3 Den økonomiske politikken

3.1 Retningslinjene for den økonomiske politikken

Stortinget sluttet seg våren 2001 til retningslinjer for budsjettpolitikken som innebærer en gradvis og forutsigbar innfasing av statens petroleumsinntekter, om lag i takt med utviklingen i realavkastningen fra Statens petroleumsfond. Budsjettpolitikken er dermed gitt en mellomlangsiktig forankring. Samtidig åpner retningslinjene for at den handlefriheten som oljeinntektene gir, kan utnyttes til å stimulere produksjon og sysselsetting i perioder med høy og økende ledighet. Motsatt vil det være behov for å holde igjen i finanspolitikken i perioder med høy kapasitetsutnyttelse i økonomien.

Pengepolitikken skal sikte mot stabilitet i den norske krones verdi, nasjonalt og i forhold til våre handelspartnere. Den operative gjennomføringen av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. Av forskriften følger det at pengepolitikken skal bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting og til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Pengepolitikken har dermed en klar rolle i å stabilisere den økonomiske utviklingen. Budsjett- og pengepolitikken må imidlertid virke sammen for å bidra til en stabil utvikling i norsk økonomi.

Den økonomiske politikken må legge avgjørende vekt på å styrke grunnlaget for et vekstkraftig næringsliv og en effektiv offentlig sektor. Det er i det alt vesentlige veksten i fastlandsøkonomien som bestemmer velferdsutviklingen i Norge. Petroleumsinntektene kan over tid bare gi et begrenset bidrag til vår samlede velferd. Det er avgjørende at dette begrensede handlingsrommet ikke brukes på en måte som svekker vekstkraften og omstillingsdyktigheten i fastlandsøkonomien. I så fall kan et gunstig utgangspunkt lett bli snudd til en ulempe. Skal vi videreføre en god utvikling, må vi som andre land gjennomføre reformer for å styrke arbeids- og næringslivet. Skattereformen og et lavere skatte- og avgiftsnivå bidrar til å øke arbeidstilbudet, styrke kapitaltilførselen til næringslivet og bedre utnyttelsen av våre samlede ressurser. Også pensjonsreformen vil stimulere arbeidstilbudet, og dermed øke verdiskapingen i norsk økonomi. Regjeringen legger samtidig stor vekt på arbeidet med å modernisere offentlig sektor med sikte på å bedre kvaliteten og brukervennligheten, øke produktiviteten og kanalisere ressursene til de områdene der behovene er størst.

Et godt fungerende arbeidsmarked er sentralt for en effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser. Sysselsettingspolitikken må derfor innrettes slik at den bidrar til at arbeidskraften kanaliseres dit det er størst behov for den, og slik at flest mulig deltar i arbeidslivet. Økt arbeidsinnsats vil også gi et vesentlig bidrag til å møte de langsiktige budsjettutfordringene knyttet til en aldrende befolkning.

Et fleksibelt arbeidsmarked og et velfungerende system for lønnsdannelse vil bidra til at arbeidsledigheten holdes lav og yrkesdeltakelsen høy. Et hovedformål med det inntektspolitiske samarbeidet er å bidra til at kostnadsveksten i Norge ikke kommer ut av kurs i forhold til utviklingen hos våre handelspartnere. Gjennomføringen av inntektsoppgjørene er partenes ansvar.

3.2 Budsjettpolitikken

3.2.1 Retningslinjene for budsjettpolitikken

St.meld. nr. 29 (2000–2001) Retningslinjer for den økonomiske politikken trakk opp følgende retningslinjer for budsjettpolitikken (handlingsregelen), som et flertall i Stortinget sluttet seg til våren 2001:

• Petroleumsinntektene fases gradvis inn i økonomien, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning av Statens petroleumsfond.

• Det legges vekt på å jevne ut svingninger i økonomien for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

Hensynet til en stabil økonomisk utvikling er tillagt stor vekt i retningslinjene for budsjettpolitikken. St.meld. nr. 29 (2000–2001) understreker at budsjettpolitikken skal rettes inn mot en jevn økning i bruken av petroleumsinntekter målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Ved at handlingsregelen knyttes til det strukturelle underskuddet, og ikke det faktiske, begrenses risikoen for at budsjettpolitikken skal forsterke konjunktursvingningene i norske økonomi, jf. boks 3.1. Ved store endringer i fondskapitalen eller i forhold som påvirker det strukturelle underskuddet, skal konsekvensene for bruken av petroleumsinntekter jevnes ut over flere år for å unngå å destabilisere fastlandsøkonomien. Gjennom å skape forutsigbarhet om innfasing av petroleumsinntektene i norsk økonomi bidrar handlingsregelen samtidig til å forankre forventningene i valutamarkedet.

Dagens høye innbetalinger fra petroleumsvirksomheten kan ikke betraktes som inntekter i vanlig forstand. Olje og gass er ikke-fornybare ressurser, og innbetalingene til staten har langt på vei et motstykke i en reduksjon i statens gjenværende petroleumsressurser. Skal vi ha glede av oljeinntektene på varig basis, må bruken av dem frikoples fra de løpende innbetalingene til staten. De budsjettpolitiske retningslinjene ivaretar dette hensynet. Statens netto kontantstrøm fra oljevirksomheten overføres i sin helhet til Statens petroleumsfond, mens det bare er realavkastningen av fondet som brukes. På denne måten skjermes statsbudsjettet fra virkningene av svingende oljepriser, samtidig som staten akkumulerer en betydelig finansformue i Petroleumsfondet.

På lengre sikt står vi overfor store utfordringer i budsjettpolitikken som følge av at befolkningen eldes. Statens utgifter til alders-, uføre- og etterlattepensjon anslås å øke fra rundt 10 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien i dag til vel 20 pst. i 2060. I tillegg vil aldringen av befolkningen påvirke andre offentlige utgiftsposter, bl.a. utgiftene til helse og omsorg. Avkastningen fra et voksende Petroleumsfond vil gjøre det lettere å møte den framtidige veksten i statens utgifter til pensjoner og til helse og omsorg som følger av en aldrende befolkning. For å sikre bærekraftige offentlige finanser er det imidlertid nødvendig med ytterligere tiltak. En pensjonsreform som reduserer statens utgifter til alderspensjoner og stimulerer arbeidstilbudet, er et viktig bidrag i denne sammenhengen.

3.2.2 Gjennomføringen av budsjettpolitikken i 2005

Ved Stortingets behandlingen av statsbudsjettet for 2005 i fjor høst ble det lagt opp til et strukturelt, oljekorrigert underskudd på 66,4 mrd. kroner i 2005. Ved behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett fikk Regjeringen tilslutning til en revisjon av budsjettet som innebar en reduksjon i underskuddet med 1,1 mrd. kroner i forhold til saldert budsjett. Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet i 2005 ble etter dette anslått til 65,3 mrd. kroner.

Etter Revidert nasjonalbudsjett er det kommet ny informasjon om skatte- og avgiftsinngangen i 2005. Tall for de siste månedene viser en raskere vekst i løpende skattetrekk og arbeidsgiveravgift enn tidligere lagt til grunn. Etterskuddsskattene fra bedrifter øker også sterkere enn forutsatt. Samlet sett ligger det an til at de nye anslagene for skatter og avgifter mv. vil redusere det strukturelle budsjettunderskuddet i 2005 med om lag 3 mrd. kroner, til 62,3 mrd. kroner. Dette tilsvarer 4,6 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge.

Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter fra 2004 til 2005 anslås nå til 1¾ pst., som er på linje med anslagene i Nasjonalbudsjettet 2005 og i Revidert nasjonalbudsjett 2005. De to siste årene har den reelle, underliggende utgiftsveksten vært betydelig lavere enn veksten i BNP for Fastlands-Norge, jf. figur 3.1. For fireårsperioden 2002–2005 anslås den gjennomsnittlige, reelle utgiftsveksten til 1,9 pst., mens den gjennomsnittlige årlige veksten i BNP for Fastlands-Norge anslås til 2,3 pst.

Statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd anslås nå til 69,6 mrd. kroner i 2005, jf. tabell 3.2. Reduksjonen på 4,6 mrd. kroner i forhold til anslaget i Revidert nasjonalbudsjett skyldes i hovedsak økte skatteinntekter.

På bakgrunn av utviklingen i oljemarkedet hittil i år legges det i denne meldingen til grunn en gjennomsnittlig oljepris på 350 kroner pr. fat i 2005, mot 300 kroner pr. fat i Revidert nasjonalbudsjett. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås til om lag 283 mrd. kroner i 2005, som er nesten 23 mrd. kroner høyere enn i Revidert nasjonalbudsjett, jf. tabell 3.3. Etter inndekning av det oljekorrigerte underskuddet gir dette en netto avsetning til Statens petroleumsfond på 213,4 mrd. kroner i 2005. Nettoavsetningen anslås vel 27 mrd. kroner høyere enn i Revidert nasjonalbudsjett.

Medregnet renter og utbytte mv. i Statens petroleumsfond på 42 mrd. kroner anslås det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond til 255,5 mrd. kroner i 2005, som er i overkant av 26 mrd. kroner mer enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett. I tillegg tilføres Statens petroleumsfond om lag 12,5 mrd. kroner i 2005 som følge av salg av aksjer i Statoil, jf. St.prp. nr. 65 (2004–2005). Den samlede kapitalen i Statens petroleumsfond ved utgangen av 2005 anslås til om lag 1335 mrd. kroner. Det er 36 mrd. kroner høyere enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett og 91 mrd. kroner høyere enn anslaget i Nasjonalbudsjettet 2005.

3.2.3 Statsbudsjettet for 2006

Bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet er kommet opp på et høyt nivå. For 2005 anslås det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet til 62,3 mrd. kroner, som er rundt 22 mrd. kroner høyere enn den forventede realavkastningen av Statens petroleumsfond. Et slikt merforbruk av petroleumsinntekter innebærer at det tæres på fondskapitalen, slik at den framtidige avkastningen av fondet blir lavere enn den ellers ville vært. Dersom en i 2006 skulle bringe bruken av petroleumsinntekter ned på linje med forventet realavkastning av kapitalen i Statens petroleumsfond, måtte imidlertid budsjettpolitikken ha vært strammet kraftig til. En slik brå omlegging av politikken ville ha vært i strid med intensjonen om en jevn innfasing av oljeinntektene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Regjeringen legger stor vekt på at budsjettpolitikken skal understøtte den positive utviklingen i norsk økonomi. Innretningen av budsjettpolitikken de siste årene har gitt rom for lave renter og bidratt til en balansert økonomisk utvikling. Aktiviteten i fastlandsøkonomien er nå høy, og anslagene for veksten i norsk økonomi er ytterligere oppjustert siden behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett. Hensynet til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting tilsier dermed tilbakeholdenhet i bruken av oljeinntekter i 2006. Langsiktige budsjetthensyn trekker i samme retning.

Hovedtrekkene i budsjettopplegget for 2006 kan oppsummeres som følger:

• Et strukturelt, oljekorrigert underskudd på 65,9 mrd. kroner, som tilsvarer 4,6 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Budsjettopplegget innebærer en bruk av petroleumsinntekter som er vel 12 mrd. kroner høyere enn den forventede avkastningen av Petroleumsfondet. Merbruken av oljeinntekter avtar dermed klart fra 2005.

• En reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på om lag ¾ pst. eller om lag 5 mrd. kroner. Som gjennomsnitt over perioden 2002–2006 anslås utgiftsveksten til 1,7 pst. Til sammenlikning anslås den gjennomsnittlige BNP-veksten i Fastlands-Norge til 2,3 pst. i samme periode.

• Nye netto skatte- og avgiftslettelser på om lag 2,8 mrd. bokført og 6,7 mrd. påløpt. Samlede netto skatte- og avgiftslettelser utgjør 4,2 mrd. kroner i bokført verdi.

• Regnet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge er det strukturelle underskuddet uendret fra 2005 til 2006. Budsjettet anslås dermed å være konjunkturnøytralt. Dette bildet understøttes av makroøkonomiske modellberegninger der det tas hensyn til sammensetningen av budsjettets inntekts- og utgiftsside.

Det foreslåtte budsjettopplegget for 2006 innebærer et oljekorrigert underskudd på statsbudsjettet på 77,0 mrd. kroner. Det oljekorrigerte underskuddet dekkes ved en overføring fra Statens petroleumsfond. Underskuddet anslås 7,3 mrd. kroner høyere enn i 2005. En medvirkende årsak til økningen i det oljekorrigerte underskuddet er gjeninnføring av kommunal selskapsskatt, jf. omtale i boks 3.1.

Som tidligere nevnt innebærer budsjettforslaget for 2006 en reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på ¾ pst., tilsvarende om lag 5 mrd. kroner. Ved beregningen av den underliggende utgiftsveksten holdes statsbudsjettets utgifter til petroleumsvirksomheten, dagpenger til arbeidsledige og renter utenfor, jf. tabell 3.4. For å gjøre utgiftene sammenliknbare over tid er det i tillegg justert for ekstraordinære endringer og enkelte regnskapsmessige forhold. Ved beregningen av den underliggende utgiftsveksten i 2006 er det korrigert for tilbakeføring av en andel av selskapsskatten til kommunene og for reduserte rammeoverføringer som følge av opptrapping av skattenes andel av kommunesektorens samlede inntekter. Det er også korrigert for endrede utgifter som følge av omlegging av den differensierte arbeidsgiveravgiften. Videre er det korrigert for økte utgifter i Statens Pensjonskasse som følge av endret beregningsopplegg for arbeidsgiveravgift på pensjonspremiene. Begge disse endringene i arbeidsgiveravgiften påvirker statsbudsjettets utgiftsside, men motsvares av tilsvarende endringer på statsbudsjettets inntektsside.

Basert på en forutsetning om en gjennomsnittlig oljepris i 2006 på 350 kroner pr. fat anslås statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten til 328 mrd. kroner. Netto avsetning til Statens petroleumsfond, der overføringen til statsbudsjettet er trukket fra, anslås til 251 mrd. kroner.

Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond, som inkluderer renter og utbytte på kapitalen i fondet, anslås til om lag 305 mrd. kroner i 2006.

Den samlede kapitalen i Statens petroleumsfond ved utgangen av 2006 anslås til om lag 1670 mrd. kroner, tilsvarende drøyt 86 pst. av BNP, jf. tabell 3.5.

Det vises til nærmere omtale av budsjettets utgiftsside i St.prp. nr. 1 (2005–2006) Statsbudsjettet for budsjettåret 2006 (Gul bok) og av skatteopplegget i kapittel 4 i denne meldingen.

3.2.4 Utviklingen i offentlige finanser i 2006

Tabell 3.6 viser utviklingen i offentlig forvaltnings budsjettoverskudd (netto finansinvesteringer), basert på definisjonene i nasjonalregnskapet. Netto finansinvesteringer tilsvarer overskuddsbegrepet som benyttes i Maastricht-kriteriene for offentlige finanser. I tillegg til statsbudsjettet og Statens petroleumsfond omfatter dette overskuddsbegrepet andre stats- og trygderegnskaper, bl.a. Folketrygdfondet. Videre inngår kommuneforvaltningen som et eget forvaltningsnivå.

Statsforvaltningens samlede netto finansinvesteringer anslås å øke fra 291,1 mrd. kroner i 2005 til 328,0 mrd. kroner i 2006. Økningen skyldes i hovedsak en økning i overskuddet i Statens petroleumsfond.

Målt ved netto finansinvesteringene er kommuneforvaltningens underskudd anslått å falle fra drøyt 10 mrd. kroner i 2004 til knapt 8 mrd. kroner i 2005. Reduksjonen i underskuddet må ses i sammenheng med høy realvekst i inntektene i 2005. For 2006 anslås underskuddet å falle ytterligere, til 7,3 mrd. kroner.

De samlede netto finansinvesteringene i offentlig forvaltning anslås å øke fra om lag 290 mrd. kroner i 2005 til om lag 329 mrd. kroner i 2006. Økningen er i stor grad knyttet til økte inntekter fra petroleumsvirksomheten. Målt som andel av BNP anslås det samlede budsjettoverskuddet for offentlig forvaltning til 17,0 pst. i 2006. Dette er klart over gjennomsnittet for den foregående 20 års-perioden, jf. figur 3.2A.

Offentlig forvaltnings nettofordringer, medregnet kapitalen i Petroleumsfondet og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift, anslås til om lag 1970 mrd. kroner ved utgangen av 2006. Nettofordringene er om lag på størrelse med anslått BNP i 2006. Som følge av det høye nivået på statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, jf. figur 3.2B, har statens finansformue økt raskt de siste årene.

I figur 3.2C sammenliknes utviklingen i offentlige utgifter i Norge med utviklingen i EU-landene (EU-15) og landene i OECD-området. Det framgår av figuren at de offentlige utgiftene i Norge sank fra 1992 til 1999, både som andel av BNP og som andel av BNP for Fastlands-Norge. Som følge av forholdsvis lav vekst i fastlandsøkonomien og økende offentlige utgifter steg utgiftsandelen til 57,8 pst. i 2003 regnet i forhold til fastlands-BNP. Etter dette er utgiftsandelen igjen redusert. For 2006 anslås utgiftene nå til 55,6 pst. av fastlands-BNP.

Kilde: Finansdepartementet.

