet til at en slik hjemmel vil harmonere dårlig med ordlyden i straffegjennomføringsloven § 7 a annet ledd, som har karakter av en svært snever unntakshjemmel. Det bør fortsatt være en høy terskel for å kunne fremtvinge helseopplysninger, og behovet for å få overført domfelte til straffegjennomføring i annen stat er ikke en god nok grunn. Her vises også til at dette antagelig ikke vil bli noe stort problem i praksis, da de fleste vil ønske å opplyse sin sak.

5.8 Andre spørsmål

5.8.1 Språkutfordringer

Flere høringsinstanser peker på språklige utfordringer ved straffegjennomføring i en annen stat, og er spesielt opptatt av hvordan det skal løses i det daglige. Som følge av den foreslåtte ordningen med at et fengsel i en annen stat skal være administrativt underlagt et norsk fengsel, vil saksbehandling hovedsakelig skje på norsk via dette fengselet. Det er også en forutsetning at det i tillegg sørges for bruk av oversettelse og tolk ved behov. Departementet legger videre til grunn at språklige utfordringer, informasjon og opplæring av personalet, må håndteres konkret etter hvilket land det inngås avtale med. For avtalen med Nederland vises det til redegjørelsen under punkt 6.4.4.

5.8.2 Rehabilitering

Kriminalomsorgens hovedoppgave er å forhindre tilbakefall til kriminalitet og sikre rehabilitering i samfunnet. Flere høringsinstanser fremhever at straffegjennomføringen i en annen stat vil vanskeliggjøre arbeidet med rehabilitering og tilbakeføring til samfunnet. Frivillighet Norge har påpekt at det tar tid å bygge opp tillitsforhold mellom frivillige og innsatte, og en tilbakeføring på slutten av soningstiden kan føre til at antallet tilbakefall øker.

Mulighetene for å få arbeid og det å kunne fungere i en jobb, er viktige elementer for å forhindre tilbakefall til kriminalitet. Å tilby for eksempel arbeid, opplæring, helsetilbud, livssynstjeneste, bibliotek, gode trimfasiliteter og mulighet til å lage egen mat i et fengsel som Norge leier, vil fortsatt bidra til å tilrettelegge for en kriminalitetsfri tilværelse etter gjennomført soning. Dette gjelder selv om tilretteleggingen av innholdet i straffen skjer i annen stat. Det er imidlertid ikke bare forvaltningssamarbeidspartnere som bidrar til at innholdet i straffen blir best mulig. I et rehabiliteringsøyemed spiller også frivillige organisasjoner en viktig rolle i tilbakeføringsarbeidet. Hvilke tiltak som eventuelt må foretas i forhold til frivillige organisasjoners arbeid i kriminalomsorgen, vil avhengig av en konkret vurdering av hvilke frivillige tiltak som finnes i den stat som Norge velger å inngå avtale med.

Den innsattes soningsprogresjon skal ivaretas på vanlig måte i henhold til straffegjennomføringsloven. Innsatte tilbakeføres til Norge dersom det er aktuelt å overføre vedkommende til for eksempel fengsel med lavere sikkerhetsnivå, eller alternativ straffegjennomføring i samfunnet.

5.8.3 Praktisk gjennomføring

Mange høringsinstanser har stilt spørsmål om hvordan den praktiske gjennomføringen av ulike forhold skal håndteres. Den praktiske gjennomføringen vil måtte avtales ved inngåelsen av den enkelte avtale. Departementet understreker at det ikke vil være mulig å beskrive alle praktiske løsninger. Det er imidlertid viktig at de førende prinsipper er på plass for hvordan en avtale med en annen stat skal gjennomføres. I avtalen med Nederland er det bestemt at det skal inngås en samarbeidsavtale på direktoratsnivå om den nærmere gjennomføringen av avtalen. Mange av spørsmålene om praktisk gjennomføring er behandlet nærmere i kapittel 6.