2 Myndighetenes rolle og ansvar

Enhver virksomhet har ansvar for å ivareta sosiale og miljømessige hensyn, enten det er en privat bedrift, staten eller en annen offentlig virksomhet.

Myndighetene har viktige roller som eier, investor og innkjøper. Staten og andre offentlige myndigheter har en betydelig eierandel i norsk næringsliv gjennom egne offentlige selskap og eierskap i børsnoterte selskap. Norsk næringsliv i utlandet identifiseres ofte med Norge, og dette vil spesielt gjøre seg gjeldende for selskaper med statlig eierskap. Det må stilles særlige forventninger og krav til utøvelse av samfunnsansvar i disse bedriftene.

Gjennom Statens pensjonsfond forvalter staten betydelige verdier på vegne av nåværende og framtidige generasjoner. Disse må forvaltes på en etisk forsvarlig måte.

Myndighetene kan som innkjøper påvirke næringslivet gjennom å stille krav til sine leverandører.

Myndighetene fastlegger rammebetingelser for bedriftenes aktiviteter gjennom nasjonale lover, forskrifter og retningslinjer og forvaltning av disse. Eksempler på dette er reguleringer og krav innenfor helse-, miljø- og sikkerhetsområdet (HMS) og når det gjelder miljøforhold. Myndighetene kan også stimulere næringslivet gjennom positive insentiver til innovasjon som gir nye eller forbedrede løsninger på samfunnsutfordringer.

Internasjonalt samarbeid på myndighetsnivå legger rammer for næringslivets samfunnsansvar. Dette gjelder blant annet avtaler og konvensjoner for menneskerettigheter, arbeidsstandarder, miljø, bærekraftig ressursforvaltning, skatt, korrupsjon og handel. Myndighetenes rolle er først og fremst å inngå internasjonale avtaler, innarbeide bestemmelsene i norsk lov- og regelverk og etterprøve og håndheve kravene. Det er samtidig en kjensgjerning at det internasjonale samarbeidet på myndighetsnivå ikke har tilstrekkelige virkemidler for å garantere at avtalefestede rettigheter oppfylles i enhver suveren stat til enhver tid. Derfor er næringslivets samfunnsansvar nødvendig og viktig.

Gjennom bilateralt samarbeid arbeider norske myndigheter for å styrke næringslivets samfunnsansvar i samarbeidsland. I møter på politisk hold og gjennom dialog og samarbeid, kan norske myndigheter ta opp forhold med andre lands myndigheter som det ikke er naturlig eller mulig for den enkelte bedrift å engasjere seg i. Norge har for eksempel samarbeidet med land som Brasil og Kina om miljøspørsmål og menneskerettsdialoger med Kina, Indonesia og Vietnam. Internasjonalt samarbeid og internasjonale initiativer og tiltak redegjøres det nærmere for i kapittel 6 og 7.

I samarbeid med andre aktører kan myndighetene bidra til informasjon og kompetanseutvikling om samfunnsansvar. Virkemiddelapparatet og statlige investeringsfond skal legge høye miljømessige og sosiale standarder til grunn for sitt engasjement, jf. kapittel 9. Dette gjelder blant annet Innovasjon Norge, Norad, Statens investeringsfond for næringsvirksomhet i utviklingsland (Norfund), Garantiinstituttet for eksportkreditt (GIEK), Eksportfinans ASA, Norges forskningsråd, SIVA og Investinor.

Det offentlige har også et ansvar for å ha høye etiske og miljømessige standarder i egen virksomhet. Dette er blant annet reflektert i Plattform for ledelse i staten og de etiske retningslinjene for statstjenesten.

2.1 Staten som eier

Den norske stat har direkte eierskap i en betydelig andel av norske virksomheter. Staten er en stor eier i landets største børsnoterte selskaper men har også heleide selskaper med rene sektorspesifikke formål. Noen selskaper er opprettet for å ivareta viktige samfunnsmessige oppgaver, slik som Vinmonopolet, Avinor og NRK. Andre selskaper har rene forretningsmessige formål.