Målt som andel av BNP har utgiftsnivået for offentlig forvaltning i Norge de siste årene vært noe lavere enn gjennomsnittet for EU-landene, men høyere enn gjennomsnittet for landene i OECD-området. Relativt lave utgiftsnivåer i land som USA og Japan bidrar til å trekke gjennomsnittet for OECD-området ned. Ved sammenlikning av nivået på offentlige utgifter må en imidlertid ta hensyn til at arbeidsdelingen mellom offentlig og privat sektor varierer fra land til land. I tillegg har de enkelte landene ulik praksis med hensyn til beskatning av pensjoner og andre overføringer. Landene baserer seg også i ulik grad på bruken av skattefradrag (skatteutgifter) som et alternativ til offentlige overføringer. Slike forskjeller påvirker bruttotallene for offentlige utgifter og inntekter.

3.2.5 Handlingsrommet i budsjettpolitikken på mellomlang sikt

Over tid bestemmes handlingsrommet i budsjettpolitikken i hovedsak av følgende forhold:

• Utviklingen i skattegrunnlagene i fastlandsøkonomien.

• Bindinger på budsjettets utgifts- og inntektsside fra tidligere vedtak.

• Prisutviklingen på statsbudsjettets utgiftsside i forhold til den generelle prisveksten i økonomien.

• Bruken av petroleumsinntekter.

Statens skatteinntekter øker trendmessig over tid som følge av vekst i fastlandsøkonomien og dermed i skattegrunnlagene. For de nærmeste årene anslås trendveksten i fastlandsøkonomien til vel 2¼ pst. pr. år. Under forutsetning av at skattegrunnlagene om lag følger den trendmessige aktivitetsveksten i fastlandsøkonomien kan den underliggende realveksten i skatteinntektene anslås til 10–12 mrd. kroner pr. år i tiden framover. Som forklart i boks 3.1, kan utviklingen i skattegrunnlagene fra ett år til det neste avvike fra den underliggende veksttakten i økonomien som følge av bl.a. konjunkturbevegelser. Slike forhold søker en å korrigere for ved beregningen av det strukturelle budsjettunderskuddet.

For 2007 kan veksten i skatteinntektene bli betydelig lavere enn den anslåtte underliggende skatteveksten, siden deler av den påløpte skatteletten i 2006 først vil ha budsjettvirkning i 2007. Forslaget til skatte- og avgiftsopplegg innebærer isolert sett en reduksjon i statsbudsjettets skatte- og avgiftsinntekter på nær 5 mrd. kroner fra 2006 til 2007.

Utviklingen innenfor etablerte velferdsordninger trekker isolert sett i retning av betydelige økninger i utgiftene på statsbudsjettet i årene framover. Dette er bl.a. et resultat av folketrygdens regelverk. I Gul bok er det anslått at en videreføring av 2006-budsjettet isolert sett vil innebære en betydelig utgiftsvekst i de påfølgende tre årene. Fra 2006 til 2007 anslås den bundne utgiftsveksten til drøyt 8 mrd. kroner. Samtidig er det i Gul bok anslått at lavere utbytteinntekter og reduserte andre inntekter isolert sett vil bidra til å redusere inntektssiden i budsjettet med drøyt 3 mrd. kroner fra 2006 til 2007.

Økte reallønninger trekker i tillegg i retning av at prisveksten for statsbudsjettets utgifter er sterkere enn prisveksten for skattegrunnlagene. Med dagens aktivitetsnivå vil denne priseffekten legge beslag på i størrelsesorden 1–2 mrd. kroner. Virkningen vil bli større dersom lønnsveksten blir høyere i offentlig sektor enn i resten av økonomien.

Ifølge retningslinjene for budsjettpolitikken skal bruken av petroleumsinntekter over tid følge utviklingen i forventet realavkastning av Statens petroleumsfond. Oppdaterte anslag for utviklingen i forventet fondsavkastning og det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet er vist i tabell 3.7. Beregningene er basert på to hovedforutsetninger:

• En gradvis nedgang i oljeprisen fra 350 kroner pr. fat i 2006 til 260 2006-kroner pr. fat i 2010. På lang sikt er det lagt til grunn en oljepris på 220 2006-kroner pr. fat. Sammen med en viss produksjonsnedgang bidrar lavere oljepriser til å redusere statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten fra nesten 330 mrd. kroner i 2006 til om lag 278 mrd. kroner i 2010.

• Et uendret reelt nivå på det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet i 2007 sammenliknet med anslått nivå i 2006. For årene deretter er det lagt til grunn at det strukturelle underskuddet følger banen for forventet realavkastning av kapitalen i Statens petroleumsfond.

Det framgår av tabell 3.7 at betydelige petroleumsinntekter er tatt inn i statsbudsjettet de siste årene. For 2006 anslås bruken av petroleumsinntekter utover forventet avkastning av fondet til vel 12 mrd. kroner, ned fra 22 mrd. kroner i 2005. Med uendret reelt nivå på det strukturelle underskuddet anslås forbruket av petroleumsinntekter utover forventet realavkastning av Petroleumsfondet å avta til vel 1 mrd. kroner i 2007 som følge av den forventede veksten i fondet.

Også i årene før de nye retningslinjene for den økonomiske politikken ble innført var bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet omfattende. Siden midten av 1970-tallet og fram til utgangen av 2004 er mer enn halvparten av statens petroleumsinntekter brukt til å finansiere de løpende underskuddene på statsbudsjettet.

Figur 3.3 viser anslag for forventet realavkastning av Statens petroleumsfond fra 2001 til 2010 (hvite søyler), samt bruken av petroleumsinntekter utoverforventet realavkastning av Petroleumsfondet fra 2001 til 2006 (røde søyler). I tillegg vises anslaget for forventet realavkastning fram til 2010 fra Revidert nasjonalbudsjett 2001 (heltrukken linje).

Kilde: Finansdepartementet.

Til tross for høye petroleumsinntekter de siste årene, anslås kapitalen i Statens petroleumsfond ved utgangen av 2005 nå noe lavere enn da handlingsregelen ble innført i 2001. Dette må ses i lys av den svake utviklingen i internasjonale finansmarkeder gjennom 2001 og 2002. Den faktiske avkastningen i Statens Petroleumsfond ble dermed betydelig lavere enn forventet. Samtidig bidro svake konjunkturer i norsk økonomi til at avsetningene til Petroleumsfondet ble noe lavere enn de ellers ville ha vært, også som følge av et større strukturelt underskudd.

Dagens høye inntekter fra petroleumsvirksomheten bidrar imidlertid til at fondskapitalen nå vokser svært raskt. Dersom oljeprisen og avkastningen i fondet utvikler seg som forutsatt, vil en mekanisk anvendelse av handlingsregelen åpne for en forholdsvis kraftig økning i bruken av petroleumsinntekter mot slutten av dette tiåret. Innfasingen av petroleumsinntektene må imidlertid tilpasses hensynet til en balansert utvikling i norsk økonomi. Ved særskilt store endringer i fondskapitalen fra ett år til det neste må også endringen i bruken av petroleumsinntekter fordeles over flere år, basert på et anslag for størrelsen på realavkastningen av fondet noen år fram i tid, jf. St.meld. nr. 29 (2000–2001). Selv med den oppjusterte oljeprisbanen som er lagt til grunn i denne meldingen, vil økningen i fondskapitalen avta etter 2010. Det vil således være i tråd med retningslinjene om underskuddene på mellomlang sikt blir liggende under realavkastningen av fondet.

3.2.6 Langsiktige utfordringer i finanspolitikken

På lang sikt står vi overfor store utfordringer i finanspolitikken som følge av at befolkningen eldes. I dag er det i underkant av 26 personer på 67 år eller mer pr. 100 personer i aldersgruppen 20–66 år. Dersom middelalternativet i Statistisk sentralbyrås befolkningsframskriving legges til grunn, vil andelen eldre øke til vel 42 pr. 100 i 2060. Siden eldre har et betydelig høyere offentlig finansiert forbruk av helse- og omsorgstjenester enn gjennomsnittet av befolkningen og mottar betydelig større kontantoverføringer fra det offentlige, vil en videreføring av dagens velferdsordninger innebære en kraftig vekst i offentlige utgifter etter hvert som befolkningen eldes.

De finanspolitiske utfordringene knyttet til en aldrende befolkning framstår nå som langt større enn da folketrygden ble innført i 1967. Siden den gang har den forventede levealderen økt, gjennomsnittsalderen ved pensjonering falt og alderen ved avsluttet utdanning steget, jf. figur 3.4. Selv om det er blitt mer vanlig å kombinere utdanning og arbeid, illustrerer disse utviklingstrekkene at dagens generasjoner vil være yrkesaktive i en vesentlig mindre del av livet enn da folketrygden ble innført.

I tillegg til at det i framtiden blir flere alderspensjonister pr. person i yrkesaktiv alder enn i dag, vil pensjonistene i gjennomsnitt ha opptjent større tilleggspensjoner. Samtidig kan en gradvis eldre arbeidsstyrke tilsi en fortsatt økning i andelen uførepensjonister. Alt i alt ligger statens utgifter til alders-, uføre- og etterlattepensjon an til å øke fra rundt 10 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien i dag til vel 20 pst. av verdiskapingen i 2060, jf. figur 3.5. For 2005 tilsvarer 10 pst. av BNP for Fastlands-Norge i underkant av 140 mrd. kroner.

Kilde: Finansdepartementet, Rikstrygdeverket og Statistisk sentralbyrå.

En stor del av den forventede, framtidige økningen i pensjonsutbetalingene under folketrygden er knyttet til allerede opparbeidede pensjonsrettigheter. Ved utgangen av 2005 kan nåverdien av allerede opparbeidede rettigheter anslås til 4600 mrd. kroner, hvorav 3700 mrd. kroner gjelder alderspensjoner og 900 mrd. kroner uføre- og etterlattepensjoner. De opparbeidede pensjonsrettighetene er således langt større enn kapitalen i Petroleumsfondet, som anslås til 1335 mrd. kroner ved utgangen av 2005. I årene framover anslås de statlige pensjonsforpliktelsene i folketrygden å øke med i størrelsesorden 200–250 mrd. 2005-kroner årlig. Den sterke kapitalveksten i Petroleumsfondet som er anslått for de nærmeste årene framover er om lag på linje med den ventede veksten i statens pensjonsforpliktelser.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Aldringen av befolkningen vil også påvirke andre offentlige inntekts- og utgiftsposter. For eksempel vil en del av de økte pensjonsutbetalingene ha et motstykke i større innbetalinger av skatt fra stønadsmottakerne. På den annen side vil en videreføring av dagens standarder og dekningsgrader innebære en markant økning i ressursinnsatsen innenfor offentlige helse- og omsorgstjenester. Selv dersom ressursbruken begrenses til å følge befolkningsutviklingen, må antall utførte timeverk innenfor helse og omsorg om lag fordobles fram til 2060. Dersom helsetilstanden i de enkelte årsklassene bedres når forventet levealder øker, vil det framtidige ressursbehovet bli noe mindre. Ressursbruken i offentlig sektor har de siste tiårene økt langt sterkere enn det som isolert sett følger av befolkningsutviklingen. Framskrivingene er i denne forstand basert på en meget forsiktig forutsetning om utviklingen i offentlig finansiert tjenesteproduksjon.

I Perspektivmeldingen ble det samlede innstrammingsbehovet i offentlige finanser anslått til 5½ pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2050 og 8 pst. i 2060. I budsjettframskrivingen ble det lagt til grunn en videreføring av pensjonssystemet og andre velferdsordninger, mens bruken av petroleumsinntekter ble forutsatt å følge den forventede realavkastningen av Statens petroleumsfond. Målt i forhold til 2005-nivået på BNP for Fastlands-Norge, tilsvarer 8 pst. om lag 110 mrd. kroner. Dersom dette finansieringsbehovet skulle dekkes inn gjennom økte inntekter til staten, måtte alle skatte- og avgiftssatser heves med vel 16 pst. Det er i dette anslaget ikke tatt hensyn til negative virkninger på arbeidstilbudet av en slik økning i skatte- og avgiftsnivået.

Det legges i denne meldingen til grunn at olje- og gassprisene vil holde seg på et høyere nivå i årene framover enn tidligere forutsatt, jf. omtale i kapittel 2. Under forutsetning av at de løpende innbetalingene fra petroleumsvirksomheten plasseres i Statens petroleumsfond og bruken av petroleumsinntekter følger handlingsregelen, vil fondskapitalen, og dermed også realavkastningen, vokse som andel av BNP for Fastlands-Norge fram til omtrent 2030, jf. figur 3.5. Som et gjennomsnitt for perioden fra 2040 til 2060 anslås avkastningen av fondskapitalen nå til om lag 7¼ pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, mot 5¾ pst. i Perspektivmeldingen. Med den oppjusterte oljeprisbanen framstår det langsiktige innstrammingsbehovet i offentlige finanser dermed om lag 1½ prosentpoeng lavere enn i Perspektivmeldingen. Dette forutsetter imidlertid at en ikke benytter den ekstra handlefrihet de neste 5–10 årene til å øke standarder eller dekningsgrader i offentlig finansierte velferdsordninger der utgiftene vil øke med en aldrende befolkning.

Den langsiktige bærekraften i budsjettpolitikken kan også illustreres ved hjelp av generasjonsregnskapet. Beregninger av generasjonsregnskapet viser nå et innstrammingsbehov i offentlige finanser på mellom 45 og 80 mrd. kroner, tilsvarende mellom 3 pst. og 5½ pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Det anslåtte innstrammingsbehovet er betydelig lavere enn i Perspektivmeldingen, jf. tabell 3.8, noe som i hovedsak skyldes at det nå legges til grunn en høyere langsiktig oljepris.

Det beregnede innstrammingsbehovet ifølge generasjonsregnskapet økte betydelig fra Nasjonalbudsjettet 2001 til Perspektivmeldingen 2004, til tross for betydelige oppjusteringer av Statens petroleumsinntekter. Denne utviklingen må ses i sammenheng med flere forhold. Nye befolkningsframskrivinger fra Statistisk sentralbyrå bidro til å svekke generasjonsregnskapet med om lag 25-30 mrd. kroner fra Nasjonalbudsjettet 2002 til Revidert nasjonalbudsjett 2003. I tillegg har bruken av petroleumsinntekter økt kraftig, bl.a. som følge av uventet svak utvikling i skatteinntektene. Folketrygdens utgifter og offentlige utgifter til pleie og omsorg har også økt sterkere enn andre utgifter. Siden det vil bli langt flere pensjonister i årene framover, bidrar dette til å svekke generasjonsbalansen.

Generasjonsregnskapet og de langsiktige makroøkonomiske framskrivingene representerer to framgangsmåter for å illustrere langsiktige budsjettutfordringer, jf. boks 3.2. Selv om innstrammingsbehovet ikke anslås helt likt, er de to framgangsmåtene entydige i sin påpekning av at det over tid vil være påkrevd med betydelige tiltak for å sikre den langsiktige balansen i offentlige finanser. Begge framskrivingene er dessuten basert på svært krevende forutsetninger. Blant annet forutsettes det at dagens dekningsgrader og standarder videreføres. Dette representerer et klart brudd med trenden de senere årene. Dersom offentlige velferdsordninger bygges videre ut, vil kravene til omdisponeringer og innstramminger i offentlige budsjetter bli tilsvarende større.

Selv med en vesentlig høyere oljepris enn forutsatt i denne meldingen, vil det gjenstå et betydelig innstrammingsbehov i offentlige finanser på lang sikt. Med utgangspunkt i referansebanen i Perspektivmeldingen viser figur 3.6 hvordan den forventede avkastningen av Petroleumsfondet avhenger av de forutsetningene som gjøres om petroleumspriser og realavkastningsrate. Dersom oljeprisen på lang sikt blir liggende 50 2006-kroner lavere enn lagt til grunn i referansebanen, vil den forventede årlige avkastningen av Petroleumsfondet reduseres tilsvarende 1,3 pst. av BNP for Fastlands-Norge som gjennomsnitt for perioden fra 2040 til 2060. En gjennomsnittlig årlige realavkastning av Petroleumsfondet på 3 pst. vil redusere den forventede årlige avkastningen av Petroleumsfondet tilsvarende 1,8 pst. av Fastlands–BNP på lang sikt. Skulle derimot oljeprisen eller realavkastningen av fondskapitalen bli høyere enn forutsatt i denne meldingen, vil det langsiktige innstrammingsbehovet kunne reduseres.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Den framtidige utviklingen i oljeprisen, og dermed utviklingen i statens petroleumsinntekter, er svært usikker. Siden tidlig på 1970-tallet har det vært flere markerte skift i oljeprisen, jf. figur 2.17 i kapittel 2. Disse skiftene, som har gått i retning av både høyere og lavere pris, har vært vanskelige å forutse. De store oljeprisfallene i 1986 og 1998 kom for eksempel uventet på de aller fleste. Tilsvarende var det en rekke aktører i oljemarkedet som antok at det lave prisnivået i 1998 ville holde seg i lang tid framover. Det legges i denne meldingen til grunn at oljeprisen vil holde seg på et historisk sett høyt nivå i årene framover. Tidligere erfaringer illustrerer imidlertid at et framtidig brått prisfall, utløst av for eksempel redusert vekst i verdensøkonomien, ikke kan utelukkes. I tillegg er det stor usikkerhet knyttet til om prisen på naturgass vil følge utviklingen i oljeprisen i årene framover, særlig dersom oljeprisen blir liggende på et høyt nivå. Den betydelige usikkerheten som er knyttet til statens framtidige petroleumsinntekter, tilsier stor forsiktighet i budsjettpolitikken. Dagens retningslinjer håndterer denne usikkerheten ved bl.a. å knytte bruken av petroleumsinntekter til den forventede realavkastningen av Petroleumsfondet slik den anslås ved inngangen til budsjettåret.

