4 Skatt på formue

Innledning

Norske husholdningers formuer har økt de senere årene. Det samme har formuesulikheten. De 10 prosent rikeste, målt etter formue, har økt sin andel av husholdningenes samlede beregnede nettoformue fra 49,5 pst. i 2013 til 53,5 pst. i 2019. Samtidig er det gitt store lettelser i formuesskatten under Solberg-regjeringen, særlig til dem med de høyeste formuene.

Regjeringen vil at skattesystemet skal bidra sterkere til omfordeling. Formuesskatten er et virkningsfullt fordelingspolitisk supplement til inntektsskatten fordi formue er skjevt fordelt i befolkningen. Formue gir også skatteevne i seg selv.

Formuesskatten bidrar til at skattesystemet for personer samlet sett virker mer progressivt enn med inntektsbeskatningen alene. Formueskatten styrker omfordelingen av inntekt og jevner ut forskjeller i formue. Et samfunn med små forskjeller kan gi tillit.

Samtidig kan formuesskatten, i likhet med de fleste skatter og avgifter, påvirke ressursbruken negativt. Det er imidlertid ikke funnet empirisk belegg for at en formuesskatt med jevn verdsettelse gir større samfunnsøkonomisk effektivitetstap enn andre vridende skatter.

Formuesskatten kan redusere sparingen og vri sammensetningen av sparingen når ulike formuesobjekter med samme markedsverdi verdsettes forskjellig. Det er likevel lite som tyder på at formuesskatten svekker mulighetene for å gjennomføre lønnsomme investeringer vesentlig. At formuesskatten kan redusere beløpet en investor har tilgjengelig for nye investeringer, gjelder all skatt og er ikke særegent for formuesskatten. Med velfungerende kapitalmarkeder vil en lønnsom investering normalt få finansiering. Generelt er kapitaltilgangen god i Norge, og formuesskatten gjør det ikke mindre lønnsomt å investere i Norge enn i andre land.

Skatt på kapitalbeholdning kan bestå av ulike skatteformer, som formuesskatt, eiendomsskatt og skatt på arv. Norge er ett av få land med formuesskatt, men også ett av få land uten arveavgift. Den samlede skatten på kapitalbeholdning er relativt lav i Norge sammenlignet med andre land. Forskjellen skyldes i stor grad eiendomsskatt og arveavgift i andre land.

Regjeringen tar i 2022-budsjettet et stort skritt for å gjøre formuesskatten mer omfordelende og mer rettferdig, slik at den kan fylle sin rolle i skattesystemet på en bedre måte. Med regjeringens forslag til økt sats, bredere grunnlag og økt bunnfradrag, øker formuesskatten først og fremst for høyinntektsgruppene og for dem med store formuer.

Hovedforslagene for 2022

Regjeringen foreslår økt skatt på formue ved å øke formuesskattesatsen og verdsettelsen av aksjer mv., sekundærboliger, dyre primærboliger og fritidsboliger. Formuesverdiene av fritidsboliger oppjusteres for å ta igjen noe av verdiutviklingen siden 2014. For fritidsboliger fanges ikke den generelle verdiutviklingen opp av verdsettelsesmetoden, slik den gjør for andre boliger. Samtidig foreslås det å øke bunnfradraget, som isolert sett bidrar til at færre husholdninger med lave og middels formuer betaler formuesskatt. Antall som betaler formuesskatt med regjeringens forslag, anslås til 590 200 personer. Det er om lag 20 700 færre enn med fremskrevne 2021-regler i referansen for 2022, og om lag 1 000 flere sammenlignet med forslag i Prop. 1 LS (2021–2022).

I Prop. 1 LS (2021–2022) foreslår Solberg-regjeringen samlede netto formuesskattelettelser på 535 mill. kroner påløpt og 425 mill. kroner bokført. Regjeringen fremmer forslag som øker provenyet fra formuesskatten med 4 575 mill. kroner påløpt og 3 660 mill. kroner bokført i 2022 sammenlignet med Solberg-regjeringens forslag. Sammenlignet med 2021-regler fremskrevet til 2021 er økningen 4 040 mill. kroner påløpt og 3 235 mill. kroner bokført.

