6 Gjennomgang av horisontal samhandel

Horisontal samhandel er et område som er blitt gjenstand for debatt, også fordi praktiseringen av horisontal samhandel har sammenheng med økonomistyring. Med bakgrunn i Stortingets behandling av Innst. S. nr. 272 (2004–2005), jf. St.meld. nr. 29 (2004–2005), initierte Forsvarsdepartementet en total evaluering av systemet for horisontal samhandel i Forsvaret. Forsvarssjefen har derfor evaluert praktiseringen av horisontal samhandel med tanke på videreutvikling av denne, samt for å fjerne negative virkninger som følge av uhensiktsmessig praktisering. Regjeringen vil komme tilbake med mer informasjon om tiltak for å forbedre horisontal samhandel i St.prp. nr. 1 (2006–2007).

Horisontal samhandel praktiseres i forsvarssektoren for å øke aktørenes kostnadsbevissthet og derigjennom sikre mest mulig rasjonell drift. Systemet må ikke forveksles med markedsmekanismer basert på konkurranse. Samhandelen foregår bl.a. mellom Forsvarsbygg og de øvrige etatene i forsvarssektoren. Disse øvrige etatene betaler husleie til Forsvarsbygg som forvalter alle forhold ved bygningsmassen på vegne av Forsvarsdepartementet. Horisontal samhandel foregår også mellom Forsvarets logistikkorganisasjon og øvrige deler av Forsvarets militære organisasjon. Forsvarets logistikkorganisasjon forvalter bl.a. alt militært materiell i Forsvarets militære organisasjon på vegne av forsvarssjefen. De øvrige delene av Forsvarets militære organisasjon betaler Forsvarets logistikkorganisasjon for vedlikeholdstjenester, forsyninger og uttak av materiell.

Gjennom å nytte horisontal samhandel i tillegg til den vertikale styringen og oppdragsdialogen, oppnås en fokusering og bedret til­pasning av kapasiteten i Forsvarets logistikkorganisasjon og Forsvarsbygg til tilgjengelige midler. Ved utelukkende å basere seg på vertikal styring og sentral ressurstildeling ville dette trolig ikke vært mulig å oppnå. Horisontal samhandel må ses som et av Forsvarets verktøy for å styre virksomheten til å bruke ressursene effektivt, jf. Bestemmelser for økonomistyring i Staten .

Som ledd i utviklingen av økonomistyringen vil Forsvarsdepartementet legge til rette for å videreutvikle mekanismene knyttet til horisontal samhandel og hvordan disse praktiseres innenfor forsvarssektoren. Et viktig moment i videreutviklingen er å følge opp avstemming mellom interne kostnader og interne inntekter og tilhørende fordringer og gjeld som er ført i balansen. Horisontal samhandel har gitt økt kostnadsbevissthet og ansvarlighet i de deler av organisasjonen hvor systemet er implementert etter intensjonene. Disse positive sidene ved systemet vil bli søkt videreført, samtidig som man vil treffe tiltak for å unngå negative konsekvenser.

6.1 Samhandel mellom Forsvarsbygg og Forsvarets militære organisasjon

6.1.1 Positive effekter av horisontal samhandel på eiendom-, bygg- og anleggsom­rådet

Innføringen av ny forvaltningsmodell for Forsvarets eiendom, bygg og anlegg med virkning fra 2002, herunder opp­rettelsen av Forsvarsbygg, har gitt målbare effekter. Forsvaret har ved utgangen av 2005 redusert eiendommer, bygg og anlegg i aktiv bruk med mer enn 2 mill. kvadratmeter i forhold til september 2001. Stortingets behandling av Innst. S. nr. 342 (2000–2001), jf. St.prp. nr. 45 (2000–2001), og Innst. S. nr. 232 (2001–2002), jf. St.prp. nr. 55 (2001–2002), med­førte organisatoriske og andre tiltak som direkte bidro til å redusere arealbruken med ca. 1 mill. kvadratmeter. De resterende arealreduksjoner antas primært realisert ved utrangering av eiendommer, bygg og anlegg i gjenværende struktur som en konsekvens av den nye forvaltnings­modellen. Arealreduksjonen – kombinert med effektivisering og rasjonalisering av Forsvarsbygg – har ved utgangen av 2005 ført til en reduksjon av kostnader til eiendommer, bygg og anlegg i forsvarssektoren i størrelsesorden 800 mill. kroner pr. år sett i forhold til et alternativ uten omlegging. I tillegg har avhending av eiendommer, bygg og anlegg som er tatt ut av aktiv bruk, samlet generert netto inntekter i størrelsesorden 1,5 mrd. kroner i perioden 2002-2005. Disse merinntektene har vært et vesentlig bidrag for å finansiere omlegging til ny forsvarsstruktur.