Stortinget vedtok 26. mai 2005 retningslinjer for det videre arbeidet med en pensjonsreform. En reform langs de vedtatte retningslinjene vil kunne sikre et mer bærekraftig pensjonssystem og dermed bidra til å redusere det langsiktige finansieringsbehovet i offentlige budsjetter. Innføringen av et såkalt delingstall, hvor pensjonsytelsene til hver alderskohort justeres for endringer i forventet levealder, vil skjerme folketrygdens økonomi fra virkningen av en ytterligere økning i forventet levealder etter 2010. I tillegg vil en overgang til å justere løpende pensjoner med et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten redusere folketrygdens utgifter til alderspensjoner i forhold til dagens regelverk. Dersom pensjonsreformen gjennomføres innenfor om lag samme økonomiske ramme som i forslagene fra Pensjonskommisjonen og i Pensjonsmeldingen, vil innsparingen i folketrygdens utgifter til alderspensjon kunne redusere statens finansieringsbehov tilsvarende 2–3 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2050.

Utviklingen i det samlede arbeidstilbudet er av særlig stor betydning for bærekraften i statens finanser på lang sikt. For eksempel vil en 15 pst. økning i den samlede timeverksysselsettingen så godt som eliminere statens finansieringsbehov i 2050, slik dette ble beregnet i Perspektivmeldingen. Virkningen på offentlige finanser vil være sterkere dersom økningen i arbeidstilbudet skyldes høyere gjennomsnittlig pensjonsalder, siden dette vil gi både færre trygdemottakere og flere yrkesaktive. Beregningene understreker således betydningen av at pensjonsreformen stimulerer til økt arbeidstilbud. Å få til en utvikling i retning av økt arbeidstilbud pr. innbygger er imidlertid krevende og vil innebære et markert brudd med utviklingen over de siste tiårene, jf. figur 3.7.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

3.2.7 Nærmere om virkningen av finanspolitikken på aktiviteten i norsk økonomi

Endringen i den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen brukes som et enkelt mål på innretningen av finanspolitikken. Denne indikatoren tar imidlertid ikke hensyn til at forskjellige inntekts- og utgiftsposter på offentlige budsjetter har ulik virkning på norsk økonomi. Mens endringer i direkte skatter eller i overføringene fra offentlig forvaltning virker på aktivitetsnivå og sysselsetting via privat sektors inntekter og etterspørsel, vil endringer i offentlig forvaltnings kjøp av varer og tjenester i tillegg gi et direkte bidrag til endringer i samlet etterspørsel og innenlandsk produksjon. En skattefinansiert økning i offentlig kjøp av varer og tjenester vil derfor normalt virke ekspansivt på økonomien.

For å belyse i hvilken grad budsjettet for 2006 påvirker aktivitetsnivået i norsk økonomi, er det gjennomført beregninger ved hjelp av den makroøkonomiske modellen MODAG. Beregningene bygger på det foreslåtte budsjettopplegget, inkludert det økonomiske opplegget for kommunene. Som sammenlikningsgrunnlag er det lagt til grunn et konjunkturnøytralt budsjett, definert som et budsjett der alle utgifts- og inntektsposter for offentlig forvaltning vokser i takt med trenden i nominelt BNP for Fastlands-Norge. For 2006 er trendveksten i nominelt BNP for Fastlands-Norge anslått til 4,7 pst. Budsjettforslaget for 2006 anslås å innebære en vekst i offentlige utgifter, eksklusive formuesutgifter, på 3,6 pst., mens offentlige inntekter, eksklusive formuesinntekter og inntekter fra petroleumsvirksomheten, anslås å vokse med 3,4 pst.

Den forholdsvis lave veksten i offentlige utgifter fra 2005 til 2006 bidrar isolert sett til å redusere aktiviteten i fastlandsøkonomien sammenliknet med et forløp der utgiftene holdes uendret som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge. Sammensetningen av utgiftsveksten, med forholdsvis lav vekst i overføringene og forholdsvis sterk vekst i offentlig konsum og investeringer, demper imidlertid den innstrammende effekten. I tillegg innebærer en forholdsvis lav vekst i offentlige inntekter en ekspansiv impuls mot fastlandsøkonomien.

Modellberegningene indikerer at Regjeringens budsjettforslag for 2006 virker om lag nøytralt på den økonomiske aktiviteten, jf. tabell 3.9. Dette er i samsvar med den anslåtte utviklingen i det strukturelle, oljekorrigerte budsjettoverskuddet målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge.

3.3 Nærmere om kommuneforvaltningens økonomi

3.3.1 Kommunesektorens plass i Regjeringens moderniseringsarbeid

Kommunesektoren er produsent av mange viktige velferdstjenester. Det er et mål å styrke kommunesektoren ved å gi gode rammevilkår. Regjeringen vil også støtte opp om lokalt utviklingsarbeid i kommunesektoren som bidrar til at kommuner og fylkeskommuner blir mer effektive og bedre tjenesteprodusenter. Dette gjøres gjennom Regjeringens moderniseringsprogram. For å sikre størst mulig grad av frihet til å tilpasse tjenesteytingen til brukernes behov, mener Regjeringen at de statlige overføringene til kommunesektoren i størst mulig grad bør være i form av frie midler. En nærmere beskrivelse av arbeidet med modernisering av kommunal sektor er gitt i kapittel 5.

3.3.2 Utviklingen i kommunesektoren de siste årene

Aktiviteten i kommunesektoren har økt betydelig over tid, både som følge av at det eksisterende tjenestetilbudet er blitt bedre og fordi sektorens oppgaver er blitt mer omfattende. De siste årene er det bl.a. satset mye på å øke barnehagetilbudet, og det er gjennomført omfattende reformer i grunnskolen og i videregående utdanning. Reformen av omsorgen for psykisk utviklingshemmede og eldresatsingen har også krevd store ressurser.

Den økonomiske virksomheten i kommuneforvaltningen styres i første rekke gjennom de inntektsrammene som Stortinget fastsetter. Kommunene må tilpasse utgiftene til inntektene innenfor de lover og regler som gjelder for de ulike kommunale ansvarsområdene, og innenfor det regelverket som gjelder for den kommunale økonomiforvaltningen.

I figur 3.8 illustreres utviklingen i enkelte hovedstørrelser for kommuneforvaltningen. I perioden fra 1991 til 2001 økte kommuneforvaltningens inntekter reelt med 48 mrd. 2006-kroner, tilsvarende en årlig realvekst på om lag 2 pst. Fra 2002 ble ansvaret for spesialisthelsetjenesten overført fra fylkeskommunene til staten. I forbindelse med denne overføringen ble det foretatt et betydelig uttrekk fra fylkeskommunenes inntektsrammer, tilsvarende om lag 55 mrd. 2006-kroner. Korrigert for dette uttrekket og andre endringer i oppgavefordelingen, var den reelle veksten i kommuneforvaltningens inntekter 0,2 pst. i 2002. I 2003 og 2004 økte kommunesektorens inntekter med til sammen vel 9 mrd. 2006-kroner, tilsvarende en gjennomsnittlig årlig vekst på 2,2 pst. Utviklingen i kommuneforvaltningens inntekter og utgifter for de siste årene er vist i vedlegg 1.

¹ Korrigert for oppgaveendringer, innlemminger, mv.

² Reduksjonen i kommunal sysselsetting fra 2001 til 2002 skyldes overføringen av spesialisthelsetjenesten fra fylkeskommunene til staten.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

For å måle utviklingen i den samlede aktiviteten i kommuneforvaltningen bruker Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) en indikator der endringer i sysselsetting målt i timeverk, produktinnsats og brutto realinvesteringer veies sammen. Som vekter brukes de andelene som henholdsvis lønnskostnader (inkludert pensjonsutgifter), produktinnsats og brutto realinvesteringer utgjør av samlede utgifter. Aktiviteten i kommunesektoren økte ifølge denne indikatoren med i gjennomsnitt 1,6 pst. årlig fra 2000 til 2004. Til sammenlikning var den årlige veksten i fastlands-BNP i den samme perioden 1,9 pst., jf. figur 3.8B. Den gjennomsnittlige årlige veksten i aktiviteten i kommuneforvaltningen på 1990-tallet anslås til 2,7 pst., mens BNP for Fastlands-Norge i denne perioden økte med 3,3 pst. i gjennomsnitt pr. år. Indikatoren fanger ikke opp vekst i aktiviteten som følge av en mer effektiv ressursbruk.

Målt i antall utførte timeverk utgjorde sysselsettingen i kommuneforvaltningen i overkant av 15 pst. av samlet sysselsetting i Norge i 2004, jf. figur 3.6C. Overføringen av ansvaret for spesialisthelsetjenesten til staten medførte en sterk reduksjon i timeverksandelen fra 2001 til 2002. Siden en relativt stor andel av de kommuneansatte arbeider deltid, er kommunesektorens andel av samlet sysselsetting større målt i personer enn målt i timeverk.

TBU bruker netto driftsresultat som hovedindikator for graden av økonomisk balanse i kommunesektoren. Netto driftsresultat måler hvor mye kommunene og fylkeskommunene sitter igjen med av sine driftsinntekter etter at driftsutgifter, netto renter og avdrag er betalt. Målt i prosent av driftsinntektene uttrykker netto driftsresultatet således hvor stor andel av inntektene kommunene kan disponere til avsetninger og investeringer. Mens netto driftsresultat for sektoren gjennomgående utgjorde 3–5 pst. av driftsinntektene i årene 1990–1997, falt denne andelen til 0,6 pst. i 2002 og 2003. Høy inntektsvekst bidro til en vesentlig styrking av kommunesektorens netto driftsresultat i 2004, til 2,2 pst. av driftsinntektene. Kommunal- og regionaldepartementet anbefaler at kommunesektorens netto driftsresultat over tid bør ligge på over 3 pst. for at sektoren skal ha tilstrekkelige midler til avsetninger og til egenfinansiering av investeringer.

Nasjonalregnskapets overskuddsbegrep (overskudd før lånetransaksjoner) viser forskjellen mellom kommunesektorens samlede inntekter og samlede utgifter medregnet investeringer, men uten gjeldsavdrag. Målt på denne måten øker underskuddet i kommunesektoren i år med store realinvesteringer. Fra 2000 til 2003 økte underskuddet i kommunesektoren fra 2,4 pst. av inntektene til hele 7,1 pst. av inntektene. Blant annet som følge av en svært sterk inntektsvekst ble underskuddet i kommunesektoren redusert til 4,7 pst. i 2004.

Nettogjelden i kommuneforvaltningen nådde et toppnivå på nærmere 50 pst. av inntektene på slutten av 1980-tallet. Gjeldsandelen ble deretter kraftig redusert fram til 1997 og har etter dette ligget betydelig lavere enn på begynnelsen av 1990–tallet. Anslag på regnskap for 2004 viser at nettogjelden dette året utgjorde om lag 36 pst. av inntektene.

Endringer i befolkningens alderssammensetning tilsier at etterspørselen etter kommunale og fylkeskommunale tjenester vil fortsette å stige i årene framover. Samtidig vil det være klare grenser for hvor mye inntektsrammene til kommunesektoren kan øke. Situasjonen innebærer store utfordringer knyttet til å tilpasse utgiftene til inntektene, og kommunesektoren vil derfor måtte fortsette arbeidet med effektivisering.

3.3.3 Kommunesektorens inntekter i 2005

I Revidert nasjonalbudsjett 2005 ble realveksten i kommunesektorens inntekter fra 2004 til 2005 anslått til knapt 2 pst., eller vel 4 mrd. kroner. De frie inntektene ble anslått å øke med vel 1 pst., tilsvarende i underkant av 1¾ mrd. kroner. Inntektsveksten var regnet i forhold til regnskap for 2004. De endringene som har funnet sted etter at Kommuneproposisjonen 2006 og Revidert nasjonalbudsjett 2005 ble lagt fram, bidrar til å øke kommunesektorens reelle inntekter i 2005 med om lag 1,2 mrd. kroner. Ny informasjon om skatteinngangen medfører at anslaget for kommunesektorens skatteinngang er oppjustert med 0,9 mrd. kroner. I tillegg viser ny regnskapsinformasjon om bevilgninger til ressurskrevende brukere et økt bevilgningsbehov for inneværende år på 270 mill. kroner. I forbindelse med stortingsbehandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2005 ble det også vedtatt endringer i personbeskatningen som isolert sett bidrar til å redusere kommunesektorens skatteinntekter med 180 mill. kroner. Dette inntektsbortfallet ble imidlertid kompensert ved tilsvarende økning i rammetilskuddene. Alt i alt anslås nå realveksten i kommunesektorens samlede inntekter til 2½ pst. fra 2004 til 2005, tilsvarende 5¼ mrd. kroner. Kommunesektorens frie inntekter anslås å øke reelt med 1¾ pst. fra 2004 til 2005, eller med i overkant av 2½ mrd. kroner.

Den generelle momskompensasjonsordningen for kommunene ble innført i 2004 og erstattet en tidligere begrenset ordning. Innføringen av den nye ordningen var forutsatt ikke å skulle endre de økonomiske rammene verken for staten eller kommunesektoren. Kommunesektorens rammeoverføringer ble derfor i 2004 redusert med et beregnet beløp som tilsvarte den ekstra kompensasjon en forventet at sektoren ville få som følge av at ordningen ble utvidet. Regnskapstall fra Skattedirektoratet viser at forutsetningen om at reformen ikke skulle endre de økonomiske rammene er oppfylt.

For enkelte kommuner og fylkeskommuner kan trekket i rammeoverføringer avvike fra det de har mottatt i refusjon. I Revidert nasjonalbudsjett 2005 ble det satt av 100 mill. kroner i skjønnstilskudd som en engangsbevilgning for å kompensere kommuner og fylkeskommuner som hadde kommet dårlig ut. Etter at Revidert nasjonalbudsjett 2005 ble lagt fram har Kommunal- og regionaldepartementet på nytt vurdert hvordan momskompensasjonsordningen har slått ut for den enkelte kommune og fylkeskommune. På bakgrunn av denne gjennomgangen legges det til grunn at en engangskompensasjon på ytterligere 300 mill. kroner vil bli foreslått i nysaldert budsjett for 2005, og at denne kommer i tillegg til den anslåtte inntektsveksten for kommunesektoren. Kommuner og fylkeskommuner som tapte på ordningen i 2004, vil da i hovedsak få dette kompensert, mens kommuner som tjente på ordningen i 2004, vil få beholde gevinsten.

Indikatoren for aktiviteten i kommuneforvaltningen anslås å øke med 1,5 pst. i 2005. Dette er lavere enn veksten i kommunesektorens realinntekter. Kommunesektorens underskudd før lånetransaksjoner reduseres dermed sammenliknet med 2004 og anslås i 2005 til 3,3 pst. av kommunesektorens samlede inntekter.

3.3.4 Kommuneopplegget for 2006

I Kommuneproposisjonen 2006 ble det for 2006 lagt opp til

• en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på mellom 2 og 3 mrd. kroner og

• en reell vekst i kommunesektorens frie inntekter på mellom 1,3 og 2,3 mrd. kroner.

I Kommuneproposisjonen 2006 ble det som vanlig presisert at inntektsveksten i 2006 skal regnes fra det nivået på kommunesektorens inntekter i 2005 som ble lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2005.

Regjeringens budsjettforslag innebærer en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på 2,9 mrd. kroner fra 2005 til 2006, eller drøyt 1¼ pst., regnet i forhold til anslaget for kommunenes inntekter i 2005 i Revidert nasjonalbudsjett. Rommet for løsing av nye oppgaver øker mer enn dette, på grunn av utfasing av utgifter under handlingsplanen for eldreomsorg. Veksten i kommunesektorens frie inntekter utgjør 1,9 mrd. kroner fra 2005 til 2006.

Regnet i forhold til anslag på regnskap for 2005, der det tas hensyn til at skatteanslaget for 2005 og bevilgningsbehovet til ressurskrevende brukere er justert opp, innebærer Regjeringens forslag en reell økning i inntektene på ¾ pst., eller knapt 1,7 mrd. kroner. Den reelle veksten i kommunesektorens frie inntekter anslås til i underkant av 1 mrd. kroner.

Budsjettforslaget innebærer at veksten i kommunesektorens inntekter ligger innenfor de intervallene som ble signalisert i Kommuneproposisjonen 2006.

Ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift avvikles gradvis i perioden 2004–2007. Dette gir kommunesektoren økte lønnskostnader for egne ansatte og merutgifter knyttet til tilskudd til private aktører som utfører kommunale velferdstjenester. I Kommuneproposisjonen 2004 ble det varslet at disse merkostnadene skulle kompenseres fullt ut. For 2004 og 2005 er kommunene kompensert gjennom skjønnstilskuddet og ved såkalt bagatellmessig støtte. Også for 2006 legges det opp til at kommunene kompenseres på denne måten. I ettertid har det vist seg at kommunene i avgiftssone 3 og 4 ikke har fått full kompensasjon for årene 2004 og 2005. Det legges derfor opp til at disse kommunene tilføres ekstra midler i forbindelse med nysalderingen av budsjettet for 2005.

Øremerkede tilskudd og gebyrer

Budsjettopplegget for 2006 innebærer en reell vekst i de øremerkede tilskuddene til kommunene på 3,3 pst., eller om lag 0,8 mrd. kroner, regnet i forhold til anslått nivå i Revidert nasjonalbudsjett 2005. De største økningene knytter seg til barnehagesektoren, der tilskuddene foreslås økt med om lag 1,1 mrd. kroner, og oppfølging av handlingsplanen for psykisk helse, der bevilgningene foreslås økt med om lag 400 mill. kroner.

Det anslås at kommunesektorens gebyrinntekter vil øke reelt med om lag 200 mill. kroner fra 2005 til 2006.

