5 Tiltak for å bedre økonomiens virkemåte

5.1 Hovedlinjer i strukturpolitikken

Økonomier som vokser raskt, og har lav arbeidsledighet over tid, er kjennetegnet ved høy omstillingstakt og god evne til å ta i bruk ny teknologi og nye måter å organisere produksjonen på. Omstilling og innovasjon innebærer at ressursene brukes der de kaster mest av seg, og at ledige ressurser raskt fanges opp i verdiskapende anvendelser. Strukturpolitikken omfatter tiltak for å øke effektiviteten og produksjonsevnen i økonomien. Boks 5.1 gir en kronologisk oversikt over viktige strukturpolitiske tiltak i 2004 og 2005.

Regjeringen legger særlig vekt på strukturpolitiske tiltak på følgende områder:

• Modernisere offentlig sektor med sikte på økt produktivitet, kvalitet og brukervennlighet, samtidig som ressursene kanaliseres til de områdene der behovene er størst. Bedre kvalitet og effektivitet i offentlig sektor, f.eks. i utdannings- og helsesektoren, har stor betydning også for verdiskapingen i privat sektor. Regjeringen legger vekt på å utforme styringssystemer som motiverer til økt produksjon og kvalitet, samtidig som hensynet til kostnadskontroll ivaretas. Private tilbydere skal slippes til på like vilkår der det er hensiktsmessig. Moderniseringen av offentlig sektor er omtalt i avsnitt 5.4.

• Sikre effektiv ressursbruk gjennom virksom konkurranse og reguleringsreformer. Den nye konkurranseloven har gitt myndighetene et godt virkemiddel for å fremme effektiv konkurranse. Unntakene fra konkurranseloven for omsetning av bøker er redusert, og fra 1. januar 2006 vil meierisektoren overvåkes av Konkurransetilsynet ut fra konkurranselovens bestemmelser. På enkelte områder er det nødvendig med særskilt regulering utover konkurranseloven for at markedene skal fungere effektivt og ulike samfunnshensyn ivaretas. Reguleringsreformer kan åpne for konkurranse på områder der det tidligere har vært offentlige monopoler. Det er f.eks. tatt i bruk tilbudskonkurranse om persontransport med tog og besluttet at Postens avgrensede eneretter avvikles fra 1. januar 2007. Regelverket for fiskeri- og havbruksnæringen er på flere områder endret slik at det ligger bedre til rette for økt effektivitet og lønnsomhet. Problemstillinger knyttet til konkurranse og regulering er omtalt i avsnitt 5.2.

• Innrette næringsstøtten med sikte på å bidra til økt verdiskaping. Det tilsier bl.a. at støtten bør vris mer i retning av å styrke forskning og utvikling. Støtteordningen Skattefunn er et sentralt virkemiddel i Regjeringens satsing på forskning og utvikling, og vil bli evaluert for perioden 2002–2006. Støtte til enkeltnæringer må vurderes kritisk, enten den finner sted gjennom budsjettstøtte, skatteutgifter eller skjerming mot konkurranse. Det er grunn til å anta at en ny avtale i Verdens handelsorganisasjon (WTO) vil gi økt markedsadgang for fisk og fiskevarer, men samtidig kreve omstillinger i landbruket. Næringsstøtte er omtalt i avsnitt 5.3.

Miljøpolitikken bør innrettes slik at ulike miljømål oppnås på en mest mulig effektiv måte. En omtale av handlingsplanen for bærekraftig utvikling er gitt i avsnitt 5.5.

Et godt fungerende arbeidsmarked er sentralt for effektiv ressursutnyttelse. En nærmere omtale av sysselsettingspolitikken er gitt i avsnitt 3.6.

Skatter og avgifter påvirker ressursutnyttelsen i økonomien. Kapittel 4 om skatter og avgifter gir en oversikt over Regjeringens skatteopplegg for 2006.

5.2 Konkurransepolitikk og regulering

5.2.1 Generelt om konkurransepolitikk og reguleringsreformer

Virksom konkurranse er nødvendig for å oppnå effektiv utnyttelse av ressursene i økonomien. Konkurranse i et marked bidrar til kostnadsreduksjon og utvikling av nye eller bedre produkter. I et marked med svak konkurranse kan en tilbyder øke prisene uten å miste markedsandeler i særlig grad. Økt inntjening i bedriftene vil ikke oppveie velferdstapet som forbrukerne får av høyere priser og redusert forbruk.

Studier av bedrifters konkurranseevne i internasjonale markeder viser at det er de bedriftene som har dynamiske og krevende hjemmemarkeder, som gjennomgående greier seg best på eksportmarkedene. For at bedriftene skal være innovative er det bl.a. nødvendig med krevende kunder og konkurranse fra andre leverandører. Skjerming mot konkurranse er derfor ikke et velegnet virkemiddel for å øke verdiskapingen. Internasjonale undersøkelser av offentlige reguleringer er nærmere beskrevet i boks 5.2.

I en del markeder er det imidlertid ikke tilstrekkelig å legge til rette for konkurranse for å oppnå effektiv ressursbruk. Det kan derfor være nødvendig med særskilt regulering av enkeltmarkeder, bl.a. i følgende tilfeller:

• Produksjonsprosesser kan bruke eller tilføre ressurser som ikke fanges opp i markedene, såkalte eksterne effekter. Et eksempel på negative eksterne effekter er miljøskadelige utslipp, som kan reguleres gjennom utslippskrav eller økonomiske virkemidler, f.eks. avgifter som reflekterer miljøskaden. Innovasjon i en bedrift kan gi resultater som andre drar nytte av, men uten at det gir inntekter for bedriften selv. I en slik sammenheng vil innovasjon ha positive eksterne effekter, jf. avsnitt 5.3.3.

• Utnytting av naturressurser påvirker produksjonsmulighetene ikke bare for den enkelte bedrift, men også for andre potensielle produsenter. Effektiv ressursbruk krever derfor at det fastsettes eiendomsretter til ressursen eller regulering av produksjonen, f.eks. fiskekvoter mv. Næringer basert på naturressurser er drøftet i avsnitt 5.2.3.

• Noen teknologier er slik at hele etterspørselen kan dekkes til lavere kostnad fra én bedrift enn om produksjonen spres på flere bedrifter, såkalt naturlig monopol. Dette vil være tilfelle i markeder hvor en stor del av produksjonskostnaden er knyttet til investeringer i infrastrukturen. Elektrisitetsforsyning, elektronisk kommunikasjon, post, vannforsyning og avløp, jernbane og flyplasser har i større eller mindre grad karakter av å være naturlige monopoler. I flere slike nettverksnæringer er det etablert særskilt regulering for å oppnå konkurranse på områder der det er mulig, sikre effektivitet innenfor monopolområdet og ivareta ulike samfunnshensyn knyttet til sektoren, jf. avsnitt 5.2.4.

Avvikling av offentlige monopoler fører typisk til behov for ny regulering, både for å legge til rette for konkurranse og for å ivareta særskilte samfunnshensyn. Gjennom eierstyring har staten og kommunene en mer direkte kontroll med produksjon av ulike tjenester, men det er nødvendig å kritisk vurdere om det er oppgaver som kan ivaretas bedre gjennom regulering eller avtaler med private selskaper. Offentlig eierskap er drøftet i avsnitt 5.2.5.

På en rekke områder må bedriftene følge offentlige bestemmelser som regulerer enkeltmarkeder eller skal ivareta andre samfunnsmessige hensyn. Etablering, administrasjon og kontroll av bestemmelsene koster mye både for privat sektor og offentlig forvaltning, bl.a. knyttet til oppgaveplikter for næringsdrivende. For å oppnå ulike samfunnsmål til lavest mulig kostnad er det viktig at regelverk og virkemidler er utformet på en god måte, og at etterlevelsen følges opp med effektivt tilsyn. Næringslovgivning og forenkling er drøftet i avsnitt 5.2.6.

Reformer av produktmarkedene i Norge har i hovedtrekk vært på linje med reformene i andre OECD-land. Dette framkommer bl.a. i en større undersøkelse fra OECD av reguleringer i produktmarkedene i 1998 og 2003. OECD-studien er en videreutvikling av såkalt «referansetesting», dvs. sammenlikning av land ved bruk av ulike indikatorer. I OECD-studien er det imidlertid foretatt en mer systematisk vektlegging av de ulike indikatorene ut fra sammenhenger som er påvist gjennom økonomiske analyser.

OECD-studien viser at alle medlemslandene i betydelig grad har redusert statens regulering og kontroll av produktmarkedene. De landene som var de mest restriktive i 1998, har generelt gjennomført de mest omfattende reformene. Resultatene er sammenfattet for tre hovedområder: entreprenørskap, internasjonal handel og statlig kontroll. Entreprenørskap kan bli hindret av at det er vanskelig å registrere foretak, et komplisert eller lite tilgjengelig regelverk, lisenskrav for å drive næringsvirksomhet, mv. Ifølge undersøkelsen er Norge blant de landene som i liten grad har hindre for entreprenørskap, og følgelig kommer godt ut på dette området. Dette skyldes bl.a. at det er enkelt å registrere et nytt foretak i Norge. Internasjonal handel og investeringer til Norge er også i liten grad hindret av reguleringer og toll, med unntak av landbruksområdet. Norge er imidlertid blant de OECD-landene som har det største omfanget av statlig eierskap i den markedsbaserte økonomien, både når det gjelder eierandeler i selskapene og spredning av eierskapet mellom ulike næringer.

5.2.2 Konkurransepolitikken

Konkurransepolitikken skal bidra til god ressursutnyttelse ved å legge til rette for virksom konkurranse. Konkurransepolitikken favner bredt. Oppmerksomheten er rettet både mot konkurransebegrensende atferd hos aktører i næringslivet, så vel som ulike myndighetstiltak som kan virke konkurransebegrensende.

Regjeringen har samlet ulike deler av konkurransepolitikken i ett departement. Moderniseringsministeren har nå ansvaret for konkurranseloven, arbeidet med reguleringsreformer og håndheving av regelverket for offentlig støtte til næringslivet og regelverket for offentlige anskaffelser. Dette gir grunnlag for en mer helhetlig konkurransepolitikk.

Konkurranselovenretter seg i første rekke mot konkurransebegrensende atferd hos offentlige og private selskaper som driver forretningsmessig virksomhet. Den nye konkurranseloven, som trådte i kraft 1. mai 2004, forbyr konkurransebegrensende samarbeid mellom foretak og utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling. Loven styrker i tillegg konkurransemyndighetenes mulighet til å avdekke og sanksjonere mot konkurransebegrensende atferd.

Konkurransetilsynet har fått adgang til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på lovens bestemmelser eller ved manglende etterlevelse av vedtak som tilsynet har fattet. Gebyrene kan være vesentlig større enn de bøtene domstolene har ilagt etter den tidligere konkurranseloven. Den nye konkurranseloven har samtidig bestemmelser om straffelempning for aktører som melder fra om overtredelser og samarbeider med Konkurransetilsynet om oppklaringen. Dette styrker konkurransemyndighetene i arbeidet med å avdekke alvorlige brudd på forbudet mot konkurransebegrensende samarbeid.

Konkurransetilsynet skal videre gripe inn mot fusjoner som vil føre til eller forsterke en vesentlig konkurransebegrensning i strid med målet om effektiv bruk av samfunnets ressurser. I tillegg er det innført en alminnelig meldeplikt for foretakssammenslutninger og bestemmelser om midlertidig gjennomføringsforbud. Meldeplikten er et sentralt virkemiddel for å nå konkurransemyndighetenes mål om økt konkurranse i lokale markeder.

Med den nye loven har Konkurransetilsynet fått økt uavhengighet. Konkurransetilsynet kan ikke instrueres i enkeltsaker, og Moderniseringsdepartementet har ikke adgang til å omgjøre Konkurransetilsynets vedtak som ikke er påklaget, med mindre vedtakene er ugyldige. Den nye loven innebærer også en klarere grensedragning mellom konkurransehensyn og andre hensyn. Kongen kan ved forskrift gjøre unntak fra hele eller deler av loven for bestemte markeder eller næringer. De unntakene fra forbudene i loven som er nødvendige for å gjennomføre landbruks- og fiskeripolitikken, ble fastsatt ved kgl.res. i april 2004.

Offentlig sektors samlede innkjøp av varer og tjenester utgjorde om lag 240 mrd. kroner i 2003. Hovedregelen i regelverket om offentlige anskaffelserer at alle innkjøp over en gitt terskelverdi skal skje på grunnlag av forutgående kunngjøring og konkurranse mellom et tilstrekkelig antall leverandører. For mindre kjøp kan administrasjonskostnadene ved pålagt anbudsutsettelse og detaljerte prosedyrekrav i mange tilfeller oppveie en eventuell kostnadsbesparelse som følge av billigere og bedre tilbud. Regjeringen har derfor vedtatt å heve terskelverdien fra 200 000 kroner til 500 000 kroner. Moderniseringsdepartementet arbeider samtidig med en mer omfattende revisjon av regelverket for offentlige anskaffelser. Norge har foreløpig en antatt frist til 31. januar 2006 med å implementere nye EU-direktiver i det norske regelverket. Et annet mål med revisjonen er å forenkle regelverket for innkjøp under EØS-terskelverdiene.

Klagenemnda for offentlige anskaffelser, som startet sin virksomhet 1. januar 2003, har gitt leverandørene en raskere og rimeligere klagemulighet på et lavere konfliktnivå. Klagenemnda mottok 287 klagesaker i 2004. Sekretariatet for klagenemnda ble overført fra Moderniseringsdepartementet til Konkurransetilsynet med virkning fra mars 2005.

Regjeringen har iverksatt og lagt fram forslag om flere tiltak som bidrar til å fjerne konkurransebegrensende reguleringer. Et eksempel er forslaget om reduksjon i tinglysningsgebyret for flytting av lån med pant i fast eiendom fra 1901 eller 1521 kroner til 215 kroner, noe som vil bidra til økt konkurranse mellom finansinstitusjonene om lånekundene. Også på andre områder er det gjennomført tiltak for å styrke konkurransen.

Omsetning av bøker i det norske bokmarkedet har tradisjonelt vært regulert gjennom avtaler mellom bransjeorganisasjonene om faste priser, rabatter og eneretter for omsetning av skolebøker. Bokbransjeavtalene har hatt unntak fra forbudet om konkurransebegrensende samarbeid i konkurranselovgivningen. Dette har også medført at bokklubbene gjennom bransjeavtalene kunne ha eksklusiv rett til å gjøre unntak fra fastprisen på skjønnlitteratur og annen generell litteratur og til å gi 25 pst. rabatt ved ordinært salg i tillegg til særlig gunstige tilbud for nye medlemmer. Regjeringen mener at økt konkurranse i bokmarkedet vil støtte de kulturpolitiske målene gjennom økt omsetning av bøker. En ny forskrift om unntak fra konkurranselovens forbud mot konkurransebegrensende samarbeid ved omsetningen av bøker, trådte i kraft fra 1. mai 2005. Forskriften innebærer at det kan avtales faste priser i utgivelsesåret og fram til 30. april året etter for skjønnlitterære bøker inkludert billigutgaver. Alle distribusjonskanaler har samme anledning til å gi rabatt ved salg av bøker. Bokhandlernes enerett til å selge skolebøker opphører for videregående skole fra 1. januar 2006 og for grunnskole fra 1. juli 2006. Samtidig avvikles fastprisordningen for disse bøkene. For fagbøker til høyere utdanning avvikles også fastprisordningen fra 1. januar 2006.

Fra 1. november 2003 ble det tillatt å selge visse reseptfrie legemidlerutenom apotek, etter konsesjon fra Statens legemiddelverk. Ordningen har gitt økt tilgjengelighet for disse legemidlene. Prisene på reseptpliktige legemidler vil i det internasjonale markedet normalt falle når patenttiden utløper, og det er kommet generiske konkurrenter. Dette prisfallet slo imidlertid ikke automatisk inn i det refusjonsbeløpet som folketrygden dekket. Fra 2005 ble den såkalte trinnprismodellen innført. Over tid sikrer modellen et betydelig prisfall både for folketrygden og den enkelte. Helse- og omsorgsdepartementet har i St.meld. nr. 18 (2004–2005) gitt en bred gjennomgang av reguleringen av legemiddelmarkedet.

For å øke konkurransen i drosjenæringen ble det i 2004 sendt på høring et forslag til endringer i yrkestransportloven som bl.a. innebar avvikling av behovsprøving og kjøreplikt ved tildeling av drosjeløyver. En slik avvikling vil samtidig legge til rette for å oppheve Konkurransetilsynets gjenværende maksimalprisregulering av drosjetakster. For å sikre trygg transport, godt tilbud og god service, ble det lagt opp til fortsatt å stille krav til faglige kvalifikasjoner, god vandel og tilstrekkelig økonomisk evne. Fjerning av behovsprøvingen vil også forenkle regelverket for næringen og myndighetene og redusere den administrative ressursbruken. Noen høringsinstanser ga uttrykk for at drosjetilbudet kunne bli svekket i spredtbygde strøk dersom kjøreplikten oppheves. Samferdselsdepartementet har bl.a. på denne bakgrunn satt i gang en ekstern utredning av hvordan drosjepriser og drosjetilbud i distriktene vil utvikle seg dersom behovsprøvingen og eventuelt kjøreplikten oppheves.

I kraftmarkedet besitter Statkraft SF stor produksjons- og magasinkapasitet, og kan i perioder være i posisjon til å utøve markedsmakt i deler av markedet. Statkraft ble derfor i 2002 med hjemmel i konkurranseloven pålagt salg av kraftproduksjon og eierinteresser i enkelte andre norske kraftprodusenter. Vinteren 2002–2003 var kraftprisene svært høye, jf. figur 5.1. En ekspertgruppe ble oppnevnt for å vurdere konkurranseforholdene. Gruppen anbefalte en fortsatt aktiv konkurranse- og reguleringspolitikk, der hovedmålet må være å opprettholde en markedsstruktur som legger til rette for konkurranse. Gjennomføring av EUs el-direktiv II vil også redusere mulighetene til konkurransebegrensende kryssubsidiering innenfor selskaper, jf. avsnitt 5.2.4.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I innenriksmarkedet for flyreiser har det vist seg krevende å oppnå aktiv konkurranse mellom flere flyselskaper. De siste årene har det skjedd store endringer i selskapsstrukturen innenriks. Etter at Color Air måtte innstille driften i 1999, og Braathens ble kjøpt opp høsten 2001, hadde SAS-gruppen (SAS, Widerøe og Braathens) tilnærmet monopol i innenriksmarkedet. Ved inngangen til 2002 hadde flyprisene steget med nesten 60 pst. i forhold til tre år før. Våren 2002 ble flypassasjeravgiften avskaffet samtidig som Konkurransetilsynet forbød SAS-gruppen å tilby sine passasjerer opptjening av bonuspoeng på innenriksruter. I september 2002 etablerte Norwegian seg med en klar lavprisprofil. SAS-gruppen har svart på priskonkurransen, og flyprisene ble redusert ned mot samme nivå som ved utgangen av 1998. Det siste året har flyprisene igjen økt noe, jf. figur 5.1.

Konkurransemyndighetene har iverksatt ytterligere tiltak for å legge til rette for konkurranse i luftfartsmarkedet. For innenriksruter forbys SAS-gruppen å gi sine bedriftsavtalekunder rabatter der rabattsatsen stiger med kjøp av flyreiser, samt avtaleklausuler der SAS-gruppen skal foretrekkes framfor andre flyselskaper. Konkurransetilsynet har den senere tid også sett nærmere på om det foregår konkurranseskadelig underprising i norsk luftfart. Konkurransetilsynet har ilagt SAS-gruppen et overtredelsesgebyr på 20 mill. kroner for ulovlig konkurranseskadelig underprising på ruten Oslo–Haugesund, og varslet at det er aktuelt å ilegge overtredelsesgebyr for ruten Oslo–Ålesund. Tilsynets vedtak er brakt inn for domstolene.

I mobilmarkedet er det to aktører med landsdekkende nett, Telenor og Netcom. TeliaSonera, som eier Netcom, kjøpte i august en dominerende aksjepost i Vollevikgruppen som eier mobiloperatørene Chess og Sense. Kjøpet er gjort under forutsetning av at det godkjennes av Konkurransetilsynet. Dersom oppkjøpet godkjennes, vil de to store aktørene Telenor og TeliaSonera ha over 90 pst. av omsetningen i mobilmarkedet. Konkurransetilsynet har varslet at de vil se nærmere på oppkjøpet.

Konkurransetilsynet la i juni 2005 fram en rapport om konkurranseforholdene i dagligvarebransjen. I rapporten varsler Konkurransetilsynet bl.a. mer intensiv overvåking av avtalene mellom dagligvarekjedene og deres leverandører. I september 2005 varslet tilsynet at det vurderer å ilegge Tine BA et overtredelsesgebyr på inntil 45 mill. kroner for utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling i forbindelse med avtale med Rema 1000 AS om å være eneleverandør av ost. Tine forsøkte også å inngå tilsvarende avtale med ICA Norge AS. Tine fikk en frist til 31. oktober 2005 til å komme med merknader til varslet før tilsynet eventuelt fatter endelig vedtak.

5.2.3 Næringer basert på naturressurser

Naturressursene olje og gass, vannfall, fisk, skog og mineraler bidro i 2002 med om lag 28 pst. av bruttoproduktet og stod for en tredel av bruttoinvesteringene i markedsrettet virksomhet, men sysselsatte bare om lag 3 pst. av årsverkene, jf. tabell 5.1.

Forekomsten av naturressurser som gir grunnlag for store, løpende inntekter, reiser flere spørsmål knyttet til regulering av næringene. For det første er det nødvendig å regulere produksjonsrettighetene til ressursene. For det andre innebærer utnyttelse av naturressurser omfattende inngrep i forhold til omgivelsene og annen næringsvirksomhet, og det er derfor nødvendig med regulering som ivaretar andre samfunns- og brukerinteresser og hensyn til miljøet. For det tredje er det et viktig spørsmål for samfunnet hvordan inntektene fordeles. Dersom en begrenset naturressurs utnyttes effektivt, kan den gi grunnlag for avkastning utover normal avlønning til arbeidskraft og normal avkastning på kapital, såkalt grunnrente. For petroleumsvirksomhet og vannkraftproduksjon er det fastsatt særskilte skatteregler for å trekke inn deler av grunnrenten til fordel for fellesskapet, og i tillegg er det et omfattende offentlig eierskap i disse næringene. Enkelte sider ved reguleringen av de ressursbaserte næringene, bl.a. hjemfall av vannkraftverk og fordeling av fiskekvoter, har også vært knyttet til argumenter om fordeling av grunnrente.

Utvinning av råolje og naturgass

Olje- og gassnæringen forvalter store ressurser og verdier. Det er derfor viktig at rammeverket for petroleumsnæringen legger til rette for lønnsom produksjon. De dominerende selskapene på kontinentalsokkelen er Statoil, Hydro og de største internasjonale oljeselskapene. Statoil og Hydro har nærmere 70 pst. av operatørskapene på felt med godkjent plan for utbygging og drift. Med unntak av Pertra og Talisman er resten av operatørskapene for felt i produksjon fordelt på noen få store internasjonale selskaper (ExxonMobil, Shell, BP, ConocoPhillips og Total). Det er naturlig at aktørbildet endres etter hvert som norsk kontinentalsokkel modnes. Nye selskaper, som kommer inn med nye ideer og forretningsstrategier, er et viktig tilskudd til den norske petroleumsvirksomheten. Disse kan bidra til økt verdiskaping gjennom reduserte kostnader og økt utvinning. Erfaringene fra Norge og utlandet tilsier at de største selskapene i begrenset grad konsentrerer seg om utforskning av modne områder, utover områder i tilknytning til egen infrastruktur. Det er en tendens til at mindre og spesialiserte selskaper overtar felt fra de større selskapene mot slutten av feltets levetid. Det norske petroleumsskattesystemet er meget gunstig for nyetablerte selskaper, jf. omtale i Revidert nasjonalbudsjett 2004.

For å legge forholdene bedre til rette for nye aktører ble det i St.meld. nr. 39 (1999–2000) Olje- og gassvirksomheten introdusert en ordning med prekvalifisering av nye operatører og rettighetshavere. Siden oppstarten av ordningen og fram til høsten 2005 har 27 selskaper blitt prekvalifisert eller etablert seg på norsk kontinentalsokkel. Spekteret av selskaper strekker seg fra små, nystartede norske selskaper til mellomstore internasjonale selskaper og europeiske energi- og gassleverandører. Ordningen med prekvalifisering har gitt selskapene økt forutsigbarhet og derved gjort det enklere å etablere seg på norsk sokkel.

Gasstransportsystemet ble omorganisert fra 2003. Tidligere eide selskapene ulike andeler i de enkelte rørene, mens med den nye organiseringen har selskapene en andel i hele gasstransportsystemet. Et eget selskap, Gassco, er operatør av rørledningsnettet. Gassco har bl.a. som oppgave å samordne prosessene for å videreutvikle gassrørledningsnettet på sokkelen, samt selv å vurdere behovet for å bygge ny transportkapasitet. Gassco skal anbefale løsninger, og ikke selv foreta investeringer.

Erfaringene med den nye organiseringen av transportsystemet har så langt vært tilfredsstillende. Myndighetene vil kontinuerlig evaluere det gjeldende adgangsregimet. Spesielt er det viktig å følge utviklingen i markedet for ledig transportkapasitet. Myndighetene vil også følge opp industriens arbeid med å sikre tilstrekkelig gasstransportkapasitet gjennom Gasscos årlige transportplan.

Olje- og energidepartementet arbeider med å forbedre dagens rammeverk knyttet til andres bruk av innretninger i petroleumsvirksomheten. Målsetningen er å oppnå gode incentiver til leting og feltutvikling gjennom tiltak for å sikre forutsigbare og rimelige avtalevilkår, samt å effektivisere selve forhandlingsprosessen. Olje- og energidepartementet har gjennomført en ekstern høringsrunde av rammeverket for tredjepartsbruk av innretninger. På bakgrunn av denne høringen har Olje- og energidepartementet utarbeidet et utkast til departementsforskrift om andres bruk av innretninger. Dette utkastet ble sendt på høring i august 2005.

Vannkraft

Produksjon av vannkraft er basert på eiendomsrett eller bruksrett til vannfall. Industrikonsesjonsloven fra 1917 begrenser private eieres rettigheter gjennom offentlig forkjøpsrett, tidsbegrensede konsesjoner og hjemfall til staten ved konsesjonstidens utløp. Offentlige eiere kan meddeles konsesjon på ubegrenset tid, mens private eiere kun kan meddeles konsesjon for en periode av inntil 60 år, med vilkår om at kraftverk eller reguleringsanlegg med tilhørende innretninger tilfaller staten vederlagsfritt ved utløpet av perioden (såkalt hjemfall). Et kraftverk regnes som privat når den offentlige eierandel går under 2/3. Hjemfallsordningen har vært begrunnet med behov for å sikre nasjonal styring og kontroll over vassdragsressursene. I tillegg kan hjemfall bidra til at grunnrenten tilfaller fellesskapet. Bruk av hjemfall for å trekke inn grunnrente må imidlertid ses i lys av at det fra 1997 er innført særskilt beskatning av grunnrenten i kraftsektoren.