6.1.2 Bakgrunn og hvordan samhandelen foregår i dag

Samhandelen mellom Forsvarsbygg og Forsvarets militære organisasjon er ett av områdene som er blitt gjenstand for oppmerksomhet, hvilket medførte at forsvarssjefen har gjennomført en evaluering av etablert praksis. Dette for å identifisere og implementere tiltak for å videreutvikle og bedre gjennomføringen av samhandelen. Målet var å etablere et system som fremmet klare ansvarslinjer, forenklet planlegging og drift, og samtidig fremmet kostnadseffektivitet og virket ressursbesparende.

Evalueringen avdekket at det er et betydelig forbedringspotensial knyttet til hvordan samhandelen er blitt praktisert. Som et resultat av evalueringen er det allerede iverksatt en rekke tiltak som på kort sikt vil bedre sam­handelen mellom Forsvarsbygg og Forsvarets militære organisasjon. I tillegg er det identifisert ytterligere mulige forbedringstiltak for eventuell implementering med virkning fra budsjett­året 2007. Enkelte av forbedringstiltakene vil kunne initieres av etatene selv, men vil på grunn av budsjettmessige konsekvenser først kunne implementeres med virkning fra 2007.

Samhandel mellom Forsvarsbygg og Forsvarets militære organisasjon gjennomføres fullt ut med hensyn til leie og drift av eiendommer, bygg og anlegg. Forsvarets militære organisasjon bevilgningsfinansieres, og dekker kostnadene for sin bruk av eiendommer, bygg og anlegg gjennom avtalefestede tjenester fra Forsvarsbygg.

6.1.3 Tiltak for forbedring av horisontal samhandel, som er under implementering og/eller til vurdering

Et sentralt tiltak som forberedes iverksatt er overgang fra nøkkeltallsbasert husleie til individuell prising av det enkelte leieobjektet (differensiert leie). Ved innføringen av forvaltningsmodellen i 2002 ble budsjettering og prising utført sentralt. Prosessen var basert på kostnader og årsverk som var direkte knyttet til eiendommer, bygg og anlegg ved overføring av tidligere lokal forvaltningsmyndighet fra Forsvarets militære organisasjon til Forsvarsbygg. I løpet av 2003 ble det utarbeidet nøkkeltall for leie og drift av over 60 ulike byggtyper basert på en utjevning av årlige kostnader. Prisene ble med andre ord i en viss grad gjennomsnittlige og fremstår derfor for mange som urimelige når nye og eldre bygg av samme byggtype har samme leiekostnad. Dette inne­bærer også at periodiske endringer i for­valterens kost­nader, det være seg mer- eller mindre­kostnader, ikke gjenspeiles i tilsvar­ende endringer i brukers årlige leie. Brukere som forventer at årlig innbetalt beløp umiddelbart skal kanaliseres tilbake til vedlikehold, vil derfor ikke automatisk oppleve at for­ventningene innfris. Andre tiltak vil kreve endringer/tilpasninger i forvaltningsmodellen. Dette gjelder i første rekke en eventuell frihet for Forsvarets militære organisasjon og andre etater til selv å velge leverandør av eiendommer, bygg og anlegg samt innføring av et eventuelt avkastningskrav i husleiens kapitalelement. Insentivene i forvaltningsmodellen er så langt mer fremtredende på brukersiden enn på forvalter­siden. Et skritt i retning av å innføre bedre insentiver også på forvaltersiden, og sam­tidig eksponere Forsvarsbygg for konkurranse, kan være å fristille bruker i valg av leverandør av eiendommer, bygg og anlegg. Hensikten med å innføre et avkastningskrav (i tillegg til avskrivninger) i leiens kapitalelement er å bedre synliggjøre Forsvarets reelle kostnader for eiendommer, bygg og anlegg gjennom husleien, skape grunnlag for forutsigbare rammer for gjenanskaffelse av eiendommer, bygg og anlegg og skape bedre drivkrefter/incitamenter for mål­rettet samspill mellom bruker og forvalter, spesielt ved investeringer. Innføring av et avkastnings­krav innebærer at leien bedre reflekterer de reelle kapitalkostnadene, men er samtidig et null­sum­spill som ikke endrer Forsvarets militære organisasjons totale kostnader for eiendommer, bygg og anlegg.

