5 Departementets lovforslag

5.1 Departementets høringsforslag

For å forenkle fremgangsmåten for beregningstekniske justeringer i elsertifikatkvotene foreslo departementet i høringsnotat 9. november 2016 at kvotene i gjeldende elsertifikatlov § 17 fastsettes i forskrift (elsertifikatforskriften) framfor å stå som en tabell i loven. Departementet foreslo også at loven angir de sentrale prinsippene som skal ligge til grunn for senere endringer av kvotene gjennom forskriftsvedtak.

Fastsettelse av kvotene i elsertifikatforskriften vil gjøre det mulig å korrigere for eventuelle estimeringsavvik raskere enn ved dagens praksis. Det ble foreslått å lovfeste prinsipper for tekniske justeringer av kvotene, for å sikre at metoden gjøres forutsigbar for elsertifikatberettigede produsenter og elsertifikatpliktige aktører.

Departementet foreslo at elsertifikatkvotene fastsettes forskuddsvis for hele perioden frem til siste annullering for år 2035, slik det gjøres i dag. Dette vil bidra til størst mulig forutberegnelighet for hvor mange elsertifikater elsertifikatpliktige aktører må kjøpe for annullering hvert år. Det vil bidra til å redusere risikoen, og dermed kostnadene ved ordningen. Departementet la til grunn at eventuelle endringer av elsertifikatkvotene utover de rammene som fremgikk av forslaget til endret § 17, vil kreve lovendring.

Departementet foreslo en hovedregel om at teknisk justering av kvotene foretas ved endringer i forskriften hvert annet år. Eventuelle justeringer som følge av ny kunnskap om årene forut for ikrafttredelse av nye elsertifikatkvoter skulle etter forslaget normalt fordeles jevnt over påfølgende fire år. Departementet foreslo et lovkrav om at endringer av elsertifikatkvotene må vedtas senest året før kvotene gis virkning for elsertifikatpliktens omfang.

Departementet ba også om høringsinstansenes innspill til endringer i kvotene. Disse endringene ble foreslått uavhengig av om kvotene formelt vedtas i lov eller forskrift. De foreslåtte kvotene tilsvarte NVEs forslag i grunnlagsrapport del I for andre kontrollstasjon (Rapport nr. 55/2016).

Det ble vist til at NVEs forslag til kvoter korrigerer for faktiske avvik fra tidligere forventet beregningsrelevant elforbruk i 2014 og 2015. I tillegg omfattet forslaget oppdaterte estimater for beregningsrelevant elforbruk for perioden 2016 til 2035. Det beregningsrelevante elforbruket har vært, og er forventet å bli, høyere enn lagt til grunn ved fastsettelse av gjeldende kvoter. Isolert sett bidrar dette til en nedjustering av kvotene.

NVEs forslag til justering av kvotene omfattet også avvik fra forventet kraftproduksjon under overgangsordningen i 2014 og 2015. Det har vært høyere kraftproduksjon i overgangsordningen enn tidligere antatt. I tillegg omfatter NVEs forslag oppdaterte estimater for kraftproduksjonen under overgangsordningen fremover. Forventet produksjon i overgangsordningen ligger høyere enn det som ble beregnet ved forrige kontrollstasjon fordi utvidelsen av overgangsordningen omfatter noe større volumer enn først antatt. Høyere anslag for kraftproduksjon i overgangsordningen bidrar isolert sett til en oppjustering av kvotene.

Samlet må kvotene etter NVEs anslag justeres ned for å komme i tråd med avtalen med Sverige.

5.2 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen, Distriktenes energiforsyning (Defo), Energi Norge, Kinect Energy Group og StatkraftEnergi AS støtter forslaget om at kvotene for elsertifikater settes i forskrift, samt forslaget til endringer i kvotene. Det vises til at departementets forslag til kvoter er identisk med anbefalingen til NVE, og høringsinstansene mener det er bra at myndighetene på denne måten opptrer forutsigbart og dermed også øker forutsigbarheten i markedet. Høringsinstansene mener forslaget om å fastsette kvotene i forskrift er en ønskelig og praktisk prosess sammenlignet med eksisterende ordning, og at dette gir mulighet til raskere korrigering av estimeringsavvik.