Kilde: Regjeringens eierpolitikk (2008)

Det er ulik bakgrunn for at staten er kommet inn på eiersiden i slike selskaper. Enkelte selskaper er etablert ved at staten har skilt ut statlig produksjons- eller tjenestevirksomheter i egne selskaper. I enkelte tilfeller er private tatt inn på eiersiden ved salg av aksjeposter, nyemisjoner og/eller børsnotering. Hensikten med å omdanne statlige virksomheter til kommersielle selskaper og åpne for privat eierskap har blant annet vært å effektivisere driften og å hente inn kapital og kompetanse. Kongsberg Gruppen, Telenor, StatoilHydro og Cermaq er eksempler på at virksomheter hvor staten tidligere var heleier, senere er blitt delprivatisert. I andre tilfeller har staten kommet inn på eiersiden i tidligere privat virksomhet for eksempel gjennom krigsoppgjør (Norsk Hydro) eller gjennom kriser (DnB NOR).

2.1.1 Rammer for forvaltningen av det statlige eierskapet

Når staten skiller ut virksomheter i aksjeselskaper, allmennaksjeselskaper og statsforetak, eller er eier i private aksjeselskaper, er disse ikke lenger en del av statsforvaltningen. Det innebærer at staten ikke kan styre disse gjennom forvaltningsvedtak. Aksjeselskapsformen og de andre organisasjonsformene som brukes for statens selskaper, bygger på en klar rollefordeling mellom eierne og selskapsledelsen.

I følge allmennaksjeloven (§ 6–12 og tilsvarende bestemmelser i de andre selskapslovene) hører forvaltningen av selskapet under styret og daglig leder. Dette innebærer at avgjørelser knyttet til den forretningsmessige ledelsen av selskapet og ansvaret for den løpende driften ligger hos selskapsledelsen.

Det følger av selskapslovgivningen at staten som eier må drive oppfølging og styring av selskapet på et overordnet plan. Styret er gitt et særskilt ansvar for at selskapet er hensiktsmessig organisert og at selskapets midler forvaltes på en forsvarlig måte og i samsvar med selskapets og eiernes interesser. Et formål med å skille ut virksomhet i særskilte selskaper, og å følge den rolledelingen mellom eier, styre og daglig leder som ligger i selskaps- og foretakslovgivningen, er at vedkommende statsråd i utgangspunktet ikke kan trekkes til ansvar for forretningsmessige beslutninger i selskapene.

Stortinget trakk i Innst. S. nr. 91 (1969 – 70) opp de retningslinjene som siden har vært fulgt når det gjelder oppnevnelse av embets- og tjenestemenn til styreverv i selskaper hvor staten er eier. I følge retningslinjene må det ikke oppnevnes eller foreslås embets- eller tjenestemenn som innenfor sitt saksområde har regulerende eller kontrollerende myndighet overfor selskapet eller har til behandling saker av vesentlig betydning for selskapet. Formuleringene går altså videre enn, men omfatter også, de selskapene hvor staten er inne som eier. Formålet er å hindre at det oppstår habilitetsproblemer eller problemer med kontrollmyndigheten, samt at tilliten til forvaltningens avgjørelser ikke svekkes. I tillegg er det et viktig poeng at vedkommende statsråd ikke kan trekkes til ansvar for beslutninger i selskaper ved at departementsansatte sitter i styrende organer i selskapene.

Kravet om likebehandling av aksjonærene begrenser muligheten for utveksling av informasjon mellom selskapet og departementet i de børsnoterte selskapene. Dette forhindrer imidlertid ikke at det kan tas opp forhold som er av samfunnsmessig betydning i den eierdialogen som staten har med selskapene, på lik linje med andre aksjonærer. Med sin store eierandel i norske børsnoterte selskaper er det viktig at staten opptrer og blir oppfattet som en forutsigbar og profesjonell eier.

De nåværende rammene for statens utøvelse av eierskap er trukket opp i St.meld .nr 13 (2006 – 2007) Et aktivt og langsiktig eierskap. Etter Stortingets behandling av denne meldingen har Nærings- og handelsdepartementet summert opp de sentrale rammene for statlig eierskapsutøvelse i dokumentet Statens Eierpolitikk. Dette ble sist revidert i september 2008.