Maksimalskattørene og kommunesektorens skatteinntekter

I 2000 utgjorde kommunenes skatteinntekter om lag 44 pst. av deres samlede inntekter. I St.prp. nr. 62 (1999–2000) Om kommuneøkonomien 2001 mv.ble det foreslått å gradvis øke denne andelen til om lag 50 pst. For 2005 anslås skatteandelen til vel 49 pst. I Kommuneproposisjonen 2006 ble det lagt opp til at de kommunale skattørene i 2006 skulle tilpasses slik at skatteinntektene anslås å utgjøre 50 pst. av kommunesektorens samlede inntekter. Tilbakeføringen av en andel av selskapsskatten til kommunene, som i 2005 og 2006 foretas via rammeoverføringene, er i denne sammenhengen regnet som en del av kommunesektorens skatteinntekter.

Samlet sett foreslås det å øke den kommunale maksimalskattøren for personlige skattytere fra 13,2 pst. i 2005 til 13,6 pst. i 2006. Den fylkeskommunale maksimalskattøren for personlige skattytere foreslås holdt uendret på 3,0 pst.

Forslaget til kommuneopplegg for 2006 innebærer en vekst i skatteinntektene fra 2005 til 2006 på nesten 6 pst. for kommunene og vel 7 pst. for fylkeskommunene. Medregnet selskapsskatten, som formelt sett inngår som en del av rammeoverføringene i 2005 og 2006, kan veksten i kommunenes skatteinntekter anslås til i underkant av 5 pst.

Oppfølging av inntektssystemutvalget

Regjeringen nedsatte høsten 2003 et utvalg for å gjennomgå finansieringen av kommunal sektor, med hovedvekt på inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner. I oktober 2004 ble utvalgets mandat utvidet til også å omfatte vurderinger av mekanismer som kan bidra til større stabilitet i kommunenes aktivitet. Utvalget vil overlevere sin utredning i oktober 2005. Utredningen vil bli sendt på høring til berørte parter med sikte på oppfølging i Kommuneproposisjonen 2007.

3.4 Pengepolitikken

Retningslinjene for pengepolitikken ble fastsatt i forskrift ved kronprinsregentens resolusjon av 29. mars 2001, jf. boks 3.3. I tråd med forskriften skal pengepolitikken sikte mot stabilitet i den norske krones nasjonale og internasjonale verdi. Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. Det forventes at konsumprisveksten som en hovedregel vil ligge innenfor et intervall på +/- 1 prosentpoeng rundt målet for prisstigningen. Av forskriften følger det at pengepolitikken skal bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting og til stabile forventninger om valutakursutviklingen. I St.meld. nr. 29 (2000–2001) står det videre at Norges Banks rentesetting skal være framoverskuende og ta tilbørlig hensyn til usikkerheten knyttet til makroøkonomiske anslag og vurderinger. Den skal ta hensyn til at det kan ta tid før politikkendringer får effekt, og den bør se bort fra forstyrrelser av midlertidig karakter som ikke vurderes å påvirke den underliggende pris- og kostnadsveksten.

Pengepolitikkens langsiktige oppgave er å gi økonomien et nominelt ankerfeste. Lav og stabil inflasjon er viktig for en god økonomisk utvikling. Forskriften etablerer et fleksibelt inflasjonsmål for pengepolitikken. På kort og mellomlang sikt må pengepolitikken avveie hensynet til lav og stabil inflasjon opp mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting. Det vil i de fleste situasjoner være samsvar mellom hensynet til å stabilisere prisstigningen og hensynet til stabil utvikling i produksjon og sysselsetting. Dersom konflikt oppstår, vil en i skjønnsutøvelsen i pengepolitikken måtte foreta en avveining mellom disse to hensynene.

Hovedstyrets vurdering i Inflasjonsrapport 2/05 var:

«Hensynet til å bringe inflasjonen tilbake til målet og forankre inflasjonsforventningene tilsier en fortsatt ekspansiv pengepolitikk. […] Den lave renten bidrar til at produksjonsgapet og inflasjonen antas å øke videre. Hensynet til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting trekker isolert sett i retning av høyere rente. Høy kapasitetsutnytting kan skape fortsatt sterk vekst i eiendomspriser og husholdningenes låneopptak. En slik utvikling kan være en kime til ustabilitet i etterspørsel og produksjon på noe lengre sikt. […] en bane der styringsrenten gradvis – i små og ikke hyppige skritt – bringes opp mot et mer normalt nivå, gir en rimelig avveiing mellom hensynet til å stabilisere inflasjonen på målet og hensynet til å stabilisere produksjon og sysselsetting.»

Norges Bank besluttet på rentemøtet 30. juni å heve styringsrenten med ¼ prosentpoeng til 2 pst. Renten ble hevet etter å ha vært historisk lav på 1¾ pst. siden mars i fjor. Renten ble holdt uendret på Norges Banks rentemøter 11. august og 21. september. Prisingen i rentemarkedet tyder på forventninger om at styringsrenten økes med ytterligere ¼ prosentpoeng i år, og deretter økes med ¾ prosentpoeng fram mot utgangen av 2006, jf. figur 3.9. Avkastningen på statsobligasjoner med ti års løpetid har falt til om lag 3½ pst., i takt med utviklingen for tilsvarende rentepapirer internasjonalt. Også dette er historisk lavt. Kronekursen har styrket seg med 2 pst. siden årsskiftet, målt ved industriens effektive kronekurs.

Den amerikanske sentralbanken har det siste halvannet året hevet renten gradvis med til sammen 2¾ prosentpoeng til 3¾ pst. Den europeiske sentralbanken har holdt renten uendret på 2 pst. siden sommeren 2003. Prisingen i rentemarkedet tyder på forventninger om at den amerikanske sentralbanken vil heve renten med ytterligere ¼ prosentpoeng i løpet av året, og at renten deretter vil holdes uendret. I euroområdet forventes renten å holde seg stabil ut 2005, for seg å øke med om lag ¼ prosentpoeng fram mot utgangen av 2006. Rentenivået i Norge forventes i markedet å avvike relativt lite fra gjennomsnittsnivået hos våre handelspartnere.

Retningslinjene for den økonomiske politikken innebærer at pengepolitikken har en klar rolle i stabiliseringspolitikken. Pengepolitikken kan raskt endres dersom utsiktene for økonomien endres. Samtidig må budsjett- og pengepolitikken virke sammen for å bidra til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting.

Et hovedhensyn ved innretningen av budsjettpolitikken de siste årene har vært å gi rom for lettelser i pengepolitikken. Politikken har gitt resultater. Aktiviteten i norsk økonomi er høy, og sysselsettingen øker. I tråd med anslagene i denne meldingen er det grunn til å vente at den sterke veksten vil fortsette både i år og neste år.

Prisstigningen justert for avgiftsendringer og utenom energivarer (KPI-JAE) var 0,3 pst. i 2004. I august hadde veksten i KPI-JAE målt på tolv måneders basis steget til 1,3 pst. Det er bl.a. prisene på varer og tjenester som ikke møter utenlandsk konkurranse, prisene på tjenester med lønn som dominerende faktor samt husleiene som nå stiger raskere enn i 2004. Sterk økonomisk vekst framover ventes å føre til at prisstigningen på slike varer og tjenester etter hvert vil tilta ytterligere. Lav prisvekst på importerte forbruksvarer som klær, skotøy, møbler og audiovisuelt utstyr trekker veksten i KPI-JAE ned, men i noe mindre grad enn gjennom de to siste årene. Den lave prisstigningen på importerte forbruksvarer kan et godt stykke på vei føres tilbake til endringer av strukturell karakter, bl.a. økt import fra lavkostland som Kina. Det anslås i denne meldingen en vekst i KPI-JAE på 1 pst. i 2005 og 1½ pst. i 2006.

¹ Det er trukket ¼ prosentpoeng fra terminrentene for å få et uttrykk for markedets forventede styringsrenter.

Kilde: Bloomberg, Norges Bank, ECB, Fed. og Finansdepartementet.

Norges Bank setter renten med sikte på å stabilisere pristigningen rundt prismålet innen en tidshorisont på normalt 1–3 år. I Inflasjonsrapport 2/05 ventes det at den underliggende inflasjonen, målt ved KPI-JAE, vil ta seg gradvis opp framover, men ligge under målet fram til sommeren 2008. Samtidig ventes produksjonen i samme periode å bli litt høyere enn det som ville fulgt av en mer trendmessig utvikling.

Veksten i husholdningenes gjeld har vært markert de siste årene, og sterkere enn veksten i deres inntekter. Gjeldsveksten gjør husholdningene mer sårbare overfor økonomiske forstyrrelser. Norges Bank har pekt på at med overgangen til fleksibel inflasjonsmålstyring i pengepolitikken, og med mer stabile inflasjonsforventninger, er det mindre risiko for at både realrenten og arbeidsledigheten vil være høye samtidig, slik de var på begynnelsen av 1990-tallet. Norges Bank har også pekt på at analyser av utviklingen i gjeld, formuespriser og låntakeres gjeldsbetjeningsevne inngår i grunnlaget for rentesettingen.

En mer omfattende vurdering av Norges Banks utøvelse av pengepolitikken blir gitt årlig i kredittmeldingen, som legges fram om våren. For en nærmere omtale av prisutsiktene samt rente- og valutakursutviklingen vises det til kapittel 2.

Kilde: Bloomberg, Norges Bank og Finansdepartementet.

3.5 Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet

3.5.1 Etablering av Statens pensjonsfond

I Ot.prp. nr. 2 (2005–2006) har Finansdepartementet lagt fram forslag til lov som etablerer Statens pensjonsfond. Statens pensjonsfond er en overbygning for dagens Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet. Lovforslaget tar utgangspunkt i vurderingene i St.meld. nr. 12 (2004–2005) Pensjonsreform – trygghet for pensjonene (Pensjonsmeldingen), som et bredt flertall på Stortinget sluttet seg til.

Etablering av Statens pensjonsfond vil etter departementets vurdering bidra til å understøtte og tydeliggjøre behovet for en økonomisk politikk hvor det i årene framover settes av betydelige midler som kan bidra til å finansiere de framtidige pensjonsutbetalingene i folketrygden. Det legges i proposisjonen opp til at virksomhetene i Petroleumsfondet og Folketrygdfondet videreføres som i dag innenfor den nye overbygningen. Statens pensjonsfond vil således ikke ha eget styre eller egen administrasjon. De to delene av Pensjonsfondet foreslås å hete henholdsvis «Statens pensjonsfond – Utland» og «Statens pensjonsfond – Norge».

Departementet legger vekt på at den finansielle sparingen som har funnet sted i Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet, videreføres ved etableringen av Statens pensjonsfond. I tråd med dette knyttes handlingsregelen for bruken av oljeinntekter til utenlandsdelen av Statens pensjonsfond. Avkastningen av Statens pensjonsfond – Norge legges løpende til denne delen av fondet i tråd med gjeldende reglement for Folketrygdfondet.

For en nærmere redegjørelse for lovforslaget vises det til Ot.prp. nr. 2 (2005–2006) Om lov om Statens pensjonsfond.

3.5.2 Statens petroleumsfond

3.5.2.1 Hovedlinjer i forvaltningen

Statens petroleumsfond ble opprettet ved lov av 22. juni 1990 nr. 36 for å underbygge langsiktige hensyn ved anvendelse av petroleumsinntektene. Inntektene i fondet er definert som statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, avkastningen av fondets plasseringer og netto finanstransaksjoner knyttet til petroleumsvirksomheten. Fondets utgifter består av en årlig overføring til statskassen etter vedtak i Stortinget. Overføringen dekker det oljekorrigerte budsjettunderskuddet slik det anslås i nysaldert budsjett.

Petroleumsfondet bidrar til å synliggjøre statens bruk av petroleumsinntekter. Ved etableringen av fondet i 1990 ble det lagt vekt på at avsetningen av fondsmidler må inngå i en helhetlig budsjettprosess, slik at fondsoppbygging gjenspeiler faktiske overskudd på statsbudsjettet.

Petroleumsfondet er et viktig redskap i statens formuesforvaltning. Innbetalinger fra petroleumsvirksomheten er basert på uttapping av en ikke-fornybar naturressurs og kan derfor ikke betraktes som inntekter i vanlig forstand. Oppbyggingen av kapital i Statens petroleumsfond er for en vesentlig del omgjøring av olje- og gassressurser i Nordsjøen til finansielle fordringer utenfor Norge. Innbetalingene fra petroleumssektoren varierer mye, bl.a. i takt med svingninger i oljeprisen. Petroleumsfondet og handlingsregelen legger imidlertid til rette for at bruken av inntektene er forutsigbar og frikoblet fra de løpende inntektsstrømmene. Gjennom å investere en vesentlig del av inntektene fra petroleumsvirksomheten i utlandet legges det samtidig til rette for å stabilisere valutakursen. Det ligger således viktige stabiliseringspolitiske og pengepolitiske hensyn bak petroleumsfondsmekanismen.

Formelt er Petroleumsfondet en kronekonto i Norges Bank. Denne kronekontoen har sitt motstykke i at Norges Bank samtidig har investert et tilsvarende beløp i utenlandske verdipapirer. Avkastningen på disse utenlandske verdipapirene bestemmer nøyaktig avkastningen av Petroleumsfondet.

Finansdepartementet er i loven gitt i oppgave å forvalte fondet. Departementet har delegert den operative forvaltningen av fondets midler til Norges Bank. Rammeverket for den operative forvaltningen er nedfelt i en egen forskrift, utfyllende presiseringer av denne forskriften og en forvaltningsavtale mellom Finansdepartementet og Norges Bank. Disse dokumentene er tilgjengelige på departementets internettsider (www.odin.dep.no/fin).

Finansdepartementets valg av investeringsstrategi avgjør langt på vei forventet avkastning av Petroleumsfondet og hvor stor risiko som er knyttet til investeringene. Særlig viktig er valget av vekter for geografiske regioner og aktivaklasser. Strategien er nedfelt i en referanseportefølje satt sammen av aksje- og obligasjonsindekser fra de fleste av de landene fondet investeres i. Indeksene inneholder representative utvalg av verdipapirer, og utviklingen til indeksene reflekterer i stor grad markedsutviklingen i landene. For aksjer benyttes FTSE-indeksene for hvert land, mens Lehman-indekser benyttes for obligasjoner. Avkastningen av fondet vil i stor grad følge markedsutviklingen i de verdipapirene som inngår i referanseporteføljen.

Forskriften for forvaltningen av Petroleumsfondet angir bl.a. hvor Petroleumsfondet kan plasseres og hvilke typer verdipapirer fondet kan investeres i. Ifølge forskriften skal 50–70 pst. av fondets portefølje investeres i rentebærende verdipapirer og 30–50 pst. i aksjer. Investeringene i aksjeporteføljen skal fordeles på valutaer og markeder med 40–60 pst. i Europa og resten i øvrige regioner. Obligasjonsporteføljen skal plasseres med 45–65 pst. i Europa, 25–45 pst. i Amerika og Midt-Østen/Afrika og 0–20 pst. i Asia og Oceania. Referanseporteføljens aksjeandel og regionfordeling tilsvarer midtpunktene i de intervallene som er angitt i forskriften. Fordelingen av fondets plasseringer mellom land innenfor regionene er bestemt av størrelsen på markedene i de enkelte landene.

Referanseporteføljen benyttes som et risikostyringsverktøy ved at det er definert en ramme for hva som aksepteres av avvik mellom de faktiske investeringene og referanseporteføljen (differanseporteføljen). Finansdepartementet har fastsatt rammen for avvik til 1,5 prosentpoeng relativ volatilitet. Relativ volatilitet er en benevnelse på standardavviket til differanseporteføljen. Over tid, og noe forenklet, betyr det at forskjellen mellom avkastningen i Petroleumsfondet og fondets referanseportefølje i to av tre år ikke vil være mer enn 1,5 prosentpoeng.

Risikorammen gir Norges Bank noe rom til å drive aktiv forvaltning for å oppnå en meravkastning i forhold til referanseporteføljen. En sammenlikning av Petroleumsfondets avkastning med avkastningen på referanseporteføljen over tid viser hvilken meravkastning Norges Bank har skapt. Sammensetningen av referanseporteføljen framgår av figur 3.11.

Kilde: Finansdepartementet.

Det har vært bred politisk enighet om fondets investeringsstrategi. Petroleumsfondet skal forvaltes på en forsvarlig måte, hvor siktemålet er høy avkastning innenfor moderat risiko. Midlene skal bidra til å sikre grunnlaget for framtidig velferd, herunder pensjoner. Dette kan best oppnås ved at fondet opptrer som en finansiell investor. Eierandelene i enkeltselskaper er små, og fondet plasseres slik at det gir en avkastning på linje med bredt sammensatte aksje- og obligasjonsindekser i land med velutviklet selskaps-, børs- og verdipapirlovgivning.

Finansdepartementet benytter seg av råd fra Norges Bank i arbeidet med Petroleumsfondets investeringsstrategi. Det er inngått en egen avtale med Norges Bank om rådgivning vedrørende strategivalg for Petroleumsfondet.

Som et ledd i å styrke departementets arbeid med retningslinjene for Petroleumsfondet, oppnevnte Finansdepartementet 29. september 2005 et faglig råd for fondet, Finansdepartementets råd for investeringsstrategi (Strategirådet). Strategirådet skal bistå departementet i arbeidet med den langsiktige, overordnede investeringsstrategien for Petroleumsfondet. Sentrale avveininger i investeringsstrategien er valget av vekter for geografiske regioner, aktivaklasser og spørsmål om å inkludere nye investeringsalternativer. Rådets mandat kan finnes på Finansdepartementets internettsider.

Finansdepartementet opprettet i 2004 et etisk råd som gir departementet anbefalinger om utelukkelse av selskaper i henhold til Petroleumsfondets etiske retningslinjer.