Advokatforeningen foreslår at formuleringen i lovforslaget § 17 tredje ledd annet punktum om at justeringer «bør» foretas annet hvert år endres til «skal» for å unngå tvil om at justeringen vil bli foretatt dersom det foreligger et avvik. Advokatforeningen antar at kvotene skal justeres dersom det er et behov for dette.

Energi Norge mener det er uheldig at lovforslaget åpner for at kvoter skal justeres helt fram til starten av det leveringsåret de skal gjelde for. Energi Norge viser til hensynet til kraftleverandører som skal prise sertifikatene inn i kraftprisen til forbruker, og mener at den økte risikoen for kraftleverandører vil kunne påvirke sluttbrukerprisene til forbrukers ugunst. Energi Norge mener at endelige kvoter ideelt sett bør varsles tre år før starten av leveringsåret de skal gjelde for, men påpeker samtidig at en slik løsning innebærer at det vil ta lang tid å gjennomføre justeringer. Energi Norge mener at en god løsning vil være å lovfeste at endelig kvote skal kunngjøres minst ni måneder før leveringsåret starter. Kunnskap om produksjon og forbruk kan da inngå i beregningen, samtidig som kraftleverandørene vil kjenne kvotene i rimelig god tid før leveringsåret starter.

Energi Norge mener at kvotene bør beregnes på nytt årlig, og ikke kun hvert annet år slik departementet har foreslått. Risikoen for store justeringer kan dermed reduseres, og faste årlige og forutsigbare rutiner anses å være en fordel for alle berørte.

Energi Norge støtter ikke departementets forslag om at justeringer som følge av ny kunnskap om årene forut for ikrafttredelsen av nye elsertifikatkvoter normalt skal fordeles over de påfølgende fire år. Fordeling av justeringene over flere år bør ikke være et mål i seg selv, men bør kunne vurderes dersom det er nødvendig for å unngå en uakseptabel stor endring i kvoten for det første justeringsåret. Hva som er akseptabel størrelse på justeringen i et enkelt år vil avhenge av varslingstiden.

Energi Norge mener at kvotejusteringer ikke må gis tilbakevirkende kraft, og viser også til at det vil være nødvendig med noe andre regler for justeringer av kvoter de siste årene med kvoteplikt. Energi Norge mener dette bør tas opp i en senere kontrollstasjon.

Kinect Energy Group mener det er hensiktsmessig med justering av kvoten hvert annet år som foreslått av departementet. Det vises til at årlig justering vil være for hyppig, og at dette potensielt kan være ødeleggende for forutsigbarheten i markedet. Kinect Energy Group støtter også forslaget om at justeringer som følge av ny kunnskap normalt skal fordeles jevnt over de påfølgende fire år. Kinect Energy Group mener dette er en egnet fremgangsmåte til mest mulig presise kvotekurver. Det vises samtidig til at dette pålegger aktørene et betydelig ansvar for å holde seg oppdatert om kvotebehov og konsekvenser for markedsprisen, og at det vil være økt behov for interne prosesser, systemer og markedsanalyser.

NVE har ingen merknader til det utsendte forslaget, men foreslår at det innføres en frist for å søke om godkjenning av anlegg som er satt i drift innen 31. desember 2021. NVE viser til at en slik frist vil gjøre at man på et tidlig tidspunkt får avklart hvor mye ny produksjon som omfattes av elsertifikatordningen. Det vises også til at en slik frist på sikt vil frigjøre ressurser i NVE ved at man ikke risikerer å måtte behandle søknader om godkjenning av anlegg i lang tid etter 2021. NVE mener at en søknadsfrist også vil være en fordel for de elsertifikatberettigede, ettersom rett til elsertifikater ikke inntrer før NVE har godkjent søknaden. NVE viser til at elsertifikatloven § 8 tredje ledd gir hjemmel for å fastsette en søknadsfrist i elsertifikatforskriften, og NVE foreslår at fristen for eksempel kan settes til 1. april 2022.