6.2 Horisontal samhandel mellom ­Forsvarets logistikkorganisasjon og resten av Forsvarets militære organisasjon

6.2.1 Positive effekter av horisontal samhandel på logistikkområdet

Horisontal samhandel har gjennom å øke kostnadsbevisstheten bidratt til at de ulike aktørene i Forsvaret har fått en betydelig forbedret forståelse av kostnadsbildet for virksomheten, slik at man er i stand til å treffe bedre beslutninger hvor også denne faktoren er en viktig del av informasjons­grunnlaget. Dette har bidratt til reduserte kostnader, samt til å gjøre Forsvarets logistikkorganisasjon til en mer effektiv leverandør ved at kundene er blitt mer bevisste og krevende.

6.2.2 Utfordringer i dag og tiltak som er iverksatt for å forbedre praktiseringen av horisontal samhandel

Horisontal samhandel har vært praktisert i deler av forsvarssektoren siden tidlig på 1990-tallet, men er først de senere år blitt satt fullt ut i system.

Stortinget besluttet å opprette kapittel 1740 Forsvarets logistikkorganisasjon med virkning fra budsjetterminen 2004. Kapitlet skal håndtere den bevilgningsfinansierte del av Forsvarets logistikkorganisasjon så vel som den kundefinansierte del gjennom horisontal samhandel. Hovedhensikten med opprettelsen av kapittel 1740 var å synliggjøre alle logistikkrelaterte utgifter på et eget kapittel. En forutsetning for effektiv gjennomføring av horisontal samhandel var at man fikk satt internfakturering i system. Oppbygging av kompetanse for forvaltning av dette området har tatt noe tid, men den er blitt bygget opp betydelig gjennom 2004 og 2005.

I 2005 fikk Forsvarets militære organisasjon en elektronisk intern­faktura­løsning og nye budsjett­verktøy for oppfølging av både inntekter og utgifter. På bakgrunn av denne løsningen er Forsvarets logistikkorganisasjon bedre i stand til å drive effektiv styring. Gjennom god sporbarhet på transaksjonene blir det mulig å generere bedre kostnadsbilder på bakgrunn av regnskapet. Transaksjonskostnadene vil bli redusert ytterligere ved å forbedre intern­faktura­­løsningen og øke kompetansen knyttet til denne, samt etablere forbedrede prosesser for å løse tvister mellom kundene og Forsvarets logistikkorganisasjon.

Selv om deler av kostnadene til Forsvarets logistikkorganisasjon dekkes direkte over kapittel 1740, finansieres i hovedsak virksomheten gjennom inntekter basert på leveranseavtaler (horisontal samhandel), i særlig grad med forsvarsgrenene. Leveranseavtalene baserer seg på forventet omfang av vedlikehold og materiellforbruk for den enkelte kunde.

Det er utfordringer knyttet til grensesnittet mellom bevilgningsfinansierte og kundefinansierte områder, dvs. for hvordan man bør fordele administrative kostnader mot de enkelte leveranser av vedlikeholdstjenester og materiell. Det vil derfor introduseres et klarere styringsmessig skille mellom bevilgningsfinansierte og kundefinansierte områder. Dette vil forenkle økonomistyringen generelt samtidig som man adresserer manglende finansiering av bevilgningsfinansierte områder som en del av Forsvarets logistikkorganisasjons plan- og budsjettprosess, og ikke i dialogen om horisontal samhandel. Effektiviseringskrav til Forsvarets logistikkorganisasjon avstemmes gjennom den årlige plan- og budsjett­prosessen. Det skal iverksettes et arbeid i Forsvarets militære organisasjon for å etablere Forsvarets logistikkorganisasjons produktkataloger, samt for å fordele administrative kostnader på en hensikts­messig måte. Inntil dette er gjort vil de overordnede administrative kostnadene bevilgningsfinansieres.

Det er en meget viktig forutsetning for å få ut mest mulig av ressursene som brukes i Forsvaret, at man ansvarliggjør ledere på det nivået der man tar beslutninger som påvirker ressursbruken. Ansvar og myndighet bør legges der det er en betydelig andel av variable kostnader som utløses av beslutninger knyttet til bruken av materiell og eiendommer, bygg og anlegg. Det er samtidig en forutsetning at man har nødvendig kompetanse innenfor økonomi og administrasjon for å kunne gjøre de relevante vurderingene omkring dette, og ta beslutningene på et mest mulig korrekt grunnlag. I dette ligger at man i tillegg til administrativ kompetanse også må ha tilstrekkelig fagkunnskap til å se det som skal forvaltes i relasjon til styrke­produksjon og operativ virksomhet. Forsvaret er i gang med å bygge opp den nødvendige kompetansen for å få full effekt av horisontal samhandel.

