5 Tiltak for forbedret virksomhetsstyring

Forsvarets militære organisasjon har etablert og iverksatt en lang rekke tiltak for å forbedre styringen i Forsvaret.

5.1 Program Golf/LOS-programmet i Forsvaret

Innføringen av bl.a. et nytt system for ledelse, styring og forvaltning er et ledd i å forbedre styringen med Forsvarets militære organisasjons bruk av ressurser. Systemet gjør det mulig å trekke ut relevant informasjon fra de forskjellige forvaltningssystemene, og derved gi ytterligere forbedret beslutningsgrunnlag for Forsvarets militære organisasjon og Forsvarsdepartementet.

5.1.1 Status

Program Golf har vært Forsvarets felles satsing på et nytt styringssystem for økonomi, personell og logistikk. Programmet har således vært et viktig verktøy for å nå målene for omstillingen av Forsvaret. Systemet er planlagt å skulle gi Forsvarets militære organisasjon felles prosesser på tvers av alle forsvarsgrener og avdelinger.

Program Golf har bestått av flere prosjekter for å få etablert et felles integrert forvaltningssystem i Forsvaret. Leveranseprosjekt 1 har gitt Forsvaret et nytt system for lønnsavregning og eksternregnskap. Med Leveranseprosjekt 2 vil Forsvaret innføre et system for internregnskap.

I St.prp. nr. 1 (2005–2006) informerte regjeringen om at det vil bli foretatt en vurdering av innrettingen på Program Golf. Vurderingene har resultert i at Forsvarsdepartementet velger å gå videre med opprinnelig strategi. Dette innebærer en sekvensiell tilnærming til gjennomføring av programmet, der beslutning om igangsetting av et nytt leveranseprosjekt (delprosjekt) er forankret i kvaliteten av tidligere leveranseprosjekter. Den opprinnelige strategien innebærer videre at logistikkløsningen, som er planlagt å bli et tredje leveranseprosjekt, skal baseres på IT-systemet SAP.

Det skal frem til sommeren gjennomføres en grundig evaluering av programmet for å sikre en riktig organisering, at det er satt av nok ressurser til gjennomføring og innføring av løsninger, og at programmet har tilstrekkelig ledelsesforankring.

Forsvarsdepartementet vil avvente resultatet fra det eksterne utvalget som skal granske konsulentbruken i Forsvaret, før det avgjøres hvordan programmet skal videreføres.

Det endelige omfanget av logistikkløsningen og kostnader forbundet med den, er ikke avklart. Når beslutningsdokumentasjonen er utarbeidet og har vært gjenstand for ekstern kvalitetssikring, vil Stortinget få seg forelagt saken på egnet måte.

I forbindelse med de endringer som vil komme, og for å markere en ny start, har Forsvarsdepartementet besluttet at Program Golf skal endre navn til LOS-programmet i Forsvaret. De to planlagte leveranse­prosjektene vil samtidig endre navn til Økonomiprosjektet og Logistikkprosjektet.

5.1.2 Økonomiprosjektet

Omfanget av Økonomiprosjektet er ikke endelig avklart, men vil bli konsentrert om å innføre et internregnskapssystem som understøtter hele Forsvarets militære organisasjon. Prosjektet vil også bidra til å ivareta anmerkninger i Dokument nr. 3:8 (2004–2005) Riksrevisjonens gjennomgang av Forsvarsdepartementets regnskap for 2004. Sammen med Leveranseprosjekt 1 vil Økonomiprosjektet gjøre at Forsvarets militære organisasjon får et gjennomgående regnskapssystem som understøtter kravene i økonomiregelverket i staten.

Det vil i tillegg bli vurdert å øke omfanget av prosjektet med en integrert forsyningsløsning med felles innkjøp og lagerhold, tilnærmet slik prosjektet ble omtalt i St.meld. nr. 29 (2004-2005).

Forsvaret vil tillegge erfaringene fra innføringen av Leveranseprosjekt 1 betydelig vekt ved gjennomføringen av Økonomiprosjektet. Dette gjelder spesielt opplæring av personell, kvalitet på grunnlagsdata og grensesnittproblemer ved tilknytning til randsystemer. Prosjektet er for tiden underlagt ekstern kvalitetssikring.

5.1.3 Andre prosjekter i Program Golf/LOS-programmet i Forsvaret

Kvaliteten på stamdata knyttet til personell og organisasjon var i en innledende fase av Leveranseprosjekt 1 mangelfull, hvilket bl.a. medførte feilutbetalinger av lønn og forsinket betaling av fakturaer. Program Golf gjennomførte i 2005 enkelte endringer i lønns- og regnskapssystemet, bl.a. for å rette opp feil knyttet til utbetaling av lønn til personer på overenskomst.

For å eliminere årsaken til feilutbetalinger og feilposteringer som skyldes feil i stamdata, er det besluttet å overføre all stamdataforvaltning til IT-systemet SAP innen utgangen av inneværende år.

Riksrevisjonens antegnelser til statsregnskapet for 2003 påpekte at regnskapsføringen av horisontal samhandel mellom Forsvarets enheter ble praktisert ulikt. For å bedre situasjonen innførte forsvarssjefen nye midlertidige faktureringsrutiner og en datavarehusløsning for horisontal samhandel i Forsvaret. Elektronisk fakturering av horisontal samhandel ble innført 24. januar 2005. Datavarehusløsningen gjør det mulig for Forsvarets logistikkorganisasjon å hente ut et fakturagrunnlag fra de eksisterende forsynings- og vedlikeholdssystemene, og dermed lettere kunne fakturere sine kunder korrekt. Disse midlertidige løsningene vil bli erstattet av permanente løsninger i Økonomiprosjektet.

Det vil fortsatt ta noe tid før de gjennomførte og planlagte tiltakene for forbedringer, samt innføringen av Økonomiprosjektet, fullt ut vil sikre gjennomgående elektronisk systemunderstøttelse for regnskapsførsel og økonomiforvaltning iht. regelverket for økonomistyring i staten. Målsettingen er at forbedringene i både intern- og eksternregnskapet skal ha full virkning senest fra og med regnskapsåret 2008.