3.5.2.2 Forvaltningen i 2005

Statens petroleumsfond utgjorde ved utgangen av første halvår 2005 1 183,9 mrd. kroner. Tilførselen av nye midler gjennom første halvår i år utgjorde 101,9 mrd. kroner. Fondets avkastning var i samme periode 4,9 pst. målt i utenlandsk valuta, når avkastningen i enkeltvalutaer vektes sammen i samsvar med fondets referanseportefølje. Målt i norske kroner var avkastningen i første halvår 6,3 pst. Forskjellen mellom de to avkastningstallene reflekterer at den norske kronen i perioden svekket seg i verdi i forhold til fondets valutakurv. Det er avkastningen i internasjonal valuta som er relevant når en skal måle utviklingen i fondets internasjonale kjøpekraft. Norges Bank har beregnet gjennomsnittlig årlig realavkastning, dvs. avkastning etter fradrag for forvaltningskostnader og justert for prisstigning, til 4,2 pst. for perioden 1. kvartal 1997 til 2. kvartal 2005. Den nominelle verdiutviklingen i Petroleumsfondets delporteføljer siden inngangen til 1998 er illustrert i figur 3.12.

Kilde: Norges Bank.

Petroleumsfondets kapital anslås i denne meldingen å vokse til 1335 mrd. kroner ved utgangen av 2005. En har i dette anslaget lagt til grunn fondskapitalen i august, en årlig realavkastning i utenlandsk valuta på 4 pst. for resten av året, samt en utvikling i verdien av norske kroner i samsvar med terminvalutakursene. Netto overføring fra statskassen til Petroleumsfondet i løpet av 2005 er anslått til 213,4 mrd. kroner. I tillegg tilføres fondet om lag 12,5 mrd. kroner i 2005 som følge av salg av aksjer i Statoil, jf. St.prp. nr. 65 (2004–2005). Det vises til avsnitt 2.4 og 3.2 for en nærmere omtale av oljeprisforutsetninger og anslag på statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten.

Avkastningen av Petroleumsfondet avhenger i stor grad av markedsutviklingen i den referanseporteføljen som Finansdepartementet har fastsatt. I forvaltningen av fondet har Norges Bank anleding til å avvike fra referanseporteføljen innenfor en risikoramme. Bidraget fra denne aktive forvaltningen måles løpende ved at fondets verdiutvikling sammenliknes med utviklingen i referanseporteføljen. I første halvår 2005 var avkastningen av Petroleumsfondet 0,33 prosentpoeng høyere enn referanseporteføljens avkastning. Fra begynnelsen av 1998 og fram til utgangen av første halvår 2005 har den gjennomsnittlige årlige meravkastningen vært på 0,46 prosentpoeng.

Forvaltningsavtalen mellom Finansdepartementet og Norges Bank om Petroleumsfondet fastsetter prinsipper for den godtgjøringen Norges Bank skal motta for forvaltningen av Petroleumsfondet. Norges Banks godtgjøring skal i henhold til avtalen dekke de faktiske forvaltningskostnadene inntil en øvre grense som for 2005 er satt til 0,1 pst. av fondets gjennomsnittlige markedsverdi. Den øvre grensen for godtgjøring er bl.a. satt på grunnlag av informasjon om hva denne type forvaltning koster i pensjonsfond av tilsvarende størrelse. Finansdepartementet benytter det kanadiske selskapet Cost Effectiveness Measurement Inc. (CEM) til å utarbeide analysene som ligger til grunn for kostnadssammenlikningene. I tillegg til kostnadsdekningen innenfor den øvre grensen godtgjøres Norges Bank for den delen av honoraret til eksterne forvaltere som følger av oppnådd meravkastning.

I første halvår 2005 var Norges Banks forvaltningskostnader, eksklusive avkastningsavhengige honorarer og regnet som årsrate, 0,08 pst. av Petroleumsfondets gjennomsnittlige markedsverdi. Forvaltningskostnader inklusive avkastningsavhengige honorarer utgjorde 0,1 pst. av fondets gjennomsnittlige markedsverdi.

For å kontrollere Norges Banks avkastningsberegninger og for å evaluere resultatene benytter Finansdepartementet konsulentselskapet Mercer Investment Consulting. Selskapet utarbeider månedlige rapporter og en årsrapport om avkastningen av Petroleumsfondet. Årsrapporten fra Mercer for 2004 er tilgjengelig på Finansdepartementets internettsider.

3.5.2.3 Etiske retningslinjer

De etiske retningslinjene for Statens petroleumsfond ble fastsatt 19. november 2004. Samtidig ble Petroleumsfondets etiske råd opprettet. Petroleumsfondet skal ikke være investert i selskaper der det er en uakseptabel risiko for at fondet medvirker til uetiske handlinger eller unnlatelser som for eksempel krenkelser av grunnleggende humanitære prinsipper, grove krenkelser av menneskerettighetene, grov korrupsjon eller alvorlige miljøødeleggelser. Dette innebærer blant annet at selskaper som produserer våpen som ved normal anvendelse bryter med grunnleggende humanitære prinsipper, skal utelukkes. Det er Finansdepartementet som fatter beslutninger om å utelukke selskaper fra fondet etter tilråding fra Petroleumsfondets etiske råd. Så langt har ti selskaper blitt utelukket fra Petroleumsfondet. Listen over selskaper som er utelukket fra Petroleumsfondet, samt tilrådinger fra Petroleumsfondets etiske råd, ligger på Finansdepartementets internettsider.

Utøvelse av eierrettigheter er et annet virkemiddel som kan brukes for å fremme etiske hensyn i forvaltningen av Petroleumsfondet. Finansdepartementet har delegert utøvelsen av eierrettighetene til Norges Bank. Det overordnede målet for utøvelsen av eierrettigheter er å sikre fondets finansielle interesser. Utøvelsen av eierrettigheter skal bygge på at fondet har en lang investeringshorisont, og at investeringene er bredt plassert i de markedene som inngår i investeringsuniverset. Hensynet til langsiktig finansiell avkastning vil ofte trekke i samme retning som andre etiske hensyn.

Finansdepartementet har vurdert hvordan fondets referanseportefølje skal justeres ved uttrekk. Departementet gjør dette ved at gjenværende selskaper i det uttrukne selskapets region i hovedtrekk vektes opp i referanseporteføljen i forhold til sin markedsvekt. Regionvektene holdes uendret. Dette er i tråd med Norges Banks brev av 6. juni.

Norges Bank foreslår videre i samme brev at uttrekk fra Petroleumsfondet gjennomføres på faste tidspunkter én gang i kvartalet, fordi dette vil være mest ressursbesparende, og fordi det er en risiko for at gode forvaltere ikke vil påta seg forvaltningsoppdrag for banken hvis rammebetingelsene blir for omskiftelige. Norges Bank foreslår dessuten at nedslag fra Petroleumsfondet gjennomføres over en periode på minimum åtte uker, og at referanseporteføljen justeres midt i denne perioden. Banken begrunner dette forslaget med hensynet til resultatmålingen for fondet, insentivstrukturen for eksterne forvaltere og transaksjonskostnadene ved nedsalg. Norges Banks brev er tilgjengelig på Finansdepartementets internettsider.

Finansdepartementet er enig med Norges Bank i at de etiske retningslinjene bør følges opp uten å påføre Petroleumsfondet unødvendige kostnader. Departementet legger også vekt på at uttrekk på faste tidspunkter reduserer den operasjonelle risikoen. Det er mange instanser, både i og utenfor Norges Bank, som må koordineres for å gjennomføre et uttrekk. Dette arbeidet blir enklere hvis alle som er involvert i prosessen, også de eksterne forvalterne, på forhånd er kjent med tidspunkter for mulig uttrekk. Finansdepartementet vil etablere rutiner i tråd med Norges Banks forslag fra årsskiftet. I tråd med dette vil departementet be om at tilrådinger fra Petroleumsfondets etiske råd kommer på faste tidspunkter fire ganger i året.

3.5.2.4 Endringer i rammeverket for Statens petroleumsfond

Rammeverket for den operative forvaltningen av Petroleumsfondet er nedfelt i en egen forskrift, utfyllende presiseringer av denne forskriften og en forvaltningsavtale mellom Finansdepartementet og Norges Bank. Norges Bank har i brev til Finansdepartementet av 11. mars 2005 foreslått flere endringer i rammeverket. Brevet er tilgjengelig på departementets internettsider. Rammeverket for den operative forvaltningen er beskrevet i avsnitt 3.5.2.1 over.

Det er Finansdepartementet som er ansvarlig for å fastsette retningslinjene for Petroleumsfondets investeringer, jf. over. Forventet avkastning av og risiko i Petroleumsfondet er i all hovedsak bestemt av Finansdepartementets valg av investeringsstrategi. Strategien er nedfelt i en referanseportefølje og tilhørende grense på 1,5 prosentpoeng relativ volatilitet. Norges Bank må i den operative forvaltningen holde seg til referanseporteføljen innenfor den øvre grensen for relativ volatilitet. Dette gir Norges Bank noe rom til å drive aktiv forvaltning for å oppnå en meravkastning i forhold til referanseporteføljen.

I tillegg til referanseporteføljen og tilhørende risikoramme har departementet i retningslinjene også definert enkelte andre begrensninger for forvaltningen. Det er bl.a. fastsatt en nedre grense for kredittvurdering til fondets rentebærende instrumenter, og det er definert en liste over tillatte land fondet kan investeres i.

Norges Bank forslår i brevet av 11. mars at enkelte av disse tilleggsbegrensningene tas bort. Videre foreslår banken at noen nye investeringer tillates for forvaltningen. Det foreslås ingen endringer i referanseporteføljen eller rammen for avvik i forhold til denne. Forslagene vil ifølge Norges Bank øke investeringsmulighetene og gi noe mer rom for bankens aktive forvaltning innenfor den fastsatte risikorammen. Dette vil, ifølge banken, øke mulighetene for å oppnå meravkastning.

Norges Bank skriver bl.a.:

«Med et stort investeringsunivers er sannsynligheten for å identifisere aktiviteter som bidrar til å øke fondets forventede avkastning uten å påvirke risikoen i særlig grad, høyere. Med en gitt referanseportefølje og et bredt tilleggsunivers kan banken oppnå uavhengighet i investeringene sett i forhold til de risikofaktorene som inngår i referanseporteføljen. Det vil kunne danne grunnlag for et bedre bytteforhold mellom forventet avkastning og risiko».

Med tilleggsunivers mener Norges Bank de aktiva som ikke inngår i referanseporteføljen, men som Norges Bank likevel kan velge å investere fondskapitalen i.

Norges Bank peker i brevet også på at forslagene stiller større krav til oppfølgingen av forvaltningen, både fra Norges Banks og Finansdepartementets side.

Konkret foreslår Norges Bank følgende i brevet:

1. Kravet om minimum kredittvurdering for obligasjoner tas bort. Samtidig tas det inn en bestemmelse som begrenser motpartsrisikoen i handlene.

2. Kravet i forskriften om et intervall for durasjonen til obligasjonsporteføljen (mål for rentefølsomhet) tas bort.

3. Det gis en generell adgang til å bruke instrumenter som henger naturlig sammen med investeringer i tillatte aktivaklasser, herunder derivater og fond.

4. Det åpnes for bruk av råvarekontrakter.

5. Begrensningen om at maksimalt 5 pst. av aksjeinvesteringene kan være i framvoksende markeder oppheves.

6. Listen over tillatte land for fondet kan tas bort.

7. Det fastsettes eksplisitte krav til verdifastsettelse, risikostyring og rapportering.

Norges Banks brev inneholder også et forslag om å øke grensen for maksimal eierandel i enkeltselskaper. Dette forslaget er drøftet i avsnitt 3.5.2.5. Under følger en kort omtale av hvert av forslagene sammen med departementets vurderinger knyttet til forslagenes konsekvenser for risikostyringen i forvaltningen. Departementets samlede vurderinger følger til slutt.

Ad i) Kravet i forskriften om minimum kredittvurdering for obligasjoner og innføring av bestemmelse om motpartsrisiko.

I gjeldende bestemmelser for Petroleumsfondet stilles det krav om godkjent kredittvurdering fra minst ett av de største kredittvurderingsbyråene for foretaksobligasjoner. Det er ikke tillatt å investere mer enn ½ pst. av porteføljen i obligasjoner med lavere kredittvurdering enn såkalt «investment grade». Norges Bank skriver at risikoen i foretaksobligasjoner likner risikoen forbundet med investeringer i aksjer og følgelig bør reguleres på samme måte. Det vil si at risikoen bør reguleres gjennom fastsettelse av referanseporteføljen og rammen for relativ volatilitet. Banken legger i denne vurderingen vekt på at Petroleumsfondets investeringer og risiko er spredt på mange selskaper. Norges Bank skriver videre at deres system for måling av risiko i foretaksobligasjoner er vesentlig bedret de siste årene, og at risikoen i hovedsak fanges opp av risikomålingssystemet til banken. Risikomål som er basert på utviklingen i markedspriser, for eksempel differansen («spreaden») mellom effektiv rente til en foretaksobligasjon og en statsobligasjon, reagerer dessuten raskere på ny informasjon enn kredittvurderingsbyråene endrer sin vurdering. Banken skriver:

«En interessant og relevant observasjon er at spreaden på foretaksobligasjoner reagerer betydelig raskere på ny selskapsinformasjon enn det kredittvurderingsbyråene gjør. Følgelig vil et moderne risikomålingssystem kunne fange opp endringer raskere enn kredittvurderingsbyråene.»

Det finnes noen markeder og instrumenter der målingen av relativ volatilitet har svakheter. Dette gjelder for eksempel obligasjoner utstedt av ikke-børsnoterte selskaper og av selskaper med betydelig statlig eierandel. Det samme gjelder for obligasjoner som handles til betydelig lavere kurser enn pålydende. Disse svakhetene fanges imidlertid opp av andre prosedyrer innen bankens risikomåling. I brevet heter det:

«En viktig del av den operative forvaltningen Norges Bank gjennomfører, består av formelle interne godkjenningsprosedyrer før investeringer i nye land, instrumenter eller aktivaklasser finner sted. Disse er omfattende, og godkjenning gis ikke med mindre en kan dokumentere 1) hvordan handelsprosessen skal gjennomføres og hvilke kontrollrutiner som er etablert, 2) hvordan markeds- og eventuell kredittrisiko skal måles, 3) hvordan markedsprising eller modellprising skal gjøres, 4) hvilke rutiner for retningslinjekontroll som er etablert, 5) hvilke regnskapsregler og prinsipper som kommer til anvendelse, 6) at operasjonell risiko også er begrenset i form av juridiske avtaler og 7) at det er etablert en innfasingsplan som inkluderer forsiktighet i en oppstartsfase».

På denne bakgrunn støtter Finansdepartementet bankens vurdering av at dagens systemer er i stand til å håndtere risikoen i foretaksobligasjoner på en betryggende måte uten minimumskrav til kredittvurdering («rating»).

Norges Bank foreslår videre at det tas inn i retningslinjene en bestemmelse som regulerer motpartsrisiko:

«Motpartsrisiko er forskjellig [fra risikoen i foretaksobligasjoner] og må derfor håndteres annerledes. Med motpartsrisiko forstås risikoen for at motparten i en transaksjon ikke er i stand til å gjøre opp sin forpliktelse. I derivatkontrakter som handles utenom børs, kan for eksempel markedspriser endres i gunstig retning for Norges Bank, slik at kontraktene har positiv verdi. Verdiendringen registreres som inntekt i regnskapene (kontrakten blir bokført til markedsverdi). Risikoen for at motparten ikke klarer å gjøre opp for seg, blir ikke fanget opp av standard risikosystemer. Det blir heller ikke risikoen for at en bank skal gå konkurs og dermed ikke blir i stand til å betale tilbake et bankinnskudd.»

Departementet er enig med banken i at det bør utarbeides særskilte regler for motpartsrisiko.

Ad ii) Krav om et intervall for durasjon i obligasjonsporteføljen (mål for rentefølsomhet).

Det er i dag en regel om renterisiko i forskriften som begrenser obligasjonsporteføljens følsomhet overfor endringer i markedsrentene. Denne begrensningen er fastsatt i form av et intervall for porteføljens tillatte «durasjon». Jo høyere durasjonen i porteføljen er, jo større blir kursfallet ved en renteoppgang. I dagens retningslinjer er det bestemt at durasjonen i obligasjonsporteføljen skal ligge mellom tre og syv år. Norges Bank vurderer beskrankningen som overflødig ettersom forskjeller i durasjon i forhold til referanseporteføljen som Finansdepartementet har fastsatt, blir fanget opp i målingen av relativ volatilitet. Departementet er enig med Norges Banks vurdering av at renterisiko fanges bedre opp med målet for relativ volatilitet, og at det ikke er behov for et durasjonskrav i tillegg.

Ad iii) Adgang til bruk av instrumenter som henger naturlig sammen med investeringer i tillatte aktivaklasser, herunder derivater og fond.

Norges Bank foreslår at det gis generell adgang til bruk av finansielle instrumenter som henger naturlig sammen med godkjente aktiva. Som eksempel nevnes bruk av derivater og fondsprodukter.

Bruk av finansielle instrumenter i forvaltningen av Petroleumsfondet er regulert i forskriften for forvaltning av Petroleumsfondet. Bakgrunnen for forskriftens utforming på dette feltet er omtalt i Nasjonalbudsjettet 1998 der det heter:

«Departementet kan se at det er hensiktsmessig at forskriften ikke spesifiserer i detalj hvilke instrumenter det er anledning for Norges Bank å benytte i forvaltningen av Petroleumsfondet. De nye retningslinjene har derfor nå en generell bestemmelse om at det skal være etablert betryggende risikosystemer og kontrollrutiner. Departementet skal være orientert om de instrumenter Norges Bank anvender.»

