Innledning

Målet med regjeringens helse- og omsorgspolitikk er å skape helsefremmende samfunn, forebygge sykdom og sikre en desentralisert helse- og omsorgstjeneste som yter gode, trygge og likeverdige tjenester i hele landet. Alle innbyggerne har rett til likeverdige tjenester etter behov, uavhengig av økonomi, sosial status, kjønn, etnisitet, seksuell orientering, alder, funksjonsevne og hvor de bor i landet. Vår felles helse- og omsorgstjeneste skal være for alle. Den er avgjørende for å redusere sosiale helseforskjeller og for å opprettholde et godt tjenestetilbud til folk i hele landet. Økt helsekompetanse i befolkningen og tilrettelegging i tjenestene er viktig for at pasienter og brukere skal få den hjelpen de trenger på rett sted til rett tid.

Regjeringens overordnede mål for helse- og omsorgspolitikken er:

• God helse og mestring i befolkningen, uavhengig av sosial bakgrunn
• Gode pasientforløp og rask tilgang til tjenester i hele landet
• Helse- og omsorgstjenesten er et attraktivt arbeidssted i et livslangt karriereløp
• Bærekraftig og rettferdig ressursbruk
• Helse- og omsorgssektoren er forberedt i møte med kriser og katastrofer

Regjeringens overordnede mål for kvinnehelsestrategien er å bidra til at betydningen av kjønn blir vektlagt i politikkutformingen, og i hvordan helsemyndighetene og vår felles helsetjeneste arbeider med kvinners helse og kjønnsperspektivet i helse.

I vår felles helsetjeneste må vi prioritere slik at vi bruker ressursene på best mulig måte. Dette betyr at vi må se tiltakene som settes i verk, i en helhet. Kvinnehelsestrategien bygger blant annet på Folkehelsemeldinga (2023), helseberedskapsmeldingen (2023), eldrereformen Bo trygt hjemme (2023), Nasjonal helse- og samhandlingsplan 2024–2027, Opptrappingsplan for psykisk helse (2023–2033) og Opptrappingsplan mot vold og overgrep mot barn og vold i nære relasjoner (2024–2028). Regjeringen vil at tiltakene i kvinnehelsestrategien skal være kunnskapsbaserte og bygge opp under en bærekraftig helse- og omsorgstjeneste i kontinuerlig utvikling. Meld. St. 9 (2023–2024) Nasjonal helse- og samhandlingsplan 2024–2027 – Vår felles helsetjeneste slo fast at det skal stilles krav om at utredning av personellkonsekvenser alltid skal være en del av beslutningsgrunnlaget for tiltak innenfor Helse- og omsorgsdepartementets sektoransvar. Departementet har i 2024 stilt krav til underliggende etater, virksomheter og Kommunesektorens organisasjon (KS) om at personellkonsekvenser skal utredes som en del av kunnskapsgrunnlaget for alle tiltak innenfor departementets sektoransvar. Utredning av personellkonsekvenser er en viktig føring også for denne strategien.

Av Hurdalsplattformen framgår det at strategien skal gi mer kunnskap om og bedre utredning, behandling og oppfølging av kvinnehelse i helsetjenesten. Strategien tar utgangspunkt i vår felles helse- og omsorgstjeneste og i folkehelsearbeidet.

Bakgrunn for strategien for kvinners helse

NOU 2023: 5 Den store forskjellen. Om kvinners helse og betydningen av kjønn for helse er den første offentlige utredningen om kvinners helse siden 1999. Mye har skjedd på disse 25 årene, både i samfunnet som helhet og i teknologisk og helsefaglig utvikling innen helse- og omsorgstjenesten. De siste tiårene har det kommet ny kunnskap om kvinners helse gjennom internasjonal og nasjonal forskning, og tiden var moden for en ny gjennomgang. Utredningen fra kvinnehelseutvalget inngår i kunnskapsgrunnlaget for regjeringens arbeid med kvinnehelse og kjønnsperspektivet i helse.

Kjønn har betydning for helsen vår. Utvalget mener at kvinnehelse har lav status hos forskere, i utdanningsinstitusjoner og i helse- og omsorgstjenesten, og at det er manglende kunnskap om kjønn og kvinnehelse i tjenestene. Ifølge utvalget står dette i veien for likeverdige helse- og omsorgstjenester og får konsekvenser for kvinners helse.

Utvalget foreslår tiltak for å øke statusen til kvinners helse, styrke samordningen innad i tjenestene, forbedre overgangen fra forskning til praksis og sikre at kvinners stemmer får gjennomslag i helse- og omsorgstjenestene og i folkehelsearbeidet. Utvalget legger vekt på at kvinners helseutfordringer må forstås i lys av ulike roller som arbeidstaker, partner, mor, datter og omsorgsgiver.