Flere sider ved hjemfallsordningen kan bidra til at vannkraftressursene utnyttes mindre effektivt enn de ellers kunne. Mot utløpet av konsesjonsperioden vil eiere som er omfattet av hjemfall, få lite igjen for investeringer og vedlikehold av kraftverk. Det kan føre til at anleggene ikke oppgraderes, og vedlikeholdet reduseres. Anlegget må likevel være i fullt ut driftsmessig stand på tidspunktet for statlig overtagelse. Eieren vil også ha mulighet til å få forlenget konsesjonsperiode ved foregrepet hjemfall. Foregrepet hjemfall er særlig aktuelt der konsesjonæren vil gjennomføre nyinvesteringer i anlegget. I tillegg innebærer hjemfallsordningen at et kraftselskap kan få redusert verdi når en privat eier kommer inn eller øker sin eierandel, mens dette ikke vil være tilfelle ved oppkjøp fra statlige eller kommunale selskaper. Forskjellsbehandlingen av private og offentlige eiere ved hjemfall og eierskifte kan hindre omstrukturering og utvikling av privat eierskap i kraftsektoren.

Et utvalg som har vurdert utformingen av den framtidige hjemfallsordningen i kraftsektoren, leverte sin innstilling i november 2004, jf. NOU 2004: 26 Hjemfall. Et flertall i utvalget foreslår innføring av et eiernøytralt hjemfall fra lovendringstidspunktet. Blant dette flertallet er det ulike forslag til kompensasjon til konsesjonæren. Videre foreslår et flertall at konsesjonsperioden settes til 75 år. Hjemfallsutvalgets innstilling har vært på høring.

Fiske og havbruk

Fiske og havbruk utnytter havets ressurser, men på ulik måte. Fiskerinæringen høster av naturlige fiskeforekomster, mens havbruksnæringen disponerer et avgrenset, egnet sjøareal med veldefinert eierskap til fisken. Derfor er det store forskjeller i reguleringen av fiske og havbruk. Fiskebestander er en fornybar ressurs hvor det potensielle uttaket i framtiden bl.a. er betinget av hvor hardt bestanden utnyttes i dag. Det er fortsatt overkapasitet i forhold til tilgjengelig ressursgrunnlag innen de fleste fiskeriene, og regulering er nødvendig for å opprettholde bærekraftige bestander og sikre god lønnsomhet i fiskerinæringen. Havbruk har utviklet seg fra småskalaanlegg til industriell produksjon, og har i prinsippet ikke behov for særskilt regulering utover hensyn til arealbruk, miljø og fiskehelse.

Deltakerloven regulerer etablering og eierforhold i fiskerinæringen. Bare personer som oppfyller krav til å være aktive fiskere, kan få ervervstillatelse. Selskaper må være eid mer enn 50 pst. av personer som oppfyller kravene. Det er av ressurshensyn ønskelig å begrense deltakelsen i fiske, men på den andre siden har næringen også behov for tilgang av nye eiere med kapital og markeds- og industriforståelse. Fiskerimyndighetene har innvilget flere unntak som gir industriselskaper mulighet til å eie fiskefartøy. Utenlandske personer og selskaper har anledning til å eie inntil 40 pst. i selskap som direkte eller indirekte eier fiskefartøy. I så måte skiller Norge seg lite fra andre fiskerinasjoner, som også praktiserer ulike begrensninger for utlendinger til å eie fiskefartøy eller i adgangen til å drive fiske.

Alle økonomisk viktige fiskerier er i dag begrenset gjennom kvotereguleringer, i hovedsak som faste, garanterte fartøykvoter. For å redusere overkapasitet og dermed bedre lønnsomheten, er det også innført strukturkvoteordninger. Strukturkvoter innebærer at kvoter fra flere fartøy kan samles på ett fartøy, eventuelt en avkortet del av kvotene, mot at andre fartøy blir tatt ut av fiske. En slik overføring medfører et styrket driftsgrunnlag for det gjenværende fartøyet. Strukturordningene omfatter i dag alle fartøy med hjemmelslengde for kvotetildeling ned til 15 meter. Tidligere var overførte kvoter i havfiskeflåten begrenset til 13 eller 18 år (såkalte enhetskvoter), men fra mars 2005 er det ingen slik forhåndsfastsatt tidsbegrensning på overførte kvoter. Etter de siste endringene er reguleringssystemet nå relativt ensartet mellom fartøygruppene ned til lengde 15 meter. Det er imidlertid ikke mulig å overføre kvoter mellom fartøy i ulike grupper.

Videre er det for kystfartøy under 28 meter, som en prøveordning i 2004 og 2005, innført frivillige driftsordninger der fartøy midlertidig kan utveksle kvoter. Fiskeri- og kystdepartementet vurderer i St.prp. nr. 1 (2005–2006) om driftsordningene skal videreføres på permanent basis. For fartøy under 15 meter ble det høsten 2003 etablert et femårig strukturfond for kondemnering. Strukturfondet finansieres av næringen gjennom strukturavgift, med mulighet for medfinansiering over statsbudsjettet. Fiskeri- og kystdepartementet har sendt på høring et forslag om å utvide strukturkvoteordningen til fartøy ned til 10 meter, samtidig som disse fartøyene med forbehold om Stortingets behandling, tas ut av ordningen med kondemnering finansiert over strukturfondet.

Bestemmelsene om utøvelsen av fiske er nedfelt i saltvannsfiskeloven av 1983. Dette er en fullmaktslov som har gitt grunnlag for et omfattende forskriftsverk, bl.a. forannevnte kvotereguleringer. Et utvalg som har utredet en ny havressurslov, leverte sin innstilling i juni 2005, jf. NOU 2005: 10 Lov om forvaltning av viltlevende marine ressurser. Utvalget foreslår bl.a. at det etableres en statlig eiendomsrett til viltlevende marine ressurser og genetisk materiale, noe som vil tydeliggjøre statens ansvar for å sikre en bærekraftig og samfunnsøkonomisk lønnsom utnyttelse av ressursene. Lovutkastet vil også gi grunnlag for et framtidsrettet system for å regulere ressursuttak og kvoter samt et utvidet hjemmelsgrunnlag for ressurskontrollen.

Fiskebestander er en fornybar, begrenset ressurs. God forvaltning og reduksjon av overkapasitet i fiskeflåten kan bidra til økt lønnsomhet i årene framover. I så fall vil fiskerinæringen kunne realisere en betydelig grunnrente eller ressursrente. Regjeringen har satt som mål å innføre en ressursrentebeskatning av norske fiskerier som stadfester fellesskapets eierskap til fiskeressursene, jf. St.meld. nr. 19 (2004–2005) Marin næringsutvikling. Fiskeridepartementet har derfor igangsatt en utredning av muligheten for innkreving av ressursrente i fiskeriene. Så langt er det gjennomført et forprosjekt som gir anslag på størrelsen av dagens ressursrente og den potensielle ressursrenten fra norske fiskerier.

Fiskerinæringen er pålagt en del særskilte avgifter (sektoravgifter): produktavgift, eksportavgift, FoU-avgift, strukturavgift og kontrollavgift. Produktavgiften kommer i stedet for en del avgifter som andre næringsdrivende er pålagt (arbeidsgiveravgift, trygdeavgift etter høy sats mv.), og ble satt ned fra 3,8 til 2,5 pst. i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2005. Eksportavgift, FoU-avgift og strukturavgift finansierer særskilte tiltak innenfor næringen. Kontrollavgift er innført fra 1. januar 2005, og skal delvis dekke forvaltningens kostnader knyttet til kontroll av fiskeriene.

Havbruksnæringen, hovedsakelig oppdrett av laks og ørret, har vokst kraftig over en lengre periode. Produksjonsverdien var imidlertid på sitt høyeste i 2000, fordi prisen på laks og ørret har vært lav i de etterfølgende årene. Prisen har tatt seg noe opp igjen i 2005. Etablering av oppdrettsanlegg er konsesjonsregulert. Det er imidlertid bare for matfiskoppdrett av laks og ørret at antall konsesjoner er begrenset. Det har ikke vært tildelt nye laksekonsesjoner siden 2003.

Et nytt system for avgrensning av konsesjoner for laks og ørret basert på maksimalt tillatt biomasse (MTB), ble innført fra 1. januar 2005. MTB setter de ytre rammene for konsesjonsstørrelsen, og erstatter avgrensning basert på volum. Fjerning av volumavgrensningen innebærer en forenkling fordi det ut fra hensyn til fiskehelse og miljø parallelt også gjaldt en biomasseavgrensning. Dessuten er ordningen med fôrkvoter for laks avskaffet fra 1. januar 2005. Fra 1. oktober 2005 er regelverket endret slik at det åpner for samdrift (dvs. drift av flere konsesjoner på samme lokalitet med felles rapportering), og ulike selskapsformer behandles mer nøytralt.

Reguleringen av eierinteresser i havbruksnæringen er gjort mindre restriktiv med forskriftsendringer fra 8. desember 2004. Grenser for hvor stor andel av samlede lakse- og ørretkonsesjoner en eier kan ha nasjonalt eller regionalt (eierbegrensingsforskriften), ble innført i 2001. Det ble da satt krav om tillatelse for erverv som medfører kontroll med mer enn 10 pst. av samlet konsesjonsmasse, en grense som nå er hevet til 20 pst. Videre ble det absolutte taket for hva en næringsutøver kan kontrollere hevet fra 20 til 35 pst. av det totale antall konsesjoner. Fortsatt kan ingen eie mer enn 50 pst. av konsesjonsmassen innen en region.

Ny akvakulturlov trer i kraft 1. januar 2006. Loven trekker opp rammene for utvikling av næringen innenfor en forsvarlig forvaltning av miljø og kystareal. Det er ikke lenger hjemmel i loven for å innføre eierskapsregulering, men fortsatt mulighet til å begrense antall lakse- og ørretkonsesjoner og til geografisk fordeling av konsesjonene. Samtidig er det innført adgang til overføring og pant av konsesjoner. Den nye loven innebærer dermed langt på vei en normalisering av havbruksnæringen i forhold til annet næringsliv.

Markedsadgang begrenser vekstpotensialet for oppdrett av laks og ørret i Norge, jf. omtale av ulike handelstiltak i avsnitt 5.3.2.

Eksportutvalget for fisk ble 1. september 2005 omgjort fra forvaltningsorgan til et statlig aksjeselskap. Fiskeri- og kystdepartementet vil forvalte statens eierinteresser i selskapet. Organisering som aksjeselskap vil være bedre tilpasset rollen som felles markedsorganisasjon for næringen.

5.2.4 Nettverksnæringene

Næringer hvor en stor del av produksjonskostnadene er knyttet til infrastruktur for transport eller distribusjon, såkalte nettverksnæringer, er kjennetegnet av at ett selskap kan produsere mer effektivt innenfor et geografisk avgrenset område enn flere selskaper. En samfunnsøkonomisk lønnsom utbygging og bruk av infrastrukturen krever god regulering, og kan ikke oppnås utelukkende ved å åpne for konkurranse. Regulering av monopolvirksomheten er også en forutsetning for å oppnå konkurranse i andre deler av markedet hvor det kan ligge til rette for flere tilbydere. Det er bl.a. viktig å sikre at brukerne av nettjenestene blir behandlet på en ikke-diskriminerende måte, og at transaksjonskostnadene i markedet blir så lave som mulig. Reguleringen må også legge til rette for at nye, verdiøkende tjenester slipper til i nettene, og at selskaper kan utnytte stordriftsfordeler gjennom integrering av tidligere separate nettverk.

Kraft- og vannforsyning, telekommunikasjon, post, jernbane og lufttransport stod for om lag 7 pst. av bruttoproduktet, 5 pst. av sysselsettingen og 10 pst. av bruttoinvesteringene i markedsrettet virksomhet i 2002, jf. tabell 5.2. Det er en betydelig andel av næringsvirksomheten i Norge, i størrelsesorden halvparten av bruttoproduktet i industrien. Nettverksnæringene er kapitalintensive, noe som illustreres med at investeringene er om lag like store som i industrien, mens sysselsettingen i disse næringene tilsvarer en firedel av industrisysselsettingen.

I Norge har nettverksnæringene i stor grad vært offentlig eid. Utviklingen av teknologi og nye tjenester, økt etterspørsel og sammensmelting mellom tidligere atskilte markeder (såkalt konvergens) påvirker omfanget av monopolområder innenfor nettverksnæringene. Det innebærer at mange av de tjenestene som tidligere ble produsert av offentlige monopolbedrifter, etter hvert kan produseres mer effektivt i et konkurransemarked. Konkurranse vil også bidra til utvikling og introduksjon av nye tjenester eller kombinasjon av tjenester. Muligheten for å innføre konkurranse og omfanget av det potensielle konkurranseområdet varierer i betydelig grad mellom ulike typer nettvirksomhet. Dette er illustrert i tabell 5.3, som gir et statusbilde med summarisk oversikt over omfanget av konkurranse innenfor ulike nettverksnæringer basert på dagens teknologi og markedsstørrelse i Norge.

Som det framgår av tabellen, kan konkurranseområdet være knyttet til ulike deler av produksjonskjeden og ha forskjellig karakter. Det er mulig å skille mellom tre hovedtyper av konkurranse:

• Konkurrerende nettverk (f.eks. i markedene for elektroniske tjenester).

• Konkurranse om produksjon som er knyttet til infrastrukturen (f.eks. i kraftproduksjon og –omsetning).

• Anbuds-/tilbudskonkurranse om enerett for en fastsatt periode, f.eks. om drift av persontransport på en jernbanestrekning.

Konkurrerende nettverk er mulig dersom kostnadene ved å etablere en parallell infrastruktur er redusert ned mot hva det koster å ekspandere det eksisterende nettet. Særlig er dette aktuelt ved introduksjon av ny teknologi, noe som f.eks. skjedde ved etableringen av andre generasjons mobiltelefoni (gsm-teknologi). I den grad det etableres virksom konkurranse om levering av nettjenester, svekkes behovet for en særskilt regulering av næringen.

Konkurranse om produksjon som er knyttet til infrastrukturen, er mulig dersom produksjonen kan separeres teknologisk og markedsmessig fra utbygging og drift av selve nettet. Elektroniske tjenester og elektrisk kraft kan produseres nesten hvor som helst i nettet uten at det vil oppstå flaskehalser i en normalsituasjon, og det er derfor ikke nødvendig at nettoperatøren kjenner de enkelte beslutninger om kjøp og salg på forhånd. Det har gjort det mulig å etablere konkurranse i kraftmarkedet både mellom produsenter og mellom selgere/meklere, og i markedene for elektronisk kommunikasjon mellom tjenesteleverandører. Derimot må f.eks. vannforsyning og avløpsbehandling baseres på lokal produksjon, noe som langt på vei utelukker konkurranse om kundene mellom vannverk eller renseanlegg.

Selv om produksjonen ikke kan separeres fra nettverket, eller det ikke er markedsgrunnlag for flere tjenesteprodusenter, er det ofte mulig med anbuds- eller tilbudskonkurranse om driftsansvaret. Det er f.eks. ikke markedsgrunnlag for mer enn ett selskap til å drive persontransport på de fleste jernbanestrekninger i Norge. Flere selskaper kan imidlertid konkurrere om en tidsavgrenset enerett til å operere persontog på en strekning, eventuelt om statlig kjøp av ulønnsomme tjenester.

Avvikling av eneretter vil bidra til effektiv ressursbruk dersom det etableres virksom konkurranse i markedet. Selv om den teknologiske og markedsmessige utviklingen generelt trekker i retning av at området for potensiell konkurranse utvides, vil det i de fleste nettverksnæringer gjenstå områder med karakter av naturlig monopol. Det er derfor viktig med regulering som hindrer at selskaper kan drive kryssubsidiering gjennom pris og kvalitet på nettjenester, samtidig som reguleringen må gi incentiver til effektiv ressursbruk innenfor de gjenværende monopolområdene. Reguleringen av monopolområdet må balansere brukerhensyn knyttet til pris og kvalitet på tjenestene, mot en rimelig inntjening for nettselskapet. Tabell 5.4 gir en oversikt over strukturen, regulering og offentlig pålagte oppgaver for ulike nettverksnæringer.

Kraftnettet

Energiloven av 1990 la til rette for konkurranse i produksjon og omsetning av kraft. Nettvirksomheten innenfor kraftsektoren er et naturlig monopol. Det er på denne bakgrunn etablert en monopolkontroll og regulering av nettselskapenes virksomhet. I hovedsak består monopolkontrollen av følgende aktiviteter: Fastsettelse av maksimale inntektsrammer og kvalitetsjusteringer for ikke levert energi for hvert enkelt nettselskap, fastsettelse av prinsipper for overføringstariffer (nettleie), fastsettelse og oppfølging av regler for systemansvaret, måling, avregning samt leverandørskifter i sluttbrukermarkedet. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) fastsetter forskrifter og enkeltvedtak, og foretar kontroll av virksomheten. NVEs avgjørelser kan påklages til Olje- og energidepartementet.

Det er 173 selskaper som driver nettvirksomhet. Statnett SF eier om lag 87 pst. av sentralnettet, og har ansvaret for å bygge og drive hele sentralnettet. De øvrige selskapene driver ulike regional- og distribusjonsnett, og de aller fleste er helt eller delvis kommunalt eid. 45 selskaper er rene nettselskaper, og de fleste nettselskaper er dermed også engasjert i produksjon eller omsetning av kraft. Energiverk som driver både monopolvirksomhet og konkurranseutsatt virksomhet, har plikt til å føre separat regnskap for monopolvirksomheten. Kravet til separat regnskap skal bl.a. sikre at kostnader knyttet til produksjon og omsetning av kraft ikke belastes nettvirksomheten, slik at kryssubsidiering hindres.

Inntektsregulering skal sikre at nettselskapene ikke får en urimelig monopolfortjeneste, samt at kostnadsreduksjoner også kommer kundene til gode. Inntektsrammene fastsettes for en reguleringsperiode på minst fem år, og ligger i stor grad fast gjennom reguleringsperioden. Det foretas imidlertid noen årlige justeringer i inntektsrammen, bl.a. reduksjoner som følge av effektivitetskrav. De nettselskapene som kommer dårligst ut i sammenliknende effektivitetsanalyser, blir pålagt et høyere effektivitetskrav enn de som framstår som mer effektive. For reguleringsperioden 2002–2006 er gjennomsnittlig effektivitetskrav 2,1 pst. pr. år. For å ivareta nyinvesteringer i distribusjonsnettet justeres de årlige inntektsrammene med en parameter basert på gjennomsnittlig økning i levert energi i hele landet, kombinert med en faktor for økning i nybygg i distribusjonsnettets område.

NVE sendte 1. juli 2005 ut et høringsforslag til endringer i den økonomiske reguleringen av nettselskaper. Forslaget er en videreføring av systemet med årlige inntektsrammer for det enkelte nettselskap, men der det legges opp til sterkere incentiver til effektivitet. Effektivitetsgevinster skal fortsatt deles mellom selskapet og kunden, men kostnaden ved ikke å effektivisere vil i større grad bæres av selskapet og ikke belastes kunden. I tillegg innføres incentivordninger for at nettselskapene i større grad skal ta hensyn til kostnadene ved langvarige avbrudd i nettet.

Det er viktig å ha en tilfredsstillende kvalitet i kraftoverføringen. For å gi nettselskapene incentiver til å redusere omfanget av avbrudd, ble det i 2001 innført en ordning med Kvalitetsjusterte inntektsrammer ved ikke levert energi (KILE). KILE gir en sammenheng mellom leveringskvaliteten og nettselskapenes inntektsrammer. Utover KILE-ordningen skal også NVEs forskrift om leveringskvalitet, som trådte i kraft 1. januar 2005, sikre en tilfredsstillende leveringskvalitet i nettet.

Videre har Olje- og energidepartementet utformet et høringsforslag om nye krav til organisering av kraftselskaper som vil tilfredsstille kravene i EUs eldirektiv II (Europaparlamentets og rådets direktiv 2003/54/EF). Forslaget innebærer noen nye og strengere krav til skille av monopolvirksomhet (nett) fra konkurranseutsatt virksomhet (kraftproduksjon og kraftsalg). Forslaget krever et selskapsmessig og funksjonelt skille av virksomheten for selskaper med mer enn 20 000 nettkunder, men høringsforslaget åpner for at denne grensen alternativt kan settes til 10 000 kunder.

Elektroniske kommunikasjonstjenester

Ved innføring av ny lov om elektronisk kommunikasjon i 2003 ble den tidligere teleloven avløst av lovgivning med utvidet virkeområde. Den nye lovgivningen er bedre tilpasset den teknologiske utviklingen med konvergens mellom tele-, it- og kringkastningstjenester, samtidig som loven er i overensstemmelse med EUs regulering av området. Intensjonen bak lovverket er utvikling av bærekraftig konkurranse i markedene og overgang fra sektorregulering til alminnelig konkurranseregulering. Aktører med sterk markedsstilling vil være gjenstand for særlig sektorregulering for å legge til rette for virksom konkurranse og sikre effektive tjenester.

Det norske telemarkedet er blitt gradvis liberalisert siden slutten av 1980-årene. Eneretter er avviklet, og de regulatoriske rammene er tilrettelagt for utvikling av konkurranse både på nett- og tjenestesiden. Markedene er likevel i dag kjennetegnet av aktører med store markedsandeler. I tillegg til store markedsandeler i enkeltmarkeder, kan en aktør ha høye markedsandeler i tilgrensende markeder. I det norske markedet har Telenor en høy markedsandel i mange delmarkeder på grunn av historiske investeringer og selskapets brede satsing på tele-, it- og kringkastningsområdet.

Post

Det landsdekkende systemet for innsamling, sortering, transport og distribusjon av brevpost og pakker har trekk av nettvirksomhet. Undersøkelser viser imidlertid at stordriftsfordelene først og fremst er knyttet til lokal utlevering av post i tynt befolkede områder.

De siste årene har postmarkedet vært i sterk endring som følge av gradvis avvikling av eneretter, globalisering og generell markedsorientering. Posten møter økt konkurranse bl.a. fra aviser, transport- og budselskaper samt fra alternativ teknologi som elektronisk kommunikasjon.

Postens enerett og leveringsplikt på landsdekkende posttjenester ble 1. juli 2003 avgrenset til adressert brevpost med vekt inntil 100 gram og pris inntil tre ganger grunntaksten. Samtidig ble markedet for post til utlandet åpnet fullt ut. Fra 1. januar 2006 vil vekt- og prisgrensen i eneretten bli avgrenset til 50 gram og to og en halv ganger grunntaksten.

Stortinget vedtok i mars 2005 Regjeringens forslag om å avvikle Postens gjenværende enerett fra 1. januar 2007, jf. St.prp. nr. 34 (2004–2005) Om å avvikle eineretten til Posten Norge AS. Staten kjøper hvert år tjenester fra Posten som ikke er bedriftsøkonomisk lønnsomme, men som skal bidra til å sikre et landsdekkende posttilbud, f.eks. postutdeling seks dager i uken i hele landet. Det er ikke foreslått endringer i omfanget av slike samfunnspålagte landsdekkende tjenester. Videre er ordningen med enhetsporto for enkeltsendinger foreslått videreført. I tillegg vil det bli vurdert å innføre ordninger med maksimalpris på enkelte tjenester.

Vannforsyning og avløp

Vann- og avløpssektoren (VA-sektoren) drives i dag hovedsakelig av kommunene, i noen grad organisert som kommunale eller interkommunale selskap. Privat drift er imidlertid utbredt blant de mindre enhetene. Kommunene har i dag anledning til å fastsette vann- og avløpsgebyr som dekker alle kostnader ved drift og investeringer, dvs. prising til selvkost. Det innebærer at gebyrinntektene brukes innenfor sektoren og ikke tas ut som overskudd. På den andre siden gir selvkost svake incentiver til effektivisering i sektoren. Et høyt kostnadsnivå kan dekkes inn gjennom gebyrene, mens effektiviseringstiltak ikke tilfører inntekter til virksomheten. Kommunene kan imidlertid ønske å unngå gebyrøkning eller økte underskudd, og dermed øve et press på virksomhetene for å bedre kostnadskontrollen. Etter flere år med til dels kraftig økning, var vann- og avløpsgebyrene om lag stabile i 2003 og 2004. Den tidligere veksten i gebyrene må bl.a. ses i sammenheng med store investeringsbehov, og at kommunene i utgangspunktet ikke har benyttet muligheten til full kostnadsdekning gjennom gebyrene.

Kommunal- og regionaldepartementet fikk i 2003 utredet alternative finansieringssystemer for VA-sektoren. Et av alternativene som ble utredet, var inntektsrammer, i hovedtrekk tilsvarende som i kraftnettet. Omlegging av finansieringssystemet til inntektsrammeregulering kan synliggjøre kvalitet og effektivitet og gi incentiver til bedre kostnadskontroll. Etablering av et landsomfattende informasjonssystem som kan brukes til sammenlikning av virksomhetene (målestokkonkurranse), er en forutsetning for eventuell inntektsrammeregulering. Uavhengig av finansieringssystem vil målestokkonkurranse være et nyttig styringsverktøy som kan synliggjøre kommunenes resultater når det gjelder både tjenestekvalitet og ressursbruk. Kommunal- og regionaldepartementet har på denne bakgrunn startet et arbeid med å utvikle et nasjonalt informasjonssystem for VA-sektoren.

Jernbane

I 1996 ble NSB delt inn i NSB BA (nå AS) som har trafikkansvaret på det norske jernbanenettet, og Jernbaneverket som har forvaltningsansvaret for jernbaneinfrastrukturen og trafikkstyringen. Bakgrunnen for delingen var å legge til rette for konkurranse på jernbanenettet. I 2003 ble det åpnet for konkurranse både for nasjonal og internasjonal godstransport på det norske jernbanenettet. Godstransporten har i stor grad vært dominert av CargoNet AS (NSBs tidligere godsdivisjon), men nå har i tillegg fem andre selskaper fått tillatelse til å drive godstransport på det norske jernbanenettet.

Det er besluttet å gradvis innføre konkurranse om kjøp av persontransporttjenester på det norske jernbanenettet. Målet er et mer kostnadseffektivt togtilbud og økt kvalitet. Samferdselsdepartementet arbeider med en gradvis innføring av konkurranse om retten til å drive togtrafikk på alle persontogstrekningene i Norge. Gjøvikbanen er utpekt som en prøvestrekning, og det nyetablerte selskapet NSB Anbud har vunnet tilbudskonkurransen om å drive persontrafikk på denne banen fra juni 2006 og ti år framover. Staten skal med den nye avtalen betale mindre for driften av togtilbudet på Gjøvikbanen, samtidig som det er lagt opp til 30 pst. flere avganger.

Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2005 ble det besluttet at Jernbaneverkets produksjonsvirksomhet skulle konkurranseutsettes for å effektivisere produksjonen. Samtidig ble det besluttet at Jernbaneverkets forretningsenhet, BaneService, som drev med tyngre vedlikehold, skulle skilles ut og etableres som eget, statlig aksjeselskap. Det skjedde fra 1. januar 2005.

