8 Høringsinstansenes syn
8.1 Innledning
Totalt 28 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget. Fire instanser hadde ingen merknader.
De fleste høringsinstansene har forståelse for, eller mener det er nødvendig, at handlingsrommet utvides, slik at norske myndigheter får lengre tid til å finne gode løsninger for dem som har fått midlertidig kollektiv beskyttelse i Norge. Dette gjelder både de høringsinstansene som stiller seg positive til forslaget, men også flere av dem som er negative. Det er også mange høringsinstanser som, uavhengig av hvordan de stiller seg til lovforslaget, peker på de negative konsekvensene av økt midlertidighet og den negative innvirkningen dette kan ha på integrering. Flere høringsinstanser peker på at ti år for å opparbeide rett til permanent oppholdstillatelse er svært lenge, sammenlignet med de fem årene det tar for personer som har tillatelse etter utl. §§ 28 eller 38. Videre understreker flere høringsinstanser det store antallet barn som omfattes av lovforslaget, og viktigheten av å vurdere hensynet til barnets beste grundig.
8.2 Behovet for å utvide ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse
Advokatforeningen ser behovet for å se på tidsrammen for ordningen, gitt det store antallet ukrainere som har kommet til Norge. De er innforstått med at man kan havne i en situasjon der flere som ikke fyller vilkårene for beskyttelse etter en individuell vurdering etter utl. § 28, og heller ikke gis opphold etter utl. § 38, kan risikere å måtte returnere til Ukraina etter tre år, dersom ordningen opprettholdes slik den er i dag. Dette er ifølge Advokatforeningen ikke ønskelig, så lenge situasjonen i Ukraina er uavklart.
Politidirektoratet, Politiets Utlendingsenhet, Sør-Vest politidistrikt, Sør-Øst politidistrikt og Oslo politidistrikt støtter forslaget, da de mener det vil gi flere handlingsalternativer, samt bedre tid til å vurdere situasjonen i Ukraina og til å forberede videre prosess for ev. overgang til andre typer tillatelser. De understreker at det i mellomtiden er viktig at arbeidet med tilbakevending til Ukraina eller videre opphold i Norge etter perioden med midlertidig kollektiv beskyttelse, er pågående og tar høyde for ulike scenarioer.
Flyktninghjelpen mener endringen av antall år det kan gis midlertidig kollektiv beskyttelse er klok og rimelig, sett i lys av at situasjonen i Ukraina fortsatt er uavklart og ankomstene til Norge forblir svært høye.
Arbeids- og velferdsdirektoratet anerkjenner behovet for å skape et større handlingsrom enn dagens lovbestemmelse gir, gitt det høye antallet fordrevne fra Ukraina som har kommet til Norge og den uavklarte situasjonen i Ukraina.
Jussformidlingen er positive til forslaget, men understreker viktigheten av at bestemmelsen praktiseres som en kan-bestemmelse. Hensynet til gruppens forutberegnelighet og behov for permanente løsninger må være et fokus som kontinuerlig følges opp i vurderingen av de ulike alternativene.
8.3 Økt midlertidighet
NOAS støtter ikke forslaget. De viser til flere forskningsrapporter som dokumenterer at midlertidighet på utlendingsfeltet har en negativ effekt på manges psykiske helse og deres evne til integrering. NOAS viser også til erfaringer fra eget arbeid, der manglende forutsigbarhet og visshet om man får bli i Norge eller ikke, fører til ulike grader av stress, søvnmangel, angst og depresjoner hos den enkelte. Disse utfordringene mener NOAS det er rimelig å anta at vil bli stadig større jo lengre tid som går. NOAS mener at det ligger i kollektiv beskyttelses natur at den første perioden er midlertidig, slik at det er mulig å vurdere situasjonen i hjemlandet. Det vises imidlertid til at tre år med midlertidighet allerede er lang tid, og at det er gode grunner for å ha en begrensning i antall år man kan få kollektiv beskyttelse. Etter NOAS’ mening er det ikke riktig å endre den nåværende grensen for hvor lenge kollektiv beskyttelse kan gis, selv om en konflikt viser seg å vare utover denne grensen. De kan heller ikke støtte at det skal ta ti år før det gis rett til permanent oppholdstillatelse. NOAS foreslår at personer som har hatt tillatelse etter utl. § 34 får rett til permanent oppholdstillatelse etter fem år, så fremt de fyller vilkårene for en tillatelse som gir grunnlag for permanent oppholdstillatelse. Rettspolitisk forening viser til NOAS sine rapporter om de uheldige konsekvensene av midlertidighet og at det er en reell mulighet for at situasjonen i Ukraina ikke vil være avklart etter fem år. UNICEF Norge støtter NOAS’ høringssvar i sin helhet.