Departementet skrev videre at det ut fra de nye retningslinjene ville være Norges Banks ansvar å vurdere hvilke instrumenter som bør benyttes.

I Nasjonalbudsjettet 2005 ble det vist til at Norges Bank i brev av 5. juli 2004 til Finansdepartementet orienterte om at banken ville ta i bruk andeler i verdipapirfond som et nytt instrument. Banken skrev at en inntil videre ville begrense bruken av verdipapirfond til å omfatte noterte og unoterte aksje- og rentefond hvor underliggende portefølje ligger innenfor Petroleumsfondets investeringsunivers.

Forslaget om en generell adgang til å bruke instrumenter som naturlig henger sammen med tillatte aktivaklasser, er etter departementets syn akseptabelt så lenge de underliggende instrumentene inngår i investeringsuniverset, den økonomiske eksponeringen avbildes på en korrekt måte og eventuell motpartsrisiko håndteres i henhold til regelverket på dette området. En generell adgang til å bruke finansielle instrumenter som henger naturlig sammen med tillatte aktivaklasser, bør etter departementets mening ses i sammenheng med bankens godkjennelsesprosedyrer for nye instrumenter som omtalt ovenfor. En vil i denne sammenheng også legge vekt på de krav som departementet stiller til banken vedrørende verdifastsettelse, risikostyring og rapportering.

Ad iv) Adgang til bruk av råvarekontrakter.

Norges Bank skriver om forslaget om å åpne for bruk av råvarekontrakter i forvaltningen bl.a.:

«Det foreslås ikke å inkludere råvarer på linje med andre aktivaklasser i Petroleumsfondets referanseportefølje. Et meget relevant motargument mot dette er nettopp Norges råvareavhengighet. (..) I og med at råvarer (fortsatt) ikke inngår i referanseporteføljen, er det følgelig heller ikke relevant å vurdere porteføljeegenskaper knyttet til en generell tilting av porteføljen mot råvarer. […] Norges Banks handel med slike kontrakter vil først og fremst være motivert ut fra risikostyring – for eksempel å selge eksponering mot aluminiumspris for å rendyrke eksponering som er knyttet til selve driften av ett eller flere selskaper som produserer aluminium.»

Departementet deler bankens syn på at det er en vesentlig forskjell mellom å inkludere råvarekontrakter i referanseindeksen og å tillate bruk av slike kontrakter i den aktive forvaltningen. Norges Bank understreker at det å tillate bruk av slike kontrakter i aktiv forvalting, ikke tilsier at fondets eksponering mot råvarepriser øker. Dersom bruk av råvarekontrakter likevel skulle føre til en systematisk overvekt i råvarer, vil dette uansett kunne avdekkes gjennom avkastningsanalyser utført av departementet eller av eksterne konsulenter. I en vurdering av om råvarekontrakter skal tillates for Petroleumsfondet, mener departementet det er grunn til å legge vekt på at slike instrumenter kan øke avkastningsmulighetene og bidra positiv til Norges Banks risikostyring. Avkastnings- og risikostyringshensyn taler på denne bakgrunn for at det gis adgang til å benytte råvarekontrakter i den aktive forvaltningen av fondet.

Ad v) Begrensningen om at maksimalt 5 pst. av aksjeinvesteringene kan være i framvoksende markeder.

Norges Bank anbefaler å fjerne begrensningen om at maksimalt 5 pst. av aksjeinvesteringene kan være i framvoksende markeder. Banken skriver bl.a.:

«En tilleggsbegrensning på eksponeringen mot framvoksende markeder bidrar til å redusere det forventede bytteforholdet mellom avkastning og risiko. Begrensningen på investeringer i framvoksende aksjemarkeder har ingen særlig betydning for fondets diversifisering.»

Videre påpeker banken at begrensningen øker kompleksiteten i bankens overvåkingssystemer og medfører operasjonelle kostnader.

Departementet deler Norges Banks syn om at grensen ut fra risikostyringshensyn kan tas bort. Eksponering i framvoksende markeder vil kunne styres i tilstrekkelig grad av risikomålet relativ volatilitet og bankens prosedyrer, jf. Ad i) ovenfor.

Ad vi) Listen over tillatte land for fondet.

Norges Bank skriver at det ut fra hensynet til å styre total risiko for fondet ikke er behov for dagens detaljerte regulering av hvilke land og valutaer som kan inngå i fondets tilleggsunivers. Banken er imidlertid åpen for at samlede hensyn likevel taler for at land og valutaer fortsatt gjøres til gjenstand for enkeltvise vurderinger. Norges Bank mener det i så fall bør legges opp til et stort univers av tillatte land og valutaer, og at det delegeres til Norges Bank å vurdere hvilke land det kan investeres i, basert på en vurdering av markedsrisiko og operativ risiko knyttet til investeringer i landene.

Finansdepartementet har forståelse for Norges Banks argument om at hensynet til styring av total risiko ikke krever en detaljert regulering av hvilke land og valutaer det skal tillates å investere i. Samtidig taler andre hensyn for å opprettholde en slik liste.

Ad vii) Krav til verdifastsettelse, risikostyring og rapportering.

Norges Bank skriver i brevet at de foreslåtte endringene i rammevilkårene bør ledsages av noen krav. Det gjelder i hovedsak to områder: a) prinsipper for verdifastsettelse av fondets eiendeler og b) krav til styring, måling og kontroll av risiko, herunder også operasjonell risiko.

Banken gir i sitt brev en skisse til hva slike krav bør baseres på. Det vises for eksempel til at verdivurdering og avkastningsmåling må følge anerkjente standarder. Forvaltningen bør baseres på beste praksis for måling av markedsrisiko, og det må stilles krav til betryggende rutiner og systemer for utvelgelse og evaluering av motparter. Det bør også kreves at banken følger internasjonalt anerkjente standarder knyttet til operasjonell risiko. Departementet bør fastsette nærmere krav til rapporteringen av avkastning og risiko i forvaltningsavtalen mellom Finansdepartementet og Norges Bank.

Banken peker videre på at forslagene kan gjøre det mer krevende å måle hvor god bankens aktive forvaltning har vært, fordi et stort tilleggsunivers gir muligheter til å utnytte risikofaktorer som over tid gir en systematisk risikopremie. Norges Bank skriver:

«Risikoeksponering av denne typen vil imidlertid bli målt som ledd i bankens analyser av historisk avkastning og risiko. Det vises også til de uavhengige analysene av meravkastningen som Finansdepartementet mottar fra konsulentselskapet Mercer.»

Departementet vil ivareta dette hensynet ved å utvide kravene til rapportering av meravkastningen.

Departementets vurderinger

Norges Bank skal i henhold til forskriften for forvaltningen søke å oppnå høyest mulig avkastning på plasseringene innenfor de begrensninger som følger av retningslinjene. Bankens aktive forvaltning har så langt ført til at årlig avkastning i Petroleumsfondet siden 1998 i gjennomsnitt har vært 0,46 prosentpoeng høyere enn i referanseindeksen. Det tilsvarer en ekstra verdiøkning i fondet på til sammen 17,6 mrd. kroner.

Retningslinjer og oppfølging fra Finansdepartementet må baseres på at fondets kreditt-, markeds- og operative risiko skal overvåkes og styres på en betryggende måte. Departementet deler Norges Banks syn om at retningslinjer som er overflødige og kostbare å følge opp, eller som reduserer bankens evne til å foreta lønnsomme investeringer i forhold til referanseporteføljen, samtidig representerer en kostnad. Denne kostnaden må vurderes opp mot hvor viktig beskrankningen er i forhold til å sikre at forvaltningen foregår innenfor betryggende rammer.

Norges Banks forslag innebærer at mer av risikostyringen vil baseres på risikomålet relativ volatilitet. Departementet har i vurderingen av Norges Banks forslag lagt vekt på om rammen for relativ volatilitet fungerer også for de nye instrumenter og markeder som Norges Bank ønsker tillatt for fondet. Samtidig har det vært viktig å vurdere hvorvidt tilleggsbeskrankningene som Norges Bank mener er overflødige, dekkes på en tilfredsstillende måte av en risikostyring basert på relativ volatilitet.

Norges Bank har bygget opp en organisasjon med gode systemer for måling og styring av risiko. Bankens kapitalforvaltning har også fått en positiv vurdering av departementets eksterne konsulent. De foreslåtte endringene vil ifølge banken forenkle den operative forvaltningen og gi muligheter for økt forventet avkastning. Samtidig synes risikostyringen etter departementets vurdering å kunne gjøres på en forsvarlig måte. Departementet legger på denne bakgrunn opp til å følge Norges Banks forslag til endringer i retningslinjene for Petroleumsfondet, bortsett fra forslaget om å ta bort listen over tillatte land for fondets investeringer og forslaget om en maksimal eierandel i enkeltselskaper på 10 pst., som er omtalt i avsnitt 3.5.2.5. En legger i tråd med dette opp til å ta bort dagens særskilte rammer knyttet til kredittrisiko for obligasjoner, samtidig som motpartsrisiko vil bli håndtert spesielt. På samme måte legger en opp til å fjerne grensen for durasjon i renteporteføljen. Videre spesifiseres det i retningslinjene at det gis en generell adgang til å bruke instrumenter som henger naturlig sammen med tillatte aktiva, og det åpnes for bruk av råvarekontrakter. Bestemmelsen om at maksimalt 5 pst. av aksjeporteføljen skal investeres i framvoksende markeder, tas bort.

Etter en samlet vurdering mener departementet at landlisten for Petroleumsfondet fortsatt skal være en del av retningslinjene. En legger opp til å vurdere landlisten på nytt med sikte på en eventuell utvidelse. En vil i dette arbeidet bl.a. trekke på faglige råd fra Norges Bank. Departementet vil komme tilbake til dette.

Departementet vil stille nye krav til Norges Banks verdivurderinger og avkastningsmåling samt til risikostyring og kontroll. Norges Bank driver en spesialisert forvaltning. Departementet skal gjennom å stille krav til rapportering lettere kunne identifisere områder der en ved hjelp av ekstern ekspertise kan evaluere Norges Banks overholdelse av påleggene i rammeverket. Departementet legger opp til regelmessige, omfattende gjennomganger av forvaltningen og spesielt risikostyringen til Norges Bank i samarbeid med konsulentselskaper med egnet spesialkompetanse. Departementet vil i egnede dokumenter rapportere om dette til Stortinget.

Departementet tar sikte på at endringene i retningslinjene trer i kraft fra årsskiftet.

3.5.2.5 Eierandelsbegrensningen i Statens petroleumsfond

Finansdepartementet har i forskrift for Statens petroleumsfond, § 11, fastsatt at kapitalen ikke kan plasseres slik at fondet oppnår en eierandel på mer enn 3 pst. av aksjekapitalen i ett enkelt selskap eller en eierandel på mer enn 3 pst. av de aksjene i ett enkelt selskap som gir stemmerett. Norges Bank foreslår i brevet av 11. mars til departementet å øke eierandelsbegrensningen for aksjeinvesteringer i Petroleumsfondet fra dagens 3 pst. Banken påpeker at en mindre heving av grensen på sikt ikke vil være tilstrekkelig for å løse de uheldige konsekvensene av dagens eierandelsbegrensning. Den viser til at de svenske 1.–4. AP-fondene har en eierandelsgrense på 10 pst. i selskaper utenfor Sverige og foreslår en tilsvarende grense for Petroleumsfondet.

I Revidert nasjonalbudsjett 2000, hvor eierandelsbegrensningen ble hevet fra 1 pst. til 3 pst., heter det:

«Det er viktig å fastholde at Petroleumsfondet skal være en finansiell investor, og ikke et redskap for strategisk eierskap. Det er flere grunner til at dette er viktig. For det første vil det sikre en god spredning av fondets investeringer, noe som vil ivareta hensynet til sikkerhet for statens midler og ønsket om en høyest mulig avkastning for gitt risiko. For det andre vil investeringene være likvide og dermed lette å realisere dersom det blir behov for å trekke på fondet. For det tredje vil det bli enklere å evaluere forvaltningen av Petroleumsfondet ved at avkastningen på fondet kan sammenliknes med avkastningen på anerkjente referanseporteføljer og med avkastningen som andre finansielle investorer oppnår. I tillegg vil det kunne være en politisk risiko knyttet til strategisk eierskap for staten. …»

Siden gjeldende grense ble fastsatt i Revidert nasjonalbudsjett 2000, har Petroleumsfondet blitt betydelig større. Fondet har vokst raskere enn aksjemarkedet. Gjennomsnittlige eierandeler i fondet har også vokst. Det er imidlertid ikke de gjennomsnittlige eierandelene som er den viktigste grunnen til ønsket om en høyere grense for eierandel i enkeltselskaper. Gjennomsnittlige eierandeler er fortsatt bare 0,5 pst. i Europa og lavere i USA og Asia.

Banken har delt opp forvaltningen av aksjeporteføljen i flere internt og eksternt forvaltede porteføljer. Hver delportefølje forvaltes i forhold til et eget investeringsmandat. I brevet går det fram at banken for å unngå brudd på eierandelsbegrensningen, må utforme de interne og eksterne investeringsmandatene med sikte på å minimere sannsynligheten for at de ulike forvalterne til sammen kjøper mer enn 3 pst. av et selskap. Ifølge banken innskrenker denne reguleringen den enkelte forvalters investeringsmulighet og risikotaking. Arbeidet er operasjonelt krevende og innebærer i praksis en begrensning i antall mandater som kan gis til de eksterne forvalterne.

Norges Bank skriver at øvre grense for eierandel i enkeltselskaper primært ble satt for å tydeliggjøre at fondet skal være en finansiell og ikke en strategisk investor. I tillegg skulle bestemmelsen bidra til å sikre tilstrekkelig grad av risikospredning av porteføljen. Norges Bank peker i sitt brev på at en klart definert referanseportefølje og en moderat ramme for tillatt avvik fra denne sikrer risikospredning. Det vil være antallet aksjer og den vekten de enkelte aksjene har i forhold til samlet markedsverdi, som bestemmer hvor diversifisert porteføljen er. Eierandelen i et enkeltselskap kan godt være høy samtidig som investeringens andel av samlet portefølje er lav. Norges Bank skriver:

«En økning av henholdsvis over- og undervekt i aksjeporteføljen vil, bortsett fra i de største selskapene, kun ha marginal effekt på absolutt risiko. Antallet aksjer i aksjeporteføljen vil med stor sannsynlighet ligge nærmere 3000 enn 2000 selskaper. Sett i et slikt perspektiv vil en økning i maksimal eierandel til for eksempel 10 pst. av de stemmeberettigede aksjene i et selskap ikke ha noen signifikant effekt på porteføljens diversifikasjon.»

Norges Bank påpeker i sitt brev at forskjellen mellom en strategisk og en finansiell investor ikke alene lar seg uttrykke gjennom fastsettelse av en prosentvis grense for eierskap. Det avgjørende for hvorvidt man oppfattes som en strategisk investor, er knyttet til formålet med investeringene og hvordan dette påvirker investorenes handlinger og tidshorisont. Norges Bank skriver videre:

«For Norges Bank er det ikke et mål å oppnå eller utøve direkte styring og kontroll i selskapene som fondet er investert i, for eksempel gjennom styrerepresentasjon. Banken vil således ikke foreslå å endre det etablerte formålet med aksjeinvesteringene. Norges Bank skal fortsatt opptre som finansiell investor, og vil i sin eierskapsutøvelse også ivareta hensynene som er nedfelt i de etiske retningslinjene for fondet. Dette kan opprettholdes selv om dagens regler om eierbegrensning ikke videreføres i sin nåværende form. Ved en heving av grensen for tillatt eierskap vil Norges Banks hovedstyre påse at banken i ethvert tilfelle opptrer som finansiell investor.»

Departementets vurdering

Det vil være kostnader forbundet med å opprettholde dagens eierandelsbegrensning dersom det fører til lavere resultater enn ellers fra den aktive forvaltningen. Denne kostnaden må vurderes opp mot andre hensyn som taler for en sterk begrensning av maksimal eierandel i enkeltselskaper.

Departementet har tidligere lagt vekt på at Petroleumsfondet skal opptre som en finansiell investor med små eierandeler i hvert enkelt selskap. Samtidig ble det i Revidert nasjonalbudsjett 1997 pekt på at begrensningen burde utformes slik at det var mulig å spre forvaltningen av aksjeplasseringene på ulike forvaltere. I Revidert nasjonalbudsjett 2000, da grensen ble økt til 3 pst., ble det bl.a. pekt på at lav grense for eierandel kombinert med flere eksterne forvaltere la bindinger på forvalternes handlefrihet, spesielt i de små selskapene.

Høye eierandeler vil kunne bli oppfattet som om Petroleumsfondet er noe annet enn en finansiell investor. En økning av eierandelsbegrensningen fra 3 pst. til 10 pst. er en stor endring. Samtidig mener departementet det er grunn til å legge vekt på de hensyn som framføres i Norges Banks brev. Departementet legger på denne bakgrunn opp til å øke eierandelsbegrensningen til 5 pst. Det er presisert i forskriften at det overordnede målet for Norges Banks eierskapsutøvelse er å sikre fondets finansielle interesser. Videre vekst i fondet og endringer i fondets investeringsstrategi på andre områder vil kunne påvirke grunnlaget for beslutningen om eierandel. En eventuell ny vurdering av eierandelsbegrensningen vil da kunne bygge på de erfaringene en har opparbeidet seg med en eierandelsbegrensning på 5 pst.