Kvinnehelseutvalget foreslo 75 tiltak. Som det framgår av Nasjonal helse- og samhandlingsplan, prioriterer regjeringen kvinnehelse for å sikre likeverdig tilgang til helsetjenester. Stortingsmeldingen omtaler de områdene hvor tiltak fra kvinnehelseutvalget allerede i gang. Dette gjelder for eksempel tiltak innenfor svangerskap, fødsel og barsel, endometriose, utvalg om kvinners arbeidshelse og finansieringsordninger for samhandling. Svangerskaps-, fødsels- og barselomsorgen påvirker kvinners liv, og for mange har det store konsekvenser hvis ikke helsetilbudet er tilgjengelig og av høy kvalitet i hele landet. Dette er en viktig satsing i Nasjonal helse- og samhandlingsplan. Regjeringen vil opprettholde dagens fødetilbud, innenfor planperioden for Nasjonal helse- og samhandlingsplan, gitt forsvarlig drift.

I kvinnehelsestrategien har regjeringen valgt å prioritere: helsekompetanse, innlemming av kjønnsperspektivet i helsefremmende og forebyggende arbeid, i helse- og omsorgstjenesten og i politikkutformingen, og bedre kvalitet gjennom ny kunnskap. Disse områdene vil kreve ekstra innsats i årene som kommer, og det vil også ha varig effekt om målene nås.

Tiltak for kvinnehelse som regjeringen er i gang med

Det har vært arbeidet systematisk over tid med å styrke kvinners helse. Hvordan regjeringen planlegger å følge opp kvinnehelseutvalgets forslag, er omtalt i kapittel 5.

Videreførte budsjettmessige satsinger:

• Strategisk satsing på kvinnehelseforskning i Norges forskningsråd: 20 millioner kroner
• Nasjonalt senter for kvinnehelseforskning: 15,4 millioner kroner

Regjeringen har prioritert følgende satsinger over Helse- og omsorgsdepartementets budsjett i denne regjeringsperioden. Disse midlene kommer i tillegg til finansiering av ordinære helse- og omsorgstjenester til kvinner:

Fra 2022:

• NIPT for gravide over 35 år og andre med indikasjon for fosterdiagnostikk: innført i alle helseregioner i 2021 og dekkes innenfor bevilgningen til regionale helseforetak
• Tidlig ultralydundersøkelse for alle gravide: 25,6 millioner kroner
• Hjemmetest for livmorhalskreft: 29 millioner kroner
• Flerkulturell doula: 2 millioner kroner
• Styrking av kommunenes rammetilskudd til styrking og utvikling av helsestasjons- og skolehelsetjenesten med 40 millioner kroner. Styrking av det øremerkede tilskuddet til helsestasjons- og skolehelsetjenesten med 45 millioner kroner. Kommuner som har jordmødre i delte stillinger, prioriteres innenfor det øremerkede tilskuddet.
• 15 millioner kroner til et nasjonalt kompetansemiljø for helsestasjons- og skolehelsetjenesten.
• 200 nye utdanningsstillinger for spesialsykepleiere og jordmødre: 64 millioner kroner. Satsingen fortsatte i 2023 med bevilgninger til oppstart av 200 nye stillinger. Samlet ble det bevilget 224 millioner kroner til formålet i 2023, som er videreført i 2024.

Fra 2023:

• Pasienttilpasset basistilskudd til fastleger (pasienter med forventet høyere bruk av fastlegetjenester utløser høyere basistilskudd, blant annet kvinner i fertil alder): 720 millioner kroner
• Elektronisk helsekort for gravide: 26 millioner kroner
• Nasjonal kompetansetjeneste for endometriose og adenomyose: 4 millioner kroner
• Opphevet den nedre aldersgrensen på 16 år for bidrag til prevensjon: 7 millioner kroner
• Nasjonal forsterket fellesskapsavdeling ved Skien fengsel 15 millioner kroner (i tillegg til bevilgning over Justis- og beredskapsdepartementets budsjett)

Fra 2024:

• Kikhostevaksinasjon til gravide: 17 millioner kroner

Kvinner bruker fastleger mer enn menn og lever i større grad enn menn med ulike sykdommer som for eksempel plager og sykdommer i muskel- og skjelettsystemet. Videre har kvinner høyere forventet levealder, og det er flere kvinner enn menn blant mottakere av kommunale helse- og omsorgstjenester. Kvinner er også i større grad enn menn i kontakt med helsetjenesten på grunn av psykiske plager og lidelser. Flere av satsingene under Helse- og omsorgsdepartementets ansvarsområder i statsbudsjettet som gjelder tjenester (som fastlege eller omsorgstjenesten) eller målgrupper, som personer med psykiske plager og lidelser, treffer derfor i stor grad kvinner. For eksempel la regjeringen i statsbudsjettet i 2024 fram følgende satsinger som i stor grad gir tjenester til kvinner:

• Bo trygt hjemme-reformen: 375 millioner kroner
• Allmennlegetjenester: 310 millioner kroner
• Opptrappingsplan for psykisk helse, og forebyggings- og behandlingsreform på rusfeltet: 250 millioner kroner. I tillegg ble det bevilget 110 millioner kroner til døgntilbudet innen psykisk helsevern, med særlig vekt på barn og unge og de med alvorlige lidelser.

Ved behandlingen av revidert nasjonalbudsjett for budsjettåret 2024 vedtok Stortinget å bevilge 5,3 millioner kroner til å oppdatere nåværende og gi ny kjønnsspesifikk informasjon på helsenorge.no og å etablere en digital kvinnehelseportal for formidling av kunnskap om kvinnehelse, slik kvinnehelseutvalget hadde forslått. Tildelingen er fordelt slik:

• 300 000 kroner til helsenorge.no
• 5 millioner kroner til digital kvinnehelseportal for formidling av kunnskap

Oppsummering av høringsinnspillene til kvinnehelseutvalgets utredning

Utredningen (NOU 2023: 5 Den store forskjellen) ble godt mottatt av høringsinstansene som var bruker- og pasientorganisasjoner, kommuner, spesialisthelsetjenesten, offentlige etater, forskningsmiljøer, ideell sektor, enkeltpersoner mv. Det kom gode innspill til de 75 tiltakene. Mange påpekte likheten mellom flere av forslagene og at det burde samordnes og prioriteres hvilke tiltak som var viktigst å følge opp. Flere av høringsinstansene påpekte at det bør vurderes hvilke konsekvenser tiltakene vil ha for personellsituasjonen, med henvisning til Helsepersonellkommisjonen (NOU 2023: 4 Tid for handling. Personellet i en bærekraftig helse- og omsorgstjeneste). Utvalget har lagt vekt på å bekjempe sosial ulikhet i helse, og dette støttes av flere. Det samme gjelder hensynet til minoritetsperspektivet for å redusere sosial ulikhet. Både kommuner og spesialisthelsetjenesten har trukket fram betydningen av å styrke tilbudet til kvinner med minoritetsbakgrunn. Enkelte høringsinstanser utfordret utvalgets analyse av helsetilbudet til kvinner sammenliknet med tilbudet til menn, og mente at kvinner og menn i dag har helsetilbud på samme faglige nivå. Noen mente at utfordringen var mer knyttet til geografisk tilgjengelighet, og flere brukte tilgjengelighet til vulvaklinikker som eksempel på dette.

Utvalget legger også vekt på behovet for mer kunnskap og forskning på en rekke områder. De foreslår fem konkrete tiltak i et strategisk forskningsløft: 1) Krav om å inkludere kjønnsperspektivet i all medisinsk og helsefaglig forskning, 2) økt finansiering av forskning knyttet til kvinners helse, 3) styrke Nasjonalt senter for kvinnehelseforskning, 4) midler til etablering av forskning på kvinnehelse og helse i et kjønnsperspektiv, og 5) økning i midler til forskning i allmennpraksis. Utvalget peker på utfordringer med å spre og ta i bruk forskning og foreslår en rekke andre tiltak knyttet til forskning, men uten å prioritere mellom disse. Flere høringsinnspill støtter et strategisk forskningsløft, og inkluderer flere områder enn de fem som er nevnt over.

Definisjon av kvinnehelse i denne strategien

Mange tenker på kvinnehelse som reproduktiv helse, det vil si helse knyttet til svangerskap, fødsel og barseltid. Plager og sykdom relatert til reproduktive organer, som overgangsalder, livmorhalskreft og endometriose, er også kvinnehelse. Kvinnehelse omfatter også sykdommer som rammer begge kjønn, men hvor det er viktige kjønnsforskjeller, som hjerte- og karlidelser, psykiske plager og lidelser, beinskjørhet og muskel- og skjelettlidelser. Medisinsk uforklarte plager og symptomer er også inkludert i kvinnehelsebegrepet. Det samme gjelder måten kvinner bruker og blir møtt i helse- og omsorgstjenesten. Kvinnehelse er ikke minst opplevd helse og mestring. Denne brede definisjonen av kvinnehelse legges til grunn i kvinnehelsestrategien. Enkelttilstander/sykdommer vil bli brukt som eksempler for å understreke poenger, men det er viktig å understreke at de ikke vurderes som viktigere enn andre plager, lidelser og sykdommer.