Tabell 4.1 viser gjennomsnittlig endring i skatt for ulike inntektsgrupper etter bruttoinntekt for bosatte personer 17 år eller eldre, sammenlignet med forslaget i Prop. 1 LS (2021–2022) og med 2021-regler fremskrevet til 2022. Gjennomsnittlig formuesskatt øker i alle inntektsintervallene, men først og fremst for høyinntektsgruppene. Tabell 4.2 viser gjennomsnittlig endring i skatt etter beregnet nettoformue.

Tabell 4.3 viser effektive formuesskattesatser i 2013, 2017, 2021 og 2022 med regjeringens forslag. Med regjeringens forslag holdes formuesbeskatningen av primærbolig under 10 mill. kroner fortsatt vesentlig lavere enn andre formuesobjekter, mens forskjellen i effektiv skattesats mellom de øvrige formuesobjektene reduseres.

4.1 Verdsettelse av aksjer mv.

I Prop. 1 LS (2021–2022) foreslår Solberg-regjeringen å fortsette nedtrappingen av formuesskatten på aksjer og driftsmidler (herunder næringseiendom), slik at verdsettelsen av formue reduseres til 50 pst. av formuesgrunnlaget for 2022. Dette er halvparten av det bankinnskudd og obligasjoner verdsettes til. Primærbolig verdsettes til 25 pst. av formuesgrunnlaget, og fritidsbolig er verdsatt gjennomgående lavt (anslagsvis 20 pst. i gjennomsnitt). I tillegg til formelle rabatter er mange av formuesgrunnlagene vanskelige å verdsette, og enkelte eiendeler inngår ikke i verdsettelsesgrunnlaget.

Jevnere verdsettelse av formuesobjekter kan redusere de samfunnsøkonomiske kostnadene ved formuesskatten fordi sparingen da i større grad kanaliseres dit avkastningen er størst for samfunnet i stedet for dit investor sparer mest formuesskatt. Dette kan oppnås ved å heve verdsettelsen av undervurderte formuesobjekter. Økt verdsettelse av aksjer mv. vil sammen med økt bunnfradrag gi formuesskatten en bedre innretning og gjøre den mer omfordelende.

I Hurdalsplattformen står det at aksjer og næringseiendom mv. skal verdsettes til 80 pst. Regjeringen ønsker å vurdere en ny avgrensning som skjermer driftsmidler fra økt verdsettelse i formuesskatten. Dette krever en nærmere utredning. Regjeringen foreslår derfor i denne omgang en moderat økning i verdsettelsen av aksjer og driftsmidler mv., fra 55 pst. i 2021 til 65 pst. i 2022.

Forslaget vil øke provenyet med om lag 2 375 mill. kroner påløpt og 1 900 mill. kroner bokført i 2022 sammenlignet med Prop. 1 LS (2021–2022).

Departementet viser til forslag til endringer i skatteloven §§ 4-10 syvende ledd, 4-12, 4-17 og 4-40. Departementet foreslår at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2022.

4.2 Bunnfradrag

I Prop. 1 LS (2021–2022) foreslår Solberg-regjeringen å øke bunnfradraget fra 1,5 mill. kroner til 1,6 mill. kroner. Det bidrar til at flere husholdninger med lave og middels formuer ikke vil betale formuesskatt. Regjeringen foreslår å øke bunnfradraget med ytterligere 50 000 kroner, til 1,65 mill. kroner (3,3 mill. kroner for ektepar).

Forslaget anslås å redusere provenyet med om lag 250 mill. kroner påløpt og 200 mill. kroner bokført i 2022 sammenlignet med Prop. 1 LS (2021–2022).

Departementet viser til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2022 §§ 2-1 og 2-3.

4.3 Verdsettelse av primærboliger med høy verdi

I Prop. 1 LS (2021–2022) foreslås det å øke verdsettelsen av primærboliger fra 25 til 50 pst. for den delen av beregnet eller dokumentert omsetningsverdi som overstiger 15 mill. kroner. Regjeringen foreslår å la den økte verdsettelsen gjelde for omsetningsverdi over 10 mill. kroner. De fleste boligene har en lavere markedsverdi enn dette, og boliger vil fortsatt være skattemessig gunstig behandlet. Forslaget bør ses i sammenheng med forslaget om å øke bunnfradraget i formuesskatten. Et ektepar uten gjeld eller annen formue vil med økningen i bunnfradraget til 1,65 mill. (3,3 mill. for paret samlet) kunne ha en primærbolig med beregnet markedsverdi på 11,6 mill. kroner før formuesverdien av boligen overstiger bunnfradraget.