5.2 Tiltak for forbedret virksomhetsstyring

Forsvarets militære organisasjon har etablert og iverksatt en lang rekke tiltak, jf. Dokument nr. 1 (2004–2005), St.meld. nr. 29 (2004–2005) og Dokument nr. 3:8 (2004–2005), med bakgrunn i de forhold Riksrevisjonen har påpekt gjennom revisjon av regnskap 2003 og 2004. Tiltakene er samlet i en tiltaksliste for tilfredsstillende økonomistyring og forsvarlig forvaltning som blir løpende oppdatert, og fulgt opp gjennom styringsdialogen mellom departementet og Forsvarets militære organisasjon. En rekke av tiltakene har allerede gitt betydelig positiv effekt.

5.2.1 Økonomistyring og -forvaltning

Forsvarsdepartementet besluttet høsten 2004 å iverksette syv hovedtiltak for å bedre økonomistyringen i Forsvaret, i tillegg til tiltakene iverksatt av Forsvaret selv, jf. Dokument nr. 1 (2004–2005). På bakgrunn av dette ble konsulentfirmaet KPMG engasjert våren 2005, for å gjennomgå Forsvarets forvaltningsrutiner og kvalitetssikre Forsvarets regnskaps­prosess. Gjennomgangen av Forsvarets forvaltningsrutiner ble ferdigstilt høsten 2005, og ga et godt grunnlag for iverksetting av forbedringstiltak.

Styrings- og rapporterings­regimet er blitt revidert. Hensikten med revisjonen var å redusere detaljeringsgraden og rapporteringshyppigheten, unngå overlappende mål samt å øke fokus på resultat­oppnåelse, bl.a. økt operativ evne. Det er besluttet å integrere risikostyring og balansert målstyring for å understøtte mål- og resultat­styringen. Forsvarsdepartementet og Forsvarsstaben har etablert en egen styringsparameter for oppfølging av forsvarlig forvaltning og effektiv ressursbruk.

Forsvarsdepartementet har iverksatt ny møtestruktur og nytt rapporteringsregime. Etatsstyringsmøtene forberedes i fellesskap av departementet og Forsvarsstaben, bl.a. med en felles gjennomgang og analyse av regnskap, prognoser og måloppnåelse.

Basert på erfaringene fra den eksterne kvalitetssikringen er det utarbeidet nytt direktiv for virksomhets- og økonomistyring i Forsvarets militære organisasjon. Dokumentet legger vekt på ansvar, myndighet og funksjonsroller i virksomhetsstyringen, samt budsjett- og ressursansvar ift. fagansvar. Direktivet trådte i kraft i mars 2006, og skal:

• sørge for operasjonalisering av overordnet regelverk, bestemmelser, instrukser og retningslinjer ift. virksomhets- og økonomistyringen;

• beskrive Forsvarets styringssystem, inkludert risikostyring og internkontroll;

• beskrive ansvar, myndighet og krav til virksomhets- og økonomistyringen.

Målgruppen er sjefer på alle nivåer og personell som ivaretar virksomhets- og økonomistyring samt forvaltning ute ved avdelingene. På bakgrunn av nytt direktiv vil instrukser og håndbøker bli revidert.

Forsvarsstaben etablerte en personell-, økonomi- og styringsstab i 2005, blant annet for å styrke virksomhets- og økonomistyringen. Forsvarsstaben/Personell-, økonomi- og styringsstaben ledes av en general­major, som også er økonomidirektør i Forsvaret. Forsvarsstaben/Personell-, økonomi- og styringsstaben har økt Forsvarets militære organisasjons kapasitet til analyse, oppfølging og utvikling innenfor blant annet økonomistyring og -forvaltning. Sjef Forsvarsstaben/Personell-, økonomi- og styringsstaben, som fagmyndighet/premissgiver innenfor økonomi og styring, stiller faglige krav til funksjonsroller og utdanning for å sikre en forsvarlig forvaltning.

Forsvaret har gjennomført ekstraordinær kompetanseheving innenfor forvaltning i 2005. Videre er det gjennomført en kompetanseanalyse koordinert med KPMGs arbeid.

Det er opprettet en styringsportal på Forsvarets intranett for virksomhetsstyring, tilfredsstillende økonomistyring og forsvarlig forvaltning samt etablert egne sider for Forsvarsstaben/Personell-, økonomi- og styringsstaben. Styringsportalen videreutvikles kontinuerlig og nyttes aktivt for å informere om viktige forhold.

Det ble i 2005 igangsatt en rekke tiltak som har bidratt til forbedringer knyttet til Forsvarets militære organisasjons utarbeidelse av økonomiske prognoser, jf. St.meld. nr. 29 (2004–2005). Forsvarets militære organisasjon har fått økt kompetanse og kapasitet – gjennom kursing av personell, opprettelse av en personell-, økonomi- og styringsstab i Forsvarsstaben samt gjennom prognoseverktøy i IT-systemet SAP – til å utvikle prognoser, og det har vært kontinuerlig oppfølging av prognosene også på de månedlige etatsstyrings­møtene. Prognosene korrigeres én gang pr. måned basert på faktisk regnskap, forventet forbruk (plan for inn- og utbetalinger) og utvikling resten av året. Det vektlegges også at utgifter blir henført til riktig regnskapsår, samt at også inntektsprognosene er så gode som mulig. Dette er et område med ytterligere forbedrings­potensial, og det arbeides videre med tiltak innenfor dette området.

Horisontal samhandel har vært en del av Forsvarets styringskonsept siden 1992. Hensikten er å synliggjøre kostnadene der de genereres og skape bevisste brukere. Horisontal samhandel var et særskilt oppfølgingsområde i 2005. Tiltak er og vil bli iverksatt for å sikre en enkel og effektiv horisontal samhandel. Kapittel 6 gir en beskrivelse av horisontal samhandel bl.a. mellom Forsvarets logistikkorganisasjon og resten av Forsvarets militære organisasjon.