Forståelsen av kjønnsbegrepet

Strategien legger til grunn at sykdommer kan ramme kjønnene ulikt, og at det er kjønnsforskjeller i helse. Det er vanlig å forklare kjønn ved bruk av biologiske og sosiale forståelsesmodeller.1 De anatomiske og fysiologiske forskjellene i gener og hormonnivå, kroppsstørrelse, hjernestruktur og de reproduktive kjønnsorganene er biologiske forhold som gir et bilde av at det finnes to kjønn – kvinne og mann. I samspillet mellom mennesker skapes samtidig strukturer for hvordan vi ser oss og ter oss. Holdninger og handlinger baserer seg på kulturelle og sosiale normer, verdier og forventninger til hva som er kvinnelig og mannlig, eller feminint og maskulint. Holdningene og handlingene kommer til uttrykk som kjønnsroller som ofte er ubevisste, og som varierer med tid og i ulike kulturer. For det enkelte mennesket er opplevelsen av kjønnstilhørighet eller forventninger til et kjønns atferd allikevel ikke alltid knyttet til biologiske kjennetegn eller samfunnets normative holdninger til kjønn. Begreper som kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk, kjønnskarakteristika og seksuell orientering kan oppleves som inkluderende for noen, men virke fremmedgjørende for andre. Slik vil alltid de biologiske og sosiale forklaringsmodellene være gjenstand for utfordring og utvikling.2

Selv om en stor del av helse- og omsorgstjenestenes forebyggende innsats, diagnostisering, behandling og oppfølging av ulike helsetilstander ikke avhenger av kjønn, er det likevel deler av medisinen som i stor grad må være tilpasset kroppens biologi. For levevaner og tilstander som kan ramme alle mennesker, slik som ulike former for kreft, peker strategien på behovet for å sikre at tiltakene som blir satt i verk, ivaretar betydningen av kjønn i tilstrekkelig grad.

Transmenn eller andre personer som ble tildelt det kvinnelige kjønn ved fødselen, men identifiserer seg som noe annet enn kvinne, kan fortsatt være utsatt for noen helsetilstander som tradisjonelt forbindes med kvinner. Dette gjelder spesielt hvis de fortsatt har livmor, eggstokker eller brystvev. Disse gruppene er derfor inkludert i strategiens kjønnsbegrep om jenter og kvinner.

Kvinner og jenter i Norge i dag

Kvinner i Norge har høyere forventet levealder enn de fleste kvinner i verden, og kvinner i Norge lever i gjennomsnitt lenger enn menn, henholdsvis 84 år og 81 år.3 Det har vært en positiv utvikling i levealder for begge kjønn. Det har skjedd en utjevning de siste 30 år, slik at det nå er mindre geografiske forskjeller i levealder i landet.4 Sosiale forskjeller som ulik helse, utdanning og inntekt har allikevel stor betydning for forventet levealder. Dette gjelder både for kvinner og menn.

Statistikk viser at selv om kvinner lever lenger enn menn, har de færre friske leveår enn menn. Sykelighet og bruk av helsetjenester er høyere hos kvinner enn hos menn. Forskjellene ses for eksempel i psykiske plager og lidelser og i smertetilstander og muskel- og skjelettlidelser. Disse sykdomsgruppene er de vanligste årsakene til sykefravær og uførhet. Kvinner har høyere sykefravær enn menn. Svangerskap, fødsler og overgangsalder kan også gi somatiske og psykiske helseproblemer.

I løpet av en generasjon har mange flere kvinner tatt høyere utdanning, og flere kvinner er yrkesaktive. Flere arbeider heltid i dag, men mange jobber fortsatt deltid. Andelen kvinner med innvandrerbakgrunn har økt betraktelig de siste 30 årene. En større andel av innvandrerkvinner har lav utdanning og yrkesaktivitet og lever i lavinntektsfamilier. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDI) sier i en fersk rapport om integrering (2024) at særlig kvinner med fluktbakgrunn og kort botid i Norge kommer dårligere ut enn andre grupper på en rekke indikatorer. Norskfødte med innvandrerforeldre, og særlig jenter, kommer bedre ut enn jevnaldrende innvandrere på flere områder. Funnene i rapporten viser en positiv utvikling på mange av indikatorene. Dette gjelder blant annet for barnehagedeltakelse, fullført videregående opplæring, deltakelse i høyere utdanning, sysselsetting og boforhold.