Norges Røde Kors støtter ikke forslaget og viser til at det er bredt dokumentert hvilke negative konsekvenser det kan ha å leve i Norge med usikker oppholdsstatus. Røde Kors mener det kan føre til usikkerhet, uhelse og svekket integrering. Videre viser de til forskning som viser belastningen midlertidighet påførte bosniere som flyktet fra Balkan-krigen på 90-tallet, og som fikk midlertidig kollektiv beskyttelse i Norge. Røde Kors ber departementet legge mer vekt på humanitære hensyn i avveiningen mot ressurshensyn og praktiske utfordringer. Videre peker de på at det bør legges til rette for integrering, men at midlertidige tillatelser i ti år vil bidra til det motsatte.
MiRA-senteret støtter ikke forslaget, og er sterkt kritiske til at regjeringen ønsker å lovfeste økt midlertidighet for enda en gruppe flyktninger, med henvisning til at botidskravet for permanent opphold ble økt fra tre til fem år for enkelte grupper i 2020, se utl. § 62 annet ledd. De viser til tidligere høringsrunder rundt utvidelse av botidskrav, der det fremgår av forskning og erfaring fra instanser som jobber tett på flyktninger at midlertidighet hemmer integrering og utsetter flyktninger for store fysiske og psykiske belastninger. MiRA-senteret mener det ikke blir lagt vekt på den krasse kritikken som tidligere har blitt rettet mot økte botidskrav og de alvorlige konsekvensene økt midlertidighet viser seg å ha. Det vises til at lovforslaget vil ha konsekvenser langt utover de fem årene det foreslås at det kan gis midlertidig kollektiv beskyttelse, med henvisning til at det vil ta ti år før denne gruppen vil ha rett på permanent oppholdstillatelse, under forutsetning av at ordningen fortsatt består. MiRA-senteret mener også at forslaget føyer seg inn i rekken av stadige innstramminger i utlendingsregelverket, som de mener rammer sårbare grupper svært hardt.
Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir) forstår den foreslåtte utvidelsen av antall år det kan gis midlertidig kollektiv beskyttelse, men de mener det er viktig at mulige negative konsekvenser av midlertidigheten vurderes og drøftes. Mange ukrainere opplever allerede stor uforutsigbarhet knyttet til hva som vil skje med tillatelsene deres etter tre år, og en utvidelse til fem år vil skape enda større uforutsigbarhet. Dette mener AVdir er negativt for ukrainernes integreringsprosess. I tillegg viser de til at det også skaper uforutsigbarhet for førstelinjen, ansatte i kommunen og NAV som skal bistå med integrering, kvalifisering og deltagelse i samfunnsliv. Midlertidighet kan også skape usikkerhet hos enkelte arbeidsgivere. Lovforslaget vil også innebære økte administrative byrder, da det må gjøres flere oppslag mot UDIs systemer.
Advokatforeningen er ikke ubetinget negative til forslaget, men de peker på at økende bruk av midlertidige tillatelser kan være integreringshemmende. Ti års botid for å opparbeide seg rett til permanent oppholdstillatelse er svært lang tid. De viser til at den foreslåtte lovendringen utfordrer forholdet til Grunnloven § 97, og at ukrainere under gjeldende regelverk har hatt en forventning om inntil tre år med kollektiv beskyttelse og deretter mulighet for nye tillatelser som kan danne grunnlag for permanent oppholdstillatelse. Advokatforeningen foreslår derfor en overgangsordning, slik at personer som har fått opphold etter dagens regelverk fortsatt kan få rett til permanent opphold etter åtte år.
Flyktninghjelpen støtter forslaget om å endre antall år det kan gis midlertidig kollektiv beskyttelse. De mener likevel at det er urimelig og unødvendig, sett fra et integreringsperspektiv, at retten til permanent oppholdstillatelse utvides fra åtte til ti år.
UNHCR representation for the Nordic and Baltic countries støtter forslaget om å utvide antall år det kan gis midlertidig kollektiv beskyttelse, men de mener ikke det er forholdsmessig at det skal ta dobbelt så lang tid før denne gruppen har rett til permanent oppholdstillatelse, sammenlignet med personer som har fått tillatelse etter det ordinære asylregelverket. UNHCR viser til at mange av personene som får midlertidig kollektiv beskyttelse, også er flyktninger etter flyktningkonvensjonen, selv om de enda ikke formelt er anerkjent som flyktninger. Dette innebærer at også de med midlertidig kollektiv beskyttelse skal ha visse minimumsstandarder knyttet til opphold og rettigheter, og disse standardene bør forbedres jo lengre oppholdet varer. UNHCR stiller seg derfor spørrende til at personer skal gis ulike rettigheter ut fra hva slags oppholdsstatus de har, spesielt dersom oppholdet blir langvarig.