Ekstern kvalitetssikring av Forsvarets regnskaps­prosess ble avsluttet ifm. Forsvarets regnskapsavleggelse for 2005. Oppdraget omfattet revisjon av Forsvarets lønnsadministrasjon og Forsvarets regnskapsadministrasjon, med gjennomgang av viktige kontroller, avstemminger og rapporteringer. I tillegg har det vært utført en gjennomgang av Forsvarets logistikkorganisasjon, med hovedinnretning på horisontal samhandel (fakturering, oppgjør, praktisering), forvaltningen i Hæren samt rutiner og prosesser i grensesnitt mellom de ulike systemunderstøttelsene i Forsvarets militære organisasjon. KPMG har levert rapporter fortløpende, og Forsvarsstaben har iverksatt oppfølgingstiltak der det har vært nødvendig.

Forsvaret har sterkt fokus på forbedring og strukturering av risikostyring og internkontroll. Hovedhensikten med risikostyring og internkontroll i Forsvarets militære organisasjon er å bedre virksomhets- og økonomistyringen, ved i forkant å fokusere på mulige hendelser som kan påvirke måloppnåelsen negativt. Gjennom en proaktiv risikostyring kan forberedte tiltak iverksettes, for å redusere sannsynligheten for at en hendelse skal inntreffe og/eller for å redusere mulige konsekvenser av at en hendelse inntreffer. Mål- og resultatstyring gir et breddeperspektiv i styringen, mens risikovurdering skal bidra til å skjerpe oppmerksomheten mht. farer for at mål og resultat ikke nås. Forsvarets militære organisasjon benytter Senter for statlig økonomistyrings metode for risikostyring som grunnlag for sin egen risikostyring.

5.2.2 Regnskap og lønn

5.2.2.1 Forbedring av Forsvarets militære organisasjons internkontroll

Stortinget viste i Innst. S. nr. 145 (2004–2005), jf. Dokument nr. 1 (2004–2005), til en reduksjon i antall økonomimedarbeidere, samt et redusert antall stillinger i internrevisjonen, og antok at dette hadde bidratt til å svekke den interne kontrollen. Forsvarssjefen har nå styrket internkontrollen, bl.a. ved at konsern­kontroller på overordnet nivå og virksomhetskontroller på lokalt nivå har fått et økt ansvar for å utøve internkontroll. Forsvarets regnskapsadministrasjon og Forsvarets lønnsadministrasjon vektlegger nå i større grad kontrollfunksjonen for å sikre at bruk av midler er hjemlet og at posteringer er korrekte. Videre har Forsvarsstaben styrket oppfølging og kontroll ved at Forsvarsstaben/Personell-, økonomi- og styringsstaben har det overordnede kontrolleransvaret og gjennomfører analyser mht. om ressurser nyttes i tråd med mål og prioriteringer. Forsvarssjefens internrevisjon skal styrkes. Ved behov økes kapasiteten ytterligere gjennom co-sourcing, dvs. kjøp av tjenester for å foreta revisjonsoppdrag som overstiger egen kapasitet. Internrevisjonen skal ledes av en statsautorisert revisor/tilsvarende, og rapportere direkte til forsvarssjefen. Forsvarsstaben har innført en sjekk­liste for internkontroll, til bruk ved driftsenhetene i Forsvaret og ved underlagte budsjett- og resultatansvarlige sjefer. Sjekklisten inneholder en oversikt over et minimum av rapporter som skal kjøres månedlig, for blant annet å kontrollere, lese og tolke regnskap, fakturaflyt og datakvalitet, samt gi grunnlag for utarbeidelse av riktige prognoser. Utførelsen av internkontroll skal dokumenteres. Det er også etablert en styringsparameter for forsvarlig forvaltning på bakgrunn av sjekklisten.

5.2.2.2 Redusere antall anvisnings- og attestasjonsfullmakter

Riksrevisjonen påpekte i merknadene til regnskapet for 2004 at antallet anvisnings- og attestasjons­fullmakter var høyt. Forsvaret har nå redusert antallet fullmakter, jf. intensjonene beskrevet i St.meld. nr. 29 (2004–2005). Dette tiltaket har gitt bedre kontroll med Forsvarets transaksjoner og bidratt til å bedre likviditets­styringen. Antallet anvisnings- og attestasjons­fullmakter registrert i IT-systemet SAP ble fra april 2005 til september 2005 redusert med ca. 470. Ettersom 10 regnskapskasser gikk over til IT-systemet SAP 1. januar 2006, ble det registrert en økning i IT-systemet SAP med ca. 300 fullmakter i desember 2005. Dette representerer ikke en negativ utvikling, men en innlemming av allerede eksisterende fullmakter utenfor IT-systemet SAP. Nedgangen har fortsatt i 2006, og det var pr. mars 2006 registrert en netto nedgang på ca. 670 fullmakter ift. april 2005, inkludert de innlemmede og nedlagte regnskapskassene. Den positive utviklingen illustreres ikke minst gjennom forbedringene knyttet til fakturaflyt. Forsvarets militære organisasjon arbeider for en fortsatt nedgang i antallet fullmakter utover våren 2006.

5.2.2.3 Fakturaflyt

Riksrevisjonen har påpekt sen fakturaflyt og et betydelig antall inkassosaker i Forsvarets regnskap for 2003 og 2004. Også Stortinget merket seg det høye tallet inkassosaker, jf. Innst. S. nr. 145 (2004–2005). Det arbeides målbevisst for å forbedre rutiner og prosesser, og målsettingen er at alle fakturaer skal være betalt ved forfall. Rutiner i forhold til dette er nå beskrevet i Forsvarets regnskapsadministrasjons håndbok for utøvelse av regnskapstjenesten i Forsvarets militære organisasjon og inngår som en del av Forsvarets regnskapsadministrasjons månedsavslutning.

Dette førte til en klar nedgang i antall inngående fakturaer som ikke ble betalt ved forfall i 2005, og den forbedrede fakturaflyten har som forventet redusert antallet påløpte nye inkassosaker. De nye rutinene og kontrollene vil redusere dette ytterligere. Det har vært positiv utvikling når det gjelder morarenter i perioden 2004-2005. Påløpte kostnader i forbindelse med for sent betalte fakturaer er blitt redusert fra 5,1 mill. kroner i 2004 til 1,4 mill. kroner i 2005.