Sosiodemografiske forhold gir også i dag ulikheter i levevaner, sykelighet og helseutfall hos kvinner i Norge. Kvinner med høy utdanning og god økonomi lever lenger og har færre helseproblemer enn grupper med lavere utdanning og dårligere økonomi.

Gjennomgående prinsipper i strategien

Kvinners helsetjenestebehov endrer seg naturlig gjennom ulike livsfaser, og god helse krever ulik tilrettelegging avhengig av livsfase. Tilgang til gode helsetjenester i forbindelse med svangerskap, fødsel og barsel er viktig for å forebygge helserelaterte utfordringer både for mor og barn.

Det finnes vedvarende sosiale forskjeller i helse blant jenter og kvinner i Norge på tvers av livsfasene. Dette ble fremhevet av kvinnehelseutvalget. Forskjellene kommer til syne i faktorer som inntekt, utdanning og minoritetsbakgrunn. Også andre dimensjoner som seksuell orientering og funksjonsevne vil påvirke helse i samspill med kjønn. Kvinners helse må forstås i lys av slike ulikheter. Et livsfaseperspektiv på helse er viktig for å fremme god folkehelse og å forebygge og behandle sykdom. Både livsfaseperspektivet og å utjevne sosial ulikhet i helse er derfor gjennomgående prinsipper i kvinnehelsestrategien.

Strategiens mål og tiltak

Mål 1: God kvinnehelse hele livet

Tiltak:

• Øke kompetansen i helse- og omsorgstjenestene om forebygging, avdekking og oppfølging av ulike former for vold, overgrep og seksuelle krenkelser, samt omsorgssvikt, gjennom tiltakene i opptrappingsplanen mot vold og overgrep mot barn og vold i nære relasjoner
• Øke kunnskap blant helsepersonell om vanlige helseutfordringer blant kvinner før, i og etter reproduktiv alder
• Gi et bedre tilbud til gravide med behov for ekstra støtte og oppfølging gjennom tiltakene presentert i Nasjonal helse- og samhandlingsplan
• Økt kunnskap om overgangsalder, herunder oppdatere kunnskapsgrunnlaget om overgangsalder og vurdere tiltak som gir bedre tilgang til hormonbehandling
• Sikre at ulike helsepolitiske tiltak rettet mot pårørende ivaretar forhold som særlig berører kvinnelige pårørende
• Legge til grunn i gjennomføringen av Bo trygt hjemme-reformen, at eldre kvinner kan ha behov som skiller seg fra eldre menns behov
• Styrke befolkningens evne til å evne til å finne, forstå, vurdere og anvende helseinformasjon for å kunne treffe kunnskapsbaserte beslutninger relatert til egen helse
• Ved revidering av forskrift om felles rammeplan og ved revidering av relevante utdanninger i RETHOS skal det vurderes om helsekompetanse, kjønnsforskjeller i helse og kjønns betydning for helse er tilstrekkelig ivaretatt

Mål 2: Likeverdige helse- og omsorgstjenester og utjevning av sosiale helseforskjeller

Tiltak:

• Legge til rette for at kjønns- og kvinneperspektivet er ivaretatt både ved utvikling av og i tilbud om ulike helse- og omsorgstjenester
• Følge opp og vurdere aktivitet og kvalitet i tjenester rettet mot kvinner og kvinners helse, gjennom bedre kjønnsspesifikke analyser av helsedata
• Innarbeide data om kvinners helse og livskvalitet som grunnlag for befolkningsrettede kampanjer
• Synliggjøre kjønnsforskjeller i informasjon om sykelighet, funksjonshemming, risikofaktorer og dødelighet (sykdomsbyrde) i befolkningen
• Vurdere kjønnsperspektivet i utarbeidelse av politiske dokumenter og styringsdokumenter
• Inkludere en kvinnehelserepresentant i Kontaktforum for brukere

Mål 3: Bedre kvalitet gjennom økt kunnskap om kvinners helse

Tiltak:

• Bidra til at forebygging, utredning, behandling og oppfølging av kvinners helse i helse- og omsorgstjenesten er kunnskapsbasert
• Videreføre prioriteringen av kvinnehelse og ivaretakelsen av kjønnsperspektivet i Forskningsrådet
• Stimulere til at kunnskap om kvinnehelse tas i bruk gjennom bedre tilrettelegging for implementering av forskningsresultater i praksis
• Innarbeide kjønnsperspektivet ved revisjon og utvikling av nye nasjonale anbefalinger, råd, pakkeforløp og pasientforløp