Antirasistisk senter er prinsipielt imot bruk av midlertidighet for mennesker på flukt, og de peker på belastningen det innebærer for enkeltmennesker og den negative effekten det kan ha på deres motivasjon til integrering. De ser bekymringen rundt at ikke alle som faller innenfor ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse vil fylle vilkårene for beskyttelse etter en individuell vurdering, men de mener dette heller bør løses med berostillelse av retur e.l., heller enn økt midlertidighet. De mener at en individuell vurdering er bedre egnet til å ivareta rettssikkerhet, og at lovforslaget av den grunn ikke bør gjennomføres. Videre stiller de spørsmål ved om lovforslaget strider mot tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven.
Utlendingsdirektoratet (UDI) påpeker at botidskravet for rett til permanent oppholdstillatelse for personer med tillatelse etter utl. § 34 ikke fremgår direkte av utl. § 62. Det bør derfor også vurderes å endre utl. § 62, slik at botidskravet for de med midlertidig kollektiv beskyttelse fremgår direkte av bestemmelsen. UDI ber også om at det klargjøres hvorvidt personer som har hatt midlertidig kollektiv beskyttelse kan få unntak fra kravet om oppholdstid i utl. § 62 etter utlf. § 11-4 bokstav a. Det fremgår av denne bestemmelsen at permanent oppholdstillatelse kan gis når utlendingen i minst det siste året har hatt en tillatelse som kan danne grunnlag for permanent opphold, og utlendingen «tidligere har hatt langvarig opphold i riket med tillatelse».
8.4 Utviklingen i EU
Statsforvalteren Innlandet støtter forslaget, men viser til at det er avgjørende at norske ordninger er samstemt med håndteringen av fordrevne fra Ukraina ellers i Europa.
Oslo politidistrikt mener at det ikke er ønskelig at norsk regelverk skiller seg vesentlig fra hva som besluttes i EU og andre europeiske land, for å unngå en kraftig økning i asylankomster til Norge.
Rettspolitisk forening (Rpf) støtter ikke forslaget, men de er positive til å avvente til det er mer avklart hva som blir utviklingen i Ukraina og hva EU foretar seg. Dersom EU kommer frem til at deres ordning med midlertidig beskyttelse ikke skal utvides, mener Rpf at Norge ikke bør legge seg på en strengere linje.
NOAS viser til at EU kun gir midlertidig beskyttelse i tre år, og at Norge gjennom dette lovforslaget vil avvike fra EUs linje.
8.5 Utvidelse av adgangen til å kreve berostilte asylsøknader behandlet
Utlendingsdirektoratet (UDI) mener det er naturlig at adgangen til å stille asylsøknader i bero også utvides, dersom adgangen til å gi midlertidig kollektiv beskyttelse utvides fra tre til fem år.
Jussformidlingen mener det er nødvendig å utvide adgangen til å stille asylsøknader i bero for at utlendingsforvaltningen skal ha mulighet til å behandle de aktuelle søknadene. De støtter også departementets syn om at sannsynligheten for at flere har returnert frivillig eller har fått opphold på annet grunnlag, er større jo lengre tid som går.
8.6 Hensynet til barnets beste
Utlendingsdirektoratet (UDI) mener det ikke fremgår klart av høringsnotatet hva som synes å være best for gruppen av barn som omfattes av lovforslaget eller hvordan hensynet til barnets beste er vektet. UDI viser til at lovforslaget vil berøre om lag 23 000 ukrainske barn som har kommet hittil, samt ukrainske barn som kommer til Norge og som vil få innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse i tiden fremover. Det påpekes at barnets beste må vurderes på gruppenivå når myndighetene foreslår endringer som berører barn. UDI viser videre til at departementets formål med å utvide adgangen til å gi midlertidig kollektiv beskyttelse fra tre til fem år, er å utsette de praktiske og ressursmessige utfordringene ved saksbehandlingen, samt å få tid til å vurdere handlingsalternativer. Etter UDIs syn vil mange foreldre med barn trolig ønske å fortsette oppholdet i Norge av hensyn til barnets behov for kontinuitet og stabilitet, selv ved en forlengelse av adgangen til å gi midlertidig kollektiv beskyttelse. Dersom barn ikke fyller vilkårene for beskyttelse etter utl. § 28, kan de imidlertid komme til å fylle vilkårene for tillatelse etter utl. § 38, jf. utlf. § 8-5, også før de har hatt midlertidig kollektiv beskyttelse i fem år. Med tanke på det høye antallet barn som har kommet, peker UDI på at dette vil utgjøre et stort antall enkeltsaker som det vil kreve store ressurser å saksbehandle. Ettersom personene det gjelder selv må be om at saken blir vurdert individuelt, er det vanskelig å anslå hvor mange saker dette kan komme til å utgjøre.