I 2005 ble det i tillegg postert et tilleggsgebyr på 4,8 mill. kroner grunnet feilaktig merverdiavgiftsoppgave for juni 2004 fra et randsystem i Forsvarets logistikkorganisasjon (se også pkt. 5.2.2.4). Det er ryddet opp i forholdet, og randsystemet er nedlagt.

Også utviklingen relatert til kreditnotabehandling har i 2005 vært meget positiv, og antall ubehandlede kreditnota er i løpet av 2005 blitt kraftig redusert. Figur 5.2 viser utvikling i åpne kreditnota fra oppstart av ny regnskapsløsning i oktober 2003 frem til 31. desember 2005.

5.2.2.4 Randsystemer

Etter at Forsvaret innførte nytt integrert lønns- og regnskapssystem 1. november 2003, har Forsvaret i tillegg til Forsvarets regnskapsadministrasjon hatt 11 regnskapskasser for å håndtere inn- og utbetalinger. Forsvarets logistikkorganisasjon og Luftforsvaret har avlagt regnskap i såkalte randsystemer, som er systemer utenfor det integrerte regnskapssystemet. Fra 1. januar 2006 er kassene i de siste gjenværende randsystemene nedlagt, slik at Forsvarets militære organisasjon nå bruker ett felles system (med unntak av Etterretnings­tjenesten). Nedleggelsen av kassene var et viktig tiltak for å forbedre kvaliteten og redusere avstemmingsområdene i regnskapet.

Ved å samle alle kassene i det integrerte regnskapssystemet er det mulig å gjennomføre den månedlige periode­avslutningen raskere og enklere. Dette vil gi mer tid til analyse av styrings­informasjon og forbedre evnen til å utforme beslutningsgrunnlag. Dette medfører også at Forsvaret får én fakturaadresse, hvilket trolig vil forbedre fakturaflyten og gjøre det lettere å opprettholde ensartede rutiner for anvisning og attestasjon.

5.2.2.5 Sikre korrekte personell- og organisasjonsdata for egen virksomhet

Riksrevisjonen har påpekt et betydelig antall feilregistreringer, feilberegninger og feilutbetalinger av lønn. Å sikre korrekte personell- og organisasjonsdata har derfor høy prioritet, og kapasiteten for oppfølging og kontroll av dette er styrket i Forsvarsstaben/Personell-, økonomi- og styringsstaben.

Forsvarets sjefer ble i 2005 gitt i oppdrag å sikre at grunnlagsdata for alle ansatte i egen enhet er korrekte. Det er blitt utarbeidet ukentlige status- og avviksrapporter gjennom hele 2005, som avviksbehandles av enhetene fortløpende. Rapportene tar utgangspunkt i avvik innenfor ledertilordning (linjeleders godkjenning av tid og reisedata) og avvik innenfor tjenestegjøring (avvik mellom registreringer i randsystemene og det integrerte regnskapssystemet). Manglende ledertilordning vil kunne medføre forsinket utbetaling for personell tilknyttet elektronisk egenregistrering av tid i det integrerte regnskapssystemet. Sammenlignet med 2004 har det vært en betydelig forbedring av datakvaliteten i 2005, jf. figur 5.3.

Tiltakene for å sikre korrekte grunnlagsdata har hatt forventet effekt, og Forsvarets militære organisasjon vil fortsette med tilsvarende avviksrapporter i 2006 for å sikre god kvalitet i regnskapet. Kvaliteten vil bli forbedret ila. 2006, da dagens organisasjonssystem vil bli overført til personellmodulen i IT-­systemet SAP.

5.2.2.6 Oppfølging og kontroll av rettidig og korrekt avlønning

Forsvarets lønnsadministrasjon har i hele 2005 hatt sterkt fokus på å unngå feilutbetalinger av lønn. Nye rutiner for håndtering av dette, samt for innkreving av feilutbetalt lønn, er utarbeidet. Ved økt kontroll har Forsvarets lønnsadministrasjon avdekket nye tilfeller av feil. Avviksbehandling pågår, og antall feil ventes fortsatt å gå ned. Forsvaret arbeider kontinuerlig med å forbedre rutinene knyttet til lønnsutbetalinger.

Rutine for oppfølging av feilutbetalinger er iverksatt i Forsvarets lønnsadministrasjon. Gjennom kurs og rettledning fokuseres det på riktig saksgang ved driftsenhetene og ved underlagte ledd i Forsvaret, for å få ned antallet feilutbetalinger. Oppgjør av eldre åpne poster gjøres kontinuerlig, og nye rutiner for dette er etablert ved Forsvarets lønnsadministrasjon og Forsvarets regnskapsadministrasjon.

Arbeidet med oppfølging og kontroll av rettidig og korrekt avlønning fortsetter i 2006. Forsvarsstaben arbeider nå med utvikling av nye rapporter for internkontroll i lønnsprosessen for ytterligere forbedringer.

Innkjøringsproblemene ifm. overenskomstlønnede i 2003 og 2004 er løst i 2005. Det var kun én feil i januar 2005, som var en følgefeil fra siste kjøring i 2004. Dette utgjør derfor ikke lenger noe problem.

5.2.2.7 Avstemming lønn

Forsvarssjefen avsatte betydelige ressurser i 2005 for å få implementert en standard avstemmingsrutine for lønnsregnskapet. Forsvarets lønnsadministrasjon har anskaffet et hjelpeverktøy for å støtte håndtering av store datamengder og satt måleindikatorer som identifiserer status og utvikling mht. avvik. Lønnsregnskapet avstemmes nå månedlig. Kontrollen med – og muligheten for å avdekke avvik i – lønnsregnskapet er på plass.

Det er foretatt en ekstern kvalitetssikring av Forsvarets lønnsadministrasjon, med hovedvekt på avstemming av balansekonti. Revisjonen har hatt fokus på rutiner rundt og organisering av avstemminger samt på oversikt over nøkkelkontroller og risikopunkter i rutinene som skal sikre at lønn blir riktig utbetalt, til rett tid og riktig rapportert. Forsvarets lønnsadministrasjon har utført et betydelig arbeid for å bedre sine rutiner og følge opp tidligere feil. Hele lønnsprosessen skal kvalitetssikres i løpet av våren 2006, for ytterligere å sikre gode rutiner, klargjøring av ansvar og myndighet og avdekke evt. risikoområder.