StatkraftEnergi AS mener det er viktig for markedets funksjon at estimeringsavvik kan korrigeres så raskt som mulig, og at avviket kan fordeles over så få år som nødvendig for å sikre et velfungerende marked. Statkraft Energi AS mener loven bør åpne opp for hyppigere justeringer enn hvert annet år, og foreslår at det skal stå at justeringer «minst» foretas hvert annet år. Statkraft Energi AS mener det bør presiseres at justeringer av kvotene «skal» og ikke «kan» baseres på ny kunnskap om produksjon fra anlegg med idriftsettelse før 1. januar 2012 og om beregningsrelevant mengde elektrisk energi. Statkraft Energi AS mener videre at høringsforslaget § 17 tredje ledd fjerde punktum bør endres, slik at fordelingen av justeringer «høyst» skal fordeles over de påfølgende fire år, og ikke som foreslått «normalt».

5.3 Departementets vurdering

Departementet merker seg at alle høringsinstansene støtter forslaget om at kvotene for elsertifikater settes i forskrift, samt forslaget til endringer i kvotene. I tråd med høringsinnspillene opprettholdes forslaget.

Departementet er enig med NVE i at det kan være hensiktsmessig å innføre en frist for å søke om godkjenning av anlegg som er satt i drift innen 31. desember 2021. Som påpekt av NVE gir elsertifikatloven § 8 tredje ledd hjemmel for å fastsette en søknadsfrist i forskrift. Departementet vil vurdere slike endringer i elsertifikatforskriften, og et eventuelt forslag vil bli sendt på høring på vanlig måte.

Departementet foreslår en hjemmel i § 17 for fastsettelse av årlige elsertifikatkvoter i forskrift, i tråd med høringsforslaget § 17 første og annet ledd, hvor kriteriene for en slik forskrift også var angitt. Av rettstekniske grunner plasseres bestemmelsen om senere justering av elsertifikatkvoter i forskrift i ny § 17 a, som tilsvarer høringsforslaget § 17 tredje og fjerde ledd, med noen presiseringer.

Energi Norge og Statkraft Energi AS har vist til at elsertifikatkvotene bør kunne justeres hyppigere enn hvert annet år, mens Kinect Energy Group mener det er hensiktsmessig med justering av kvoten hvert annet år som foreslått. Departementet er enig i at det er ønskelig at eventuelle avvik korrigeres så raskt som mulig. Samtidig bør loven gi rom for en viss fleksibilitet. Departementet foreslår en presisering om at justeringer «skal» foretas «minst» hvert annet år dersom ny kunnskap gjør dette nødvendig. Det vil si at justeringer kan skje hyppigere, men som hovedregel ikke sjeldnere enn hvert annet år. Plikten til å gjøre eventuelle justeringer forutsetter at det foreligger ny kunnskap som gjør det nødvendig å justere elsertifikatkvoten. Bestemmelsen plasseres i ny § 17 a første ledd.

Departementet har merket seg forslaget fra Advokatforeningen om å endre kravet om at justeringer «bør» foretas hvert annet år, til at dette «skal» foretas. Departementet er enig i at justeringer skal foretas dersom det foreligger avvik, og ser at dette kunne kommet bedre frem i høringsforslaget. Departementet er også enig med Statkraft Energi AS i at justeringer av kvotene «skal» og ikke «kan» baseres på ny kunnskap om produksjon fra anlegg med idriftsettelse før 1. januar 2012 og om beregningsrelevant mengde elektrisk energi. Departementets forslag klargjør at det «skal» foretas justeringer i kvotene dersom det er nødvendig som følge av ny kunnskap, som angitt i § 17 a første ledd, for å oppfylle forpliktelsene etter § 17. Sammenholdt med høringsforslaget er dette en presisering som ikke innebærer materiell endring.