Flyplasser

Med lange avstander og spredt bosetting spiller flytransport en viktig rolle i det norske transportsystemet. I tilfeller der samfunnsmessige hensyn tilsier det, er det lagt opp til at staten kan kjøpe både flyplasstjenester og flyrutetjenester på bedriftsøkonomisk ulønnsomme ruter. For luftfartsnæringen er det flyplassene som har kjennetegn av nettverksnæring, mens enkelte sider ved flyrutene er omtalt under avsnitt 5.2.2 om konkurransepolitikk.

Den enkelte flyplass vil ha en sterk markedsstilling i sitt geografiske område og begrense markedsmulighetene for konkurrerende flypasser i nærliggende områder. Av 52 flyplasser med passasjertrafikk er 46 statlig drevet gjennom statsaksjeselskapet Avinor AS. De statlige flyplassene står for det aller meste av passasjertrafikken, og av private flyplasser er det kun Sandefjord Torp som har en vesentlig betydning som sjuende største flyplass med knapt 10 pst. av utenlandstrafikken. Rygge flyplass i Østfold fikk i 2004 konsesjon for sivil trafikk, men det er ennå ikke klart om det kommer i gang sivil flyplassdrift på Rygge. De norske flyplassene har også til en viss grad konkurranse fra flyplasser i utlandet og fra andre transportmidler.

Avinors hovedoppgaver er planlegging, utbygging og drift av de statlige lufthavnene samt flysikringstjenesten for sivil og militær luftfart. Avinors overordnede formål er å legge til rette for sikker, miljøvennlig og effektiv luftfart i alle deler av landet. Siden myndighetene fastsetter strukturen for flyplassene, kan Avinor ikke selv foreta endringer i flyplassnettet eller endre åpningstider.

Luftfartstilsynet er skilt ut som et eget forvaltningsorgan under Samferdselsdepartementet, med ansvar for at luftfartsvirksomheten utføres på en sikker måte. Etablering og drift av flyplasser krever konsesjon fra Luftfartstilsynet.

Siden Avinor har en dominerende markedsposisjon, er Avinors flyplassavgifter fastsatt av Samferdselsdepartementet ved forskrift. Flyplassavgiftene (62 pst. av Avinors inntekter) er i hovedsak like for alle flyplasser, slik at inntekter ved de store, lønnsomme flyplassene er med på å finansiere underskudd ved de små regionalflyplassene. Staten kjøper også flyplasstjenester fra Avinors regionalflyplasser (5 pst. av Avinors inntekter). For Avinors betydelige kommersielle inntekter (33 pst. av Avinors inntekter) fra parkeringsvirksomhet, utleie av areal og salg av avgiftsfrie varer, har selskapet forretningsmessig frihet til selv å fastsette priser og vilkår. Samferdselsdepartementet satte ned undervegsavgiften for flytrafikk med 12 pst. fra 1. juli 2005. Avgiften er flyselskapenes betaling til Avinor for styringen av flytrafikken i det øvre luftrom. Avgiftsreduksjonen har sammenheng med effektiviseringstiltakene i Avinor.

5.2.5 Offentlig eierskap

Den offentlige eierandelen i norsk næringsliv er høyere enn i de fleste andre OECD-land, og fordeler seg på en rekke selskaper og næringer. Noen få selskaper står imidlertid for en relativt stor andel av markedsverdien av det offentlige eierskapet. En stor del av statens eierskap er knyttet til utnytting av naturressurser, naturlige monopoler eller distriktspolitiske hensyn. Et innslag av statlig eierskap i bankvesenet har bakgrunn i bankkrisen. I tillegg har staten porteføljeplasseringer gjennom Folketrygdfondet. Staten bidrar også med egenkapitalinvesteringer gjennom bl.a. Argentum Fondsinvesteringer AS, såkornfondene og SIVA SF.

Regjeringen har som mål å redusere det statlige eierskapet over tid, jf. St.meld. nr. 22 (2001–2002) Et mindre og bedre statlig eierskap. Formålene med offentlig eierskap kan i dag på mange områder ivaretas bedre ved andre virkemidler som f.eks. regulering, effektiv beskatning av grunnrente, konsesjoner eller statlig kjøp av tjenester. I den offentlige debatten har mye oppmerksomhet vært rettet mot betydningen av nasjonalt eierskap og statlig eierskap eller eierkapital som et virkemiddel for å styrke norsk eierskap. Internasjonalt er en stadig større andel av kapitalen notert på børs eid av utenlandske investorer. I Norge har imidlertid den utenlandske eierandelen i selskaper notert på Oslo Børs vært relativt stabil siden midten av 1980-årene. Det utenlandske eierskapet i selskaper notert på Oslo Børs er i dag verken spesielt høyt eller lavt i et internasjonalt perspektiv. Ved utgangen av juli 2005 var 35,5 pst. av verdiene på Oslo Børs eid av utlendinger, en økning på om lag 4 prosentpoeng fra 2004. De tilsvarende tallene for Sverige og Danmark var hhv. 34,6 pst. og 27,5 pst.

De siste årene har staten gjennomført salg av aksjer i flere statlig eide virksomheter. Verdien av salgene i særlig Telenor ASA og Statoil ASA har vært betydelige, selv om staten har beholdt en stor eierandel i disse selskapene. Selskapene SND Invest AS, Olivin AS, Arcus Gruppen ASA, NOAH Holding AS og Grødegaard AS er blitt fullt privatisert, jf. tabell 5.5. I andre tilfeller er statens eierandel blitt noe redusert i forbindelse med omstruktureringer, bl.a. ved etableringen av DnB NOR ASA og Yara International ASA. Ved utgangen av mai 2005 var nærmere 36 pst. av verdiene på Oslo Børs eid av det offentlige. Dette er en reduksjon på nesten 3 prosentpoeng fra 2004 og 7 prosentpoeng siden utgangen av 2002.

Eierskapet i selskaper med et forretningsmessig formål er i dag i stor grad samlet i Nærings- og handelsdepartementet. Målet har vært å styrke den generelle foretningsmessige kompetansen og skape et større skille mellom staten som eier og som tilsyns- og reguleringsmyndighet. Statens eierinteresser i entreprenørselskapet Mesta AS ble overført fra Samferdselsdepartementet 1. juli 2005. De årlige eierberetningene som Nærings- og handelsdepartementet har publisert siden 2003, bidrar til bedre oversikt over forvaltningen av det statlige eierskapet.

5.2.6 Næringslovgivning og forenkling

Lover og forskrifter fastsetter krav og rettigheter som griper inn i utøvelse av næringsvirksomhet. Regelverk som retter seg direkte mot bedrifter, omfatter f.eks. registrering, regnskap, skatt, arbeidsmiljø, foretaksnavn mv. Men også regelverk for andre samfunnsområder eller allmenne hensyn berører bedrifter i ulike sammenhenger, f.eks. krav satt ut fra miljøhensyn eller produksjon av offisiell statistikk. Overholdelse av regelverket medfører ressursbruk både i bedriftene og i offentlig forvaltning, knyttet til bl.a. opplæring i og forståelse av regelverket, rutiner og systemer for oppfølging, innrapportering og kontroll.

Offentlige regelverk sikrer en rekke rettigheter for personer og selskaper, og legger til rette for å løse mange fellesoppgaver i samfunnet. Tiltak for å redusere administrative kostnader må derfor inngå i en samlet vurdering av nytte og kostnader ved det aktuelle regelverket. Et oversiktlig og lett forståelig regelverk vil redusere administrative kostnader ved å etterleve regelverket, og kan i tillegg redusere transaksjonskostnader i markedene og bidra til mer effektiv gjennomføring av offentlige tiltak. På enkelte områder kan det imidlertid være behov for ny regulering, f.eks. ved etablering av nye konkurransemarkeder på områder som tidligere var offentlige monopoler. I slike tilfeller vil regelverk som beskriver produsentenes rettigheter og plikter, ofte komme i stedet for administrative vedtak og skjønnsavgjørelser. Dette vil bidra til større forutsigbarhet for næringslivet og forbrukerne.

Regjeringen la i juni 2005 fram en handlingsplan for Et enklere Norge 2005–2009, som er en videreføring av arbeidet med forenkling overfor næringslivet. Målet er fortsatt at norsk regelverk skal være minst mulig ressurskrevende å etterleve, og er i denne handlingsplanen for første gang tallfestet til en reduksjon med 25 pst. i næringslivets administrative kostnader ved etterlevelse av regelverk innen utgangen av 2012. Tiltak for å redusere næringslivets oppgavebyrde er nærmere omtalt i Revidert nasjonalbudsjett 2005, avsnitt 3.7.

Elektronisk kommunikasjon bidrar til å redusere belastningen av offentlige oppgaveplikter og gi raskere tilgang til offentlige tjenester. Samtidig gir elektronisk innsending grunnlag for økt gjenbruk av data, slik at offentlige etater kan samordne innsamlingen bedre. Altinn ble etablert i 2004 som en portal, dvs. et felles nettsted, for innlevering av offentlige skjemaer over internett. I dag deltar 10 etater i samarbeidet, og næringslivet bruker i økende grad Altinn. Om lag 85 skjemaer kan nå rapporteres elektronisk gjennom løsningen. Eksempelvis ble vel 51 pst. av merverdiavgiftsoppgavene i andre termin 2005 levert elektronisk, en økning på nesten 10 prosentpoeng fra forrige termin. Et foreløpig overslag viser at i år har 60–70 pst. av selskaper og personlig næringsdrivende levert sine selvangivelser gjennom Altinn, mot vel 40 pst. i 2004.

Altinn videreutvikles med sikte på å at alle elektroniske tjenester overfor næringslivet skal være inkludert i løpet av 2008, bl.a. innrapporteringer, søknadsskjemaer og informasjon om offentlige ordninger og regelverk. Allerede fra august 2005 er det mulig å motta informasjon og meldinger fra det offentlige gjennom Altinn. Først ute med toveis kommunikasjon er Regnskapsregisteret i Brønnøysund, som nå gir tilbakemelding til innsender om godkjent årsregnskap.

Helse, miljø og sikkerhet(HMS) er underlagt flere ulike regelverk. Arbeid med forenkling og samordning av regelverk og tilsynsstruktur har pågått siden begynnelsen av 1990-årene. For at små og mellomstore bedrifter enklere skal kunne finne fram til de bestemmelsene som er særlig viktige for den enkelte bransje, er det fra september 2005 etablert en internettbasert regelverksveiviser for HMS-området. Veiviseren omfatter regelverket til etatene for næringslivsrettet tilsyn, dvs. Statens forurensningstilsyn, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Arbeidstilsynet, Næringslivets sikkerhetsorganisasjon og Mattilsynet. Veiviseren skal gradvis tilrettelegges for flere bransjer fram til utgangen av 2007.

Plan- og bygningsloven er under gjennomgang. Planlovutvalget har lagt fram forslag til å modernisere plansystemet i dagens lov, jf. NOU 2003: 14. Bygningslovutvalget avga sin endelige innstilling i juni 2005, jf. NOU 2005: 12. Flere endringer i loven er allerede vedtatt. Det er innført tidsfrister for kommunenes behandling av byggesaker og reguleringsplanforslag, samt begrensninger i adgangen til å fremme innsigelser og klager. Fra april 2005 gjelder krav til konsekvensutredning også for kommunale og fylkeskommunale arealplaner for utbygging. Videre la Regjeringen fram forslag til lovbestemmelser om utbyggingsavtaler, jf. Ot.prp. nr. 22 (2004–2005), som ble vedtatt i Stortinget. De nye lovreglene setter grenser for hva kommuner kan avtale med utbygger eller grunneier, og bidrar dermed til forutberegnelighet for utbyggere og kommunens innbyggere. Stortinget har i tillegg bedt om at det forskriftsfestes et forbud mot avtaler som innholder vilkår om bidrag til offentlige tiltak som skoler, sykehjem, barnehager mv. Forskriften skal forelegges Stortinget før lovendringer og forskrift trer i kraft.

På grunnlag av utvalgenes innstillinger arbeider Kommunal- og regionaldepartementet og Miljøverndepartementet med forslag til en bedre struktur i plan- og bygningsloven, bl.a. bedre samsvar mellom plandelen og bygningsdelen. Det er også behov for en bedre samordning med sektorlovene. Arbeidet tar sikte på at plan- og bygningsloven skal bli mer brukervennlig og moderne. Bygningslovutvalget har foreslått bl.a. et enklere og klarere søknadssystem, ytterligere tidsfrister for saksbehandlingen og ytterligere begrensninger i klageadgangen. Mekling foreslås innført som alternativ til tradisjonell klagebehandling. Forslagene er sendt på høring med frist 1. desember 2005.

Oppgaveregisteret, som er ett av Brønnøysundregistrene, er sentralt i arbeidet med å hindre overflødig innsamling og registrering av opplysninger. Hovedoppgaven er å holde løpende oversikt over næringslivets oppgaveplikter, og finne muligheter for samordning og forenkling. Registeret omfatter næringslivets oppgaveplikter overfor statlige myndigheter.

Belastningsstatistikk over statlige oppgaveplikter, som viser både antall skjema og tidsbruken hos de næringsdrivende, utarbeides av Oppgaveregisteret. Antall årsverk er beregnet på grunnlag av etatenes vurdering av tidsforbruket ved forarbeid og utfylling av skjemaene, kombinert med antall innsendte skjemaer. Flere etater innhenter imidlertid opplysninger om belastningen fra oppgavegiverne. Selv om den anslåtte belastningen kan avvike fra den faktiske tidsbruken i bedriftene, gir statistikken en indikasjon på utviklingen i det totale belastningsnivået over tid. Størrelsesorden av endringene må ses i forhold til 674 statlige skjemavarianter pr. 31. desember 2004, som medførte en anslått belastning for næringslivet på 6 522 årsverk totalt.

Tabell 5.6 viser antall nye oppgaveplikter som er innført fra 1998 til utgangen av 2004, og iverksatte samordnings- og forenklingstiltak (dvs. enklere skjemaer, redusert innsamling, elektronisk innrapportering og mer samarbeid mellom etatene). Den beregnede effekten i antall årsverk er illustrert i tabell 5.7. Siden Oppgaveregisteret startet sitt arbeid, er det registrert 124 samordnings- og forenklingstiltak, som anslås å ha redusert næringslivets oppgaveplikter med til sammen 346 årsverk. Overgang til elektronisk innrapportering utgjør relativt lite av belastningsreduksjonen (13 årsverk, herav 8 årsverk knyttet til Altinn). Veksten i elektronisk innrapportering i år er imidlertid ennå ikke innarbeidet i statistikken. Det ble innført nye oppgaveplikter i 2004, i hovedsak Aksjonærregisteroppgave (Skattedirektoratet) og Melding om foretakssammenslutning (Konkurransetilsynet).

Offentlig regelverk påfører næringslivet administrative kostnader utover det som er knyttet til oppgaveplikter. Det er en begrenset del av regelverkskostnadene som rapporteres i belastningsstatistikken, og tallene er ikke brutt ned på den enkelte regel eller bestemmelse som skaper belastningen. Nærings- og handelsdepartementet har derfor satt i gang mer inngående undersøkelser av næringslivets kostnader ved å etterleve sentrale regelverk. Undersøkelsene har vært utført av ulike konsulentfirmaer, og er basert på dybdeintervjuer med et lite antall bedrifter som er særlig berørt av det aktuelle regelverket. Metoden som brukes, gir en detaljert kartlegging av hvilke bestemmelser og regelverk som er særlig belastende, og dermed nyttig informasjon om hvor det er aktuelt å vurdere forenklingsforslag. Resultatene kan også gi en indikasjon på de samlede kostnadene for næringslivet, men det vil være usikkerhet ved slike anslag bl.a. fordi dette ikke er en statistisk metode for å tallfeste kostnader. Hittil er det gjennomført undersøkelser av regelverkene for merverdiavgift og særavgifter, jf. Revidert nasjonalbudsjett 2005, avsnitt 4.2.6, og av regelverkene på HMS-området.

5.3 Næringsstøtte

5.3.1 Utvikling i næringsstøtten

Offentlige tiltak som gir en bedrift eller en gruppe av bedrifter særskilte økonomiske fordeler, kan defineres som næringsstøtte. Næringsstøtten kan ha mange former, fra rene tilskudd til skjerming fra utenlandsk konkurranse.

All næringsstøtte vil påvirke konkurransen mellom bedrifter og næringer og dermed hvordan ressursene i økonomien brukes. Samtidig er det realøkonomiske kostnader knyttet til å finansiere næringsstøtten. Det er derfor viktig at målene for de enkelte tiltakene presiseres, og at tiltakene jevnlig evalueres for å sikre at målene oppnås på en kostnadseffektiv måte. Næringsstøtten må bidra til å utløse tiltak som er samfunnsøkonomisk lønnsomme, f.eks. ved å motvirke markedssvikt. I motsatt fall vil næringsstøtten lett kunne bidra til lavere verdiskaping og et næringsliv som har liten evne til innovasjon og omstilling. For en nærmere omtale av ulike begrunnelser for næringsstøtte, vises det til avsnitt 5.2.1 i Nasjonalbudsjettet 2004.

Finansdepartementet gjennomfører årlig beregninger av budsjettmessig næringsstøtte, jf. figur 5.2. Beregningene omfatter støtteordninger som finansieres over statsbudsjettets utgiftsside, dvs. tilskudd, lån eller garantier gitt på gunstige vilkår, samt manglende krav til avkastning på statlig aksjekapital. Med unntak for låne- og garantiordninger er rene administrasjonskostnader for å drive støtteordningene ikke medregnet. Overføringer til kringkasting, jernbane, flyrutene i kortbanenettet, post og buss er ikke tatt med. Nettokostnadene knyttet til fordelaktige skatte- og avgiftsregler for enkelte deler av næringslivet (skatteutgifter) framkommer ikke som budsjettmessig næringsstøtte, men er beregnet og presentert særskilt i tabell 5.9.

Den totale næringsstøtten over budsjettets utgiftsside var 17,4 mrd. kroner i 2004. Dette er en nedgang på 2,2 pst. fra nivået i 2003 regnet i faste priser. Næringsstøttens andel av BNP har falt fra 2,0 pst. i 1995 til 1,0 pst. i 2004. Figur 5.2 illustrerer hvordan den samlede støtten over budsjettets utgiftsside fordeler seg på hovednæringer. Utbetalingene fra horisontale støtteordninger, dvs. støtteordninger som i utgangspunktet er tilgjengelige for bedrifter i alle eller de fleste næringer, er fordelt etter mottakernæring.

Landbruksstøtten utgjør nesten 70 pst. av næringsstøtten over budsjettets utgiftsside i 2004. Det meste av den budsjettmessige støtten til landbruket gis over jordbruksavtalen som inngås mellom staten og jordbruksorganisasjonene, jf. nærmere omtale nedenfor.

Kilde: Finansdepartementet.

I tabell 5.8 er den totale næringsstøtten fordelt etter formål. En slik kategorisering vil inneholde elementer av skjønn. En del støtteordninger kan oppfylle flere formål samtidig. I tabellen er støtten søkt plassert etter det primære formålet for den aktuelle ordningen. Det framgår at støtte forbeholdt bestemte næringer (næringsspesifikk støtte) fortsatt utgjør en vesentlig andel av næringsstøtten.

Ved siden av landbruk mottar nå sjøfart betydelig driftsstøtte over budsjettets utgiftsside. En ordning med tilskudd til fergerederiene i utenriksfart trådte i kraft fra juli 2002. Fergerederiene får refundert inntektsskatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift på lønnen til mannskap innenfor ordningen. Ordningen ble utvidet til også å gjelde offshorefartøyer i NOR-registeret fra 1. juli 2003. Sjøfartsnæringen mottar i tillegg støtte ved at rederiene får refundert en gitt prosent av sine brutto lønnsutgifter for visse fartøytyper.

Støtten til skipsbygging er vesentlig redusert, og fases ut etter hvert som støtteberettigede byggekontrakter blir sluttført. Ordningen med kontrakttilskudd til verft for bygging av skip ble avviklet for kontrakter inngått f.o.m. 1. januar 2001, og siste utbetaling var i 2004. En ny, mer begrenset støtteordning for deler av skipsbyggingsindustrien ble innført i 2003 og avviklet i mars 2005, jf. omtale av EUs tilleggsforordning for støtte til skipsbygging i avsnitt 5.3.2.

Hovedavtalen for fiskeriene(fiskeriavtalen) ble avviklet fra 1. januar 2005. Enkelte støtteordninger for fiskeriene videreføres likevel innenfor egne bevilgninger.

Støtten til tapsbringende statsselskap er i stor grad avviklet. Etter 2001 er det heller ikke bevilget tilskudd til Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS på Svalbard, som er det siste store industriforetaket som har mottatt årlige tilskudd. Manglende avkastning på aksjekapitalen i SIVA, som også omfatter IT-Fornebu, var med å øke støtten til statsselskap i årene 2001–2004.

En økning i den generelle regionalstøtten over budsjettets utgiftsside i 2004 og 2005 må bl.a. ses i sammenheng med omlegging av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift som følge av pålegg fra EFTAs overvåkningsorgan, ESA, jf. omtale i avsnitt 5.3.2.

Nettokostnadene knyttet til særskilte skatte- og avgiftsregler for enkelte deler av næringslivet (skatteutgifter) er oppført i tabell 5.9. Tabellen viser beregnede skatteutgifter i 2004 og 2005 fordelt etter formål. I tabellen er det bare tatt med den delen av skatteutgiftene som er direkte rettet mot næringsaktører.

Som det framgår av tabellen, øker den næringsspesifikke og regionale støtten samt den bedriftsrettede forskningsstøtten vesentlig dersom en tar med støtte i form av skatte- og avgiftslempninger.

Sjøfart er den enkeltnæringen som mottar mest næringsspesifikk støtte i form av særskilte skatteregler. Etter hvert er skatteutgiften også til landbruket blitt høy sammenliknet med de fleste andre sektorer. Innføring av inntektsfradrag ved beskatning av næringsinntekt fra jord og hagebruk i 2000 har bidratt til dette. Den samlede skatteutgiften knyttet til særskilte ordninger for landbruket i 2004 er beregnet til om lag 1 mrd. kroner. Fiskerinæringen får også betydelig støtte i form av skatteutgifter.

Skattefradrag for næringslivets kostnader til forskning og utvikling, Skattefunn, ble innført fra 2002 for små og mellomstore foretak, og utvidet fra 2003 til å omfatte alle foretak uansett størrelse. Omfanget av skattefradragsordningen har medført at den direkte forskningsstøtten til næringslivet nå er vesentlig større i form av skatteutgifter enn i form av tilskudd. Skattefradragsordningen er under evaluering, jf. omtale i avsnitt 5.3.3.

Statlig næringsstøtte kan også gis i form av ordninger som verken kommer fram på statsbudsjettets utgiftsside eller kan regnes som skatteutgifter. Slik støtte kan bestå i skjerming fra utenlandsk konkurranse, konsesjonsregler som begrenser etableringer innenfor en næring, eller annen regulering som gir fordeler til særskilte virksomheter.

Med unntak av jordbruk og store deler av næringsmiddelsektoren, er det få næringer som er støttet gjennom importvern. Nesten all import av industriprodukter til Norge er nå tollfri. Klær og enkelte andre ferdigsydde tekstiler har imidlertid fortsatt en viss tollbeskyttelse. Tollsatsene er til dels meget høye for jordbruksvarer som produseres i Norge, mens de er lave for jordbruksvarer som ikke produseres her i landet. I EØS-området er nedbyggingen av ikke-tollmessige handelshindre kommet langt. En rapport offentliggjort av Europakommisjonen i 2002 avdekket imidlertid at gjenstående handelshindre i EU er mye mer omfattende for tjenester enn for varer. Kommisjonen la i januar 2004 fram et direktivforslag om tjenester. Målet er å skape et effektivt indre marked for tjenester. Direktivforslaget er EØS-relevant, og Regjeringen sendte sine kommentarer i november 2004. Forslaget til tjenestedirektiv behandles nå i Rådet og i Europaparlamentet.

Deregulering av kraftmarkedet i 1990-årene berørte ikke Statkrafts kraftkontrakter på myndighetsbestemte vilkår med den kraftintensive industrien og treforedlingsindustrien. Disse kontraktene omfatter i dag om lag 12,9 TWh/år, noe som utgjør om lag en tredel av kraftforbruket til denne delen av industrien. Kraftkontraktene løper i all hovedsak ut i perioden fram til 2011. I tillegg disponerer industrien om lag 4 TWh/år knyttet til avtaler fra 1960-tallet om foregrepet hjemfall, hvorav avtaler for 2,2 TWh/år løper helt fram til 2030.

5.3.2 Internasjonale rammevilkår

I internasjonale avtaler legges det økende vekt på å regulere næringsstøtten. EØS-avtalen, WTO-avtalen om subsidier og utjevningsavgifter og Avtalen om landbruk i WTO har hatt økende betydning for omfanget og utformingen av næringsstøtten.

Utforming av en ny avtale for landbruket står sentralt i den pågående  forhandlingsrunden i WTO. WTOs hovedråd vedtok 1. august 2004 rammeverket for de videre forhandlingene. Rammeverket inneholder bl.a. retningslinjer for forhandlingene om landbruk og markedsadgang for industrivarer, herunder fisk, samt subsidier og antidumping. Etter 2004 har framdriften på de fleste forhandlingsområdene vært begrenset. Forhandlinger om forenklinger av handelsprosedyrer er også startet opp. WTOs sjette ministerkonferanse vil bli holdt i Hong Kong i desember 2005.

Rammeavtalen legger opp til betydelig reduksjon i handelsvridende støtte til landbruket, avvikling av eksportsubsidier og vesentlig forbedret markedsadgang for landbruksvarer. Avtalen legger prinsipper og føringer for den videre forhandlingsprosessen, men det gjenstår å avklare og konkretisere de nye forpliktelsene på de ulike forhandlingsområdene. Det skal tas spesielle hensyn til utviklingslandenes behov ved utforming av de nye bestemmelsene om handel med landbruksvarer. Det skal også tas hensyn til ikke-handelsmessige forhold. Fra norsk side ble det ved inngåelse av rammeavtalen lagt vekt på at den åpner for særordninger for markedsadgang for sensitive produkter, og videre at det gjennom en egen ordning åpnes for at Norge kan videreføre en ikke ubetydelig del av vår areal- og dyrestøtte. Samtidig er det et hovedprinsipp i avtalen at land med de høyeste tollsatsene og de høyeste nivåene på handelsvridende støtte skal påta seg de største reduksjonsforpliktelsene. Norge har høy tollbeskyttelse for viktige produkter i norsk landbruk. Støttenivået i Norge er blant de høyeste i verden pr. produsert enhet. Det er grunn til å anta at en ny WTO-avtale vil kreve aktive tilpasninger i norsk landbruk og landbrukspolitikk. Omfanget av konsekvensene vil imidlertid først være klart når avtalen er ferdigforhandlet.