Forslaget øker provenyet med 215 mill. kroner påløpt og 170 mill. kroner bokført sammenlignet med Prop. 1 LS (2021–2022).

Departementet viser til forslag til endring av skatteloven § 4-10 annet ledd nytt tredje punktum. Departementet foreslår at endringen trer i kraft straks og med virkning fra og med inntektsåret 2022.

4.4 Formuesverdier av fritidsboliger

For at formuesverdiene av fritidsboliger skal avspeile generell verdistigning, må de oppjusteres i forbindelse med de årlige budsjettene. Det samme gjelder ikke for boliger og næringseiendom, hvor verdiutviklingen fanges opp i verdsettelsesmodellene. I Prop. 1 LS (2021–2022) er det foreslått å oppjustere verdiene for fritidsboliger med 10 pst.

Verdiene for fritidsboliger ble sist oppjustert fra 2013 til 2014. Ifølge fritidsboligprisstatistikk fra Eiendom Norge har gjennomsnittsprisen for fritidsboliger omsatt første halvår økt med om lag 53 pst. fra 2014 til 2021. Økningen fra 2020 til 2021 utgjorde 13 pst.

Regjeringen foreslår å oppjustere formuesverdiene av fritidsboliger med 25 pst. for å ta igjen noe mer av etterslepet enn det som følger av forslaget i Prop. 1 LS (2021–2022). Forslaget vil dempe favoriseringen av fritidsboliger sammenlignet med andre formuesobjekter, for eksempel næringsvirksomhet. Oppjusteringen omfatter også fritidsboliger på Svalbard og i utlandet, og vil gjennomføres i Skattedirektoratets takseringsregler.

Forslaget anslås å øke provenyet med om lag 80 mill. kroner påløpt og 65 mill. kroner bokført i 2022 sammenlignet med Prop. 1 LS (2021–2022).

4.5 Formuesskattesats

Formuesskattesatsen er under Solberg-regjeringen redusert fra 1,1 pst. i 2013 til 0,85 pst. i 2021. Regjeringen foreslår å øke satsen med 0,1 prosentenheter til 0,95 pst. fra 2022. Forslaget vil styrke formuesskattens bidrag til omfordeling. Isolert anslås forslaget å øke provenyet med 1 880 mill. kroner påløpt. Provenyøkningen av den økte satsen, inkludert samspillvirkninger med de andre formuesskatteforslagene, anslås til 2 155 mill. kroner påløpt og 1 725 mill. kroner bokført sammenlignet med Prop. 1 LS (2021–2022).

Departementet viser til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2022 § 2-1.

4.6 Særskilt verdsettelse av erstatning ved tap av egen bolig

4.6.1 Innledning og sammendrag

Regjeringen foreslår å innføre en ny regel for verdsettelse av erstatningsbeløp ved tap av egen bolig. Personer som opplever at egen bolig går tapt i forbindelse med brann eller naturskade, og dermed mottar penger som erstatning for boligen, kan få økt formuesskatt dersom de ikke rekker å erverve ny bolig før 1. januar det påfølgende året. Dette kan oppleves som urimelig. Regjeringen foreslår derfor at erstatning for tap av egen bolig (primærbolig) skal verdsettes til samme prosentandel av omsetningsverdien som primærboliger det inntektsåret erstatningen utbetales.

Departementet viser til forslag til ny § 4-55 i skatteloven. Departementet foreslår at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2021.

4.6.2 Gjeldende rett

Etter skatteloven § 4-1 er utgangspunktet at skattyters eiendeler skal verdsettes til omsetningsverdien per 1. januar i skattefastsettingsåret. Bestemmelsen angir dermed både til hvilken verdi en eiendel skal inngå i formuen (omsetningsverdien), og på hvilket tidspunkt eiendelens verdi skal måles, dvs. 1. januar i skattefastsettingsåret. Skattyter må også være eier av eiendelen på dette tidspunktet for å kunne formuesbeskattes for den.