5.2.2.8 Sporbarhet

Riksrevisjonen påviste i Dokument nr. 1 (2004–2005) betydelige mangler knyttet til sporbarhet i det konsoliderte regnskapet for 2003. Det er iverksatt en rekke tiltak for å rette på disse forholdene. Det er bl.a. etablert rutinebeskrivelser og håndbøker for regnskapsførende enheter som skal sikre at enhver postering i regnskapet understøttes av tilstrekkelig dokumentasjon. Rutinene følges opp gjennom kontroll og inspeksjoner. I Forsvarsdepartementets økonomiinstruks til etatene stilles krav til at alle transaksjoner og andre regnskapsmessige disposisjoner skal bokføres korrekt og være dokumentert på en måte som gjør etterprøving og kontroll mulig. Alle posteringer i IT-systemet SAP skal nå kunne spores tilbake med tilstrekkelig dokumentasjon. Dette betyr bl.a. at det skal foreligge toveis kontrollspor mellom dokumentasjon, aktuelle obligatoriske spesifikasjoner og pliktig regnskapsrapportering.

5.2.3 Kompetanse

Forsvarets militære organisasjon har iverksatt en rekke tiltak for å styrke kompetansen innenfor økonomistyring og forvaltning, jf. Dokument nr. 1 (2004–2005), St.meld. nr. 29 (2004–2005) og Dokument nr. 3:8 (2004–2005).

Det ble etablert en prosjektgruppe for kompetanseutvikling og forsvarlig forvaltning under Forsvarets skolesenter i 2005. Forsvarsstaben iverksatte i januar 2005 en tiltakspakke for å heve forvaltnings­kompetansen i Forsvarets militære organisasjon.

Prosjekt kompetanseheving har gjennomført en rekke kurs innenfor personell- og økonomiforvaltning. Kompetansebygging videreføres i 2006.

Det ble i 2005 gjennomført 25 kurs innenfor kurspakker i Prosjekt kompetanseheving , med til sammen over 500 deltagere. Inspeksjon av underlagte avdelinger, samt pågående revisjon, bidrar også til kompetanseheving ved at det settes fokus på viktige kontrollområder, rutiner og prosesser. Forsvarets skolesenter har i tillegg gitt sin anbefaling om utdanning og kursvirksomheten på lengre sikt. Hovedanbefalingen er å videreføre og styrke en rekke tiltak som allerede er iverksatt på forskjellige nivå i utdanningskjeden.

Dette inkluderer tiltak som å:

• kvalitetssikre og vurdere ytterligere styrking av forvaltningspakkene innenfor grunnleggende befalsutdanning samt grunnleggende og videregående offisersutdanning;

• sikre instruktørkapasitet gjennom fagpersonell fra linjen;

• øke antall kadetter på felles logistikk- og forvaltnings-bachelor ved Sjøkrigsskolen;

• videreføre kurs iht. anbefaling/sluttrapport fra Prosjekt kompetanseheving;

• videreføre sjefs- og kontrollerkurs/-seminar;

• styrke konsern- og virksomhetskontrollere – faglig og statusmessig;

• utvikle kurs innenfor horisontal samhandel; og

• ytterligere forbedre opplæringsløsninger innenfor Felles integrert forvaltningssystem.

Utviklingen innenfor forvaltningsutdanningen representerer viktige skritt på veien mot en bedre forvaltning.

Forsvarsdepartementet har pålagt Forsvarets militære organisasjon å gi en vurdering av forvaltningskompetanse og økonomistyring, inkludert evt. anmerkninger fra Riksrevisjonen, i tjenesteuttalelser til personell med forvaltnings­ansvar. Hensikten er at evne til økonomistyring skal få betydning for fremtidig karriereutvikling. En egen rubrikk for evaluering av forvaltningsutøvelse på tjenesteblanketten er tatt i bruk fra 1. januar 2006.

5.2.4 Konsulentbruk

Riksrevisjonen har påpekt forhold knyttet til konsulentbruken i Forsvaret. Stortinget har i Innst. S. nr. 272 (2004–2005), jf. St.meld. nr. 29 (2004–2005), bedt departementet innskrenke bruken av konsulenter til det som er nødvendig for helt spesiell kompetanse i særskilt tidsbegrensede situasjoner.

Regjeringen har iverksatt en restriktiv praksis med hensyn til hvilke typer oppgaver konsulenter skal løse i forsvarssektoren. Forsvarsdepartementet ga ut nye retningslinjer i 2005, hvor det bl.a. ble fastlagt at konsulentkontrakter skulle godkjennes av etatssjefen. Det ble i tillegg presisert nærmere hvilke typer konsulentkontrakter som skal forelegges Forsvarsdepartementet for godkjenning.

Forsvarets militære organisasjon har etablert egne mål- og resultatindikatorer for å følge opp konsulentbruken. Regnskapet for 2005 viser at konsulentutgiftene knyttet til drift og investering har falt betydelig det siste året (se tabell 5.1). Reduksjonen skyldes bl.a. innføring av nye retningslinjer og sterk fokusering på bruk av konsulenter. Siden høsten 2004 har konsulentbruken vært et fast tema på etatsstyringsmøtene.

Forsvarsdepartementet har bl.a. med bakgrunn i Innst. S. nr. 272 (2004–2005), jf. St.meld. nr. 29 (2004–2005), foretatt en gjennomgang av kontraktsforhold knyttet til konsulenttjenester for perioden 1995–2005 for syv firmaer innenfor informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT). Forsvarsministeren har på bakgrunn av dette besluttet at det skal foretas en ekstern gjennomgang for å fastslå om det har forekommet straffbare forhold. I januar 2006 nedsatte derfor regjeringen et utvalg som skal granske IKT-kontrakter i Forsvaret.

5.2.5 Reisevirksomhet

Som et ledd i arbeidet med å få redusert de høye reiseutgiftene i Forsvaret ble det i 2005 utformet en ny policy for reisevirksomheten. I tillegg iverksatte forsvarssjefen våren 2005 tiltak for å redusere reisevirksomheten. Innskjerping av rutinene har gitt synlige resultater, med en kostnadsreduksjon på ca. 12 pst. innenfor reisevirksomhet i 2005 sammenlignet med 2004. Arbeidet med å begrense reiseutgiftene fortsetter i 2006.