I dette perspektivet er det nødvendig å videreføre og forsterke en landbrukspolitikk som legger til rette for et mer konkurransedyktig og robust jordbruk. Effektivisering og kostnadsreduksjoner er nødvendig for at det skal være mulig å opprettholde et variert jordbruk over hele landet. I løpet av de siste 10 årene har antall bruk blitt redusert med 35 pst., eller nesten 30 000 enheter. Antall årsverk er redusert fra 90 000 til 66 000. Jordbruksarealet har økt svakt i samme periode. Fremdeles er norsk jordbruk dominert av små enheter med et svært høyt kostnadsnivå i internasjonal målestokk. Det samlede støttenivået har endret seg lite ifølge OECDs støtteberegninger, jf. tabell 5.10. Samlet støtte, inklusiv beregnet skjermingsstøtte som følge av handelshindre, utgjorde om lag 20 mrd. kroner i 2004 av en total brutto næringsinntekt på 29,4 mrd. kroner. Samlet støtte utgjør om lag 300 000 kroner pr. årsverk. Budsjettstøtten alene utgjør om lag 0,5 mrd. kroner mer enn samlet vederlag til arbeid og egenkapital i sektoren.

Regjeringen har de siste årene iverksatt tiltak for å styrke næringens evne og mulighet til å møte framtidige utfordringer, bl.a.:

• Utvidete konsesjonsgrenser i kraftfôrkrevende husdyrproduksjon

• Mer fleksibel omsetning av melkekvoter

• Økt maksimal melkekvote pr. bruk

• Fjerning av aktivitetskrav for samdrifter

• Mulighet for økt avstand mellom deltakere i samdrift

• Bedre harmonisering av rammevilkårene for samdrift og andre foretak

• Redusert favorisering av småskaladrift i tilskuddssystemet

• Mer fleksible investeringsstøtteordninger

• Markedsregulering for kylling vedtatt opphevet fra 1. januar 2007

• Redusert priskontroll ved omsetning av landbrukseiendommer

Færre bruk og mindre arbeidsforbruk i sektoren vil redusere det tradisjonelle landbrukets rolle i norsk distrikts- og bosettingspolitikk. Det vil her være regionale forskjeller. Arbeidet med å modernisere landbrukspolitikken og utvikle mer samlede strategier har Landbruks- og matdepartementet kalt Landbruk Pluss. Landbruk Pluss skal legge til rette for at effektiviseringen kombineres med ny næringsutvikling slik at målet om levende og aktive bygdesamfunn skal kunne realiseres.

For norsk fiskerinæring er det viktig med forbedringer i WTO-avtalen. Handel med fisk og fiskevarer er et av de mest beskyttede vareområdene internasjonalt. I mange markeder møter eksport av sjømat hindringer i form av toll og nasjonale krav på veterinær- og sanitærområdet. Markedsadgang har stor betydning for fiskerinæringen, som eksporterer over 95 pst. av produksjonen.

EU er det viktigste markedet for norsk fisk og fiskevarer. Deler av fiskeeksporten er sikret tollfrihet gjennom EØS-avtalen, men det gjelder ikke for flere av de viktigste produktene (bl.a. laks, makrell, sild og reker). EØS-avtalen hindrer heller ikke at norsk eksport kan bli møtt med antidumpingtiltak og andre konkurranseregulerende virkemidler fra EUs side. Utvidelse av EU med ti nye medlemsland fra 1. mai 2004 medførte at tollfriheten Norge hadde med disse landene gjennom EFTAs frihandelsavtaler, bortfalt. Dette er delvis kompensert, i hovedsak gjennom tollfrie kvoter for pelagiske produkter (sild og makrell) og en økning i kvoten på pillede reker.

Den norske oppdrettsnæringen har i over 15 år møtt hindringer i flere markeder. USA har siden 1991 anvendt antidumpingtiltak overfor hel laks fra Norge. I 1997 inngikk Norge en avtale med EU som bl.a. fastsatte en minstepris på norsk laks i EU-markedet. Lakseavtalen opphørte fra slutten av mai 2003, men enkelte oppdrettere innenfor EU fortsatte sine klager mot import av laks. Fra august 2004 innførte Europakommisjonen midlertidige beskyttelsestiltak i form av tollkvoter, og fra februar 2005 varige og mer omfattende tiltak i form av tollkvoter og en minstepris. Etter motstand fra flere EU-land ble tiltakene avløst med midlertidige antidumpingavgifter mot norsk laks fra april 2005. I juli 2005 inngikk Europakommisjonen og den norske laksenæringen en midlertidig forståelse om minste importpris og et rammeverk for forhandlinger om en langsiktig løsning. Som følge av forståelsen ble EUs antidumpingavgifter på norsk laks erstattet med en minste importpris. For import av ørret innførte Europakommisjonen fra september 2003 en midlertidig straffetoll på import av stor ørret fra bl.a. Norge, som året etter ble avløst med en femårig antidumpingavgift.

Regjeringen arbeider for at den pågående forhandlingsrunden i WTO skal føre til betydelige forbedringer i betingelsene for handel med sjømat. Det gjelder både reduksjon av tollsatser på fisk og fiskevarer, regelverk om antidumping- eller antisubsidietiltak og regelverk om ikke-tollmessige handelshindringer. Rammeverket som ble vedtatt av WTOs hovedråd 1. august 2004, er et godt grunnlag for videre forhandlinger på fiskeriområdet. Det vil imidlertid ta noe tid å avslutte forhandlingene og iverksette resultatet i alle WTO-landene. EFTAs frihandelsavtaler er også viktige for markedsadgangen, særlig til potensielle nye markeder for norsk fisk.

All støtte utenom støtte til jordbruk og fiske skal som hovedregel følge EØS-avtalens statsstøtteregelverk og være godkjent av ESA. EØS-avtalen har bestemmelser som begrenser konkurransevridende offentlig støtte med hensyn til hvilke tiltak som kan motta støtte, og støttenivået i hvert prosjekt. Europakommisjonen vedtar og reviderer retningslinjer på støtteområdet fortløpende. ESA skal vedta tilsvarende retningslinjer som Europakommisjonen, bare begrenset av EØS-avtalens dekningsområde.

Ordningen med geografisk differensiert arbeidsgiveravgift ble lagt om 1. januar 2004 som følge av krav fra ESA. Ordningen ble vurdert etter gjeldende retningslinjer for regional statsstøtte. Kommisjonen skal nå vedta nye retningslinjer for regionalstøtte som vil gjelde i EØS-området fra 1. januar 2007. Norske myndigheter har deltatt aktivt i det forberedende arbeidet, bl.a. med sikte på å kunne gjeninnføre ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift i mest mulig av det tidligere virkeområdet. Kommisjonen legger opp til å vedta de nye retningslinjene innen utgangen av 2005, jf. nærmere omtale i St.prp. nr. 1 (2005–2006) Skatte–, avgifts- og tollvedtak, avsnitt 2.6.2.3

En midlertidig tilleggsforordning fordriftsstøtte til skipsbygging ble vedtatt av EUs råd og EØS-komiteen i 2002. Forordningen var relatert til en sak Europakommisjonen hadde anlagt mot Korea i WTO. WTO-saken ble avsluttet i begynnelsen av 2005, og tilleggsforordningen ble som forutsatt avviklet 31. mars 2005.

Det har i flere år vært omstridt om kompensasjon for tjenester av allmenn økonomisk betydning skal karakteriseres som statsstøtte i EØS-avtalens forstand. Dette omfatter f.eks. kjøp av tjenester fra Posten Norge og NSB. Europakommisjonen vedtok 13. juli 2005 nye regler om tjenester av allmenn økonomisk betydning. Reglene er en oppfølging av et vedtak i EF-domstolen i 2003 (Altmark-dommen). EF-domstolen slo da fast at godtgjørelse som bare kompenserer for en tjeneste av allmenn økonomisk betydning, ikke er å anse som statsstøtte etter artikkel 87 i EF-traktaten (tilsvarende artikkel 61 i EØS-avtalen) dersom bestemte vilkår er oppfylt. Tjenesten må bl.a. være pålagt og klart definert, kriteriene for beregningen av kompensasjonen må være fastlagt på forhånd, kompensasjonen må ikke overstige utgiftene til oppfyllelsen av forpliktelsene, og kompensasjonens størrelse må bestemmes enten etter en offentlig anskaffelsesprosedyre eller på grunnlag av en analyse av omkostningene som et gjennomsnittlig foretak vil ha. Europakommisjonens ny regler regulerer kompensasjon som ikke samsvarer med kriteriene i Altmark-dommen, og som derfor i utgangspunktet er støtte som må godkjennes av Kommisjonen/ESA.

Europakommisjonen har lagt fram en handlingsplan for revisjon av reglene om offentlig støttesom skal gjennomføres i perioden 2005–2009. De fleste horisontale regelverkene skal revideres i denne perioden, og Europakommisjonen ønsker å ha en mer helhetlig tilnærming til arbeidet med de ulike regelverkene. Konsultasjonsdokumenter om reglene for miljøstøtte og FoU-støtte er ventet å foreligge allerede i løpet av høsten 2005.

5.3.3 Støtte til forskning og tiltak for økt innovasjon

Forskning og utvikling (FoU) skal framskaffe ny innsikt og bidra til kunnskapsoppbygging i samfunnet. Et høyt kunnskapsnivå er en viktig forutsetning for høy verdiskaping, men det er likevel ingen enkel sammenheng mellom FoU og økonomisk vekst. Skal den forskningsbaserte kunnskapen styrke vekstevnen i økonomien, må resultatene bli anvendt til samfunnsøkonomisk lønnsom virksomhet i næringslivet og offentlig sektor.

Utviklingen i norsk forskning de siste årene har samlet sett vært positiv. Flere indikatorer, bl.a. knyttet til publiserte forskningsarbeider og sitering av norske forskere, tyder på at norsk forskning hevder seg bedre enn tidligere i internasjonal sammenheng. Veksten i offentlige forskningsbevilgninger har vært sterkere enn i de fleste andre land. Den samlede forskningsinnsatsen har også økt betydelig. En høy nominell BNP-vekst, bl.a. som følge av høye oljepriser, gjør imidlertid at FoU har vokst lite som andel av BNP. Innsatsen i FoU som ble utført i Norge i 2003, tilsvarte 1,75 pst. av BNP. Offentlige bevilgninger til FoU beløp seg til 0,73 pst. av BNP. I tillegg kommer finansiering gjennom skattesystemet, slik at offentlige kilder i alt finansierte FoU for 0,82 pst. av BNP (påløpt verdi).

Regjeringen går inn for at den samlede forskningsinnsatsen bør øke til 3 pst. av BNP innen 2010, hvorav 1 pst. fra offentlige kilder, jf. St.meld. nr. 20 (2004–2005) Vilje til forskning. Stortinget sluttet seg til dette målet, og ba om forslag til en opptrappingsplan for den offentlige forskningsinnsatsen fram mot 2010. Regjeringen legger fram forslaget til opptrappingsplan i St.prp. nr. 1 (2005–2006) Utdannings- og forskningsdepartementet.

Det er ikke mulig å fastslå i dag hva som vil være framtidens vekstnæringer i Norge. De nasjonale prioriteringene skal ivareta både hensynet til bredde og behovet for målrettet satsing på enkelte områder. Ressursgrunnlag, næringsstruktur og samfunnsbehov gir likevel et utgangspunkt for prioriteringene. I tillegg ligger det mye informasjon i utviklingen av nye forskningsfelt internasjonalt. I forskningsmeldingen er det trukket fram tre strukturelle prioriteringer: internasjonalisering, grunnforskning og forskningsbasert nyskaping og innovasjon. I tillegg skal forskningen styrkes særskilt innenfor fire tematiske områder – energi og miljø, mat, hav og helse – og tre teknologiområder: informasjons- og kommunikasjonsteknologi, bioteknologi og material- og nanoteknologi.

I statsbudsjettet for 2006 foreslår Regjeringen å øke bevilgningene til forskning med om lag 1,4 mrd. kroner. Forslaget vil, i tråd med prioriteringene i forskningsmeldingen, bidra til å styrke grunnforskning, internasjonalisering og forskningsbasert nyskaping og innovasjon i næringslivet og offentlig sektor. Forskning og virkemidler som kan utløse økt FoU-innsats i næringslivet, er særlig prioritert, bl.a. brukerstyrt forskning i Norges forskningsråd og forsknings- og utviklingskontrakter i Innovasjon Norge.

Figur 5.3 viser statens samlede finansiering av FoU gjennom bevilgninger og skattesystemet. I figuren er finansieringen fordelt på hovedformål slik at den direkte satsingen på næringsrettet forskning framkommer. Næringslivet vil også dra nytte av den allmennvitenskaplige forskningen, både i form av resultater fra grunnleggende forskning og tilgang på forskere. I siste halvdel av 1990-årene gikk den direkte støtten til næringsformål noe tilbake i realverdi. Sammen med en generell opptrapping av statens forskningsfinansiering, har det fra 2001 vært en betydelig vekst i støtten til næringsrettet FoU. Bevilgningene til FoU over statsbudsjettet økte med om lag 3 mrd. kroner fra 2001 til 2005, noe som innebærer en årlig realvekst på om lag 4 pst. I tillegg er det fra 2002 gjennom skattesystemet gitt betydelig støtte til bedriftenes FoU-prosjekter. Støtten gjennom skattesystemet utgjør det meste av veksten i statens finansiering av næringsrettet FoU.

¹ Bevilgninger over statsbudsjettet og støtte gjennom skattesystemet.

Kilde: NIFU STEP og Finansdepartementet.

Regjeringen legger vekt på økt kvalitet i norsk forskning. Kvalitet er avgjørende for at forskningen skal gi et positivt bidrag til næringsliv og samfunn, og for deltakelse i det internasjonale forskningssamarbeidet. Høy kvalitet er dessuten viktig for å opprettholde et godt utdanningstilbud og god rekruttering til forskningen. Den framtidige styrkingen av grunnforskningen skal derfor vektlegge kvalitet framfor kapasitetsutbygging. Forskning innenfor matematikk, naturvitenskap og teknologi skal prioriteres i årene framover. I 2002 ble det opprettet 13 sentre for fremragende forskning. Sentrene skal konsentrere aktiviteten om å bringe forskningen videre på sine fagfelt. I 2005 ble det utlyst en ny søknadsrunde for å få status som slikt senter, med virkning fra 2007. For å rekruttere og holde på de beste forskningstalentene, er ordingen med «Yngre fremragende forskere» etablert fra 2003.

Norges forskningsråd er det sentrale rådgivende og utøvende forskningsstrategiske organ for myndighetene. Forskningsrådet forvalter bevilgninger til forskning innenfor alle fagområder, og i hele spekteret fra grunnforskning til innovasjon. I tillegg til å finansiere fri grunnforskning ved universiteter og høgskoler, har Forskningsrådet en sentral rolle i finansieringen av strategiske satsinger både i instituttsektoren og i universitets- og høgskolesektoren. Næringsrettet FoU får støtte gjennom Forskningsrådets programmer for brukerstyrt og strategisk FoU og innovasjonsprogrammer som skal stimulere til kommersialisering av FoU-resultater. Sentre for forskningsdrevet innovasjon skal etableres i 2006 som et nytt virkemiddel rettet mot langsiktig og grunnleggende forskning i samarbeid mellom bedrifter og forskningsinstitusjoner. I forskningsmeldingen er det understreket at Forskningsrådet skal styrke sin strategiske rolle overfor instituttsektoren. Utdannings- og forskningsdepartementet har derfor bedt Forskningsrådet om å utarbeide forslag til et nytt finansieringssystem for forskningsinstituttene og til nye retningslinjer for statlig finansiering av instituttene.

Internasjonalt forskningssamarbeid er viktig for utvikling av norsk forskning og overføring av ny kunnskap til det norske næringslivet og samfunnet. EUs 6. rammeprogram for forskning og teknologi startet opp våren 2003 og løper over en fireårsperiode. Den norske kontingenten til rammeprogrammet vil i 2006 utgjøre om lag 760 mill. kroner. Deltakelsen gir norske forskningsinstitusjoner og bedrifter bedre muligheter til å utvikle samarbeid og nettverk med forskningsmiljøer ellers i Europa. Norske forskere som deltar i det 6. rammeprogrammet, har fått innvilget en betydelig høyere andel av søknadene enn gjennomsnittet. EU har startet forberedelsene til et 7. rammeprogram for forskning over perioden 2007–2013, og spørsmålet om norsk deltakelse må trolig avklares i 2006. Forskningssamarbeid i andre deler av verden er også viktig. Utdannings- og forskningsdepartementet la i oktober 2004 fram en strategi for norsk forsknings- og teknologisamarbeid med Nord-Amerika.

Fra 1. januar 2002 har bedriftene rett til skattefradrag for sine FoU-kostnader. Skattefunn er et regelstyrt virkemiddel, hvor bedriftene selv velger ut støtteberettigede prosjekter innenfor rammen for skattefradraget. For å sikre at prosjektene har et tilstrekkelig FoU-innhold må de være godkjent av Norges forskningsråd. Skattefunn fungerer som en tilskuddsordning, ved at eventuell fradragsverdi utover skyldig skatt betales ut til bedriften ved skatteoppgjøret. Støtten gjennom Skattefunn er et viktig virkemiddel for å få flere bedrifter til å satse på FoU, og står sentralt i Regjeringens strategi for å øke forskningsinnsatsen i Norge.

Næringslivet fikk 696 mill. kroner i støtte gjennom Skattefunn for skatteåret 2002 og 1 280 mill. kroner for skatteåret 2003. Av dette var henholdsvis 82 og 78 pst. utbetaling utover utliknet skatt. Skattefunn ble dermed i stor grad benyttet av foretak som ikke var i skatteposisjon. Norges forskningsråd har godkjent om lag 6 000 prosjekter som vil være fradragsberettigede ved skatteoppgjøret for 2004. Ifølge søknadene utgjør dette FoU-utgifter på vel 10 mrd. kroner. Til sammenlikning utgjorde næringslivets FoU-virksomhet totalt, dvs. egenutført og innkjøpt FoU, om lag 17 mrd. kroner i 2003 (ekskl. foretak under 10 sysselsatte). På grunnlag av godkjente søknader i Norges forskningsråd, og antatt frafall under gjennomføringen, anslås påløpt provenytap for 2004 til om lag 1,6 mrd. kroner. Søknader til Norges forskningsråd så langt i 2005 indikerer at bruken av Skattefunn fortsetter på om lag samme nivå.

Skattefunn er under evaluering for perioden 2002–2006. Statistisk sentralbyrå la fram den første årsrapporten fra evalueringen i mai 2005. Rapporten gir en beskrivelse av regelverk, statistikkgrunnlag og opplegg for datainnsamling og analyse. Dataene viser at svært mange av foretakene som har søkt og fått innvilget skattefradrag med den nye ordningen, ikke tidligere har vært i kontakt med virkemiddelapparatet for FoU og innovasjon. Det framkommer også at for de aksjeselskapene i industri og tjenesteyting som mottok støtte gjennom Skattefunn i 2003, utgjorde fradrag og utbetalinger i gjennomsnitt en betydelig andel av påløpt skatt (47 pst.). Skattefunn er nærmere omtalt i St.prp. nr. 1 (2005–2006) Skatte-, avgifts- og tollvedtak og St.prp. nr. 1 (2005–2006) Nærings- og handelsdepartementet.

Ulønnet arbeidsinnsats er ikke fradragsberettiget etter skatteloven, og slik innsats i FoU-prosjekter faller derfor utenfor Skattefunn. For 2005 ble det derfor innført en rammestyrt tilskuddsordning for ulønnet forskningsinnsats i skattefunnprosjekt. Norges forskningsråd behandler søknader og utbetaler støtte, som samordnes med støtte for FoU-kostnader som er fradragsberettiget i selvangivelsen. Fordi tilskuddsordningen innebærer nye støtteelementer, må den notifiseres og godkjennes av EFTAs overvåkningsorgan, ESA, før ordningen kan tre i kraft. Denne ordningen foreslås videreført i 2006 med en ramme på 30 mill. kroner.

Innovasjon i næringslivet er til dels forskningsbasert – men utvikles også i andre samspill mellom produksjonsbedrifter, teknologileverandører, kunder og kunnskapsinstitusjoner. Produsenter vil f.eks. ofte ta i bruk ny teknologi uten at de selv har medvirket i kunnskapsutviklingen som er «bakt inn» inn i utstyret. Økt konkurranse, krevende kunder og markedstilpasning er ofte utgangspunktet for at bedriftene må fornye eller forbedre produktene. Organisatorisk innovasjon er også nødvendig for at bedrifter skal lykkes i dynamiske og krevende omgivelser. Innovasjon lar seg ikke klart definere eller avgrense, og innholdet vil endres med den teknologiske og samfunnsmessige utviklingen.

De bedriftsrettede virkemidlene for innovasjon og internasjonalisering er for en stor del samlet i Innovasjon Norge. Gjennom Innovasjon Norge har bedriftene tilbud om fire hovedtjenester: finansiering, kompetanse, nettverk eller profilering. Finansiering omfatter tilskudd, stipender, lån til innovasjonsprosjekter og investeringer, garanti for driftskreditt i private banker, og egenkapital gjennom såkornfond.

Bedriftenes evne til innovasjon og omstilling vil påvirkes av mange forhold. For å samordne innsatsen bedre mellom relevante områder la Regjeringen i oktober 2003 fram en plan for en helhetlig innovasjonspolitikk – «Fra idé til verdi». Nærings- og handelsdepartementet koordinerer arbeidet, og har beskrevet status i en tilstandsrapport fra august 2005. Framover er det viktig å styrke kunnskapsgrunnlaget for innovasjonspolitikken, forbedre dialogen mellom ulike forvaltningsnivåer om de næringsrettede virkemidlene, og fortsatt dra nytte av internasjonale samarbeidsprogrammer og kontakten mellom offentlige og private aktører.

5.4 Modernisering av offentlig sektor

5.4.1 Reformer av offentlig sektor for å sikre et godt offentlig tjenestetilbud

Regjeringen gir arbeidet med å modernisere offentlig sektor høy prioritet. Over de siste tretti årene har de offentlige utgiftene til velferd i form av inntektssikring og offentlig finansierte tjenester vokst betydelig raskere enn verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Veksten i det offentlig finansierte tjenestetilbudet er drevet fram av stadig flere brukere av tjenester innen de enkelte aldersklasser og kontinuerlige forbedringer av standarden på tjenestene. Samtidig har det vært høyere kostnadsvekst innenfor de arbeidsintensive delene av offentlig finansiert tjenesteyting enn i økonomien totalt.

Både i Norge og i andre OECD land vil sterk vekst i antallet eldre og stagnasjon i arbeidsstyrken over tid forsterke presset mot offentlige finanser, jf. avsnitt 3.2.6. Det er derfor behov for reformer som begrenser veksten i overføringene og effektiviserer offentlig finansiert tjenesteproduksjon, jf. avsnitt 3.6 og boks 5.3. Arbeidet med pensjonsreform fortsetter. I dette avsnittet omtales retningslinjer og konkrete tiltak for å effektivisere og forbedre offentlig finansiert tjenesteproduksjon. Foruten å gi rom for flere og bedre velferdstjenester, vil effektivisering av offentlig sektor dempe presset mot budsjettpolitikken og understøtte en bærekraftig utvikling i sysselsetting og produksjon.

5.4.2 Regjeringens handlingsplan for modernisering 2005 – 2009

I Moderniseringsministerens redegjørelse fra 2002, Fra ord til handling, presenterte Regjeringen prinsippene for moderniseringsarbeidet i offentlig sektor. Disse prinsippene danner også grunnlaget for Regjeringens handlingsplan for stortingsperioden 2005–2009, Modernisering for velferd, som ble lagt fram 30. juni 2005. Handlingsplanen presenterer konkrete tiltak som skal forenkle hverdagen for innbyggere og næringsliv og bidra til en mer målrettet og effektiv offentlig ressursbruk. Det er lagt vekt på å presentere nye, konkrete og etterprøvbare tiltak samt en gjennomføringsplan. Tiltakene knytter seg til to hovedmål:

• Borgernes møte med det offentlige skal gjøres enklere. Det offentlige skal legge mindre beslag på den enkeltes og næringslivets tid til, skjemautfylling, personlig oppmøte og saksbehandling. Valgfrihet skal innføres på flere områder, og brukerne skal lettere kunne formidle sin mening om tilbudet. Slike innspill vil bli systematisk fulgt opp med sikte på å stimulere til økt kvalitet og bedre ressursbruk.

• Det skal frigjøres ressurser for å styrke velferdstilbudet,og ressursene skal anvendes der de kaster mest av seg. Administrative tjenester skal effektiviseres ved bruk av nye IT-løsninger, og stordriftsfordeler skal hentes ut ved bruk av felles logistikksystemer. Tjenesteleverandørene skal i større grad konkurranseeksponeres, jf. boks 5.4.

Regjeringens handlingsplan for modernisering omfatter også oppfølging og etterprøving av resultatene av moderniseringsarbeidet. Ifølge planen skal brukertilfredsheten for sentrale offentlige tjenester være høyere i 2009 enn i 2004. Konkret har en planlagt å måle utviklingen i tilfredsheten på ti utvalgte områder og offentligjøre resultatene årlig. Det gjelder også den generelle tilfredsheten med det samlede offentlige tjenestetilbudet.

Boks 5.3 Aldringen av befolkningen og etterspørselen etter sentrale velferdstjenester

I Perspektivmeldingen (St.meld. 8 (2004–2005)) drøftes langsiktige utviklingstrekk for sentrale velferdstjenester. Endringer i befolkningens alderssammensetning vil skape behov for en kraftig økning i ressursinnsatsen for å dekke etterspørselen etter viktige velferdstjenester i tiårene framover, selv uten kvalitetsforbedringer i tilbudet.

Figur 5.4 illustrerer timeverksutviklingen i kommunal pleie og omsorg under forutsetning av uendret ressursinnsats pr. person på hvert alderstrinn. Framskrivingen er basert på Statistisk sentralbyrås middelalternativ for befolkningsutviklingen. Bedret helsetilstand blant de eldre vil kunne dempe veksten noe. På den annen side vil aldersforskyvningene innebære at familienes kapasitet til å yte omsorg ikke vil stige i takt med antallet omsorgs- og pleietrengende eldre og uføre. Dette trekker i retning av høyere etterspørsel etter pleie og omsorgstjenesten enn det som framkommer i figuren.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Veksten i antall eldre vil også bidra til økt vekst i etterspørselen etter helsetjenester, jf. figur 5.5. Disse finansieres i hovedsak av staten. Også her vil bedret helsetilstand kunne dempe veksten noe.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Forskyvningene i aldersammensetningen vil bidra til å redusere etterspørselen etter barnehageplasser og skole- og studieplasser noe. Potensialet for ressursinnsparing på disse områdene er imidlertid ikke tilstrekkelig til at en vil unngå en sterk økning i arbeidskraftbehovet både i statlig og kommunal tjenesteproduksjon.

Framskrivingene av ressursbehovet både i pleie og omsorg og i helsesektoren er basert på konstant dekningsgrad og at ressursinnsatsen pr. bruker holdes uendret. Historisk kan en betydelig del av kostnadsveksten tilskrives økt dekningsgrad og økt ressursinnsats pr. bruker. Kvalitetsforbedringer og nye medisinske behandlingstilbud kan bidra til at ressursbehovet øker sterkere enn det som framkommer i framskrivingene. I den grad effektiviteten bedres, vil imidlertid veksten i ressursbehovet dempes.