Redd Barna mener departementet i all hovedsak har vurdert hvilke konsekvenser lovforslaget har for voksne med midlertidig kollektiv beskyttelse, og at det er uheldig at konsekvensene for barn ikke er vurdert i tilstrekkelig grad. Redd Barna viser til at det er bredt dokumentert hvordan midlertidighet og usikkerhet knyttet til oppholdsstatus påvirker barns livskvalitet svært negativt. Dersom perioden med midlertidig kollektiv beskyttelse skal utvides med ytterligere to år, samtidig som det tar enda lengre tid før retten til permanent opphold inntrer, er Redd Barna bekymret for at det kan få en rekke negative konsekvenser for barna det gjelder. Redd Barna støtter ikke forslaget. De anbefaler uansett at personer som har hatt midlertidig kollektiv beskyttelse skal ha rett til permanent oppholdstillatelse etter fem år, så fremt de fyller vilkårene for videre opphold etter utl. §§ 28 eller 38, og uavhengig av om adgangen til å gi midlertidig kollektiv beskyttelse utvides eller ikke.
Norges Røde Kors peker på at departementet kun har vurdert barns tilknytning til Norge og grunnlag for opphold etter utl. § 38, jf. utlf. § 8-5, og de savner en vurdering av barnets beste opp mot å måtte leve i en lengre periode med midlertidighet og usikker oppholdsstatus.
Politiets utlendingsenhet (PU) viser til Fafos policy brief fra desember 2023, «Arrival dynamics in three phases», der det fremgår at 44 prosent av alle husholdninger som har midlertidig kollektiv beskyttelse er barnefamilier. I likhet med UDI viser PU til at flere av disse barna kan oppfylle kravene til oppholdstillatelse etter utl. § 38, jf. utlf. § 8-5, før de har hatt midlertidig kollektiv beskyttelse i fem år. PU bemerker at departementet må ta den store andelen barn i betraktning i det videre planleggingsarbeidet når det gjelder tilbakevending eller ev. overgang til andre typer tillatelser. Politidirektoratet støtter disse betraktningene.
Advokatforeningen påpeker at svært lang tid med midlertidige tillatelser er særlig uheldig for barn og andre spesielt sårbare personer. Hensynet til barnets beste tilsier derfor at man bør plukke ut disse sakene og gi tillatelse som danner grunnlag for permanent opphold på et tidligere tidspunkt enn lovforslaget legger opp til.
NTL er positive til forslaget, men de understreker at tilknytningen til riket som regel styrkes i takt med antall år utlendingen oppholder seg i riket, særlig for barn.
8.7 Økonomiske og administrative konsekvenser
Utlendingsdirektoratet (UDI) viser til at de bruker robotteknologi (RPA) for å forlenge tillatelser på grunnlag av midlertidig kollektiv beskyttelse. Volumet i denne saksporteføljen er såpass høyt at kapasiteten og ytelsen til robotene må økes dersom man utvider antall år tillatelsene kan forlenges. Videre viser UDI til at «En robotlisens vil med dagens løsning kunne forlenge 180 tillatelser i døgnet. Hvis vi legger til grunn at antall søknader om kollektiv beskyttelse fortsetter som i 2022 og 2023, dvs. ca. 35 000 per år, vil en økning fra tre til fem års midlertidig tillatelse medføre behov for anskaffelse av to ekstra robotlisenser og to ekstra servere for å håndtere søknadsmengden». UDI legger til grunn at denne kostnaden er moderat. Dersom det skulle legges til ytterligere vilkår som må vurderes manuelt ved forlengelse, vil imidlertid kostnadsbildet bli et helt annet.
Oslo Politidistrikt estimerer at en videreføring av dagens ordning og automatisk fornyelse vil innebære utstedelse og utsendelse av minst 30–35 000 oppholdskort årlig i de to ekstra årene fordrevne fra Ukraina vil ha kollektiv beskyttelse. Det vil også bety en økning i administrative og økonomiske konsekvenser dersom det skal foretas ytterligere undersøkelser av utlendingenes reisevirksomhet og oppholdssted i fornyelsessakene.