Skattelovens kapittel 4 inneholder en rekke unntak fra utgangspunktet om at eiendeler skal verdsettes til omsetningsverdi. Etter skatteloven § 4-10 annet ledd skal primærboliger verdsettes til 25 pst. av en beregnet eller dokumentert omsetningsverdi. Primærboliger har dermed en betydelig verdsettelsesrabatt i formuesskatten. Som primærbolig regnes normalt den boligen hvor skattyter faktisk bor. Kun fysiske personer kan ha en primærbolig, og den enkelte skattyter kan kun ha én slik for formuesskatteformål. Øvrige boliger som skattyter måtte eie, uansett hvordan de brukes, anses som sekundærboliger. Sekundærboliger verdsettes til 90 pst. av en beregnet eller dokumentert omsetningsverdi, jf. skatteloven § 4-10 tredje ledd.

Kontanter og bankinnskudd følger hovedregelen i skatteloven § 4-1 og verdsettes dermed til omsetningsverdien. Det vil i praksis si at kontanter og innestående på bankkonto medregnes til den skattepliktige formuen med hele beløpet.

Dersom sammensetningen av skattyters formue endrer seg, kan disse ulikhetene i verdsettelsesreglene medføre at størrelsen på den skattepliktige formuen endrer seg i langt større grad enn den reelle formuen har endret seg i løpet av et inntektsår. For eksempel vil en skattyter som året før hadde 5 mill. kroner i bankinnskudd, og deretter bruker dette beløpet på å kjøpe en primærbolig til samme verdi, ha redusert den skattepliktige formuen fra 5 til 1,25 mill. kroner det påfølgende året. I det motsatte tilfellet, hvor skattyter selger den samme boligen slik at denne konverteres til et bankinnskudd, vil skattyters skattepliktige formue øke fra 1,25 til 5 mill. kroner.

Skatteloven inneholder ingen særregler som motvirker denne effekten i tilfeller hvor endringen i sammensetningen av skattyters formue skyldes forhold utenfor skattyters kontroll. I eksempelet over blir dermed effekten av at skattyter ikke lenger eier en primærbolig, men heller får ombyttet boligens verdi til bankinnskudd, den samme uavhengig av om dette skyldes et frivillig salg eller at boligen har gått tapt på grunn av for eksempel en naturskade.

4.6.3 Vurderinger og forslag

Regjeringen ønsker å hindre at skattytere som opplever tap av egen bolig i forbindelse med brann eller naturskade, skal risikere økt formuesskatt i perioden mellom mottatt erstatningsoppgjør og erverv og overtakelse av ny bolig. Etter dagens regelverk kan personer som mister egen bolig som en følge av brann eller naturskade, få en betydelig økning i den skattepliktige formuen. Dette kan skje dersom skattyter får erstattet tapet av boligen gjennom forsikring, men ikke har rukket å kjøpe og overta ny bolig før årsskiftet når den skattepliktige formuen skal fastsettes. Dette kan virke urimelig når tapet av boligen ligger utenfor skattyters kontroll. Særlig vil dette være tilfellet når skattyter uansett må antas å bruke erstatningen til anskaffelse av en ny primærbolig, men av ulike årsaker ikke rekker å erverve ny bolig før årsskiftet.

Det foreslås derfor en ny særskilt verdsettelsesregel i skatteloven for erstatningsbeløp for tap av egen bolig.

Departementet legger til grunn at regelen gjelder for erstatning for boligeiendom, dvs. fast eiendom. Videre legger departementet til grunn at regelen kun skal gjelde i tilfeller hvor den aktuelle boligen har gått tapt, dvs. i praksis er totalødelagt, kondemnerbar eller tilnærmet verdiløs. Det er i tillegg et vilkår at årsaken til dette er brann eller naturskade.

Formålet med regelen er å hindre urimelige utslag og økt formuesskatt for personer som har opplevd tap av egen bolig, det vil si den boligen skattyter selv bodde i på tapstidspunktet. Departementet foreslår derfor at regelen begrenses til å gjelde erstatningsbeløp for tap av boligeiendom som på tapstidspunktet var skattyters primærbolig.