Boks 5.4 Veileder om konkurranseeksponering som virkemiddel i moderniseringen

Kilde: Konkurrencestyrelsen og Forbrugerstyrelsen i Danmark. 2002

I Norge har en lang erfaring med konkurranseutsetting av tekniske tjenester som det offentlige finansierer. Innenfor videregående opplæring, høyere utdanning og helsesektoren bidrar ordninger med brukervalg til konkurranse mellom offentlige tjenesteprodusenter, mellom private produsenter og mellom offentlige og private produsenter. Konkurranse om offentlige oppgaver er likevel mindre framtredende i Norge enn i andre OECD-land, jf. figur 5.6. Erfaringer både fra Norge og andre land viser at betydelige kostnads- og kvalitetsgevinster kan realiseres ved å konkurranseeksponere offentlig vare- og tjenesteproduksjon. For å støtte opp under statlige og kommunale virksomheters arbeid på dette feltet, har Moderniseringsdepartementet nylig gitt ut en veileder om konkurranseeksponering for beslutningstakere i offentlig sektor. Veilederen omtaler bl.a. former for konkurranseeksponering, krav som må være oppfylt for at konkurranseeksponering skal være hensiktsmessig og forholdet til innkjøpsregelverket.

Veilederen redegjør for tre ulike former for konkurranseeksponering:

• Konkurranseutsetting, herunder Offentlig-privat samarbeid (OPS)

• Brukervalg

• Prestasjonsmåling og målestokkonkurranse

Konkurranseutsetting betegner situasjonen der det offentlige lar ulike tilbydere konkurrere om å utføre oppgaver det offentlige tidligere har utført selv. Det offentlige bestiller og finansierer produksjonen. Konkurranseutsetting utelukker ikke at det offentlige selv utfører tjenesten. Ved konkurranseutsetting kan det offentlige selv, eller gjennom en virksomhet i offentlig eie, delta i konkurransen om å utføre tjenesten. Konkurranseutsetting kan komme i stand ved å fjerne reguleringer som har gitt offentlige tilbydere monopol, eller som har forskjellsbehandlet private og offentlige aktører. OPS er en form for konkurranseutsetting som innebærer at det offentlige, etter en anbudskonkurranse, inngår samarbeid med private leverandører om utvikling og/eller drift av tjenester eller infrastruktur som det offentlige har ansvaret for. OPS-avtaler er oftest kjennetegnet ved at den private parten får i oppdrag å finansiere og gjennomføre et stort bygge- eller utviklingsprosjekt samt å ha ansvar for drift og vedlikehold av anlegget gjennom en forholdsvis lang periode.

Brukervalg innebærer at det offentlige legger til rette for at brukeren kan velge mellom alternative leverandører, for eksempel mellom ulike offentlige tilbydere, mellom offentlige og private tilbydere eller mellom bare private tilbydere. Et brukervalgsystem med ulike leverandører omtales som «fritt brukervalg» når systemet er finansiert ved at «pengene følger brukeren». Et slikt system innebærer at den enkelte tilbyders inntekter er avhengig av hvor mange som velger deres tilbud. Prisen på tjenesten vil være fastsatt og betalt av det offentlige, og tilbyderne konkurrerer på kvalitet og hvor godt tjenestene er tilpasset ulike brukeres behov. Både i primærhelsetjenesten og i spesialisthelsetjenesten er det fritt brukervalg.

Prestasjonsmålinger en metode for systematisk sammenstilling av virksomhetsinformasjon med sikte på å måle prestasjoner i tilsvarende virksomheter mot hverandre. Konkurranseelementet i dette kan være «mykt» ved at målingene i seg selv gir sammenlikningsgrunnlag som skaper incentiver, men kan også styrkes ved at avlønningen av virksomhetene baseres på prestasjon i forhold til tilsvarende virksomhet. For sistnevnte metode benyttes begrepet målestokkonkurranse.

Hovedfokuset i Regjeringens moderniseringsarbeid er større effektivitet og bedret kvalitet i offentlig tjenesteproduksjon. Dette kan oppnås gjennom utvikling av nye prosesser basert på ny teknologi, f.eks. større innslag av IKT innenfor offentlig administrasjon og logistikk og gjennom kompetanseheving. Gjennom tilpasning av organisasjonsformene og finansieringssystemene i offentlig forvaltning, kan incentivene til effektiv ressursbruk styrkes. Fritt brukervalg gir brukerne muligheter til å påvirke tjenestene, og er samtidig en av flere måter å utsette offentlig tjenesteprodusenter for konkurranse.Regjeringens moderniseringsarbeid omfatter både kommunal og statlig sektor. Moderniseringsarbeidet i kommunene er likevel først og fremst kommunenes ansvar. Statens rolle består i å utforme rammebetingelser som gir kommunene handlingsrom i moderniseringsarbeidet. I denne sammenhengen er både utforming av finansieringssystemet for kommunene og lov- og regelverk viktig. En hovedutfordring er å utforme rammebetingelser som gir gode incentiver til å finne effektive løsninger lokalt.

Moderniseringsarbeidet i staten foregår i første rekke i de enkelte virksomheter, etater og departementer. Regjeringen kan bidra ved å utforme rammebetingelser som understøtter reformer, og ved å koordinere arbeidet. Moderniseringsdepartementet har ansvar for koordinering på tvers av sektorer, i tillegg til å ha ansvaret for tverrgående virkemidler som konkurransepolitikken, IT-politikken og forvaltnings- og personalpolitikken. Finansdepartementet har ansvaret for tverrgående virkemidler som økonomistyringssystemet for staten og det statlige budsjettsystemet. Det arbeides med reformer på disse områdene som skal bidra til at det samlede statlige styringssystemet blir mer resultatorientert, og som gir bedre muligheter for å sammenlikne ressursbruken mellom virksomheter og over tid.

5.4.3 Moderniseringsarbeidet i kommunal sektor

En betydelig del av den offentlige tjenesteproduksjonen foregår i kommunene og fylkeskommunene. Kommunesektoren har bl.a. ansvar for arbeidsintensive tjenesteområder som barnehager, skole og pleie og omsorg, jf. figur 5.7. Utbyggingen av velferdsordningene gjennom de siste ti- årene har medført en betydelig vekst i sysselsettingen i kommunene. Om lag 20 pst. av alle landets sysselsatte arbeider nå i kommunal sektor. Sektoren står for i overkant av 15 pst. av de samlede utførte timeverkene. En økende andel eldre i befolkningen vil bidra til at en stadig større del av arbeidsstyrken må sysselsettes i pleie- og omsorgssektoren i tiårene framover, jf. boks. 5.3.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Om lag 70 pst. av kommunenes inntekter består av frie inntekter (skatt og rammetilskudd), jf. figur 5.8. Frie inntekter gir rom for lokale beslutninger tilpasset befolkningens behov og lokale kostnadsforhold. Det er behov for å utvikle former for samhandling mellom staten og kommunene som i mindre grad baseres på lovfesting, øremerking, rapportering og tilsyn. Regjeringen har lagt opp til å legge større vekt på målstyring, samtidig som detaljerte krav til hvordan målene skal nås tones ned. Finansiering gjennom øremerkede tilskudd bør forbeholdes viktige nasjonalt prioriterte områder i en oppstartsfase, eller brukes til finansiering av oppgaver som bare et mindre antall kommuner har ansvar for.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

Effektiviteten i kommunal tjenesteproduksjon påvirkes både av beslutninger om ressursdisponering i den enkelte kommune og i det enkelte fylke og utviklingen i forvaltningsstrukturen. Administrasjonskostnadene pr. innbygger er fire ganger så høye i små kommuner som i mellomstore kommuner. Statistisk sentralbyrå har beregnet at vi kan spare mellom to og fire milliarder kroner årlig ved en endret kommunestruktur. En overgang til større og mer robuste kommuner vil derfor kunne gi et viktig bidrag til effektiviseringsarbeidet.

Tiltak som stimulerer til en effektiv utnyttelse av kommunesektorens ressurser, utgjør en viktig del av Regjeringens handlingsplan for modernisering.

• Fra høsten 2003 til våren 2005 gjennomførte Kommunal- og regionaldepartementet og Kommunenes sentralforbund (KS) i samarbeid et prosjekt der alle landets kommuner ble invitert til å vurdere om dagens kommunegrenser er tilpasset framtidige utfordringer. Regjeringen har lagt opp til at Stortinget vil bli orientert om resultatene fra prosjektet i Kommuneproposisjonen 2007.

• I Eiendomsforvaltningsutvalgets rapport (NOU 2004: 22 Velholdte bygninger gir mer til alle) stilles det opp mål og kriterier for god eiendomsforvaltning i kommunesektoren. Utvalgets forslag berører også økonomireglene i kommuneloven.

• Det regjeringsoppnevnte utvalget som har gjennomgått inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner, leverer sin utredning i oktober 2005, og Regjeringen har tatt sikte på å presentere oppfølgingen av utredningen om inntektssystemet i kommuneproposisjonen 2007.

• Senter for økonomisk forskning (SØF) utfører et prosjekt om effektivitet og effektivitetsutvikling i kommunesektoren. Foreløpige resultater fra prosjektet indikerer bl.a. at det er store effektivitetsforskjeller kommunene imellom. Ifølge beregninger for 2003 var den mest effektive kommunen to og en halv ganger så effektiv som den minst effektive. Det anslås et effektiviseringspotensial på 10 – 15 pst. i grunnskolesektoren og i pleie- og omsorgssektoren.

• Regjeringen har forslått å etablere et register over kommunale rapporteringsplikter med sikte på å forenkle rapporteringen til staten, jf. Ot.prp. nr. 85 (2004–2005). Registeret vil gi en samlet oversikt over hva som kreves rapportert fra kommuner og fylkeskommuner til statlige organer. Rapporteringsregisteret planlegges opprettet fra 1. januar 2006. Registeret vil være et verktøy for allerede etablerte samordningsfunksjoner i KOSTRA-systemet (KOmmune-STat-RApportering).

5.4.4 Tverrgående reformer i statlig sektor

Statlig finansiert tjenenesteforbruk omfatter både fellesgoder som forsvar, politi og sentraladministrasjon og individrettede goder som helsetjenester og høyere utdanning. Etter den statlige overtakelsen av sykehusene utgjør helseforbruket den største andelen av det statlige forbruket, jf. figur 5.9. I tillegg legger forsvar og utdanning beslag på store ressurser. Om lag 270 000 personer, 12 pst. av landets sysselsatte, arbeider i staten. Moderniseringsarbeidet i staten tar sikte på å skape rammebetingelser som stimulerer departementer, etater og enkeltvirksomheter til bedre koordinering, økt effektivitet, og til å ta bedre hensyn til brukernes behov.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Den mest omfattende enkeltreformen som planlegges i kommende stortingsperiode, er etableringen av enny arbeids og velferdsforvaltning, jf. avsnitt 3.6. Staten vil sammen med kommunene etablere et nytt arbeids- og velferdskontor i hver kommune, men med mulighet for interkommunale løsninger der det ligger til rette for det. Reformen vil berøre 16 000 årsverk i arbeids-, trygde- og sosialforvaltningen som i dag administrerer 265 mrd. kroner i stønadsutbetalinger. De aller fleste nye arbeids- og velferdskontorene skal være på plass innen 2010.

Senter for statlig økonomistyring (SSØ) har til oppgave å styrke den statlige økonomistyringen og forbedre ressursutnyttelsen. SSØ fører regnskap og utbetaler lønn til de ansatte i om lag tre firedeler av alle statlige virksomheter og vil i løpet av 2005 tilby elektronisk håndtering av inngående fakturaer, til sine kunder.

Økonomiregelverket stiller opp mål- og resultatstyring som et overordnet styringsprinsipp i alle statlige virksomheter. Dette innebærer bl.a. at det er knyttet mål- og resultatkrav til de bevilgede rammer, og at resultater skal dokumenteres. SSØ arbeider med å utvikle metoder for resultatmålinger i statlige virksomheter. Vurdering av risiko og virksomhetens egenart er et supplement til mål- og resultatstyring. SSØ arbeider også med å utvikle en metode for risikostyring og intern kontroll.

Finansdepartementet ferdigstiller i løpet 2005 en revidert veileder for gjennomføring av samfunnsøkonomisk analyser. SSØ har ansvaret for kompetanseoppbygging og for å veilede virksomheter på dette området. Moderniseringsdepartementet har, som en forsøksordning for 2005 og 2006, etablert departementenes fagpanel for økonomiske konsekvensanalyser. Fagpanelet samler tverrdepartemental kompetanse på området, og skal være et tilbud til det enkelte departement om støtte og rådgivning i utredningsarbeidet.

Finansdepartementet har startet et arbeid med å utvikle standarder for regnskapsføring i statlige virksomheter etter periodiseringsprinsippet. Disse standardene har siden 1. januar 2005 vært under utprøving i ti pilotvirksomheter. Det arbeides også med å dokumentere hvordan ny kostnadsinformasjon kan brukes i styringen internt i virksomhetene og mellom departement og virksomhet. Departementet vil i løpet av første halvår 2006 evaluere erfaringene fra det første driftsåret.

Flerårige budsjettframskrivinger gir et bedre beslutningsgrunnlag i form av oversikt over framtidige budsjettmessige konsekvenser av tiltak og regelverk. Det vil kunne bidra til å motvirke at det treffes beslutninger som i neste omgang setter de overordnede retningslinjene for budsjettpolitikken under press, eller krever at tidligere vedtak reverseres, noe som kan bidra til å undergrave forutsigbarheten i budsjettpolitikken. I Statsbudsjettet 2005 ble det presentert framskrivinger av budsjettforslagets konsekvenser for årene 2006–2008. Arbeidet med flerårige budsjettframskrivinger videreføres, og i Statsbudsjettet 2006 (gul bok) presenteres det flerårige budsjettframskrivinger for perioden 2007–2009.

Systemet StatRes skal utvikle og formidle kunnskap om statlig produksjon, kvalitet, resultater og ressursbruk. Systemet skal gi et oversiktlig bilde av utviklingen i statlige virksomheter, jf. boks 5.5.

StatRes skal være del av grunnlaget for tverrsektorielle analyser av offentlig ressursbruk. Aktuelle problemstillinger er analyser av sammenhenger mellom virkemiddelbruken under ulike departementer og hvordan oppnå størst effekt av ressursene på tverrgående politikkområder. Moderniseringsdepartementet vil, i samråd med berørte departementer, ha en bestillerfunksjon for slike analyser. Det tas sikte på å starte analysearbeidet i 2006.

Et interdepartementalt utvalg har vurdert forbedringer i statens bygge- og eiendomsvirksomhet i militær og sivil sektor. Regjeringen har spesielt merket seg mulighetene til forbedringer på følgende områder:

• Husleieordningen, med skille mellom bruker og forvalter, utvides til som hovedregel å omfatte all statlig eiendom med kostnadsdekkende og differensiert husleie.

• Innføring av strengere krav til dokumentasjon og vurdering av alternativer ved beslutninger om leie eller innleie av eiendom.

• Opprettelse av et eget rådgivningsorgan for å skille rådgiver- og leverandørrollen, bidra til styrket bestillerkompetanse og understøtte ansvarlige departementers styring av de statlige eiendomsforvalterne.

• Opprettelse av et forvaltningsorgan for undervisningsbygg som skal forvalte statlige eiendommer i universitets- og høyskolesektoren.

• Samling av en del viktige kulturhistoriske eiendommer i en egen enhet i Statsbygg.

Som ledd i gjennomføring av reformen på disse områdene bør hoveddelen av vedlikeholdsetterslepet i den statlige eiendomsmassen tas igjen i løpet av en femårsperiode. Takten bør vurderes i forbindelse med de årlige budsjettene. Det er beregnet at endringene på lang sikt vil kunne redusere statens årlige kostnader til bygge- og eiendomsformål med 1–2 mrd kroner.

Harmonisering av reglene for ansettelse og stillingsvern i offentlig og privat sektor er et viktig virkemiddel for å oppnå økt mobilitet mellom sektorene. Med ny arbeidsmiljølov og ny embets- og tjenestemannslov blir det innført like stillingsvernregler i staten, kommunene og i privat sektor fra 1. januar 2006. Reglene om ansettelser i staten blir samtidig vesentlig forenklet. Det er lagt vekt på at myndighet og ansvar skal delegeres til de enkelte statlige virksomhetene.

De siste ti årene har i overkant av 10 pst. av de tariffmessige tilleggene blitt fastsatt lokalt. Resten er fordelt som generelle tillegg og gjennom såkalte justeringstillegg for enkeltgrupper. Den sterke sentralstyringen gir etatslederne liten innflytelse på og ansvar for egen lønnspolitikk. I tillegg er lønnssystemet svært komplisert. Regjeringen mener at en vesentlig større del av tarifftilleggene skal kunne brukes i virksomhetene som virkemiddel for å nå virksomhetenes mål og premiere medarbeidernes innsats og resultater. Endringer i lønns- og forhandlingssystemet må forhandles med hovedsammenslutningene i staten.

Bedre utnyttelse av informasjonsteknologi og omlegging til digitale offentlige tjenesterskal gjøre tilgangen til offentlig forvaltning, informasjon og tjenester enklere, gi rom for større brukertilpasning av tjenestene og høyere kostnadseffektivitet. Alle relevante offentlige tjenester som er rettet mot innbyggerne bør bli tilgjengelige på internett. Tilsvarende bør rapportering fra næringslivet til det offentlige kunne skje elektronisk. Moderne digitale tjenester vil gi effektiviseringsgevinster i privat sektor og skape en enklere hverdag for brukerne. Videre skal informasjonsteknologien aktivt utnyttes i arbeidet med å understøtte omstilling fra administrasjon til tjenesteyting. Regjeringens politikk for IT- og kunnskapssamfunnet er beskrevet i eNorge 2009 – det digitale spranget. Noen satsingsområder er:

• Alle relevante statlige, kommunale og fylkeskommunale tjenester skal kunne tilbys digitalt senest i 2009. Det skal det også vurderes incentiver som oppmuntrer til bruk av digitale tjenester. Eksempler kan være utsatte frister for innleveringer/innrapporteringer og raskere svar/redusert saksbehandlingstid dersom leveringen skjer elektronisk.

• Det nettbaserte servicekontoret MinSide skal videreutvikles og gjøres mer brukervennlig. Det er store gevinster å hente gjennom økt gjenbruk av personopplysninger mellom offentlige etater, både i form av bedre tjenester og mer effektiv saksgang. På MinSide skal innbyggeren få personorientert informasjon fra offentlige kilder, mulighet til å utføre elektroniske tjenester, samt en kommunikasjonskanal for å følge opp og bli oppdatert om søknader, meldinger og vedtak. For næringslivet er det etablert en tilsvarende rapporteringskanal, Altinn, jf. avsnitt 5.2.6.

5.4.5 Statlige sektorreformer

I tillegg til tverrgående reformer arbeider de enkelte departementene videre med moderniseringsprosjekter innenfor sine felt. Tabell 5.10 gir en oversikt over viktige, pågående reformer knyttet til offentlig tjenesteproduksjon. Det vises til nærmere omtale i de enkelte departementenes budsjettproposisjoner.

Forsvaret gjennomfører en omfattende reform som skal fornye, videreutvikle og tilpasse Forsvarets omfang, kompetanse og kapasitet slik at det bedre kan løse sine oppgaver hjemme og ute. Omleggingen startet i 2001, og Stortinget har vedtatt omleggings- og moderniseringstiltak fram t.o.m. 2008. Den videre omleggingen vil bl.a. innebære bemanningsreduksjoner innenfor ledelses- og støttefunksjoner, fortsatt omorganisering og avhending/salg av eiendomsmasse, en omprioritering fra logistikk- og støttefunksjonene til den operative strukturen tilsvarende 2 mrd. 2004 kr. i perioden 2005–2008.

Siktemålet er å styrke Forsvarets evne til tilstedeværelse og patruljering i prioriterte områder, til øvelser og krisehåndtering og til å få gjennomført nødvendige materiellinvesteringer. Kompetanseoppbyggingen skal i større grad dreies mot Forsvarets kjerneoppgaver. I denne sammenheng er innføringen av avdelingsbefalsordningen spesielt viktig. Forsvarets eiendomsmasse vil ved utløpet av perioden være maksimalt 3,5 mill. m², samtidig som løpende investeringer i bygg og eiendom reduseres. Mer samarbeid med private aktører kan være aktuelt for å løse oppgaver som ikke er en del av Forsvarets kjerneoppdrag. Kostnadseffektive offentlige-private samarbeidsløsninger, jf. boks 5.3, kan støtte opp under moderniseringen av Forsvaret og styrke Forsvarets operative evne. Slike løsninger vil kun bli vurdert i tilfeller der risikoveiet pris for finansiering, anskaffelse, drift og vedlikehold samlet sett blir billigst for staten. Internasjonalt samarbeid kan være aktuelt for å oppnå besparelser i anskaffelser og drift.

Det er vedtatt å redusere antall domstoler i første instans fra 92 til 66, jf. St.meld. nr. 23 (2000–2001) og Innst. S. nr. 242 (2000–2001). I løpet av 2005 vil antallet domstoler i første instans være redusert til 82. Formålet med å etablere større enheter er å få mer faglig robuste domstoler tilpasset framtidige krav og utfordringer, en mer effektiv ressursutnyttelse og bedre administrative rutiner.

Det er vedtatt å overføre ansvaret for tinglysing av fast eiendom fra domstolene til Miljøverndepartementet ved Statens kartverk, jf. St.meld. nr. 13 (2001–2002) og Innst. S. nr. 221 (2001–2002). Fremdriften i overføringen av tinglysingsoppgavene fra domstolene til Statens kartverk vil søkes harmonisert med tidsplanen for endringene i domstolsstrukturen. I løpet av året vil tinglysingsoppgaver fra 12 domstoler overføres til Statens kartverk. Arbeidet med overføring av tinglysingsoppgavene planlegges ferdigstilt i løpet av 2007.

De organisasjonsmessige endringene i første fase av Politireform 2000 ble gjennomført i 2002/2003 ved at antall politidistrikter ble redusert fra 54 til 27. I alt 1260 stillinger ble som følge av fase I omdisponert innenfor de 27 nye politidistriktene. 414 av disse stillingene ble omdisponert fra administrative oppgaver til publikumsrettet tjeneste, i tråd med reformens intensjoner, jf. omtale i Nasjonalbudsjettet 2005. Evalueringen av politireformen som ble lagt fram i mai 2005 viser at politiet har blitt bedre til å bekjempe organisert kriminalitet, men ikke gode nok til å bekjempe hverdagskriminalitet. Dette reflekterer dels en nødvendig forskyving av innsatsen mot alvorlig og organisert kriminalitet.

Fase II av reformen har de samme overordnede mål som fase I. I fase II er det lagt opp til å endre driftsenhetsstrukturen og den indre organiseringen i politidistriktene. Det er ønskelig med regional samordning av administrasjon mv. i større driftsenheter med opprettholdelse av et desentralisert apparat overfor publikum. Videre legges det opp til samarbeidsordninger med intern fordeling av saksområder mellom flere driftsenheter og generell satsing på effektiviseringstiltak. Endringene blir iverksatt i løpet av 2005. Fase II av politireformen må også ses i sammenheng med endringene i den sivile rettspleie på grunnplanet.

Reformen av den sivile rettspleien på grunnplanetble vedtatt av Stortinget våren 2004 (Ot.prp. nr. 43 (2003–2004). Oppstart er satt til 1. januar 2006. Reformen vil gi en mer effektiv organisering ved at den sivile rettspleien på grunnplanet i sin helhet skal samles i politi- og lensmannsetaten. Dette omfatter alle saker knyttet til tvangsfullbyrdelse, gjeldsordning, hovedstevnevitne, dødsfallsmeldinger, naturskadesaker, lensmannsskjønn og sekretariatsfunksjoner for forliksrådet. Tidligere var disse oppgavene plassert under domstolene, i kommunene og i politi- og lensmannsetaten.

Staten overtok ansvaret for sykehusene og annen spesialisthelsetjeneste fra fylkeskommunene fra 2002. Reformen samlet sektoransvar, finansieringsansvar og eierskap på én hånd. Fra 2004 overtok regionale helseforetak ansvaret for helsetilbudet til rusmiddelmisbrukere. Finansieringsansvaret for pasienttransport ble gradvis overført fra 2004, og fra 2006 vil de regionale helseforetakene ha hele finansieringsansvaret. Fra 2006 skal regionale helseforetak overta finansieringsansvaret for privateopptreningsinstitusjoner.

St.meld. nr. 30 (2003–2004) skisserer en ny, omfattende reform av hele grunnopplæringen, som har fått navnet Kunnskapsløftet.Stortinget har i hovedsak sluttet seg til forslagene i meldingen. Reformen omhandler hele grunnopplæringen, og har som hovedmål å styrke elevenes grunnleggende ferdigheter. Reformen omfatter nye læreplaner, ny fag- og timefordeling, ny struktur i videregående opplæring, kompetanseutvikling for lærere og videreutvikling av det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet. Reformen stiller store krav til at skoleeierne og skoler utnytter den lokale handlefriheten, de nasjonale virkemidlene og tilgjengelig kunnskap om tilstanden i grunnopplæringen til å finne gode lokale løsninger.

Fra og med 2002 ble det innført en finansieringsmodell med resultatbasert fordeling i universitets- og høyskolesektoren. Midler til undervisning og forskning er skilt ut som egne, resultatbaserte komponenter. I tillegg mottar institusjonene en basisbevilgning. For i større grad å stimulere til økt forskningsaktivitet og tildele ressurser til forskningsmiljøer som kan vise til gode forskningsresultater, er det i 2005 utviklet nye og mer resultatbaserte indikatorer for forskning. I den sammenheng vil utvikling i antall vitenskapelige publiseringer, antall doktorgrader, samt midler for innvilgede prosjekter i Norges forskingsråd og EU være førende for hvor mye forskningsmidler den enkelte institusjon mottar. En tar sikte på å implementere de nye indikatorene i 2006. Parallelt med arbeidet med å videreutvikle forskningskomponenten arbeides det med å utvikle og fastsette indikatorer som kan inngå i en ny resultatbasert formidlingskomponent i finansieringssystemet. Det er et mål at denne komponenten skal bidra til økt omfang og kvalitet på institusjonenes formidling og kontakt med samfunns- og næringsliv.

5.5 Oppfølgingen av handlingsplanen for bærekraftig utvikling

Regjeringen la fram Nasjonal Agenda 21, den nasjonale handlingsplanen for bærekraftig utvikling, som et eget kapittel i Nasjonalbudsjettet 2004. Dette var i tråd med Regjeringens syn om at bærekraftig utvikling må knyttes til sentrale økonomisk-politiske dokumenter. Det ble gitt en bred omtale av betydningen av bærekraftig utvikling, Regjeringens målsettinger på de sentrale politikkområdene og viktige problemstillinger i oppfølgingen av planen.

Handlingsplanen fokuser på tiltak på 7 hovedområder:

1. Internasjonalt samarbeid for bærekraftig utvikling og bekjempelse av fattigdom

2. Klima, ozonlaget og langtransporterte luftforurensninger

3. Biologisk mangfold og kulturminner

4. Naturressurser

5. Helse- og miljøfarlige kjemikalier

6. Bærekraftig økonomisk utvikling

7. Samiske perspektiver i miljø- og ressursforvaltningen

Disse politikkområdene skal i første rekke følges opp i de enkelte departementers meldinger og proposisjoner.