I avsnitt 3.5.2.4 Ad iii) åpner departementet for at Norges Bank skal ha adgang til å benytte instrumenter som naturlig henger sammen med tillatte aktivaklasser. Selv om et instrument henger naturlig sammen med aksjer, vil det avhenge av instrumentets egenskaper hvorvidt det omfattes av eierandelsbegrensningen eller ikke. Norges Bank skal i sin rapportering til departementet opplyse om hvilke vurderinger som er gjort i enkeltsaker i forhold til eierandelsbegrensningen.

3.5.2.6 Begrensning av Petroleumsfondets kredittrisiko

Kredittrisikoen i Petroleumsfondet skal begrenses gjennom utstrakt bruk av diversifisering. Enkelte store føderale kredittinstitusjoner i USA utgjør en forholdsvis stor andel av det amerikanske obligasjonsmarkedet og av den referanseindeksen som ligger til grunn for Petroleumsfondet. For å redusere eksponeringen mot disse institusjonene ble det på denne bakgrunn utarbeidet en nedvektingsregel der pantesikrede lån i USA ble vektet ned i Petroleumsfondets referanseportefølje til å utgjøre bare ¼ av sin markedsvekt. Det vises til nærmere omtale i Nasjonalbudsjettet 2002 og til Norges Banks brev av 23. august 2001 til departementet.

Den amerikanske Kongressen gjennomfører for tiden en granskning av hvordan en kan forbedre reguleringen av de føderale kredittinstitusjonene som omfattes av Petroleumsfondets nedvektingsregel. Bakgrunnen er bokføringsskandaler i de to største selskapene, Fannie Mae og Freddie Mac, de siste tre årene. Selv om disse selskapene fortsatt har høyeste mulige karakter fra kredittvurderingsbyråene, og til tross for dagens nedvektingsregel, har departementet satt i gang et arbeid for å vurdere om dagens begrensning av kredittrisikoen som er knyttet til disse selskapene, er tilstrekkelig.

Selskapene utsteder både pantesikrede og usikrede obligasjoner. Det er særlig aktuelt å vurdere om nedvektingsregelen også bør omfatte de usikrede obligasjonene. Selv om pantesikrede obligasjoner i dag vektes ned til ¼ av markedsvekt, reduseres Petroleumsfondets totale beholdning av obligasjoner utstedt av ovenfor nevnte institusjoner ikke i samme grad siden de usikrede obligasjonene ikke vektes ned. Departementet vil komme tilbake til denne saken.

3.5.3 Folketrygdfondet

Folketrygdfondet ble opprettet i forbindelse med innføringen av folketrygden. Folketrygdfondet er i dag fristilt fra folketrygden i den forstand at det ikke blir overført midler til eller fra fondet, og det finnes ikke regler som hjemler bruk av fondet som likviditetsreserve for folketrygden. Folketrygdfondet eies av staten og har rettslig status som offentlig fond. Finansdepartementet er ansvarlig for oppfølgingen av fondet. Departementets oppgaver i denne forbindelse er bl.a. resultatoppfølging, samt å påse at fondet etterfølger de retningslinjer og plasseringsrammer som er fastsatt av Stortinget og Finansdepartementet. Fondet rapporterer sine resultater til Finansdepartementet, som i sin tur informerer Stortinget gjennom de årlige kredittmeldingene.

I henhold til folketrygdloven § 23–11, fjerde ledd, gir Stortinget bestemmelser om Folketrygdfondet. Gjeldende «Regler for administrasjon av Folketrygdfondet og om forvaltning av midlene, revisjon mv.» ble fastsatt av Stortinget 20. juni 1997 og endret siste gang 15. desember 2004. Det gis her bl.a. bestemmelser om hvordan midlene kan plasseres, om ansettelse av personale og om utarbeiding av beretning om Folketrygdfondets virksomhet. Folketrygdfondet kan i henhold til retningslinjene plassere sine midler i aksjer mv., obligasjoner og sertifikater, som kontolån til statskassen og som bankinnskudd. Aksjeplasseringer kan utgjøre inntil 20 pst. av fondets samlede kapital. Inntil 20 pst. av rammen for aksjeplasseringer kan investeres på børser i Danmark, Finland og Sverige.

Folketrygdfondets kapital utgjorde ved utgangen av 2004 175,5 mrd. kroner målt til markedsverdi. Av dette utgjorde plasseringer i egenkapitalinstrumenter 40,8 mrd. kroner. I overkant av 65 pst. av fondets verdipapirportefølje var plassert i stats- og statsgaranterte verdipapirer (målt til bokført verdi), og av dette utgjorde kontolån til staten rundt 95 pst. Folketrygdfondet oppnådde en avkastning på 10,6 pst. i 2004. Over de siste fem årene har fondet gjennomsnittlig hatt en årlig, nominell avkastning av totalkapitalen på 7,7 pst., som er på linje med gjennomsnittlig avkastning i referanseporteføljen.

Det vises for øvrig til omtale av Folketrygdfondet i Ot.prp. nr. 2 (2005–2006) Om lov om Statens pensjonsfond.

3.6 Sysselsettingspolitikken

Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Gjennom arbeid legges grunnlaget for velferd, både for nasjonen og for den enkelte. Det er derfor avgjørende å sikre en stor og effektiv arbeidsstyrke. Aldringen av befolkningen understreker behovet for en pensjonsreform som stimulerer til fortsatt arbeidsinnsats. Sysselsettingspolitikken må motvirke utstøting fra arbeidslivet, og skattesystem og stønadsordninger må utformes slik at de gir incentiver til yrkesaktivitet der dette er et mulig alternativ. Samtidig må det legges til rette for at arbeidssøkere raskest mulig kommer i arbeid. Økt arbeidsinnvandring vil kunne gi et positivt bidrag til å sikre et større arbeidstilbud.

3.6.1 Utviklingen i ulike trygdeordninger

Yrkesdeltakingen i Norge er høy i forhold til gjennomsnittet for OECD-landene og arbeidsledigheten er lav, jf. nærmere omtale i kapittel 2. Den sterke avgangen fra arbeidslivet til ulike helserelaterte trygdeordninger gjennom det siste tiåret er likevel svært bekymringsfull og innebærer store utfordringer i den økonomiske politikken. Utfordringene forsterkes av at demografien trekker i retning av bare moderat vekst i arbeidsstyrken framover. For å stimulere til at flere skal stå i arbeid har Regjeringen iverksatt flere tiltak de siste årene, jf. boks 3.4.

Siden 1995 har antall personer som mottar helserelaterte ytelser som uføretrygd, sykepenger, attføring og rehabilitering, samt personer med avtalefestet pensjon (AFP) økt med om lag 200 000 personer, jf. figur 3.13. Det tilsvarer en økning på om lag 50 pst. Både sykefraværet og andelen uføre er høyere i Norge enn i de fleste andre OECD-land. Totalt sett er om lag en femdel av befolkningen i yrkesaktiv alder nå på helserelaterte trygdeordninger, AFP-ordningen eller mottar dagpenger.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Aetat, Rikstrygdeverket og Finansdepartementet.

Siden 1995 har det blitt om lag 80 000 flere uføretrygdede personer. En stadig høyere andel personer over 55 år, hvor uførehyppigheten er særlig høy, har bidratt til en del av denne oppgangen. Vridningen i alderssammensetningen i retning av sterkere vekst i den eldre delen av befolkningen i yrkesaktiv alder vil forsterkes i årene framover. Med uendret hyppighet i uførepensjoneringen tilsier demografiske endringer alene 8000 flere uførepensjonister årlig fram til 2010. I lys av dette er det derfor særlig viktig med tiltak for å motvirke avgang og utstøting fra arbeidslivet. Ved utgangen av første halvår 2005 var det registrert vel 315 000 uførepensjonister, vel 8000 flere enn for ett år siden. Av disse var i overkant av 300 000 personer innvilget varig uførepensjon. En stor del av økningen i antall uføre det siste året har kommet i aldersgruppen over 50 år.

Antallet yrkeshemmede som er registrert i Aetat, er betydelig høyere enn for noen år siden. Det må ses i sammenheng med at det nå legges økt vekt på at attføring skal være forsøkt før det evt. innvilges uføretrygd, og at det er iverksatt tiltak for at personer som mottar sykepenger eller rehabiliteringspenger raskere skal komme over på attføring og tilbake til ordinært arbeid, jf. boks 3.4. Ved utgangen av første halvår i år var det i alt registrert knapt 95 000 yrkeshemmede. Om lag 68 500 personer mottok attføringspenger, en økning på 5600 personer fra samme tid i fjor. Som andel av befolkningen i yrkesaktiv alder utgjør nå antallet mottakere av attføringspenger vel 2 pst, mot vel 1 pst. i 1995. Om lag 40 pst. av alle yrkeshemmede som avsluttet yrkesrettet attføring i 2004 kom i arbeid ifølge Aetat.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Rikstrygdeverket og Finansdepartementet.

Som hovedregel ytes rehabiliteringspenger i inntil ett år til personer der sykepengeperioden på ett år er utløpt og til personer som har vært sammenhengende minst 50 pst. arbeidsufør like lenge. Antall personer som mottar rehabiliteringspenger, har avtatt markert siden begynnelsen av 2004. Det må bl.a. ses i sammenheng med regelendringer som har bidratt til å redusere perioden for rehabiliteringspenger. Ved utgangen av mai 2005 var det registrert knapt 49 000 personer under ordningen, en nedgang på om lag 12 000 personer fra utgangen av 2003. Det er imidlertid fortsatt om lag 25 000 flere personer i rehabiliteringsordningen enn i 1995.

Sykefraværeter markert redusert gjennom 2004. Nedgangen avløser en uavbrutt økning siden 1994, og sykefraværet er fortsatt høyt, jf. figur 3.14. Sykefraværet i andre halvår 2004 lå mer enn 20 pst. lavere enn i samme periode året før. Siden 4. kvartal i fjor har det imidlertid bare vært mindre endringer. Som følge av nedgangen gjennom 2004 var sykefraværsnivået i 2. kvartal 2005 om lag 12 pst. lavere enn på samme tid i fjor. Nedgangen i sykefraværet har særlig vært knyttet til det legemeldte fraværet. I løpet av det siste året har det vært nedgang i alle fylker, aldersgrupper og i nesten alle næringer, og det legemeldte fraværet har avtatt om lag like mye for bedrifter som har inngått intensjonsavtale om et inkluderende arbeidsliv som i bedrifter uten slik avtale. Regelverket for sykepenger ble strammet inn fra 1. juli 2004, jf. boks 3.4. Regelverksendringene har bl.a. bidratt til at andelen graderte sykepengetilfeller har økt, mens andelen aktive sykmeldinger har avtatt. Gradert sykmelding benyttes når arbeidstakeren til en viss grad kan utføre sine vanlige arbeidsoppgaver og inngår i sykefraværsstatistikken med den aktuelle sykeandelen. Aktive sykmeldinger benyttes når andre enn vanlige arbeidsoppgaver kan utføres og inngår i statistikken som 100 pst. sykefravær. I 2. kvartal 2005 utgjorde antall graderte sykmeldinger om lag 19 pst. av det totale sykefraværet mot 15 pst. i tilsvarende kvartal i fjor. Samtidig har andelen aktive sykmeldinger avtatt fra knappe 4 pst. til 2 pst. Endret sammensetning av sykmeldinger har bidratt til å redusere registrert sykefravær.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Rikstrygdeverket.

3.6.2 Aktiv arbeidsmarkedspolitikk

Arbeidsmarkedspolitikken må legge til rette for at arbeidssøkere raskest mulig skal komme i arbeid. For å stimulere til aktiv jobbsøking stiller Aetat krav til bl.a. dokumentasjon av at de arbeidsledige faktisk søker arbeid, at det utarbeides handlingsplaner og at arbeidsledige deltar på arbeidsmarkedstiltak.

I første halvår 2005 var det i gjennomsnitt 17 200 plasser under ordinære arbeidsmarkedstiltak i regi av Aetat, om lag 5000 flere plasser enn planlagt. Dette må ses i sammenheng med at kostnadene knyttet til tiltaksplasser er blitt lavere enn lagt til grunn i budsjettet for 2005. For andre halvår 2005 er det lagt opp til et gjennomsnittlig nivå på 12 700 plasser under ordinære arbeidsmarkedstiltak. Til sammen gir dette et gjennomsnittlig nivå på om lag 15 000 plasser i 2005. I tillegg til personer som er på arbeidsmarkedstiltak, omfatter tiltaksplassene også ventestønadsmottakere uavhengig om disse er på tiltak eller ikke. Ventestønad ytes til personer som har gått ut hele dagpengeperioden, dersom de var i arbeid i minst 36 måneder av de siste fire årene før dagpengeperioden startet. Ved utgangen av juli 2005 var det registrert 2200 personer på ventestønadsordningen.

Anslagene for norsk økonomi innebærer at bedringen i arbeidsmarkedet fortsetter i 2006, med en vekst i antall sysselsatte personer på i underkant av 20 000 personer og en nedgang i arbeidsledigheten, målt ved Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelse (AKU) fra 4,5 pst. av arbeidsstyrken i 2005 til 4,1 pst. i 2006. Samlet foreslås det et gjennomsnittlig nivå på ordinære arbeidsmarkedtiltak på om lag 10 400 plasser i 2006, fordelt på 12 700 plasser i første halvår, som er en videreføring av nivået i inneværende halvår, og 8000 plasser i andre halvår. Nivået for andre halvår vil bli vurdert på nytt i Revidert nasjonalbudsjett 2006 i lys av situasjonen på arbeidsmarkedet. Innenfor det foreslåtte tiltaksnivået for 2006 legges det opp til å gjøre den arbeidsrettede innsatsen mot fattigdom landsomfattende. I 2006 vil arbeidssøkere med særskilt bistandsbehov, herunder langtidsledige, innvandrere og ungdom under 20 år bli prioritert. For å motvirke utstøting fra arbeidsmarkedet vil det settes inn særlige tiltak overfor langtidsmottakere av dagpenger og arbeidssøkere som mottar ventestønad.

Regjeringen prioriterer arbeidsrettede tiltak overfor yrkeshemmede og vil styrke oppfølgingen av denne gruppen. For 2006 foreslås det en ytterligere opptrapping til om lag 26 300 plasser under de spesielle arbeidsmarkedstiltakene for yrkeshemmede. Dette er om lag 1200 flere plasser enn i 2005. Det foreslåtte tiltaksnivået i 2006 sikrer at den arbeidsrettede innsatsen mot fattigdom gjøres landsomfattende. Det foreslås også å iverksette enkelte endringer i regelverket for arbeidsmarkedstiltak rettet mot yrkeshemmede fra 1. januar 2006. Det vil bl.a. bli lagt til rette for å styrke avklaringsarbeidet i forkant av deltakelse på arbeidsmarkedstiltak. Det foreslås en langvarig lønnstilskuddsordning rettet mot arbeidssøkere med særlige problemer i arbeidsmarkedet.

3.6.3 Andre særlige tiltak i arbeidslivet

Et inkluderende arbeidsliv er sentralt i Regjeringens sysselsettingspolitiske strategi for å stimulere flere til å stå i arbeid. Intensjonsavtalen om et inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen), som ble inngått med partene i arbeidslivet i oktober 2001, har vært et av virkemidlene i denne strategien. Avtalen har som mål å redusere sykefraværet, øke yrkesdeltakingen blant personer med redusert funksjonsevne og øke den reelle pensjoneringsalderen. Avtalen løper ut ved utgangen av 2005 og skal evalueres i høst.

Etter Regjeringens vurdering bør det også i tiden framover rettes stor oppmerksomhet mot arbeidet for et mer inkluderende arbeidsliv. Som et ledd i dette er det lagt opp til å vurdere strategier og virkemidler for arbeidsretting av sysselsettings- og velferdspolitikken i en bredt anlagt stortingsmelding, samt en egen melding om seniorpolitikk. I tillegg vil en ny statlig etat, ny arbeids- og velferdsforvaltning – NAV, bli virksom i løpet av 2006. Den endelige utformingen av pensjonsreformen vil også ha stor betydning for målet om et inkluderende arbeidsliv. Regjeringen har lagt opp til å videreføre et samarbeid med partene i arbeidslivet. Samtidig må myndighetene føre en sysselsettingspolitikk som også omfatter marginale grupper i og utenfor arbeidsmarkedet og som bare i liten grad er representert av arbeidslivsorganisasjonene eller andre interesseorganisasjoner.

Det bør legges stor vekt på erfaringene med dagens IA-avtale i forbindelse med utformingen av det videre samarbeidet med partene. Midtveisevalueringen av IA-avtalen viste at utviklingen hadde gått i feil retning i forhold til målene. Det siste året har sykefraværet gått ned, jf. avsnitt 3.6.1. I forhold til 2. kvartal 2001 er sykefraværet redusert med 10 pst, mens målet i IA-avtalen er en reduksjon på minst 20 pst. For de øvrige delmålene i avtalen har utviklingen fortsatt i feil retning. Det er først og fremst på den enkelte virksomhet at partene i arbeidslivet kan bidra i arbeidet for et mer inkluderende arbeidsliv. Det blir derfor spesielt viktig å forankre de overordnede målene om et mer inkluderende arbeidsliv og styrking av arbeidslinjen i konkrete tiltak for arbeidstakere og arbeidsgivere på den enkelte virksomhet.

Stortinget ga 31. mai 2005 sin tilslutning til Regjeringens forslag om å etablere en ny arbeids- og velferdsforvaltning, (jf. St.prp. nr. 46 (2004–2005)) og Innst. S. nr. 198 (2004–2005). Det statlige ansvaret, som i dag ivaretas av Aetat og trygdeetaten, samles i den nye arbeids- og velferdsetaten. Kommunene skal fortsatt være en viktig medspiller i arbeids- og velferdspolitikken og beholder sitt ansvar for oppgaver etter lov om sosiale tjenester. Dersom forvaltningen tilpasses brukernes behov og det skapes en helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning kan flere komme i arbeid og færre motta stønad. Det skal etableres en førstelinjetjeneste i form av et arbeids- og velferdskontor i hver kommune.