Hensynet bak forslaget er å hindre urimelig store økninger i den skattepliktige formuen før erverv og overtakelse av ny bolig. Dette tilsier at regelen ikke bør gi et fullstendig unntak fra formuesskatteplikt, men heller innebære en redusert verdsettelse slik at erstatningsbeløpet verdsettes med samme prosentandel av omsetningsverdien som den tapte primærboligen ble. Departementet foreslår derfor at slike erstatningsbeløp i utbetalingsåret skal verdsettes med samme prosentsats av omsetningsverdien som gjaldt for den tapte boligen. I dag verdsettes primærboliger til 25 pst. av omsetningsverdien. Med regjeringens forslag for 2022 skal den andelen av en primærboligs verdi som overstiger 10 mill. kroner, verdsettes til 50 pst. Det vil si at erstatningsbeløp som er utbetalt i inntektsåret 2021, vil verdsettes til 25 pst. av beløpet for dette inntektsåret. Erstatningsbeløp som utbetales i 2022 og senere, vil verdsettes til 25 pst. av beløpet inntil 10 mill. kroner, mens eventuelt overskytende beløp vil verdsettes til 50 pst.

Det presiseres at det er selve erstatningen eller erstatningsbeløpet som omfattes av den foreslåtte regelen, i den grad dette er i behold per 1. januar i skattefastsettingsåret for det inntektsåret da erstatningen ble utbetalt. Det betyr at erstatningsbeløpet, normalt en forsikringsutbetaling som er overført til skattyter i form av et bankinnskudd, må være helt eller delvis i behold ved inntektsårets utgang (per 1. januar i skattefastsettingsåret) for å omfattes av regelen. Velger skattyter å erverve ny bolig før inntektsårets utgang eller bruke erstatningen til å kjøpe aksjer eller andre eiendeler, er det disse eiendelene som vil inngå i den skattepliktige formuen. De nye eiendelene skal da verdsettes etter de ordinære reglene i skatteloven kapittel 4. Er midlene helt eller delvis byttet om i andre eiendeler, eller forbrukt på andre måter, er det altså den resterende delen av beløpet som omfattes av regelen.

Hensynene som begrunner regelen, tilsier også at en særskilt verdsettelse av erstatningsbeløpet begrenses i tid. Skattyter bør få en rimelig tidsperiode til å erverve og overta ny primærbolig, men bør samtidig ikke på ubestemt tid kunne få verdsatt bankinnskudd lavere enn det som normalt gjelder. Det foreslås derfor at regelen begrenses til å gjelde det inntektsåret erstatningen utbetales. Dette innebærer at skattyter har minst ett kalenderår på seg til å erverve og overta ny bolig før erstatningen skal verdsettes etter ordinære regler.

Dette følger av at det er tilstrekkelig at skattyter har ervervet og overtatt ny primærbolig før 1. januar i skattefastsettingsåret for det påfølgende inntektsåret etter at erstatningen oppstod. Om en skattyter for eksempel mottar erstatning for tapt bolig 1. juli 2022, vil den nye regelen innebære at erstatningen verdsettes til samme prosentandel av omsetningsverdien som primærboligen for inntektsåret 2022 (forutsatt at skattyter ikke allerede har brukt midlene på ny bolig eller andre eiendeler som trer istedenfor erstatningsbeløpet allerede dette året, eller forbrukt dem på andre måter). For inntektsåret 2023 vil erstatningsbeløpet inngå i den skattepliktige formuen som helhet dersom det er i behold som bankinnskudd den 1. januar 2024. Skattyteren i dette eksempelet vil dermed måtte reinvestere midlene før 1. januar 2024, før vedkommende risikerer økt formuesskatt.

Departementet viser til forslag til ny § 4-55 i skatteloven.

4.6.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget antas å ha svært begrensede økonomiske konsekvenser.

Forslaget innebærer ingen endringer i bankenes rapporteringsplikter. Forslaget antas derfor å medføre noe merarbeid for skattyter fordi skattyter selv må kreve redusert verdsettelse av det aktuelle beløpet i forbindelse med innlevering av skattemeldingen. For Skatteetaten antas det også at forslaget vil medføre noe merarbeid, blant annet i forbindelse med veiledning og skattefastsetting. Forslaget kan medføre noe behov for manuell saksbehandling i etaten, men det vil ha begrenset omfang siden forslaget omfatter spesielle tilfeller.

4.6.5 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringene trer i kraft straks, med virkning fra og med inntektsåret 2021.