Som i Nasjonalbudsjettet 2005 gis det også i år en bred omtale av oppfølgingen av handlingsplanen. Som ledd i oppfølgingen presenterer Regjeringen et nasjonalt indikatorsett for bærekraftig utvikling basert på innstillingen NOU 2005: 5 Enkle signaler i en kompleks verden, forslag til et nasjonalt indikatorsett for bærekraftig utvikling og høringsuttalelser til denne.

I Nasjonal Agenda 21 står det at:

«Ny informasjon vil gjøre det nødvendig å revidere de konkrete målsetningene som Nasjonal Agenda 21 bygger på. Politikken på ulike områder må justeres fortløpende i lys av ny informasjon, men handlingsplanen vil også gjennomgås og revideres med faste mellomrom. Som et utgangspunkt synes det hensiktsmessig at en foretar en slik revisjon hvert 4. år.»

Handlingsplanen ble lagt fram høsten 2003. Det er Regjeringens syn at arbeidet med revisjon av handlingsplanen bør starte i 2006.

5.5.1 Internasjonalt samarbeid for en bærekraftig utvikling og bekjempelse av fattigdom

Internasjonalt og regionalt samarbeid for miljø og bærekraftig utvikling

De to siste sesjonene i FNs kommisjon for bærekraftig utvikling, CSD-12 og -13, bekreftet enigheten om Tusenårsmålene og målene fra FN-toppmøtet i Johannesburg i 2002, knyttet til vann, sanitære forhold og bosetting, men understreket behovet for økt innsats om målene skal nås. Norge la særlig vekt på nasjonale myndigheters ansvar, betydningen av godt styresett og de makroøkonomiske gevinstene av å investere innen de tre temaområdene. Kvinner som aktører samt kvinner og barns spesielle behov når det gjelder vann, sanitære forhold og bosetting ble understreket. CSD-14 og -15 vil ta for seg energi, luftforurensninger, klima og bærekraftig industriproduksjon.

I statsbudsjettet er det en særskilt avsetning til NORFUND for satsing på fornybare energikilder. Regjeringen har opprettet en arbeidsgruppe mellom myndigheter, næringsliv og forskningsmiljøer for å kartlegge hva Norge kan tilby utviklingslandene på energiområdet.

Regjeringen følger opp vedtaket i Johannesburg om utviklingen av rammeverk for tiårs handlingsprogrammer for bærekraftig produksjon og forbruk. Norge har deltatt i utarbeidelsen av forslag til et all-europeisk handlingsprogram høsten 2004 og har under oppfølgingsprosessen sammen med Zambia ledet en arbeidsgruppe om bærekraftig forbruk og produktutvikling. Norge vil også delta i en arbeidsgruppe om miljøbevisste offentlige innkjøp som bl.a. har som mål å spre erfaringer til utviklingsland på dette området. Det er løpende samarbeid om miljøteknologi og innovasjon, miljøbevisste offentlige innkjøp, miljøinformasjon og bærekraftig forbruk mellom de nordiske land. I vår var Norge vert for Nordisk Ministerråds konferanse om grønnere leveransekjeder i næringslivet. Forslagene fra konferansen ble lagt fram i CSD.

Gjennom rammeavtalen med FNs miljøprogram (UNEP) søker Norge å styrke utviklingslandenes miljøforvaltning. Norge støtter UNEPs arbeid i Asia og Afrika med integrering av miljøperspektiv i landenes strategier mot fattigdom. Norge arbeider i Global Environmental Facility (GEF) for å fremme gjennomføringen av de store, globale miljøavtalene og mobilisere privat sektor.

Norge har i WTO videreført arbeidet for at handelsregelverket og multilaterale miljøavtaler forblir likestilte og gjensidig støtter opp under hverandre. Styrking av utviklingslandenes kompetanse og institusjonelle kapasitet omkring miljø og handel er et satsningsfelt i rammeavtalen med UNEP.

Norge har gjennom fondet for miljø og bærekraftig utvikling i Verdensbanken bidratt til å styrke bankens arbeid med å integrere miljøhensyn og bekjempelse av fattigdom i låneprogrammene. Fondet bidrar også til kompetansebygging i mottakerlandene.

Norges kultursamarbeid med land i sør fremmer kulturelt mangfold ved å støtte arbeid med å bevare kulturarven og styrke kulturlivet. Gjennom rammeavtalen med UNESCO støttes kulturelle rettigheter og vern av kulturarv.

Norge er pådriver internasjonalt for å bekjempe ulovlig, uregulert og urapportert fiske. I nære farvann samarbeider vi med våre naboland om regulering av fiske og kontroll med uttakene. Norge har tatt initiativ til bedre overvåkning og svartelisting av overtredende fiskefartøyer i organet som regulerer fisket i farvannene rundt Antarktis og samarbeider med flere utviklingsland om bygging av institusjoner for fiskeriregulering og overvåkning. Norge arbeider for regulering av dypvannsfiske og for forbud mot bunntråling i særlig sårbare områder.

Hensynet til bærekraftig utvikling er en bærebjelke i norsk nordområdepolitikk, jf. St.meld. nr. 30 (2004–2005) og Innst. S. nr. 264 (2004–2005). Norge skal være en pålitelig forvalter av ressurser i et sårbart arktisk miljø og støtter arbeidet for at Russland skal ha økosystembasert forvaltning av sin del av Barentshavet. Under det norske formannskapet i Barentsrådet er det opprettet en finansieringsordning for å fjerne såkalte miljø- «hot spots» i regionen.

I Nordvest-Russland finnes en stor konsentrasjon av dårlig sikrede atominstallasjoner, utrangerte atomubåter og radioaktivt avfall. Samarbeidet med Russland om atomsikkerhet skal bidra til å redusere risikoen for ulykker og forurensing fra atominstallasjoner i Nordvest-Russland og hindre at radioaktivt og spaltbart materiale kommer på avveie.

Miljøet i nord er under press som følge av økende ressursutnyttelse og ytre påvirkninger som langtransportert forurensning og klimaendringer. Klimaendringene i Arktis kan bli mer omfattende enn tidligere antatt. Arktisk råds klimastudie ACIA (Arctic Climate Impact Assessement) viser at klimaendringene har startet i Arktis og at gjennomsnittstemperaturen har økt nesten dobbelt så mye som i resten av verden de siste tiårene. ACIA blir en sentral sak når Norge overtar formannskapet i Arktisk Råd høsten 2006.

De nordiske land har hatt en felles nordisk strategi for bærekraftig utvikling siden 2001. Den har en tidsramme på 20 år og blir revidert hvert fjerde år. Det er vedtatt nye mål og innsatser for perioden 2005–08. Ansvaret for gjennomføringen av strategien tilligger først og fremst det enkelte land. Strategien fokuserer på områder hvor landene har felles interesser og størst forutsetninger for å bidra til bærekraftig utvikling.

Miljø og bærekraftig utvikling er to av hovedområdene under de nye finansieringsordningene i EØS. I 2006 ventes prosjektaktiviteten å være i full gang. Dette vil styrke norsk miljøinnsats i de 10 nye EU-landene, bl.a. knyttet til reduksjon av klimagassutslipp, avfallshåndtering, renere produksjon, energiøkonomisering og biodiversitet.

Regjeringen arbeider for å fremme bedrifters samfunnsansvar (CSR), nasjonalt og internasjonalt, bl.a. gjennom FNs Global Compact, UNEP, OECD og Nordisk Ministerråd. Norge er engasjert i FNs Menneskerettighetskommisjons behandling av multinasjonale selskapers forhold til menneskerettighetene. Regjeringen viderefører arbeidet i konsultasjonsorganet Kompakt. Kompakt har siste år drøftet selskapers bærekraftsrapportering, korrupsjon, transparens i utvinningsindustriene og internasjonal normdannelse på CSR-området. Regjeringen ønsker å bedre kommunikasjonen mot næringslivet på dette området og stimulere arbeidet med CSR. Det vil derfor opprettes en nettportal for bedrifters samfunnsansvar. Den vil samle informasjon på ett sted om all pågående myndighetsaktivitet knyttet til bedrifters samfunnsansvar (OECDs retningslinjer, Global Compact, Kompakt, Grønn Stat, rådgivende panel og program for miljøbevisste offentlige innkjøp, bedrifters miljøansvar, etiske retningslinjer for petroleumsfondet, anti-korrupsjonsarbeid med mer).

Regjeringens handlingsplan for fattigdomsbekjempelse

Regjeringen la våren 2004 fram en stortingsmelding om utviklingspolitikken, St.meld. nr. 35 (2003–2004) Felles kamp mot fattigdom. Den er Regjeringens strategi for Norges innsats for å oppfylle FNs tusenårsmål.

Bedre internasjonale rammevilkår for utvikling

I Plan of Implementation fra Johannesburg legges det stor vekt på å redusere fattige lands gjeldsbyrde. Norge har i flere år vært i front i arbeidet for gjeldslette og var det første landet som tok til orde for å slette inntil 100 pst. av de fattigste landenes stat-til-stat gjeld. I Handlingsplan om gjeldslette for utvikling, lansert i mai 2004, prioriterer Regjeringen gjeldslette for de fattigste landene og fortsatt sterk støtte til HIPC-initiativet (Heavily Indebted Poor Countries Initiative). Det legges opp til raskere gjeldslette for land som har vært rammet av krig og konflikt, herunder Sudan. Det åpnes også for gjeldsettergivelse overfor mellominntektsland dersom gjeldsbyrden og fattigdomsproblemene tilsier dette. Som ledd i nyorienteringen har Regjeringen gjennomført «gjeldsbytter» (swaps) med Vietnam.

Norge støtter et mer systematisk internasjonalt samarbeid for å bedre gjeldsstyringen i utviklingslandene og hindre at de går i nye «gjeldsfeller». Våren 2005 foreslo Norge en ytterligere lette i de fattigste landenes gjeld til de multilaterale finansinstitusjonene, primært Verdensbanken og Afrika-banken.

Regjeringen har videført arbeidet for å bedre utviklingslandenes markedsadgang i industriland, og økt tilgangen til våre markeder gjennom ensidige norske tiltak. Norge har innført nulltoll og avviklet kvotebegrensningene for alle varer fra de 50 minst utviklede landene (MUL). I WTO legger Norge vekt på utviklingslandenes ønsker og behov for overgangsordninger og differensiert behandling. For å øke importen fra utviklingslandene ble det i 2004 startet en gjennomgang av den norske ordningen som gir preferanser for import fra utviklingsland (GSP). Norge legger vekt på behovet for handelsrelatert bistand og er en av de største bidragsyterne til «Doha-fondet», som finansierer handelsrelaterte bistandsprosjekter i utviklingsland.

Bidrag til bedre nasjonale rammebetingelser i utviklingslandene

For å styrke mottakerlandenes eierskap til egen utviklingsstrategi arbeider Norge for at bistand skal ta utgangspunkt i utviklingslandenes strategier for fattigdomsreduksjon. Kanalisering av bistand via nasjonale systemer styrker utviklingslandenes institusjoner. Norge fokuserer på at fattigdomsstrategiene følges opp i mottakerlandenes årlige budsjetter.

Norsk og internasjonal bistand

Norge arbeider for at flere giverland skal oppfylle målet om at utviklingsbistand skal utgjøre 0,7 pst. av BNI. Flere land har det siste året annonsert tidsplaner for å nå dette målet. Andelen av den norske bistanden som går til de fattigste landene, har steget de siste årene.

Det samlede budsjettforslaget for offisiell utviklingshjelp (ODA) for 2006 er 18 496 mill. kroner. Dette tilsvarer en økning på om lag 1880 mill. kroner i forhold til saldert budsjett for 2005. Høy oljepris bidrar til et høyt nivå på bruttonasjonalinntekten (BNI), og bistanden for 2005 anslås å utgjøre 0,89 pst. av BNI. Regjeringens målsetting om at norsk bistand skal opp i 1 pst. av BNI står ved lag.

Norge har fulgt opp vedtaket i OECD om avbinding av bistand. Norge støtter arbeidet i regi av OECD og Verdensbanken for kapasitetsbygging og utvikling av mer transparente regelverk for offentlige innkjøp. Norge har påtatt seg en lederrolle på området i forhold til Vietnam.

Støtten til urfolk har økt de siste tre årene. Nye retningslinjer for arbeid med urfolk i utviklingssamarbeidet vektlegger rettighetsperspektivet og slår fast at urfolksspørsmål vil stå sentralt i arbeidet med biologisk mangfold i tropiske skogområder i tråd med forpliktelsene fra Johannesburg-erklæringen om bærekraftig utvikling.

Privat sektor og frivillige aktører

Regjeringen har fulgt opp Strategien for næringsutvikling i Sør (NIS) og har i 2004 bl.a. gjennomført landgjennomganger i Vietnam og Angola. I 2004 ble det opprettet en ny begrenset anbudsgarantiordning for deltakelse i bistandsfinansierte prosjekter. Arbeidet med å formalisere fattiges bruks- og eiendomsrettigheter er styrket.

Gjennom NORFUND satses det på utvikling av privat sektor i fattige land som ellers har vanskelig for å tiltrekke seg utenlandsk risikovillig kapital. Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon (HSH) og Forum for Utviklingshandel mottar finansiell støtte til arbeidet med importlinjer for varer fra utviklingsland til det norske markedet. Initiativ for etisk handel (IEH) og Max Havelaar mottar finansiell støtte til sitt arbeid.

Regjeringen arbeider for å etablere internasjonale partnerskap mellom stater og store selskaper for å løse miljø- og utviklingsoppgaver. Gassfaklingspartnerskapet, hvor Statoil og Hydro deltar, og som Norge initierte, har sekretariat i Verdensbanken.

Konsistens og sammenheng i norsk politikk for bekjempelse av fattigdom

Behovet for et globalt partnerskap for utvikling står sentralt i FNs Tusenårserklæring (tusenårsmål nr. 8) og i St.meld. nr. 35 (2003–2004). Rike land har et særskilt ansvar for å gjennomgå sin politikk på områder som påvirker utviklingslandenes muligheter til å redusere fattigdom og fremme en bærekraftig utvikling. En rapport om Norges oppfølging av tusenårsmål nr. 8 ble presentert for FNs generalforsamling høsten 2004, og ble vel mottatt.

Internasjonal fred og sikkerhet

Norge er engasjert i fredsprosesser bl.a. på Sri Lanka, Filippinene og i Sudan. På Sri Lanka tilrettelegger Norge fredsprosessen mellom de tamilske tigrene (LTTE) og regjeringen. På Filippinene tilrettelegger Norge fredsprosessen mellom National Democratic Front (NDF) og regjeringen. I Sudan bisto Norge, USA og Storbritannia i felleskap partene og IGAD (Intergovernmental Authority on Development) under forhandlingene. Det ledet til en fredsavtale mellom regjeringen og Sudan People’s Liberation Movement (SPLM) 9. januar 2005. Norge har en viktig rolle i arbeidet med gjennomføring av avtalen. En internasjonal giverkonferanse for Sudan ble arrangert i Oslo 11.–12. april 2005.

5.5.2 Klima, ozonlaget og langtransportert luftforurensning

Klima

Regjeringen arbeider for at forberedelser til forhandlinger om internasjonale forpliktelser for årene etter 2012, når Kyotoprotokollens første forpliktelsesperiode utløper, startes så snart som mulig.

Norge ratifiserte Kyotoprotokollen i 2002. Regelverket for bruken av de fleksible mekanismene under protokollen (felles gjennomføring, den grønne utviklingsmekanismen (CDM) og internasjonal kvotehandel) er på plass. Forpliktelsene, inklusive utslippsforpliktelsen for 2008–2012, vil bli oppfylt gjennom nasjonale virkemidler og tiltak, og ved bruk av de fleksible mekanismene. Kravet om demonstrerbar framgang under protokollen innen 2005 innebærer at landene skal ha gjort påviselige framskritt, og ha lagt fram en rapport om dette senest 1. januar 2006. Norge ligger godt an når det gjelder elementene som skal inngå i denne rapporten. Det er allerede innført mange virkemidler for å redusere utslipp av klimagasser. CO₂-avgiften ble innført i 1991 og omfatter om lag 50 pst. av samlede klimagassutslipp. Beregninger gjort av Statistisk sentralbyrå, Statens forurensningstilsyn og Oljedirektoratet antyder at norske klimagassutslipp ville vært 15–20 pst. høyere i 2000 om virkemidler ikke var innført.

I perioden 1990–2003 økte Norges samlede utslipp av klimagasser med vel 9 pst., fra 50,1 millioner tonn CO₂-ekvivalenter til 54,8 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Det er anslått at utslippene vil øke ytterligere til om lag 61,8 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2010 dersom det ikke innføres nye tiltak. Følgene av klimakvotelov og overenskomst med prosessindustrien som er omtalt nedenfor, er ikke inkludert i analysen. I framskrivningene står petroleums- og transportsektorene for en betydelig del av utslippsveksten. Anslaget for historiske og framskrevne utslipp er redusert i forhold til tallene presentert i St.meld. nr. 8 (2004–2005) Perspektivmeldingen – utfordringer og valgmuligheter for norsk økonomi pga. revisjon av metoden for beregning av metanutslipp fra avfallsdeponier.

I likhet med andre land er CO₂ den viktigste klimagassen i Norge, deretter kommer metan og lystgass. CO₂ utgjorde ca. 79 pst. av utslippene i Norge i 2003, mot ca. 69 pst. i 1990. Veksten i klimagassutslippene er særlig knyttet til CO₂. Utslippene av de andre gassene (metan, lystgass, HFK, PFK og SF₆) målt i CO₂-ekvivalenter har i sum falt med 26 pst. fra 1990 til 2003.

Godstransport i innenriks sjøfart, nasjonal luftfart og supplyflåten betaler i dag redusert CO₂-avgiftssats ved bruk av mineralolje. I budsjettet for 2006 foreslår Regjeringen at satsen økes slik at den tilsvarer den generelle avgiftssatsen for mineralolje.

Lov om kvoteplikt og handel med kvoter for utslipp av klimagasser (klimakvoteloven) trådte i kraft 1. januar 2005. Klimakvoter er tildelt for perioden 2005–2007. Loven omfatter utslipp av CO₂ fra flere bransjer som fyller kriteriene for å være med i EUs kvotesystem for klimagasser. Loven gjelder ikke utslipp som det betales CO₂-avgift for.

I 2004 ble Miljøverndepartementet og Prosessindustriens Landsforening enige om en overenskomst om reduksjoner av klimagassutslipp fra industri som ikke omfattes av CO₂-avgiften eller av klimakvoteloven. Dette sikrer, sammen med forslaget til kvotesystem, at utslippene fra prosessindustrien begrenses innen 2007, i tråd med målene i Tilleggsmeldingen til Klimameldingen, samtidig som unødvendige negative virkninger for konkurranseevnen unngås.

Regjeringen fører videre en offensiv politikk for omlegging av energibruk og produksjon for å redusere klimagassutslipp. Dette inkluderer oppfølging av strategien for å redusere bruken av mineralolje til oppvarming med 25 pst. i den første Kyoto-perioden. Avgiften på deponering av avfall ble lagt om med virkning fra 1. juli 2003. Det ble innført en differensiering etter deponienes miljøstandard. Fra 1. januar 2004 ble avgiftssatsene for deponering økt med 20 pst. Fra 1. juli 2004 er avgiften på forbrenning av avfall lagt om fra en tonnbasert avgift til en avgift på utslipp. Endringene gjør det mer lønnsomt å redusere klimagassutslippene ved håndtering av avfall. Regjeringen mener en må sikte mot å innføre forbud mot deponering av nedbrytbart avfall fra 2009. Norge innførte en avgift på klimagassene HFK og PFK 1. januar 2003. Fra 1. juli 2004 er avgiften supplert med en refusjonsordning.

Ozonlaget

Norge har arbeidet for å sikre adekvate finansieringsmekanismer gjennom det multilaterale ozonfondet under Montrealprotokollen (utviklingsland) og GEFs finansieringsmekanismer (land i Øst-Europa). Norge har gjennomført EU-forordningen om ozonreduserende stoffer som for enkelte stoffer setter strengere mål for utfasing enn Montrealprotokollen. Norge ligger godt an til å nå utfasingsmålene både under Montrealprotokollen og EU-forordningen. Avgift og refusjonsordning for HFK og PFK bidrar til å motvirke at ozonreduserende gasser som blir faset ut, erstattes av klimagassene HFK og PFK.

Langtransporterte luftforurensninger

I henhold til Gøteborg-protokollen har Norge forpliktet seg til å redusere utslippene av nitrogenoksider (NO_x), svovel (SO₂), ammoniakk (NH₃) og flyktige organiske forbindelser (VOC). Den største utfordringen er å oppfylle forpliktelsen om å redusere utslipp av NO_x til 156 tusen tonn innen 2010. Det er behov for betydelig sterkere virkemiddelbruk for å overholde NO_x-forpliktelsen. De samlede kostnadene ved å oppfylle forpliktelsen kan bli relativt store, og det er derfor viktig at den oppfylles til lavest mulig kostnader.

Regjeringen har i St.meld. nr. 21 (2004–2005) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand gjort rede for de viktigste virkemidlene. Finansdepartementet vil utrede spørsmålet om kostnadseffektive virkemidler mot NO_x-utslipp videre i samarbeid med berørte departementer. Det vises til omtale i St.prp. nr. 1 (2005–2006) Skatte- avgifts- og tollvedtak, avsnitt 3.1.2. I budsjettet for 2006 foreslår Regjeringen å differensiere årsavgiften for kjøretøy med tillatt totalvekt mellom 7,5 og 12 tonn etter kjøretøyenes miljøegenskaper.

5.5.3 Biologisk mangfold og kulturminner

Biologisk mangfold

Det er etablert et nasjonalt program for kartlegging og overvåking av biologisk mangfold på land, i ferskvann og i saltvann. Resultatene vil lagres i databaser som er tilgjengelige over Internett. Artsdatabanken, som ble etablert i januar 2004, vil gjøre de viktigste data om biologisk mangfold tilgjengelige. Overvåking av naturtyper og viktig areal for truede arter vil gi et bilde av om virkemidlene er hensiktsmessige og om Norge klarer å stoppe tapet av biologisk mangfold innen 2010.

Om lag 1,2 pst. av det produktive skogarealet i Norge er vernet. Ved behandling av St.meld. nr. 25 (2002–2003) sluttet Stortinget seg til Regjeringens strategi for økt skogvern. Det er et omfattende samarbeid med Norges skogeierforbund om frivillig skogvern som ny og supplerende arbeidsmåte. Ved kongelig resolusjon ble det 2. september 2005 besluttet å verne 30 skogområder på statsgrunn, i alt 405 kvadratkilometer. Dette innebærer at skogvernet øker fra 1,25 til 1,4 pst. av produktivt skogareal.

En sterk prioritering av arbeidet med vern etter Naturvernloven har ført til at 12,3 pst. av Fastlands-Norge er vernet pr. 1. juni 2005. Det omfatter over to tusen verneområder av ulik størrelse og med ulike restriksjoner på bruk, herunder 25 nasjonalparker. Vernearealet er økt med nær 50 pst. i perioden 2001 til 2005.

Det arbeides med å etablere et nettverk av marine verneområder og øvrig beskyttede områder for å sikre et representativt utvalg av de ulike marine naturtyper. Tiltak for å stabilisere og hindre utryddelse av truede og sårbare arter er svært viktig i arbeidet for å stoppe tapet av biologisk mangfold innen 2010. Det nasjonale programmet for kartlegging og overvåking av biologisk mangfold er her et meget viktig tiltak. Neste revisjon av rødlisten skal etter planen foreligge i 2006. Den er et virkemiddel for å registrere arter som trenger ekstra beskyttelse, og måler om vi er på vei mot målet om å stanse tapet av biologisk mangfold. For å stanse tapet av biologisk mangfold innen 2010, mener Regjeringen at det i perioden 2005–2010 bl.a. bør utarbeides handlingsplaner for utvalgte naturtyper, artsgrupper og arter, jf. St.meld. nr 21 (2004–2005).

I rovviltforvaltningen følger Regjeringen opp Stortingets behandling av St.meld. nr. 15 (2003–2004) Rovvilt i norsk natur. Det er oppnevnt regionale nemnder med hovedansvar for oppfølgingen av rovviltpolitikken. Det er fastsatt nasjonale bestandsmål for alle rovviltarter i den enkelte rovviltregion, og en ny forskrift om forvaltning av rovvilt med virkning fra 1. april 2005. Det arbeides med en ny erstatningsordning for husdyr og tamrein som blir tatt av rovvilt.

Arbeidet med å bevare fjellreven i norsk fjellnatur fortsetter. Villreinens sentrale plass i fjellnaturen skal sikres bl.a. gjennom regionale planer og ved å etablere nasjonale villreinområder. Ordningen med nasjonale laksevassdrag og nasjonale laksefjorder skal bidra til å gi de viktigste laksebestandene i Norge et bedre vern. Den er et viktig skritt i arbeidet med å ta vare på den nordatlantiske villaksen.

Mange arter blir spredd til områder der de ikke hører hjemme. Dette er en av de største truslene mot det biologiske mangfoldet. FN-konvensjonen om biologisk mangfold forplikter oss til så langt det er mulig og hensiktsmessig å hindre innføring av, kontrollere eller utrydde arter som truer økosystem, leveområder eller arter. Det regjeringsoppnevnte lovutvalget for biologisk mangfold foreslo i sin innstilling desember 2004 et nytt regelverk. Det vil bli lagt økt vekt på tiltak og informasjon om hvilke regler som gjelder ved innførsel av dyr og planter til Norge.

FNs sjøfartsorganisasjon (IMO) vedtok en ny konvensjon om kontroll og behandling av skipsballastvann og sedimenter 13. februar 2004. Den krever at skip skal gjennomføre ballastvannutskiftning for å redusere risikoen for introduksjon av fremmede organismer. Det tas sikte på å innarbeide regelverket i norsk rett i løpet av 2005.

Norge arbeider for å sikre utviklingslandenes rettigheter som opphavsland ved kommersiell utnytting av genetisk materiale. Norge støtter internasjonale genbanker for å bevare verdens plantegenetiske arv og sikre at genetisk materiale forblir offentlig tilgjengelig.

Moderniseringsdepartementet har som særskilt sak gitt sterke føringer om at tropisk tømmer ikke skal benyttes i Statsbyggs prosjekter.

Cartagena-protokollen om genetisk modifiserte organismer (GMO), som trådte i kraft i september 2003, skal sikre at handel og bruk av levende GMO ikke skader biologisk mangfold eller helse. Det første partsmøtet, i februar 2004, styrket de globale reglene for merking og identifisering av GMO ved transport over landegrensene. Landene ble likevel ikke enige om detaljerte merkeregler på det andre partsmøtet i juni 2005, og saken blir tatt opp igjen på neste partsmøte. Norge og EU er pådrivere for å styrke protokollen, særlig når det gjelder merking og identifikasjon av GMO og regler om ansvar og erstatning.