5.2.6 Materiellforvaltning

5.2.6.1 Gjennomgang og regnskapsføring av materiell

Det pågår en fullstendig gjennomgang av materiellforvaltningen i Forsvaret, herunder rutiner, kompetanse og avvikshåndtering. Alle grenvise bestemmelser på området er gjennomgått, med mål om at alle fellesbestemmelser skal ut av grenvise direktiver og inn i forsvarssjefens direktiv. Forsvarets logistikkorganisasjon har startet arbeidet med Forsvarets logistikkorganisasjons bestemmelser for materiellforvaltning, som skal erstatte de grenvise bestemmelsene. Arbeidet ferdigstilles innen sommeren 2006. Dette arbeidet vil bidra til en bedre og mer effektiv materiellforvaltning.

Det ble gjennomført telling av lagre i 2005, og Hæren brukte samme år mye tid og ressurser på å forbedre materiellforvaltningen. En rekke tiltak for å forbedre kompetanse og rutiner er gjennomført, og generalinspektøren for Hæren har gjennomført forvaltningsinspeksjon ved alle såkalte nivå 2- og nivå 3-avdelinger i Hæren. Prosjekt Forbedret materiellforvaltning i Hæren er gjennomført under ledelse av Hærens styrker.

Prosjektet hadde til hensikt å nøyaktig identifisere mangler og svakheter, foreslå tiltak og aktivt følge opp disse inntil de er iverksatt i Hæren. Prosjektet ble sluttført i desember 2005 og rapporteres å ha medført store forbedringer i Hærens materiellforvaltning.

Det er etablert og iverksatt tiltak for å bedre regnskapsføringen av materiellet i internasjonale operasjoner. Tiltakene, som følges særskilt opp ved alle operasjoner, er:

• Visitasjonsprotokoll etableres før avreise, og ansvarlig sjef teller og kontrollerer materiellet iht. denne.

• Visitasjonsprotokollen følger avdelingen til den er hjemme igjen.

• Ved rotasjon/sjefsskifte skal avdelingens materiell telles, og avvik følges opp.

Etter at Forsvarsstaben ble gjort kjent med uregelmessigheter i materiell­regnskapet tilhørende Sambandskompaniet/ Theatre Enabling Force (SBKP/TEF), nedsatte sjefen for Forsvarsstaben en intern granskningskommisjon. Granskningskommisjonens vurdering avdekket til dels store mangler i materiellregnskapsføringen samt materiell på avveie. Opprydding i dette er gjennomført, og materiellregnskapet ble avsluttet desember 2005. Granskningskommisjonen viser til et regnskapsmessig underskudd på 4,9 mill. kroner. Det er identifisert noe materiell ved andre avdelinger, og det gjenstår et underskudd med en verdi på ca. 1,7 mill. kroner. Dette behandles nå videre i henhold til forsvarssjefens direktiv for materiellforvaltning.

5.2.6.2 Forbedret kontroll med håndvåpen

Det ble i 2005 iverksatt en rekke strakstiltak for å sikre kontroll med håndvåpen. Antall lager med våpen ble redusert og de lagrene som er i bruk, ble sikret bedre, bl.a. ved at kameraovervåkning er etablert på flere steder. I tillegg ble dører og låser testet og utbedring iverksatt. Arbeidet videreføres i 2006.

Forsvarssjefen har besluttet at Forsvarets lagre for våpen, ammunisjon og sprengstoff skal lokaliseres til færre steder. Målsettingen er at attraktive våpen og ammunisjon skal lagres i bevoktet fjellanlegg, ett i hver landsdel, eller i base med vakthold. Prosjektet planlegges gjennomført i løpet av 2006–2007. Konkrete investeringer og tiltak, basert på vurderingene, gjennomføres i 2006. Forsvarets sikkerhetsavdeling og Forsvarsbygg vurderer hvilke sikringstiltak som må gjøres.

Felles våpenregister for hele Forsvaret ble innført og satt i drift 1. januar 2006. Registeret fungerer så langt etter forutsetningene. Det pågår fortsatt opprydding i register opp mot materiellregnskapet samt forbedring av systemets brukervennlighet. Våpentelling og kontroll vil bli gjennomført i løpet av 2006, for å sikre at informasjon som legges inn i det nye registeret er kontrollert og korrekt. Alle våpen er knyttet til organisasjons-/personelldata.

5.2.6.3 Bruk og oppfølging av inngåtte rammeavtaler

Det er inngått flere rammeavtaler for kjøp av varer og tjenester, noe som vil gi store besparelser for Forsvaret når de benyttes fullt ut. Pålegg om bruk av rammeavtaler ved anskaffelser er presisert innenfor Forsvarets militære organisasjon og følges opp i organisasjonen. Rutiner for lokal kontroll (lojalitetskontroll) er utarbeidet, og den lokale sjef har mulighet til å gjennomføre egne kontroller i sin organisasjon, basert på verktøy som sammenstiller leverandørdata med regnskapsdata. Kontroller foretas jevnlig, spesielt gjelder dette varegruppene proviant, forbruksmateriell og telefoni.

5.3 Forbedring av prosedyrer for investering i forsvarsmateriell

5.3.1 Innledning

Ved Stortingets behandling av Innst. S. nr. 39 (2005–2006), jf. Dokument nr. 3:16 (2004–2005), vedrørende Riksrevisjonens undersøkelse av materiellinvesteringsprosjekter i Forsvaret, ble det lagt til grunn at forbedring av prosedyrer for investering i forsvarsmateriell mv. vil være et viktig tema i stortingsmeldingen om økonomisk styring i Forsvaret.

Formålet med Riksrevisjonens undersøkelse av materiellinvesteringsprosjektene har vært å vurdere måloppnåelse i forhold til styringsparametrene tid, kostnad og kvalitet/ytelse. Forsvarsdepartementet vil i det nedenstående redegjøre for hvilke prosedyremessige forbedringer som er gjennomført for å forbedre måloppnåelsen i forhold til disse parametrene.