Departementet har merket seg innspillet fra Energi Norge om at kvotejusteringer under ingen omstendighet må gis tilbakevirkende kraft. Departementet har videre merket seg at Energi Norge og Statkraft Energi AS er uenige i forslaget om at justeringer som følge av ny kunnskap normalt skal fordeles over de påfølgende fire år, og at avviket bør fordeles over så få år som nødvendig for å sikre et velfungerende marked. På den annen side støtter Kinect Energy Group forslaget om jevn fordeling over de påfølgende fire år, og viser til at dette er en egnet fremgangsmåte til mest mulig presise kvoter.

Departementet vil påpeke at kvotejusteringer skal gjøres med bakgrunn i ny kunnskap om produksjon fra anlegg med idriftsettelse før 1. januar 2012 og ny kunnskap om beregningsrelevant mengde elektrisk energi. Det kraftforbruket som medfører plikt til å annullere elsertifikater er i loven betegnet som beregningsrelevant mengde elektrisk energi. Begrepet er omtalt i Prop. 101 L (2010–2011) Lov om elsertifikater punkt 6.2.3.

Elsertifikatkvoter fastsettes i utgangspunktet basert på anslag for produksjon fra anlegg i overgangsordningen og fremtidig kraftforbruk, og må justeres i lys av ny kunnskap. Ny kunnskap kan omfatte både historiske data og kunnskap om årene fram i tid. Alle justeringer i kvotene er fremtidsrettede, men det skilles mellom justeringer som følge av ny kunnskap om årene som etterfølger tidspunktet for kvotejusteringer, og justeringer som følge av ny kunnskap om årene forut for tidspunktet for justeringer.

Ny kunnskap kan gi grunnlag for nye anslag for fremtidig produksjon fra anlegg i overgangsordningen og for beregningsrelevant forbruk fram mot 2035. Justeringer i elsertifikatkvotene som følge av ny informasjon om årene etter tidspunktet for kvotejusteringer, innarbeides i kvotene for de respektive årene til og med 2035.

Ny § 17 a annet ledd omhandler justeringer som følge av ny kunnskap om årene forut for tidspunktet for kvotejusteringen. Når et år eller flere er tilbakelagt, vil den faktiske produksjonen i overgangsordningen og den faktiske beregningsrelevante mengde elektrisk energi være avklart og kjent for den tilbakelagte perioden. Avvik mellom det endelige faktiske resultatet og tidligere anslag for de samme årene må justeres i kvotene. Justering av kvoter som følge av ny informasjon om årene forut for tidspunktet for justering, kan ikke innarbeides i kvotene for de foregående årene, siden kvotejusteringer ikke skal ha tilbakevirkende kraft.

Justeringer som følge av ny kunnskap om de foregående årene fordeles derfor på årene etter tidspunktet for kvotejustering. Departementet mener det er ønskelig at disse justeringene gis virkning så snart som mulig. Departementet foreslår en presisering om at denne type justeringer som hovedregel skal innarbeides i kvotene for det neste året, eventuelt også året deretter. For å unngå at justeringene skal bli for store for det enkelte år, opprettholder departementet forslaget om at disse justeringene unntaksvis kan innarbeides i elsertifikatkvotene for inntil fire påfølgende år. En slik unntaksvis fordeling kan være aktuelt dersom justeringer fordelt over bare ett eller to år vil innebære uforholdsmessig store endringer. Departementet foreslår at ordlyden i ny § 17 a annet ledd justeres for å klargjøre dette.

Departementet foreslår også en presisering i ny § 17 a annet ledd tredje punktum om at justeringer etter første og annet punktum skal fordeles jevnt over de aktuelle årene, med mindre det av særlige grunner bør gjøres unntak fra dette.

Sammenholdt med høringsnotatet er dette presiseringer i lovens ordlyd som ikke innebærer noen vesentlige endringer.

Departementet har merket seg innspillet fra Energi Norge om at det vil være nødvendig med noe andre regler for justeringer av kvoter de siste årene med kvoteplikt, og at dette bør tas opp i en senere kontrollstasjon.