Vi mangler fortsatt grunnleggende kunnskap om langsiktige helse- og miljøeffekter ved bruk av genmodifisert mat. Dette tilsier en fortsatt restriktiv holdning på området. Et nytt nasjonalt regelverk for genmodifiserte produkter ventes å tre i kraft i løpet av høsten 2005. Det vil inneholde krav til godkjenning av aromastoffer, tilsetningsstoffer, ekstraksjonsmidler og fôrvarer i tillegg til næringsmidler. Det vil også inneholde strengere merkekrav til slike produkter og bedre verktøy for kontroll. Regelverket vil i hovedsak være i tråd med EUs regelverk på området. Regjeringen er i forhandlinger med EU om innlemmelse av EUs regelverk for genmodifisert mat i EØS-avtalen. Det er et mål å sikre at Norge kan forby enkeltprodukter som EU godkjenner, og iverksette tiltak mot slike, dersom norske myndigheter anser at det foreligger alvorlig helse- eller miljørisiko.

Kulturminner

Den 25. februar 2005 la Regjeringen fram St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner. Meldingen legger opp til å bedre rammevilkårene for eiere og frivillige som gjør en innsats i kulturminnearbeidet. Den inneholder også tiltak for å sikre at staten går foran med et godt eksempel i forvaltningen av egne eiendommer, og den styrker myndighetenes rolle som pådriver i forvaltningen av kulturminner. Hovedtrekkene i meldingen fikk bred støtte i Stortinget.

Grunnkapitalen til Norsk kulturminnefond ble økt fra 200 mill. til 400 mill. kroner i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2005. Regjeringen foreslår i statsbudsjettet for 2006 å øke fondet med ytterligere 400 mill. kroner. De økonomiske virkemidlene på kulturminnefeltet skal i første rekke nyttes til de nasjonalt viktige kulturminnene.

5.5.4 Naturressurser

Produksjon og forbruk av energi

Energifondet skal bidra til energisparing og ny produksjon av fornybar energi som samlet tilsvarer 12 TWh innen utgangen av 2010, hvorav minst 4 TWh skal være økt tilgang på vannbåren varme basert på nye fornybare energikilder, og minst 3 TWh skal være økt produksjon av vindkraft. I 2006 anslås Energifondets inntekter å være om lag 695 mill. kroner.

I St.meld. nr. 47 (2003–2004) Om innovasjonsverksemda for miljøvennlige gasskraftteknologier mv. orienterte Regjeringen om arbeidet med utredning av et felles norsk-svensk sertifikatmarked for fornybar elektrisitet. Svenske myndigheter åpner for et mulig felles el-sertifikatmarked fra 2007.

Regjeringen har lagt fram en strategi for miljøvennlig bruk av naturgass som energikilde. Regjeringen ønsker å framskynde etableringen av gasskraftverk med CO₂-håndtering, blant annet gjennom støtte til forskning og utvikling. Gjennom Norges forskningsråd har Regjeringen i samarbeid med norske energi- og teknologibedrifter startet opp og delvis gjennomført 35 ulike prosjekter innenfor utvikling av gasskraft med CO₂-håndtering. Dette har ført til at flere prosjekter er naturlig å ta videre til neste fase. På denne bakgrunn ble Gassnova opprettet i januar 2005 som et forvaltningsorgan med særskilte fullmakter. Gassnova skal gi støtte til prosjekter for utprøving og demonstrasjon og bidra til å utvikle kostnadseffektive og framtidsrettede teknologikonsepter for gasskraft med CO₂-håndtering. Samtidig med opprettelsen av Gassnova ble det etablert et nytt nasjonalt gassteknologiprogram, Climit.

I forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2004 ble det opprettet et fond på 2 mrd. kroner til miljøvennlig gasskraftteknologi. Gassnova skal disponere avkastningen fra fondet til å støtte utprøving og demonstrasjon av slike teknologier.

Olje- og energidepartementet tok i 2004 initiativ til opprettelse av et forum mellom Norge, Storbritannia og Danmark om lagring og bruk av CO₂ og økt oljeutvinning. EU-Kommisjonen har også sluttet seg til forumet.

Et nytt EU-direktiv om energieffektivitet i bygninger vil innebære at det fastsettes minstekrav til energieffektivitet i de fleste nye bygninger. I tilknytning til gjennomføringen av direktivet vil det innføres en ordning for energimerking av nye bygg og for eksisterende bygg som selges eller leies ut. Det vil utarbeides nye energirammekrav i de tekniske byggeforskriftene og foreslås skjerpede minstekrav til isolasjon.

Hydrogenutvalget la 1. juni 2004 fram NOU 2004: 11 Hydrogen som fremtidens energibærer. Olje- og energidepartementet og Samferdselsdepartementet har fulgt opp med en strategi for videre satsing på hydrogen som energibærer i transport og stasjonær energiforsyning. Fra 1. juni 2005 kan elbiler og nullutslippsbiler som bruker hydrogen som drivstoff kjøre i kollektiv- og sambruksfelt over hele landet. Elbiler har også fritak for bompenger, engangsavgift, årsavgift og har gratis parkering.

Regjeringen arbeider med en helhetlig forvaltningsplan for Barentshavet. Formålet er å etablere rammevilkår som gjør det mulig å balansere næringsinteressene knyttet til fiskeri, sjøtransport og petroleumsvirksomhet innenfor rammen av bærekraftig utvikling.

Fiskeri- og kystdepartementet ga Kystverket i oppdrag å utforme et framlegg til IMO om å etablere seilingsleder utenfor territorialfarvannet på strekningen Vardø-Røst. Et viktig mål er å forebygge ulykker og forurensning. Norge har vært pådriver for IMOs vedtak i 2003 om en tidsplan for krav til transport av tungolje i dobbeltskrog. Reglene trådte i kraft 5. april 2005.

Landbruksdepartementets bioenergiprogram er videreført med en økning i bevilgningen fra 15 til 23 mill. kroner fra 2003 til 2005.

Politikk og virkemidler knyttet til betinget fornybare naturressurser

Fiske og oppdrett

Forvaltningen av fiskebestandene som Norge utnytter alene eller i samarbeid med andre land, skal være bærekraftig. Dette er reflektert i langsiktige forvaltningsplaner basert på en føre-var tilnærming. Norge har vedtatt langsiktige forvaltningsplaner for alle fellesbestandene i Barentshavet sammen med Russland, de viktigste bunnfiskbestandene og sild i Nordsjøen sammen med EU, makrell i Nordøst-Atlanteren sammen med EU og Færøyene, og norsk vårgytende sild sammen med EU, Russland, Island og Færøyene. Målet er at slike planer skal iverksettes for stadig flere bestander i årene som kommer, og at de i stadig større grad skal ivareta en økosystemtilnærming til fiskeriforvaltningen.

Overkapasiteten i fiskeflåten må reduseres for å bedre lønnsomheten i næringen og redusere presset på fiskeressursene. Det er innført tiltak for å redusere overkapasiteten i alle adgangsbegrensete grupper. Regjeringen legger opp til at strukturkvoteordningen utvides til også å gjelde fartøysgruppen mellom 10 og 15 meter. Samtidig tas denne fartøysgruppen ut av ordningen med kondemnering finansiert over strukturfondet. Endringene foreslås iverksatt fra 1. januar 2006. Regjeringen har satt som mål å innføre en ressursrentebeskatning av norske fiskerier som stadfester fellesskapets eierskap, jf. St.meld. nr. 19 (2004–2005) Marin næringsutvikling.

Regjeringen vil sikre at fangst ikke overgår tildelte kvoter. Kontrollen med uttaket er økt, regelverket blitt mer brukervennlig og arbeidet med fiskerikriminalitet har fått økt prioritet hos politi og påtalemyndighet. Fiskeri- og kystdepartementet arbeider videre med forslag til tiltak. Norge har tatt opp utkastforbudet som gjelder i EU-farvann, og har blitt enig med Russland om flere tiltak mot uregistrert fangst, blant annet bedret kontroll av omlastning til havs.

Ny akvakulturlov er vedtatt av Stortinget og vil tre i kraft 1. januar 2006. Loven vil erstatte Oppdrettsloven og Havbeiteloven. Akvakulturloven viderefører dagens miljøregime og gir samtidig muligheter for videre utvikling av virkemidler for et godt miljø.

I forbindelse med utredning av merkemetoder for oppdrettslaks er det startet et prosjekt i Hardangerfjorden for å innhente praktisk erfaring om hvordan en kan forebygge rømming ved sporing av rømt fisk til oppdrettsanlegg.

Skog

Ny skoglov iverksettes 1. januar 2006. Forskrift om bærekraftig skogbruk planlegges iverksatt fra samme tidspunkt. Satsingen på Miljøregistreringer i skog, biologisk mangfold (MiS) er videreført. I overkant av 20 mill. daa, eller om lag 25–30 pst. av det produktive skogarealet, er registrert. Dette har gitt mye ny kunnskap for miljøarbeidet i skogbruket.

Jordbruk og reindrift

Det er satt som et nasjonalt mål at årlig omdisponering av de mest verdifulle jordressursene skal halveres, og at spesielt verdifulle kulturlandskap skal være dokumentert og fått en særskilt forvaltning innen 2010. Tilskuddsordninger i jordbruket er i økende grad blitt mer produksjonsnøytrale. Flere av dem er miljørettede og inngår i Nasjonalt miljøprogram som ble fastsatt våren 2004. Fra og med jordbruksoppgjøret 2004 er areal- og kulturlandskapstilskudd i sin helhet en kompensasjon for kostnader ved å skjøtte kulturlandskapet. Fra 2004 må foretak i jordbruket som mottar tilskudd ha en miljøplan.

Både et nasjonalt og regionale miljøprogrammer er nå innført etter at økonomiske virkemidler knyttet til programmene ble prøvd ut i pilotfylkene Hordaland og Hedmark i 2004. Hovedmålene er bl.a. å sikre at ulike landskapstyper, biotoper og kulturmiljøer holdes i hevd, og at jordbruksproduksjonen fører til minst mulig forurensing.

Ved utgangen av 2004 var knapt 4 pst. av totalt jordbruksareal økologisk eller under omlegging. Markedssiden er fortsatt den største utfordringen for at 10 pst. av jordbruksarealet skal bli økologisk.

Tilpasningen av reintallet til beitegrunnlaget har høy prioritet. Arbeidet er startet opp for Øst-Finnmark reinbeiteområde. For Vest-Finnmark reinbeiteområde er det fastsatt en øvre grense for antall rein. Det har vært satt inn økonomiske virkemidler som gir bonus til de som avvikler driftsenheten eller reduserer reinflokken. Det har vært satset på å få ned reintallet og øke verdiskapingen i næringen, bl.a. ved foredling og markedsføring av reinkjøtt, styrking av dialogen mellom aktørene i verdikjeden, samt gjennom ordninger over reindriftsavtalen som stimulerer til økt slakting. Målet som er satt for Vest-Finnmark reinbeiteområde er ennå ikke nådd.

5.5.5 Helse-og miljøfarlige kjemikalier

Kartleggingen av nye miljøgifter er styrket i 2005. Arbeidet med kjemikaliene på prioritetslisten er intensivert, med særlig fokus på handlingsplanene for PCB og bromerte flammehemmere. Det er innført forbud mot de bromerte flammehemmerne penta- og okta-BDE. Det er framlagt en handlingsplan mot PFOS (perfluoroktanylsulfonat) for å redusere utslippene. Det er også lansert en handlingsplan mot kvikksølv og forbud mot kvikksølv i alle produkter vurderes.

Et forslag om en global konvensjon for kvikksølv og andre tungmetaller er lansert i FN. Norge er pådriver for å utvikle en strategi som skal sikre oppnåelse av det globale kjemikaliemålet som ble vedtatt i Johannesburg, og arbeider for å styrke det nye kjemikalieregelverket i EU (REACH).

Strategien for å rydde opp forurenset grunn og forurensete sedimenter følges opp. Det er gjennomført tiltak og undersøkelser på flesteparten av ca 600 identifiserte lokaliteter med forurenset grunn. Arbeidet ventes å være ferdig i slutten av 2005. Det vil bli utarbeidet fylkesvise tiltaksplaner mot forurenset sjøbunn for 17 prioriterte kystområder i løpet av 2005.

Landbruks- og matdepartementet følger opp handlingsplanen for perioden 2004–2008 vedrørende plantevernmidler i samarbeid med Miljøverndepartementet og organisasjonene i landbruket. Hovedmålene er å redusere landbrukets avhengighet av kjemiske plantevernmidler og redusere risiko for helse- og miljøskader ved bruk av slike midler.

Kjemikaliekampanjen i regi av Arbeidstilsynet ble satt i gang høsten 2003 og avsluttes i 2005. Det er gjennomført tilsyn i 1700 bedrifter. Prioriterte bransjer er bilverksteder, grafisk industri og mekanisk verkstedsindustri.

5.5.6 Bærekraftig økonomisk utvikling

Hovedmålene og hovedlinjene i Regjeringens økonomiske politikk er omtalt i kapittel 1 og kapittel 3 i denne meldingen. Det framgår der at Regjeringen vil følge retningslinjene for en gradvis og forsvarlig innfasing av oljeinntektene i økonomien. Retningslinjene innebærer at statens netto kontantstrøm fra oljevirksomheten i sin helhet overføres til Statens petroleumsfond, mens bruken av petroleumsinntekter over tid skal tilsvare forventet realavkastningen av fondet, anslått til 4 pst. En slik innretning av budsjettpolitikken innebærer en gradvis økning i bruken av petroleumsinntekter framover, i takt med veksten i fondskapitalen. Avkastningen fra et voksende fond vil gjøre det lettere å møte den framtidige oppgangen i statens utgifter til pensjoner og helse og omsorg som følger av en aldrende befolkning. For å sikre bærekraftige offentlige finanser er det imidlertid nødvendig med ytterligere tiltak, jf. omtale i kapittel 3 i denne meldingen. Der framgår det bl.a. at tiltak for å stimulere arbeidstilbudet kan gi vesentlige bidrag til å møte de framtidige utfordringene for offentlige finanser. I arbeidet med en pensjonsreform legger Regjeringen i tråd med vedtak i Stortinget bl.a. vekt på prinsippet om at det skal lønne seg å arbeide.

Regjeringens politikk for modernisering av kommunesektoren opererer langs to hovedlinjer. Det er et mål å styrke kommunenes økonomiske handlingsrom. Regjeringen vil også støtte opp om lokalt utviklingsarbeid i kommunene som bidrar til at de blir mer effektive tjenesteprodusenter og gode samfunnsutviklere. Det vises til kommuneproposisjonen for 2006 (St.prp. nr. 60 (2004–2005)).

Regjeringen la våren 2005 fram St.meld. nr. 20 (2004–2005) Vilje til forskning. Det foreslås en styrking av forskningen innenfor fire tematiske områder, hvorav ett er energi og miljø.

Konkurransetilsynet har på oppdrag fra Moderniseringsdepartementet kartlagt offentlige reguleringer som virker konkurransehindrende. På bakgrunn av dette arbeides det med omlegging av reguleringer som kan gi et bedre tilbud til forbrukeren, et mer innovativt næringsliv, samtidig som viktige reguleringshensyn ivaretas.

De etiske retningslinjene for Statens Petroleumsfondet ble fastsatt 19. november 2004. Samtidig ble Petroleumsfondets etiske råd opprettet. Finansdepartementet fatter beslutninger om å utelukke selskaper fra fondet etter tilråding fra rådet. Petroleumsfondet skal ikke investeres i selskaper hvis det er en uakseptabel risiko for at fondet medvirker til uetisk handlinger eller unnlatelser som for eksempel krenkelser av grunnleggende humanitære prinsipper, grove krenkelser av menneskerettighetene, grov korrupsjon eller alvorlige miljøødeleggelser. Så langt har ti selskaper blitt utelukket fra Petroleumsfondet. Finansdepartementet har delegert utøvelsen av eierrettighetene i Statens petroleumsfond til Norges Bank. Det overordnede målet for Norges Banks utøvelse av eierrettigheter er å sikre fondets finansielle interesser. Utøvelsen av eierrettigheter skal bygge på at fondet har en lang investeringshorisont og at investeringene er bredt plassert i de markedene som fondet kan investere i. Hensynet til langsiktig finansiell avkastning vil ofte trekke i samme retning som andre etiske hensyn.

5.5.7 Samiske perspektiver i miljø- og ressursforvaltningen

Regjeringen og Sametinget ble 11. mai 2005 enige om prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget. Konsultasjonsordningen er i pakt med bestemmelser nedfelt i ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater. Prosedyrene ble fastsatt ved kgl. res. av 1. juli 2005. Ordningen bygger på følgende grunnelementer:

• Sametinget må ha fullstendig informasjon om relevante forhold i den aktuelle saken så tidlig som mulig, og på alle stadier i behandlingen av en sak.

• Sametinget må gis tid til å vurdere aktuelle spørsmål og til å gi tilbakemelding.

• Det skal legges til rette for at konsultasjonsprosessene ikke avsluttes så lenge Sametinget og staten antar det er mulig å oppnå enighet om saken.

Sametinget er fast deltaker i Reguleringsrådet som gir råd til Fiskeri- og kystdepartementet om fordeling av kvoter og om hvordan fisket skal utøves. Sametinget var også representert i Havressursutvalget som la fram sitt forslag til lov i juni 2005.

5.5.8 Annen løpende oppfølging av handlingsplanen

Å stille miljøkrav til leverandører og produkter gjennom blant annet statens og kommunenes innkjøp kan stimulere til mer miljøvennlig norsk produksjon av varer og tjenester og mer miljøvennlig import. Miljøverndepartementet satte sommeren 2005 ned Panel for miljøbevisste offentlige innkjøp med deltakere bl.a. fra sentrale og lokale myndigheter, industrien og handelsnæringen. Panelet skal gi råd til departementet om miljøbevisste innkjøp i offentlig sektor og være en møteplass for informasjonsutveksling. Det er også opprettet et Program for miljøbevisste innkjøp i regi av GRIP, stiftelsen for bærekraftig produksjon og forbruk. GRIP skal bidra med praktisk hjelp til innkjøpere slik at det blir enklere å stille miljøkrav.

Regjeringen varslet i Nasjonalbudsjettet 2005 en revitalisering av arbeidet med lokal Agenda 21. Dette er fulgt opp i St.meld. nr 21 (2004–2005). Sentrale samarbeidsområder mellom regjeringen og kommunesektoren er blant annet innkjøpspolitikk, arealpolitikk, klima og energi, transport, biologisk mangfold, kulturminner og kulturmiljøer, framtidsrettet produksjon og forbruk og livskvalitet og folkehelse. Gjennom å organisere nettverk der de mest offensive miljøkommunene leder an, skal miljøvern settes tydeligere på den lokalpolitiske dagsorden. Det vil bli utviklet indikatorer for målrettet resultatoppfølging gjennom kommunenes ordinære plan- og styringssystem og til rapportering i KOSTRA.

Regjeringen har i samme melding sagt at den vil legge vekt på analyser av miljøkonsekvensene av produksjon og forbruk i Norge og utvikle indikatorer for å følge utviklingen i sammenhengen mellom forbruk og miljøkonsekvenser.

Skolen har en viktig rolle i å øke kunnskapen om bærekraftig utvikling. Utdanningsdirektoratet vil ferdigstille en strategiplan for bærekraftig utvikling i 2005. Perspektivet bærekraftig utvikling er ivaretatt i forslag til nye læreplaner som utarbeides i forbindelse med Regjeringens plan om styrking av grunnopplæringen, «Kunnskapsløftet». Det er kommet en ny og forbedret versjon av Nettverk for miljølære.

Barne- og familiedepartementet har samarbeidet med Forbrukerrådet i programmet Youth Exchange under FNs miljøprogram (UNEP) om et norsk hefte om ungdom og bærekraftig forbruk. Det følger opp temaet i skolen i samarbeid med Nettverk for miljølære. Det har støttet videreutviklingen av nettstedet etiskforbruk.no som hjelper forbrukere å velge produkter produsert på etisk og miljømessig forsvarlig vis.

5.5.9 Indikatorer for bærekraftig utvikling – Oppfølging av Indikatorutvalgets utredning

Bakgrunn

Ved kronprinsregentens resolusjon av 5. desember 2003 ble det oppnevnt et ekspertutvalg som fikk i mandat å foreslå et sett med indikatorer for bærekraftig utvikling. Utvalget ble ledet av forskningsdirektør Knut Alfsen. Indikatorene vil være viktige i oppfølgingen av Nasjonal Agenda 21. Utvalget avga sin innstilling til Finansdepartementet 2. mars 2005 i NOU 2005: 5 Enkle signaler i en kompleks verden. Forslag til et nasjonalt indikatorsett for bærekraftig utvikling. Utvalget la et formuesforvaltningsperspektiv til grunn for arbeidet. Det foreslo indikatorer fordelt på seks politikkområder for å belyse utvikling i de ulike komponentene i nasjonalformuen regnet i svært vid forstand. Forslaget inneholder også indikatorer som viser norsk innsats mot globale miljøproblemer og verdens fattigdom. Utvalget foreslo at Statistisk sentralbyrå får et hovedansvar for årlig å oppdatere og presentere indikatorene, og at regjeringen benytter indikatorsettet i omtalen av sin politikk for bærekraftig utvikling, bl.a. i nasjonalbudsjettet. En bred referansegruppe bidro til utvalgets arbeid.

Hovedtrekk i høringsuttalelsene

I alt 41 institusjoner og organisasjoner avga høringsuttalelse til NOU 2005: 5. Det er generelt bred støtte til kriteriene utvalget har benyttet for å velge indikatorer: Internasjonal sammenlignbarhet, enkelhet, kommuniserbarhet og nytteverdi i praktisk politikkutforming. Det er også bred støtte til de foreslåtte indikatorene. Flere høringsinstanser mener det er positivt at det er foreslått et begrenset sett med sentrale indikatorer. Noen peker på nytteverdien av at indikatorsettet tar utgangspunkt i nasjonalformuen i bred forstand. Enkelte andre mener at nasjonalformuesperspektivet har begrensninger, og at det globale aspektet, herunder Norges ansvar for å bidra til en global bærekraftig utvikling, bør tydeliggjøres ytterligere.

Det er bred enighet om at indikatorsettet må være et første skritt på veien, og at det er behov for et videre utviklingsarbeid. Indikatoren «Bruk av helse og miljøfarlige stoffer i husholdningene» som er foreslått, dekker en begrenset del av kjemikaliebruken, risikobildet og forurensningssituasjonen. Indikatorutvalget og flere av høringsuttalelsene understreket behovet for å videreutvikle indikatorer på området helse- og miljøfarlige stoffer. Det er også støtte til utvalgets vurdering av at det kreves videre utviklingsarbeid for å utvide dekningsgraden for indikatoren «Bestandsutvikling for hekkende fugl i økosystemer på land» og metodegrunnlaget for indikatorene for økologisk status i ferskvann og langs kysten. Det er også støtte til at det arbeides videre med å utvikle en indikator for irreversibel avgang av produktivt areal, og utvikling av bedre metoder for verdsetting av menneskelig ressurser. Utvalget foreslo ikke en indikator for kulturminner, da det mente at en slik indikator eventuelt kunne vurderes inkludert i indikatorsettet når bedre metodisk grunnlag og datatilfang er på plass. Enkelte har etterlyst en indikator for kulturminner og Miljøverndepartementet har fremmet et forslag til en slik indikator i sin høringsuttalelse.

I høringsuttalelsene er det kommet enkelte nye forslag til indikatorer, forslag til justeringer av indikatorer og forslag om presiseringer av definisjoner og om momenter i analysen av indikatorene. Kommunenes sentralforbund (KS) kom med et mer omfattende sett med indikatorer som kan brytes ned på lokalt nivå. Forslaget er for omfattende sett i lys av behovet for et begrenset nasjonalt indikatorsett. Finansdepartementet bør fortsette dialogen med KS om hvordan man best kan utnytte og utvikle indikatorer for lokalt nivå. Det vises også til arbeidet med indikatorer knyttet til lokal Agenda 21, som er omtalt ovenfor.

Nærmere om indikatorsettet for bærekraftig utvikling

Utvalget har gjort et grundig arbeid. Det la vekt på at for å sikre fokus på de viktigste problemstillingene er det viktig at indikatorsettet ikke blir for stort. Regjeringen syn er at utvalgets innstilling i overveiende grad bør følges, men med enkelte justeringer og presiseringer på bakgrunn av høringsuttalelsene. I det videre arbeidet med slike indikatorer vil Statistisk sentralbyrå ha en viktig rolle. Finansdepartementet vil presentere indikatorene i nasjonalbudsjettene, i tilknytning til rapportering av oppfølgingen av Nasjonal Agenda 21.

Utvalgets forslag tar utgangspunkt i et formuesforvaltningsperspektiv, og definerer nasjonalformuen i bred forstand. En del ressurser er kritiske. Utvalget har foreslått indikatorer som skal reflektere tilstanden til komponenter i nasjonalformuen de mener må overvåkes spesielt. Dette ligger nær opp til tilnærmingen en har valgt i Canada. Andre land har valgt andre tilnærmingsmåter som utvalget deler inn i tre kategorier: enkeltstående ad hoc- indikatorer med et svakt, teoretisk rammeverk, supplering av tradisjonelle nasjonalregnskap med informasjon om ressursuttak og miljøforhold eller en rekke aggregerte mål på hvorvidt utviklingen er bærekraftig.

Finansdepartementet arrangerte våren 2005 i samarbeid med OECD en konferanse om indikatorer og politikk for bærekraftig utvikling Det var bred enighet på konferansen om behovet for et omforent internasjonalt rammeverk for å måle bærekraftig utvikling. På bakgrunn av konferansen vil arbeidet med et slikt rammeverk bli drøftet videre internasjonalt, bl.a. i OECD.

Nedenfor presenteres Regjeringens forslag til indikatorsett med utgangspunkt i beskrivelsen i NOU 2005: 5. Tallmaterialet er det samme som i NOU 2005: 5, bortsett fra for Generasjonsregnskapet som er oppdatert av Finansdepartementet.

Politikkområde: Klima, ozon og langtransporterte luftforurensninger

Indikator 1. Norske klimagassutslipp relatert til Kyotomålet

Utvalget peker på at indikatoren er koplet til det nasjonale mål på feltet, slik dette er nedfelt i Kyotoprotokollen, og kan påvirkes av nasjonal politikk.

Indikatoren omfatter klimagassene CO₂ (karbondioksid), CH₄ (metan), N₂O (lystgass), PFK (perfluorkarboner), HFK (hydrofluorkarboner) og SF₆ (svovelheksafluorid) i tonn CO₂-ekvivalenter slik dette er beskrevet i Kyotoprotokollen og rapportert til FNs klimasekretariat. Utslippene relateres til norske utslippsforpliktelser (dvs. utslipp innenfor norsk territorium) for første forpliktelsesperiode for Kyotoprotokollen (2008–2012).

Utslippene av klimagasser i Norge økte med 2 pst. fra 2002 til 2003. Økningen siden 1990, basisåret for Kyotoprotokollen, har vært 9 pst. Nesten hele økningen i 2003 skyldes at CO₂-utslippene økte med 5 pst. som følge av høyere utslipp fra olje- og gassvirksomhet på sokkelen og på land.

Regjeringens syn

Indikatoren inkluderes i indikatorsettet. I forhold til Indikatorutvalgets innstilling foreslås det at indikatoren suppleres med en illustrasjon over bruk av de fleksible gjennomføringsmekanismene i Kyotoprotokollen: kvotekjøp, den grønne utviklingsmekanismen og felles gjennomføringsprosjekter som godskrives norsk utslippsforpliktelse.