Arbeidsmiljøloven fastlegger viktige rammebetingelser for arbeidslivet, herunder regler for stillingsvern, arbeidstid og helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid. På bakgrunn av Regjeringens forslag i Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) har Stortinget fattet vedtak om ny arbeidsmiljølov. Lovens overordnede hensyn er å ivareta arbeidstakernes helse og sikkerhet på arbeidsplassen. Den nye arbeidsmiljøloven vil samtidig bidra til økt fleksibilitet både for arbeidstakere og arbeidsgivere. De viktigste endringene i loven er:

• En oppmyking og forenkling av reglene for midlertidig ansettelse. Det er innført en ny bestemmelse som åpner for en generell adgang til å inngå midlertidig ansettelse for en periode på inntil seks måneder med mulighet til forlengelse for inntil ett år. Videre gis det adgang til midlertidig ansettelse der arbeidstaker «bare trengs for å utføre et bestemt oppdrag.» Samtidig settes det klarere rammer for hvor lenge en har anledning til å ansette midlertidig, og det lovfestes at en midlertidig ansatt har fortrinnsrett til en stilling framfor nyansettelse i samme engasjement. Dette innebærer at arbeidsgiverne gis en viss utvidelse av adgangen til å ansette midlertidig. Endringene vil kunne bidra til at flere kan komme i arbeid og kan være særlig viktig for nye arbeidssøkere som ofte stiller svakere på arbeidsmarkedet enn mer erfarne arbeidssøkere.

• Dagens hovedregel om rett til å fortsette i stillingen ved tvist om oppsigelse er videreført, men arbeidstakerne har ikke lenger rett til å fortsette i stillingen under ankebehandling dersom oppsigelsen er kjent gyldig i første rettsinstans.

• Det er innført fortrinnsrett for deltidsansatte til å utvide sin stillingsbrøk framfor at det foretas nyansettelse, forutsatt at de ufrivillig deltidsarbeidende er kvalifisert og at fortrinnsretten ikke fører til vesentlig ulempe for virksomheten.

• Hovedregelen ved overdragelse av virksomhet er at arbeidstakerne har rett til å få sine lønns- og arbeidsvilkår overført uendret til den nye arbeidsgiveren. Loven opphever gjeldende unntak for pensjonsrettigheter. Dersom den nye arbeidsgiveren har en pensjonsordning fra før, skal denne kunne benyttes også overfor de overførte arbeidstakerne. Dersom arbeidstakernes tidligere pensjonsordning ikke kan videreføres etter overdragelsen, skal den nye arbeidsgiveren sikre arbeidstakerne rett til videre opptjening i annen kollektiv pensjonsordning.

• Loven viderefører grensen på 200 timer pr. år for hvor mye overtid arbeidsgiver kan pålegge arbeidstaker og taket på 400 timer for avtalt overtid mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Perioden for gjennomsnittsberegning av den samlede arbeidstiden er redusert fra 16 til 8 uker. Arbeidstakere med særlig uavhengig stilling, som tidligere var unntatt fra arbeidsmiljølovens regler for overtid, er omfattet av den nye lovens regler om arbeidstid. Det åpnes imidlertid for at denne gruppen på individuell basis kan avtale unntak fra bestemmelsene. Det settes en overgangsperiode på fem år for arbeidstakere som er særlig uavhengige etter dagens lov (dagens lov gjelder fram til 1. januar 2006).

Antall ventelønnsmottakere har økt kraftig gjennom det siste tiåret. Regjeringen fikk i vår Stortingets tilslutning til å oppheve ordningen med ventelønn for offentlige tjenestemenn som blir sagt opp i forbindelse med omstilling eller nedbemanning, jf. Ot.prp. nr. 67 (2004–2005). Forslaget er begrunnet med at ventelønnsordningen bidrar til å låse ventelønnsmottakere inne i lange og passive trygdeløp med erfaringsmessig liten sannsynlighet for overgang til arbeid. Ventelønnsordningen blir opphevet fra 1. januar 2006 med enkelte overgangsregler. Samtidig trer den nye embets- og tjenestemannsloven i kraft. Alle arbeidstakere i Norge vil med dette stå overfor de samme reglene for inntektssikring ved arbeidsledighet slik disse er fastsatt i dagpengeordningen.

Det tas sikte på å foreta endringer i reglene om lønnsgaranti fra 1. januar 2006 for å gjøre ordningen mer målrettet, brukervennlig og effektiv, og for å sikre at den er i samsvar med EØS-regelverket. Virkeområdet utvides til også å omfatte arbeidstaker som har vært daglig leder eller styremedlem. Regjeringen foreslår at lønnsgarantiordningen ikke skal dekke lønn lenger enn arbeidsmiljølovens hovedkrav til oppsigelsestid, dvs. en måned utover konkursdato. Fra 2007 overføres ansvaret for ordningen fra Direktoratet for arbeidstilsynet til Aetat. Dette vil bidra til at arbeidstakere som rammes av konkurs, raskere får utbetalt lønnsgarantimidler enn i dag. Hovedtyngden av saksbehandlingen skal foregå i lønnsgarantienheten i Vardø.

Ved behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2005 ble det enighet om at den midlertidige utvidelsen av permitteringsordningen som gir rett til dagpenger fra 26 til 42 uker skulle forlenges til 31. desember 2005. Regjeringen ble samtidig bedt om å utarbeide forslag til permanent regelverk for permitteringsreglene som fanger opp både konjunktur- og sesonghensyn, og legge dette fram i forbindelse med statsbudsjettet for 2006 .Permitteringer benyttes først og fremst i industrien og i bygge- og anleggsbransjen. I disse næringene har aktiviteten tatt seg opp gjennom de siste årene, og ledigheten er på vei ned. Dermed har også omfanget av permitteringer falt. I første halvår 2005 var i gjennomsnitt 7500 personer helt eller delvis permitterte, 35 pst. under nivået ett år tidligere.

Permitteringsordningen bør i hovedsak forbeholdes situasjoner der virksomhetene opplever uventede og midlertidige endringer i aktiviteten. Fall i aktiviteten som tilsier permittering utover 26 uker kan ikke karakteriseres som midlertidige. De fleste permitteringer er kortvarige. Bare om lag 10 pst. varer utover et halvt år. Erfaringer viser at det er relativt liten avgang fra permittering til annen jobb. En lang permitteringsperiode kan således bidra til å låse arbeidskraft inne i bransjer og virksomheter med lav lønnsomhet, øke den gjennomsnittlige ledighetsperioden for denne arbeidskraften og redusere verdiskapingen på lang sikt. Etter Regjeringens vurdering er det derfor ikke grunnlag for å opprettholde denne midlertidige forlengelsen av dagpengeperioden for permitterte i 2006. For å gjøre permitteringsordningen mer målrettet foreslår Regjeringen dessuten å utvide arbeidsgivers lønnsplikt ved permittering fra 5 til 10 dager fra 1. januar 2006. Det tas sikte på å igangsette en forskningsbasert analyse for å belyse virkningene av senere års endringer i ordningen og hvordan regelverket påvirker atferden til virksomheter og arbeidstakere.

Arbeidsinnvandringen til Norge frade ti nye EØS-landene etter utvidelsen 1. mai 2004 har økt klart. I perioden fra januar til august i år var det utstedt 27 900 arbeidstillatelser til personer fra disse landene, inklusive fornyelser, mot 17 000 i samme periode i 2003. Det er imidlertid stor usikkerhet knyttet til hvordan kortvarig arbeidsinnvandring fanges opp i statistikken, jf. nærmere omtale i boks 2.7. En nylig framlagt rapport fra en arbeidsgruppe nedsatt av Nordisk Ministerråd viser at størstedelen av arbeidsvandringene til Norden fra de nye EØS-landene etter alt å dømme har tatt form av tjenestemobilitet. Norge har tatt imot den klart største andelen av den registrerte individuelle arbeidsinnvandringen i Norden i denne perioden. Arbeidsinnvandrere fra de nye EØS-landene utgjør likevel fortsatt bare en liten andel av sysselsatte innvandrere i de nordiske landene.

Økt tilgang på arbeidskraft er først og fremst positivt for norsk økonomi og har trolig bidratt til å avhjelpe mangel på arbeidskraft, særlig i bygge- og anleggsnæringen. For å sikre at arbeidstakere som kommer hit fra de nye EØS-landene tilbys ordnede lønns- og arbeidsvilkår er det gjennomført en rekke tiltak, og i Revidert nasjonalbudsjett 2005 varslet Regjeringen at den ville komme tilbake til Stortinget med en redegjørelse for hvordan de ulike tiltakene har virket i forbindelse med budsjettet for 2006. I det følgende beskrives foreløpige virkninger av disse tiltakene:

• Det ble innført overgangsregler som innebærer at arbeidstakere som kommer til Norge som individuelle arbeidsinnvandrere, skal ha norske lønns- og arbeidsvilkår og som hovedregel heltidsstilling. Overgangsreglene har også hatt som siktemål å hindre utilsiktet bruk av norske velferdsordninger, og en rapport fra Statistisk sentralbyrå viser at det så langt synes å være begrenset bruk av velferdsordninger blant disse arbeidsinnvandrerne. Det må vurderes om overgangsordningen skal videreføres etter 1. mai 2006.

• Overgangsreglene gjelder ikke for leverandører av tjenester. Virksomheter fra hele EØS-området kan fritt komme til Norge for å utføre tjenester og kan medbringe egne arbeidstakere uten at det i utgangspunktet stilles spesielle vilkår om lønn. Allmenngjøringsloven gir imidlertid mulighet for å pålegge at utenlandske arbeidstakere på tjenesteoppdrag i Norge skal ha lønns- og arbeidsvilkår lik de som følger av norske tariffavtaler. To forskrifter som allmenngjør norske tariffavtaler er trådt i kraft. Den siste forskriften ble gjort gjeldende 1. september 2005 for byggeplasser i Oslofjordregionen. Forskriften innebærer at alle arbeidstakere, både norske og utenlandske, som utfører enten bygningsarbeid eller elektroarbeid på byggeplasser i fylkene rundt Oslofjorden, har rett til minst de lønns- og arbeidsvilkår som følger av allmenngjøringsforskriften. Tariffnemda har også en tredje sak om allmenngjøring til behandling. Den gjelder byggebransjen i Hordaland.

  Arbeids- og sosialdepartementet har sendt på høring et notat som drøfter mulige endringer i ordningen. I høringsnotatet omtales bl.a. muligheten for å gi organisasjoner som er part i de allmenngjorte tariffavtalene, rett til innsyn i lønns- og arbeidsvilkår i virksomheter som er omfattet av en allmenngjøringsforskrift og innføring av et ansvar for byggherrer til å påse at lønns- og arbeidsvilkår hos underleverandører er i samsvar med hva som følger av en allmenngjort tariffavtale. Mulige endringer må vurderes i lys av høringsuttalelsene og videre erfaring med gjeldende regelverk.

  Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet har ansvar for å føre tilsyn med at vilkårene for arbeidstillatelse og oppholdstillatelse følges i virksomhetene, samt at lønns- og arbeidsvilkår i allmenngjorte tariffavtaler etterleves. Det ble bevilget betydelige økte ressurser til dette arbeidet i statsbudsjettet for 2005, og en ytterligere økning ble bevilget i Revidert nasjonalbudsjett. Etatene har intensivert innsatsen kraftig i forhold til utenlandske arbeidstakere. Arbeidstilsynet gjennomførte bl.a. i begynnelsen av mai i år en landsomfattende kampanje rettet mot bygg- og anleggsbransjen. Hos flertallet av de kontrollerte norske virksomhetene med ansatte fra de nye EØS-landene var ansettelsesforholdene i samsvar med arbeids -og oppholdstillatelsen. I flere av de utenlandske virksomhetene var det imidlertid problemer med å fastslå de faktiske forhold, bl.a. som følge av uklar organisering og språkproblemer. Arbeidstilsynet vil framover fokusere sterkere på den uorganiserte delen av byggesektoren, særlig i tilknytning til allmenngjøringsforskriften for Oslofjordregionen. Det legges opp til dialog med de berørte parter, de regionale verneombudene i byggebransjen, samt politiet som skal sanksjonere alvorlige brudd. Petroleumstilsynet har, med grunnlag i allmenngjøringsforskriften for petroleumsanleggene, gjennomført et prosjekt rettet mot utenlandske arbeidstakeres lønns- og arbeidsforhold på Melkøya. Etter Petroleumstilsynets vurdering har arbeidsgiverne gjort et grundig arbeid med å implementere allmenngjøringsforskriften, både med hensyn til intensjon og regler. I det videre arbeidet vil både Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet styrke informasjonsvirksomheten overfor utenlandske arbeidstakere og norske arbeids- og oppdragsgivere som benytter utenlandsk arbeidskraft.

• ILO-konvensjon nr. 94 skal sikre at lønns- og arbeidsvilkår i kontrakter staten inngår ikke er dårligere enn vanlige norske lønns- og arbeidsvilkår. Konvensjonen ble iverksatt i Norge i juni 2005 ved utsendelse av et rundskriv til statlige etater som pålegger disse å innføre minstelønnsklausuler i større kontrakter om levering av tjenester, både knyttet til leverandøren selv og eventuelle underleverandører.

• Arbeids- og sosialdepartementet fikk 1. oktober 2004 hjemmel i arbeidsmiljøloven til å gi forskrift som pålegger bruk av id-kort og mannskapslister i bransjer der det er nødvendig for å ivareta helse, miljø og sikkerhet. Utkast til forskrift for byggebransjen har vært på høring, og det tas sikte på at forskriften skal tre i kraft 1. januar 2006.

• Regjeringen legger stor vekt på en god dialog og et nært samarbeid med arbeidslivets parter om virkningene i arbeidsmarkedet av EØS-utvidelsen. I denne sammenheng er Arbeidslivspolitisk råd viktig. En ekspertgruppe under dette rådet med representanter fra LO, NHO og myndighetene skal overvåke arbeidsmarkedet etter EØS-utvidelsen og forberede temaer for diskusjon i rådet.

Kilde: BLS, TBU, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

3.7 Inntektspolitikken

Regjeringen har ført en politikk for vekst og stabilitet i norsk økonomi. Det har ført til lave renter og redusert presset mot kronen. Dette har bedret utsiktene for de konkurranseutsatte næringene. Den kostnadsmessige konkurranseevnen er imidlertid betydelig svakere enn på 1990-tallet som følge av at lønnsveksten i norsk industri har vært sterkere enn hos våre handelspartnere siden 1997. For å kunne opprettholde en konkurranseutsatt sektor av tilstrekkelig omfang kan ikke lønnskostnadsveksten over tid ligge høyere i Norge enn hos våre handelspartnere. Moderate inntektsoppgjør er derfor nødvendig for å sikre en fortsatt sterk konkurranseutsatt sektor og lav arbeidsledighet.

Årslønnsveksten har avtatt i Norge de seneste årene, og kom i 2004 ned i 3,5 pst., mot 4,5 pst. året før. Lønnsveksten var likevel noe høyere enn hos våre viktigste handelspartnere også i 2004. I felles valuta lå lønnskostnadene for arbeidere i norsk industri om lag 25 pst. over våre handelspartnere i fjor, jf. figur 3.16A. Dersom en også inkluderer funksjonærer i sammenlikningen, blir forskjellen mellom Norge og handelspartnerne noe mindre, jf. figur 3.16B.

I årets oppgjør i LO/NHO-området ble det gitt et generelt tillegg på 1 krone pr. time. Det ble i tillegg gitt et lavtlønnstillegg på ytterligere 1 krone pr. time i de områdene som ikke har lokal forhandlingsrett. Oppgjøret i LO/NHO-området satte i stor grad rammen for de etterfølgende oppgjørene. Innen varehandelen (HSH-området) ble man enige om et generelt tillegg på 1 krone. I tillegg ble det i de fleste områder lagt til 1 krone eller 1,50 kroner på minstelønnssatsene. I kommunesektoren ble det enighet om et generelt tillegg på 2000 kroner i årslønnen med virkning fra 1. mai 2005 og en oppjustering av minstelønnssatsene. Dette kommer på toppen av tillegg som var avtalt i 2004-oppgjøret med virkning fra 1. januar 2005. I statlig sektor ble det enighet om at alle arbeidstakere får et tillegg på ett lønnstrinn, men slik at ingen får mindre enn 4000 kroner. Forhandlingene for bank- og forsikringssektoren har gitt et tarifftillegg på 1,1 pst. på årslønnen med virkning fra 1. mai i år. På bakgrunn av det beregnede overhenget og tariffoppgjørene anslås årslønnsveksten i denne meldingen til 3¼ pst. i 2005. Dette er ¾ prosentpoeng lavere enn hva som ble lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2005, men uendret siden Revidert nasjonalbudsjett 2005. For 2006 anslås veksten i årslønnen til 3½ pst. Innføringen av obligatorisk tjenestepensjon innebærer at de samlede lønnskostnadene i privat sektor vil vokse noe sterkere, anslagsvis med 3¾ pst. Dette innebærer en reallønnsvekst på 1¾ pst. i både 2005 og 2006.

Lønnsveksten hos våre handelspartnere anslås til om lag 3 pst. i både 2005 og 2006. Med de forutsetningene om valutakursutviklingen som er lagt til grunn i denne meldingen, vil den kostnadsmessige konkurranseevnen svekkes med tilsammen vel 5 pst. gjennom inneværende og neste år.