6.3 Samhandel mellom Forsvarets forskningsinstitutt, Nasjonal sikkerhets­myndighet og øvrige aktører i forsvarsektoren

6.3.1 Nasjonal sikkerhetsmyndighet

Nasjonal sikkerhetsmyndighet ble opprettet som et eget direktorat 1. januar 2003. Nasjonal sikkerhetsmyndighet blir finansiert ca. 95 pst. gjennom direkte bevilgninger over forsvarsbudsjettet. Øvrig finansiering dekkes gjennom brukerbetaling fra kunder, herunder samhandel med Forsvarets militære organisasjon. Nasjonal sikkerhetsmyndighet utfører bl.a. sikkerhetsklareringer av personer og leverandører, og sikkerhetsgodkjenning av datanettverk. I tillegg arrangerer de kurs og konferanser innenfor sine fagområder. Ca. 70 pst. av de tjenester Nasjonal sikkerhetsmyndighet leverer, utføres på oppdrag fra, eller som støtte til, Forsvarets militære organisasjon. Disse tjenestene er i hovedsak knyttet til bygningstjenester, IKT-infrastruktur og vakttjeneste. Her er rutinene for samhandel direkte sammenlignbare med de som er beskrevet i forholdet mellom Forsvarets militære organisasjon og Forsvarsbygg, eller internt i Forsvarets militære organisasjon. Resterende del av tjenestene leveres hovedsakelig til offentlig sektor for øvrig.

Nasjonal sikkerhetsmyndighet har relativt liten erfaring med brukerbetaling for sine tjenester. Utfordringen er ikke samhandel i seg selv, men identifisering av hvilke tjenester Nasjonal sikkerhetsmyndighet skal ta seg betalt for å utføre og hvordan Nasjonal sikkerhetsmyndighet skal prise sine tjenester. Forsvarsdepartementet har til behandling et forslag til policy og rutiner for brukerbetaling av Nasjonal sikkerhetsmyndighets tjenester. Den videre behandlingen av utfordringene knyttet til brukerbetaling av Nasjonal sikkerhetsmyndighets tjenester vil foretas i etatsstyringsdialogen mellom Forsvarsdepartementet og Nasjonal sikkerhetsmyndighet. Når det gjelder samhandel om tjenester som Forsvarsbygg eller Forsvarets militære organisasjon leverer til Nasjonal sikkerhetsmyndighet, vises det til foregående punkter.

6.3.2 Forsvarets forskningsinstitutt

Forsvarets forskningsinstitutt utfører forskning både på oppdrag fra og på vegne av Forsvaret. Om lag 90 pst. av Forsvarets forskningsinstitutts omsetning er finansiert over forsvarsbudsjettet, hvorav 60 pst. gjennom samhandel internt i forsvarssektoren og 30 pst. gjennom basisfinansiering. Resterende 10 pst. av instituttets omsetning finansieres av annen offentlig forvaltning eller industri. Allerede på midten av 90-tallet innførte Forsvarets forskningsinstitutt prinsippet med brukerbetaling for sine tjenester i forbindelse med opprettelsen av Forsvarets forskningsinstitutt som forvaltningsorgan med særskilte fullmakter. Systemet med brukerbetaling av tjenester fra Forsvarets forskningsinstitutt fungerer godt. Dette kombineres med oppmerksomhet på effektivisering i etatsstyringsdialogen mellom Forsvarsdepartementet og Forsvarets forskningsinstitutt, og fører til god økonomistyring. Forsvarets forskningsinstitutt kjøper også tjenester fra Forsvarsbygg og Forsvarets militære organisasjon. Dette er i hovedsak knyttet til bygningstjenester og IKT-infrastruktur. Også her er rutinene direkte sammenlignbare med det som er beskrevet i forholdet mellom Forsvarets militære organisasjon og Forsvarsbygg, eller internt i Forsvarets militære organisasjon.

Utfordringene for samhandel med Forsvarets forskningsinstitutt er i hovedsak knyttet til beslutningsprosesser for prosjekter som finansieres gjennom samhandel, samt merkantile samhandlingsrutiner mellom Forsvarets militære organisasjon og Forsvarets forskningsinstitutt. Ut over dette synes samhandel mellom Forsvarets forskningsinstitutt og Forsvarets militære organisasjon å fungere tilfredsstillende. Det pågår en vurdering i Forsvarsdepartementet av de eksisterende beslutningsprosesser for prosjekter ved Forsvarets forskningsinstitutt. Denne vurderingen forventes konkludert, og tiltak implementert, i løpet av første halvdel av 2006.