Indikator 2. Andel av Norges areal der tålegrensen for forsuring er overskredet

Utvalget viser til at forsuring av vann og vassdrag er et problem som i stor grad skyldes langtransportert forurensning. Indikatoren måler effekten av nasjonal og internasjonal virkemiddelbruk på området.

Rundt 1980 var tålegrensene overskredet i rundt 30 pst. av Norges areal. Utslippene i Europa er redusert, og dermed har belastningen på norsk natur avtatt. Dersom alle land oppfyller forpliktelsene i Gøteborgprotokollen innen 2010, vil overskridelsene etter hvert avta til rundt 7 pst.

Regjeringens syn

Indikatoren inkluderes i indikatorsettet. I forhold til Indikatorutvalgets forslag bør omtalen av indikatoren også belyse hvordan Norge ligger an i forhold til å overholde sine forpliktelser i forhold til Gøteborgprotokollen.

Kilde: Utslippsregnskapet til Statistisk sentralbyrå og Statens forurensningstilsyn.

Politikkområde: Biologisk mangfold og kulturminner

Indikator 3. Bestandsutvikling for hekkende fugl i økosystemer på land

Utvalget legger til grunn at bestandsutvikling for hekkende fugl gir en god indikasjon på tilstanden til økosystemer på land.

Indikatoren måles ved antall hekkende fugl i økosystemer på land (kulturlandskap, skog og fjell) i systematisk utlagte tellearealer.

I fjellområdene har det vært en vekst i hekkebestand. Det er en forventet utvikling ved mildere klima og fortetting av fjellskogen. Tallene for skog viser store variasjoner mellom år og ingen entydige trender. For alle tre dataseriene er datagrunnlaget mangelfullt og ikke representativt for landet som helhet.

Regjeringens syn

Indikatorutvalgets forslag inkluderes i indikatorsettet. Datagrunnlag og dekningsgrad for indikatoren må videreutvikles bl.a. gjennom oppbyggingen av et landsdekkende overvåkningsprogram. I analysen bør det vurderes å trekke inn standardiserte registreringer av trekkende fuglebestander for å sikre økt datakvalitet og skaffe til veie data som ikke fanges opp av registreringer av hekkende fugler.

Indikator 4. Vannforekomster med god eller svært god økologisk status, økosystemer, ferskvann

Indikator 5. Vannforekomster med god eller svært god økologisk status, økosystemer, kystvann

Utvalget viser til at indikatorene reflekterer tilstanden til økosystemene i ferskvann og langs kysten. De er politikkrelevante og knyttet til EUs vanndirektiv som også Norge er forpliktet til å følge. Direktivet har som formål å beskytte Europas vannkvalitet.

Kilde: Norsk institutt for vannforskning (NIVA).

De to indikatorene måler økologisk vannstatus i undersøkte lokaliteter i ferskvann og kystvann i regionene Øst-, Vest,- Midt- og Nord-Norge. Vannstatusen klassifiseres i fem klasser: svært god, god, moderat, dårlig og svært dårlig økologisk status og det er lokaliteter med «svært god» og «god» som inkluderes i indikatoren. Med «god økologisk status» menes at vannforekomsten viser lite avvik fra naturtilstanden. En «svært god økologisk status» indikerer ingen endring fra naturtilstanden. Status beskrives på grunnlag av fire økologiske kvalitetselementer som er: Fisk (gjelder bare ferskvann), planteplankton, makrovegetasjon og bunndyr, dvs. det er tilstanden til det biologiske mangfoldet som bestemmer hvilken status vannforekomsten skal få. Alle kvalitetselementene skal minst ha god økologisk status for at vannforekomsten skal få denne klassifiseringen.

1 Indeksen er basert på foreløpige og ufullstendige data.

Kilde: Direktoratet for naturforvaltning.

Mange undersøkte vannforekomster med usikker (ikke kategorisert) økologisk status vil sannsynligvis bli kategorisert som å ha god status etter nærmere vurdering. Figur 5.13 og 5.14 viser at de fleste vannforekomstene har god økologisk status. Dette er mest tydelig i de tynnest befolkede områdene (Vest-Norge, Midt-Norge og Nord-Norge). Tilstanden ser ut til å være dårligere i østlige regioner, særlig i kystvann. Her er ingen av vannforekomstene kategorisert som åpenbart gode.

¹ Antall undersøkte lokaliteter er angitt i parentes.

Kilde: Direktoratet for naturforvaltning og Statens forurensningstilsyn.

¹Antall undersøkte lokaliteter er angitt i parentes.

Kilde: Direktoratet for naturforvaltning og Statens forurensningstilsyn.

Regjeringens syn

Indikatorutvalgets forslag inkluderes i indikatorsettet. Det må imidlertid vurderes hvor ofte det er hensiktsmessig å oppdatere indikator 4 og 5 i lys av at krav til rapportering som stilles i EUs rammedirektiv for vannkvalitet er hvert 6. år. Hvordan andelen vannforekomster med god eller svært god økologisk status skal beregnes må vurderes nærmere. Det må vises varsomhet mht å trekke konklusjoner på basis av målingene, før det er gjort tilstrekkelig analysearbeid. Metoden for klassifisering og overvåkning må utvikles og forbedres. Regionbegrepene Øst,- Vest,- Midt- og Nord- Norge må bringes i samsvar med regionbegrepene Skagerrak, Nordsjøen, Norskehavet og Barentshavet. Utviklingsarbeidet gjøres i samarbeid mellom Miljøverndepartementet og Direktoratet for naturforvaltning.

Indikator 6. Tilstandsutvikling for fredete bygg

Utvalget tilrådde at det blir lagt fram en indikator for kulturminner som på en god og ukontroversiell måte kan fange opp verdien a disse, men hadde ikke konkrete forslag. Miljøverndepartementet har i sin høringsuttalelse fremmet forslag om å inkludere en indikator for tilstandsutviklingen for fredete bygg.

Regjerings syn

Indikatoren Tilstandsutvikling for fredete bygg, inkluderes i indikatorsettet. Indikatoren deler den fredete bygningsmassen inn i fire kategorier etter tilstandsgrad med tilhørende tiltaksbehov. Indikatoren vil bygge på Kulturminnebasen som er under utvikling. Alle fredete bygg er registrert i denne basen, og etter hvert vil de fredete byggene bli registrert med en overordnet tilstandsgrad.

Rapportering vil skje i form av angivelse av antall eller prosentandel fredete bygg fordelt etter tilstandsgrader som angitt i tabell 5.12.

Politikkområde: Naturressurser

Indikator 7. Samlet energibruk pr. enhet brutto nasjonalprodukt

Utvalget viser til at indikatoren gir uttrykk for effektivitet i energibruken sett i forhold til den økonomiske verdiskapingen, og slik kan bidra til å reflektere effektiviteten i samfunnets bruk av naturressurser. Utvalget mener at effektiv energibruk er særlig viktig i en bærekraftssammenheng.

Indikatoren måler samlet energibruk i norsk økonomi av elektrisitet, olje og gass, ved og biobrensel samt andre energiformer, sett i forhold til bruttonasjonalproduktet i faste priser. Utenriks sjøfart er i denne forbindelse holdt utenfor både for energibruk og bruttonasjonalprodukt. Samlet energibruk består av netto forbruk i energisektorene (ekskl. energi til omvandling) og forbruk utenom energisektorene (inkl. energivarer brukt til råstoff) slik dette framkommer i Statistisk sentralbyrås energiregnskap og energibalanse.

Med unntak av årene rundt tiårsskiftene 1980 og 1990 har Norge hatt en sterkere vekst i verdiskaping (BNP) enn innenlandsk energiforbruk, selv om energiforbruket har økt vesentlig.

Regjeringens syn

Indikatorutvalgets forslag inkluderes i indikatorsettet. Definisjonen av indikatoren er presisert ytterligere i forhold til Indikatorutvalgets forslag slik at det er entydig hvilken energistatistikk indikatoren bygger på. Indikatoren har betydning for å følge utvikling i norsk energieffektivitet. Den har imidlertid begrenset relevans for internasjonal sammenligning bl.a. pga. forskjeller i ulike lands næringssammensetning. I analysen av indikatoren bør man være oppmerksom på utviklingen i Fastlands-Norge i forhold til utviklingen totalt, og utslag knyttet til såkalt karbonlekkasje.

Indikator 8. Gytebestandens størrelse i forhold til gytebestandens «føre vâr» grenseverdi for norsk-arktisk torsk

Utvalget peker på at fornybare ressurser bør forvaltes slik at de opprettholdes på nivåer som over tid gir vedvarende utbytte på et høyt og forutsigbart nivå. Den norsk-arktiske torsken regnes som en av nøkkelartene i økosystemene på kontinentalsokkelen nord for Stad og i Barentshavet. Torsk er arten med størst økonomisk verdi i tradisjonelle norske fiskerier. Utvalget foreslo indikatoren «Anbefalt kvote, vedtatt kvote og registrert fangst av norsk-arktisk torsk».

Den norsk-arktiske torskebestanden forvaltes av Norge og Russland i fellesskap. Kvotefastsettelsen skjer nå etter en ny beslutningsregel vedtatt av partene med en 3 års horisont på kvotenivået (TAC, Total Allowable Catch), og det er regler for hvor mye kvotene kan endres i perioden og regler for hvordan kvotene skal fastsettes i forhold til nivå på gytebestand og fiskedødelighet. Den nye retningslinjen kom første gang til anvendelse i 2004.

Anbefalinger om beskatningsgrad gis av Det internasjonale råd for havforskning (ICES) basert bl.a. på kunnskap om gytebestand, ressurskartlegging, fangststatistikk og miljøforhold. Rekrutteringen er avhengig av gytebestanden og det beregnes en «føre vâr» grenseverdi for gytebestanden som skal sikre jevn rekruttering til bestanden. Gytebestandens størrelse i forhold til gytebestandens «føre vâr» grenseverdi gir derfor uttrykk for bestandens beskaffenhet og høstningspotensial. Økt biologisk kunnskap kan føre til at oppfatning av bestandsnivået og vårt anslag på gytebestandens «føre vâr» grenseverdi endrer seg. Da vil ikke historiske tall for anbefalt kvote, vedtatt kvote og fangst være dekkende for ressurssituasjonen.

Regjeringens syn

Indikatoren «Gytebestandens størrelse i forhold til gytebestandens «føre vâr» grenseverdi for norsk-arktisk torsk» inkluderes i indikatorsettet. Det må vurderes å videreutvikle indikatoren til å omfatte flere fiskeslag for å dekke bredere. Utviklingen av en slik aggregert indikator kan baseres på pågående internasjonalt arbeid bl.a. i regi av ICES og i samarbeid mellom Statistisk sentralbyrå og Havforskningsinstituttet.

¹ BNP i faste 2002-priser.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Indikator 9. Irreversibel avgang av produktivt areal

Indikatorutvalget peker på at produktivt areal er en kritisk ressurs, men utvalget konkluderer med at det ikke foreligger data til en brukbar indikator for irreversibel avgang av biologisk produktivt areal.

Regjeringens syn

I tråd med utvalgets anbefaling bør en slik indikator etter hvert etableres med utgangspunkt i pågående utviklingsarbeid på området, i samarbeid mellom Statistisk sentralbyrå og Norsk institutt for jord- og skogkartlegging (NIJOS).

Politikkområde: Helse- og miljøfarlige kjemikalier

Indikator 10. Bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier i husholdningene

Utvalget mener det er viktig med en indikator for helse- og miljøfarlige stoffer siden slike kan ha irreversible langtidskonsekvenser for natur og mennesker. Utvalget legger til grunn at indikatoren gir informasjon om de mest vanlige helse- og miljøfarlige kjemikaliene i husholdningene med de begrensningene som ligger i datagrunnlaget.

Indikatoren måler mengder (vekt) av deklarasjonspliktige (faremerkede) produkter som inneholder helse- og miljøfarlige kjemikalier beregnet på husholdningsbruk. De faremerkede produktene klassifiseres i ulike grupper etter sine iboende egenskaper 1:

1. Kreftfremkallende, arvestoffskadelige eller reproduksjonsfarlige stoffer (CMR).

2. Stoffer med kronisk skadevirkning.

3. Akutt giftige stoffer.

4. Allergifremkallende stoffer.

5. Miljøskadelige stoffer.

6. Helseskadelige produkter (mindre farlige enn 1–4).

Indikatoren er begrenset til å gjelde produkter som er registrert i Produktregisteret, som er statens sentrale register over kjemiske produkter, og dermed den eneste landsdekkende datakilde for kjemikalier i Norge. Registeret inneholder opplysninger om mengder produsert, importert og eksportert av produkter som er deklarasjonspliktige, samt opplysninger om stoffsammensetningen av produktene. Noen produkter er foreløpig holdt utenom, for eksempel plantevernmidler, radioaktive stoffer og kosmetikk. Plantevernmidler vil bli registrert i registeret på samme format som andre stoffer i løpet av 2005.

Forbruket av kreftfremkallende, arvestoff- eller reproduksjonsskadelige produkter gikk ned med over 60 pst. fra 1999 til 2001. Hovedårsaken er at tekstilbransjen bruker mindre av slike stoffer etter at det ble innført avgift på perkloretylen i renseriprodukter. Forbruket av produkter med allergifremkallende virkning økte med 14 pst. i samme periode. Forbruket av produkter som kan gi kroniske effekter, produkter klassifisert som «akutt giftige» og miljøklassifiserte produkter, er lavt med små mengder og få produkter. Gruppen «Helseskadelige produkter» utgjør de største kvanta av helsefarlige kjemikalier husholdningene utsettes for. Den inneholder løsemiddelskadelige produkter (maling, lim, lakk, osv.), etsende og irriterende produkter, etc. Forbruket i 2001 var nærmere 38 000 tonn. Det økte med 9 pst. fra 1999 til 2001.

Regjeringens syn

Indikatorutvalgets forslag inkluderes i indikatorsettet, men definisjonen (jf. ovenfor) er noe presisert i forhold til Indikatorutvalgets forslag mht. status for plantevernmidler i Produktregisteret. Statistikken er under utvikling på dette området. Som utvalget også peker på, må indikatoren etter hvert utvides til å dekke offentlig virksomhet og næringsliv gjennom et samarbeid mellom Miljøverndepartementet, Statistisk sentralbyrå og andre relevante fagmiljøer. Som både utvalget og høringsuttalelsene understreker bør det også skje en videre utvikling på området, spesielt når det gjelder indikatorer for innholdet av miljøgifter i organismer og virkninger på naturmiljøet og menneskers helse.

¹ Noen produkter kan inngå i flere av fareklassene, men telles bare med i én.

² CMR = Kreftfremkallende, arvestoffskadelig, reproduksjonsskadelig.

Kilde: Finstad og Rypdal 2003.

Politikkområde: Bærekraftig økonomisk utvikling

Indikator 11. Netto nasjonalinntekt pr. innbygger fordelt på kilder

Utvalget peker på at nasjonalinntekten kan betraktes som den markedsmessige avkastningen av vår nasjonalformue. Endringer i nasjonalinntekten over noe tid kan dermed være en indikasjon på at formuen er endret.

Indikatoren defineres som Norges netto nasjonalinntekt pr. innbygger målt i faste priser, fordelt på ressursrente fra henholdsvis fornybare og ikke-fornybare naturressurser, avkastning av produsert realkapital, nettoinntekt fra utlandet samt en rest (residual) som tolkes som avkastning av menneskelig kapital og miljøkapital.

Indikatoren som vist i figur 5.17, indikerer klart at menneskelig kapital og miljøkapital har stor betydning for vår økonomiske velferd. Betydningen av utvinning av ikke-fornybare naturressurser, hovedsakelig olje og gass, har økt sterkt siden 1985, og nærmer seg nå avkastningen av den produserte kapitalen.

¹NNI i faste 2000-priser

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Regjeringens syn

Indikatorutvalgets forslag inkluderes i indikatorsettet. Det bør vurderes å arbeide videre med metoden for å beregne bidrag fra miljøkapital og menneskelig kapital.

Indikator 12. Petroleumskorrigert sparing

Utvalget la til grunn at positiv sparing indikerer at konsumet ikke har vært større enn at vi vil kunne forvente å opprettholde det over tid.

Petroleumskorrigert sparing beregnes som disponibel inntekt for Norge fratrukket konsum og ressursrente fra olje- og gassutvinning, pluss beregnet avkastning av gjenværende petroleumsformue. Avkastningen av gjenværende petroleumsformue er beregnet som 4 pst. av nåverdien av antatt gjenværende (ikke utvunnet) petroleumsformue, etter fratrekk for årets ressursrente, beregnet ut fra de prisforventninger som gjaldt på beregningstidspunktet. Indikatoren er omregnet til faste priser ved prisindeks for samlet offentlig og privat konsum. Petroleumskorrigert sparing gir et anslag på den samlede endringen i realkapital, utenlandsformue (inklusive petroleumsfondet), og gjenværende petroleumsformue, utenom omvurderinger.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Petroleumskorrigert sparing har vært positiv i hele perioden. Tall for avkastningen av gjenværende petroleumsformue er basert på forventninger og er derfor usikre. Det er likevel grunn til å merke seg at den anslåtte sparingen ville ha vært positiv i hele perioden selv om vi hadde sett helt bort fra denne avkastningen, dvs. dersom petroleumskorrigert sparing var definert kun som sparing fratrukket ressursrenten fra petroleum.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Regjeringens syn

Indikatorutvalgets forslag inkluderes i indikatorsettet. Indikatoren kan bidra til en analyse av om realkapital, finanskapital og petroleumsformue i nasjonalformuen øker eller avtar. Indikatoren er ingen indikator for bærekraftig konsum, slik dette begrepet vanligvis forstås bl.a. fordi menneskelig kapital og miljømessige aspekter ikke reflekteres i indikatoren. Metoden for beregning av indikatoren må videreutvikles.

Indikator 13. Befolkning fordelt etter høyeste utdanning

Utvalget legger til grunn at indikatoren belyser tilbudet av kvalifisert arbeidskraft til offentlig og privat sektor. Videre viser de til betydningen av utdanning for økonomisk vekst og for sosial og personlig utvikling.

Indikatoren viser antall personer etter høyeste fullførte utdanning. Indikatoren inkluderer personer fra 16 år og over, og er beregnet for utvalgte år.

Utdanningsnivået i befolkningen har steget markant i de siste 33 årene. I 1970 hadde om lag 7 pst. av befolkningen utdanning på universitets- eller høgskolenivå. I 2003 var dette steget til rundt 23 pst.

Regjeringens syn

Indikatoren, fordelt på kjønn, inkluderes i indikatorsettet.

Indikator 14. Generasjonsregnskapet: Innstrammingsbehov i offentlige finanser som andel av brutto nasjonalprodukt

Utvalget legger til grunn at indikatoren belyser om dagens finanspolitikk er opprettholdbar på lang sikt.

Generasjonsregnskapet belyser de generasjonsmessige fordelingsvirkningene av å videreføre dagens budsjettpolitikk, når en tar hensyn til demografiske utviklingstrekk og de forpliktelsene som er innebygd i dagens folketrygdsystem. Som utgangspunkt for beregningene anslås det hvordan offentlige inntekter og utgifter fordeles etter kjønn og alder. Det legges da blant annet til grunn at dagens standard og dekningsgrad for offentlige tjenester videreføres. Metoden tar videre utgangspunkt i at den langsiktige budsjettskranken for offentlig forvaltning må oppfylles over tid, det vil si at nåverdien av utgiftene ikke må være høyere enn nåverdien av summen av inntekt og formue. Hvis nåverdien av utgiftene er høyere, må utgiftene reduseres eller inntektene økes nå eller i framtiden for å oppnå balanse. Det er vanlig å belyse generasjonsbalansen ved å anslå hvor mye offentlig forbruk må reduseres eller økes med fra og med inneværende budsjettår for å oppfylle den langsiktige budsjettskranken.

Figur 5.20 viser at det beregnede innstrammingsbehovet økte betydelig fra Nasjonalbudsjettet 2001 til Perspektivmeldingen i 2004. Blant annet bidro nye befolkningsframskrivinger fra Statistisk sentralbyrå med sterk vekst i forventet levealder til å svekke generasjonsregnskapet. I tillegg har bruken av petroleumsinntekter økt betydelig, og veksten i folketrygdens utgifter og i utgiftene til pleie- og omsorg har vært sterkere enn veksten i andre utgifter. Siden det vil bli betydelig flere eldre i årene framover, bidrar dette til å svekke generasjonsbalansen. De siste års oppjusteringer av statens netto kontantstrøm fra oljevirksomheten har på den annen side bidratt til å styrke balansen.

Kilde: Finansdepartementet.

Dersom oljeprisen utvikler seg som forutsatt i denne meldingen, antyder generasjonsregnskapsberegningene nå at innstrammingsbehovet i offentlige finanser er på mellom 45 og 80 mrd. kroner, tilsvarende mellom 3 pst. og 5½ pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge 2.

Regjeringens syn

Indikatorutvalgets forslag inkluderes i indikatorsettet. I tråd med utvalgets syn forutsettes det at en refererer Finansdepartementets beregning av generasjonsregnskapet. Ved presentasjonen bør det gjøres oppmerksom på at generasjonsregnskap er en av flere indikatorer for analyse av bærekraften i offentlige finanser.

Politikkområde: Sosiale indikatorer med direkte betydning for bærekraftig utvikling

Indikator 15. Offisiell norsk bistand som andel av bruttonasjonalinnntekt

Utvalget legger til grunn at de viktigste utfordringene i forhold til å fremme en bærekraftig utvikling er knyttet til miljø og fattigdom. Bistand gir fattigdomsreduserende effekt i land med god økonomisk politikk, gode institusjoner og et høyt fattigdomsnivå.

Norsk internasjonal bistand regnes som regnskapsførte utgifter under Utenriksdepartementets Programområde 03, som inkluderer administrasjon av utviklingshjelpen, bilateral bistand, globale ordninger og øvrig bistand. Tallet inkluderer også programkategori 03.50 Øvrig bistand som ikke inngår i definisjonen av ODA-godkjent bistand (ODA: Official Development Assistance). Bidraget herfra er imidlertid svært lite. Bruttonasjonalinntekt (BNI) er definert som BNP for Norge pluss netto finansinntekter og lønn fra utlandet.

I FNs tusenårsmål er det et mål at giverlandene skal yte 0,7 pst. av BNI i bistand. Norge ytte i 2002 og 2003 bistand på 0,9 pst. av BNI, jf. figur 5.21

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Regjeringens syn

Indikatoren inkluderes i indikatorsettet. Den vil typisk svinge fra år til år, da nevneren i indikatoren, BNI, i betydelig grad påvirkes av utviklingen i petroleumsprisene. I analysen bør det framgå hva som har bidratt til utviklingen i indikatoren. Rapportering av fattigdomstilstanden i MUL-land og andre utviklingsland gjøres i form av samlet rapportering i regi av FN.

Indikator 16. Import fra afrikanske land og MUL-land i Afrika.

Utvalget peker på at handel er sentralt for at utviklingsland skal få inntekter, produktivitetsvekst og arbeidsplasser.

Import fra afrikanske land måles i faste priser, og i pst. av den totale importen med basis i utenrikshandelsstatistikk. De land som regnes som MUL-land i indikatoren er land som FN har klassifisert som slike i det siste året indikatoren gjelder for. I 2003 var det 33 MUL-land i Afrika.

Import fra Afrika som andel av samlet norsk import, er meget liten. Den hadde en økning midt på 1990-tallet, men utgjorde selv da kun 2 pst. av samlet import. Siden har Afrika-andelen av importen falt til under 1 pst. med en verdi på 2,7 mrd. kroner. Import fra MUL-landene i Afrika utgjorde i 2003 i underkant av 0,1 pst. av importen. Dette er den laveste andelen på mer enn 10 år. Norges import fra MUL-land i Afrika domineres av brukte skip fra Liberia, noe som må ses i sammenheng med norske rederes bruk av det internasjonale skipsregisteret i landet. Importen fra øvrige MUL-land i Afrika har vært meget beskjeden og relativt stabil i hele perioden og utgjorde i 2003 kun 0,04 pst. av importen til Norge. Denne importen domineres av malm og blomster, jf. figur 5.22.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Regjeringens syn

Utvalgets forslag inkluderes i indikatorsettet. I analysen suppleres det med en indikator for import fra alle MUL- land.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Indikator 17. Uførepensjonister og langtidsarbeidsledige som andel av arbeidsstyrken

Utvalget peker på at for den enkelte vil sysselsetting være en viktig del av det å delta i samfunnslivet og viktig for trivsel og det å føle seg inkludert og verdsatt. At en stor andel av befolkningen er utenfor arbeidslivet når de er i arbeidsdyktig alder, kan også være en trussel mot opprettholdelse av den menneskelige kapital.

Indikatoren viser en tidsserie over andelen uførepensjonister og langtidsarbeidsledige. Tallene inkluderer uførepensjonister og arbeidsledige med en sammenhengenende ledighetsperiode på mer enn 26 uker, målt ved Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelse (AKU), i aldersgruppen 18–66 år. Uførepensjonister er definert som mottakere av uførepensjon etter folketrygden. Uførepensjon gis til personer i alderen 18 til og med 66 år som på grunn av sykdom, skade eller lyte har fått sin inntektsevne eller arbeidsevne varig nedsatt med minst 50 pst. Midlertidige uførepensjonister er ikke inkludert.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (Brunborg 2004).

Regjeringens syn

Indikatorutvalgets forslag inkluderes i indikatorsettet, men definisjon er presisert i forhold til utvalgets forslag, og indikatoren skal være fordelt på kjønn. Midlertidige uførepensjonister er ikke inkludert i indikatoren. Det vil bli vurdert om en større gruppe av personer i yrkesaktiv alder som står utenfor arbeidsstyrken skal inkluderes. I analysen av indikatoren bør yrkes- og sysselsettings frekvensen i befolkningen omtales for å belyse den produktive utnyttelse av menneskelig kapital.

I de økonomiske nedgangstidene tidlig på 1990-tallet var andelen som falt utenfor arbeidslivet stor, jf. figur 5.23. Både andelen uførepensjonister og langtidsledige økte. Etter en forbigående nedgang til 1998, har andelen igjen økt, og var i 2003 på 11 pst. Det er de uføretrygdede som utgjør både den største andelen og den største økningen.

Indikator 18.Forventet levealder ved fødselen

Utvalget legger til grunn at indikatoren reflekterer mange viktig forhold knyttet til helsetilstand og velferd.

Begrepet «forventet levealder» betyr det antall år en person i en gitt alder kan forventes å leve under gjeldende dødelighetsforhold. Forventet levealder beregnes i en dødelighetstabell fra de alderavhengige dødssannsynlighetene for et gitt år for hvert kjønn og for ulike alderstrinn.

Levealderen har økt i Norge i snart to hundre år. De siste årene har økningen vært særlig stor for menn, etter en stagnasjon på 1950–60 tallet. Forventet levealder for menn er nå 77 år, mens den for kvinner er 82 år.

Regjeringens syn

Utvalgets forslag inkluderes i indikatorsettet. I tråd med utvalgets forslag vil indikatoren være fordelt på kjønn.