5.3.2 Måloppnåelse

5.3.2.1 Tid

Riksrevisjonen har påpekt at flere prosjekter er blitt ferdigstilt senere enn opprinnelig planlagt. For å forbedre kvaliteten på den initielle planleggingen, vil departementet rutinemessig gjennomgå prosjektene i investeringsporteføljen for å legge mest mulig realistiske rammer for de prosjektene som er i en initiell planfase.

Forsvarsdepartementet vil også påpeke at det er fastsatt og kunngjort prosedyrer for styring av usikkerhet i prosjekter. Disse prosedyrene tar også for seg tidsestimering og tidsplanlegging under usikkerhet.

Det er dessuten viktig å påpeke at hele materiellinvesteringsmiljøet, fra strategisk nivå i departementet til gjennomføringsnivået i bl.a. Forsvarets logistikkorganisasjon, har tatt i bruk et integrert system for håndtering av prosjekter. Dette gir investeringsmiljøet tilgang på dataverktøy som vil bedre muligheten for realistisk tidsplanlegging.

5.3.2.2 Kostnad

Riksrevisjonen har påpekt at flere prosjekter har fått innvilget rammeøkninger etter at de er godkjent. Slike rammeøkninger kan i noen tilfeller unngås dersom det gjennomføres en god planlegging før prosjektet blir godkjent.

Et meget viktig skritt i riktig retning i forhold til god planlegging i de tidlige prosjektfasene, er iverksettingen av et nytt investeringsstyringskonsept (2004), med en påfølgende revisjon av Forsvarets prosjektstyringssystem (PRINSIX). De reviderte styringsprinsippene og det reviderte styringssystemet legger vesentlig mer vekt på grundig arbeid i de tidlige fasene, for å få et best mulig grunnlag for beslutning om anskaffelse. I tillegg til å vurdere de konkrete investeringskostnadene skal også driftskostnader i levetiden vurderes. Dette fører til et kostnadsbilde som er mer gjennomarbeidet, og behovet for rammeøkninger i prosjektets gjennomføringsfase vil derfor avta.

For større prosjekter i Forsvaret, som i staten for øvrig, vil regler for ekstern kvalitetssikring bidra til at det avsettes en ramme som ivaretar normal usikkerhet for prosjektene.

I den reviderte metodikken videreføres usikkerhetsvurderinger med hensyn til kostnader. Det betyr at et prosjekt vil gjennomgå en usikkerhetsanalyse som vurderer faktorer som kan påvirke kostnadsbildet i negativ retning, og deretter innarbeider tiltak for å håndtere disse.

5.3.2.3 Kvalitet/ytelse

Riksrevisjonen har påpekt at fire prosjekter i undersøkelsen ikke oppfyller alle krav til ytelse. Et antall har også noen mindre avvik i forhold til de brukerkravene som er definert. For å sikre samsvar med brukerens forventninger og behov, gjennomføres følgende tiltak:

• Der det er naturlig deltar bruker selv i utarbeidelsen av kravdokumentasjon;

• Bruker deltar i styringsgrupper der disse er oppnevnt;

• Det gjennomføres både tekniske og operative prøver før materiellet overføres;

• Heving av kompetansen innenfor kravspesifisering (eget kurs i prosjektsertifiseringsprogrammet).

Riksrevisjonens undersøkelse understreker behovet for stadig å heve kvaliteten på Forsvarets investeringsvirksomhet. Imidlertid vil man aldri fullt ut kunne forhindre avvik med hensyn til tid, kostnad eller ytelse. Forhold utenfor og innenfor Forsvaret vil stadig endre seg. Investeringsvirksomheten har en langsiktig karakter, og vil derfor måtte endre seg i takt med at rammebetingelser endrer seg. Dette betyr at mål for tid, kostnad og ytelse i et prosjekts levetid nødvendigvis vil måtte justeres over tid. Det er viktig at planlegging og gjennomføring er best mulig, og den må basere seg på fleksibilitet i forhold til endrede rammebetingelser. Hvis opprinnelige mål blir fastholdt i en situasjon med skiftende rammebetingelser, kan dette medføre suboptimale løsninger som ikke er tidsriktige. Regjeringen mener at dette bør være et utgangspunkt for investeringsvirksomheten.

Regjeringen vil gjennomgå nye, store materiellinvesteringsprosjekter i forbindelse med den nye langtidsplanen for Forsvaret.

5.3.3 Regelverk for anskaffelser

I Dokument nr. 1 (2004–2005) om regnskapet for 2003 påpekte Riksrevisjonen bl.a. utstrakt bruk av direkte kjøp, samt mangelfulle registreringsprotokoller. Dette ble også påpekt i Dokument nr. 3:8 (2004–2005) om regnskapet for 2004.

Regelverket for offentlige anskaffelser består av lov om offentlige anskaffelser (LOA) med tilhørende forskrift – forskrift om offentlige anskaffelser (FOA). Forsvaret, som alle statlige og kommunale etater, er underlagt LOA og FOA, og dette lov- og regelverket skal benyttes som hovedregel. Anskaffelsesregelverk for Forsvaret (ARF) sitt virkeområde er de anskaffelser hvor LOA gir hjemmel til å fravike loven, dvs. ved militære anskaffelser. Unntaket er en konsekvens av EØS-avtalen, hvor slike anskaffelser kan unntas fra de alminnelige kravene om bl.a. anbudskjøp. Dette innebærer bl.a. at Forsvaret har strengere krav enn offentlig forvaltning generelt, eksempelvis til føring av anskaffelsesprotokoll m.v.

ARF trådte i kraft 1. september 2004, og innføringen av ARF har vært og er et betydelig løft for å forbedre alle sider ved Forsvarets anskaffelser. I ARFs bestemmelser om regelverkets virkeområde er det klart presisert hvordan Forsvaret skal forholde seg til regelverket for offentlige anskaffelser. I forbindelse med at ARF trådte i kraft, er det blitt fokusert på, og presisert i regelverket, at bestemmelsene i LOA som utgangspunkt gjelder for alle Forsvarets anskaffelser, og at det er en selvfølge at lov- og regelverk skal følges. ARFs ikrafttredelse er det viktigste tiltaket for å forbedre anskaffelsesvirksomheten i Forsvaret, ved at man tar i bruk et moderne regelverk, presiserer regelverkets rolle i forhold til lov om offentlige anskaffelser m.v. i selve regelverket, interaktiv tilrettelegging og gjennomfører innføringen med spesiell opplæring av personellet, i tillegg til også å gi denne opplæringen gjennom de etablerte utdanningsveier i Forsvaret.

I forbindelse med ARFs ikrafttredelse var det en uttalt intensjon å la det nye anskaffelsesregelverket få virke i ett til to år, slik at man kunne forholde seg til praktiseringen før man gjorde opp status og vurderte et eventuelt behov for revisjon/endringer. Imidlertid arbeider Fornyings- og administrasjonsdepartementet (tidligere Moderniseringsdepartementet) for tiden med en revisjon av det ordinære anskaffelsesregelverket (LOA/FOA) på bakgrunn av at EU har revidert sine innkjøpsdirektiver, og LOA/FOA er Norges implementering av dette regelverket. Det har hele tiden vært en målsetting at ARF i størst mulig grad korresponderer med de regler og retningslinjer som fremkommer av LOA/FOA, og at det kun innføres særlige regler der Forsvaret har spesielle behov. ARF er spesielt nært knyttet til FOA, og den pågående revisjonen av dette regelverket vil derfor nødvendiggjøre endringer også i ARF. Arbeidet med dette er i gang. Forsvarsdepartementet planlegger å sende revidert ARF på bred høringsrunde, til så vel underliggende etater og berørte departementer, som industrien og interesseorganisasjoner. Ikrafttredelse er planlagt til siste halvdel av 2006.

Endelig arbeider Forsvarets logistikkorganisasjon for tiden med en presisering av Forsvarets logistikkorganisasjons merkantile fagmyndighetsansvar, hvor det særlig fokuseres på oppfølging av anskaffelsesregelverket, herunder kontroll med at regelverket følges, kravene til kvalitetssikring av anskaffelser, samt etikk i forhold til offentlige anskaffelser.

5.4 Eiendommer, bygg og anlegg

5.4.1 Utestående fordringer knyttet til husleie

Ved avslutningen av regnskapsåret 2004 hadde Forsvarsbygg utestående fordringer overfor Forsvarets militære organisasjon knyttet til husleie i størrelsesorden 100 mill. kroner, som ble tilbakebetalt i 2005. For 2005 betalte Forsvarets enheter husleie og tilleggstjenester til Forsvarsbygg forskuddsvis og i kvartalsvise rater. Denne endrede rutinen medførte at alle fakturaer i all hovedsak ble gjort opp i 2005.

5.4.2 Avhending av eiendommer, bygg og anlegg

Ved Stortingets behandling av B-innst. S. nr. 7 (2005–2006), jf. St.prp. nr. 1 (2005–2006), ble fullmakten til å avhende fast eiendom til private igjen tilbakeført Forsvarsdepartementet etter at denne i siste halvår av 2005 hadde ligget hos Kongen i statsråd, jf. Innst. S. nr. 275 (2004–2005), jf. Dokument 3:7 (2004–2005).

Basert på den kritikk som kunne reises relatert til foreldede takster og mangelfull dokumentasjon ved enkelte tidligere direkte salg, har Forsvarsbygg i sine rutiner for salg av forsvarseiendommer innskjerpet at foreldede takster ikke skal benyttes, samtidig som krav til tilstrekkelig dokumentasjon og begrunnelse for valg av direktesalg må foreligge i de tilfeller denne salgsmåten anvendes.

Det er i dag etablert et tett og godt samarbeid mellom Forsvarsbygg, miljøvernmyndighetene og lokale myndigheter i de løpende avhendingssakene. Denne samhandlingen er i dag nærmere beskrevet i Forsvarsbyggs rutiner for utvidet offentlig avklaring. Slik rutinene nå er utformet, vil de i større grad enn tidligere bidra til at statlige, fylkeskommunale og kommunale interesser blir ivaretatt.

Riksrevisjonens kommentarer i Dokument nr. 3:7 (2004–2005) knyttet til enkelte formelle feil i forbindelse med salg av forsvarseiendommer, er fulgt opp ved at Forsvarsbygg, i sin forberedelse av de enkelte salgene, har utarbeidet nye kontroll- og kvalitetssikringsrutiner som skal sikre en tilfredsstillende oppfølging av forhold relatert til avhending. Konkret innebærer dette at alle salg fremsendes for sentral godkjenning i Forsvarsbygg ved direktør i Skifte Eiendom. Det vil i større grad enn før bli benyttet juridisk kompetanse til å kvalitetssikre salgene. I tillegg blir det lagt til grunn spesifikke sjekklister, samt at alle avvik registreres og følges opp. Det er en forutsetning at alt salg eller utleie av Forsvarets eiendommer, bygg og anlegg skal skje innenfor rammene av EØS-avtalens regelverk om offentlig støtte.

Sammen med disse nye rutinene har Forsvarsbygg gjort enkelte organisasjonsmessige tilpasninger for å høyne sikkerheten for at salg av forsvarseiendommer alltid skjer i henhold til formelle krav og retningslinjer.

I lys av de tiltak som er beskrevet over, og de erfaringer man har gjort seg under regimet med utarbeidelse av kongelige resolusjoner, er det Forsvarsdepartementets oppfatning at Forsvarsbygg har sikret seg bedre kontroll med salg av Forsvarets eiendommer, bygg og anlegg enn tidligere. Majoriteten av de avhendingsaker Forsvarsbygg håndterer, er enkle salg i det åpne marked basert på takst og til høyeste bud.

Selv om fullmakten for avhending av mange av prosjektene igjen er delegert videre til Forsvarsbygg, skal Forsvarsdepartementet, i henhold til retningslinjer, nå godkjenne direkte salg, mer komplekse og omfangsrike salg, samt saker av prinsipiell karakter. Samlet vil tiltakene innebære en langt bedre styring og kontroll med avhendingsvirksomheten enn tidligere.