2.1.2 Prinsipper for statlig eierskap

Det har vært viktig å lage et klart skille mellom statens myndighetsutøvelse, sektorpolitikk og eierskapsforvaltning. Eierskapet til de selskapene som opererer på rent kommersielt grunnlag søkes lagt til en enhet i departementsstrukturen som ikke har sektoransvar eller myndighetsoppgaver. Eierskapsavdelingen i Nærings- og handelsdepartementet ble opprettet i 2001 for å ivareta denne oppgaven. Også andre departementer ivaretar eierskap i kommersielle selskaper.

Staten har også utformet egne hovedprinsipper for godt eierskap, godkjent av Stortinget gjennom behandlingen av Eierskapsmeldingen. Prinsippene retter seg mot alle statlige selskaper enten de er heleide eller deleide. De er også gjengitt i Regjeringens eierpolitikkdokument for 2007 og 2008.

Statens prinsipper for eierstyring er:

1. Aksjonærer skal likebehandles.

2. Det skal være åpenhet knyttet til statens eierskap i selskapene.

3. Eierbeslutninger og vedtak skal foregå på generalforsamlingen.

4. Staten vil, eventuelt sammen med andre eiere, sette resultatmål for selskapene, styret er ansvarlig for realiseringen av målene.

5. Kapitalstrukturen i selskapet skal være tilpasset formålet med eierskapet og selskapets situasjon.

6. Styresammensettingen skal være kjennetegnet av kompetanse, kapasitet og mangfold ut fra det enkelte selskapets egenart.

7. Lønns- og insentivordninger bør utformes slik at de fremmer verdiskapingen i selskapene og framstår som rimelige.

8. Styret skal ivareta en uavhengig kontrollfunksjon overfor selskapets ledelse på vegne av eierne.

9. Styret bør ha en plan for eget arbeid og arbeide aktivt med egen kompetanseutvikling. Styrets virksomhet skal evalueres.

10. Selskapet skal være bevisst sitt samfunnsansvar.

2.1.3 Samfunnsansvar i bedrifter med statlig eierskap

Regjeringen forventer at bedrifter med statlig eierskap aktivt følger opp samfunnsansvar i bedriften. Statseierskapsutvalget la i sin utredning (NOU 2004:7) til grunn at selskaper hvor staten er stor eier bør være ledende når det gjelder å vise samfunnsansvar. Utvalget viste videre til at staten vil kunne få svekket legitimitet, for eksempel som lovgiver og i saker som angår utenrikspolitikken, dersom staten ikke gjennom eierrollen etterlever høye standarder på dette området. Regjeringen sluttet seg til dette i Eierskapsmeldingen og fulgte det opp i Regjeringens eierpolitikk. I eierpolitikkdokumentet omtales betydningen av å vise samfunnsansvar på følgende måte:

«Statens langsiktige mål for statens eierskap innebærer at hensyn til miljø, omstilling, mangfold, etikk, forskning og utvikling må tas med i styrenes vurderinger for å understøtte en langsiktig utvikling. Aktivt samfunnsansvar innebærer at økonomi og etikk forenes i alle deler av virksomheten; fra valg av samarbeidspartnere til investeringer i for eksempel ansattes arbeidsvilkår lokalt og globalt. Samfunnsansvarlig selskapsledelse innebærer at selskapet bestreber seg på å ha gjennomgående god praksis overfor alle sine interessenter. Arbeidet med samfunnsansvar er ikke, og bør ikke, ses løsrevet fra arbeidet med forretningsstrategi og virksomhetsutvikling.»

Regjeringen presiserte i Eierskapsmeldingen forventninger til selskapenes samfunnsansvar på ni områder, omtalt som tverrgående hensyn.

Dette er forhold som Regjeringen forventer at selskapene tar med i sine vurderinger og som er ment å understøtte selskapenes langsiktige avkastning og industrielle utvikling. Konkret kommer blant annet følgende forventninger til selskaper med statlig eierandel til uttrykk i Eierskapsmeldingen:

• Helse, arbeidsmiljø og sikkerhet: HMS-arbeid bør også omfatte deres internasjonale virksomheter. Samarbeid med de ansatte og deres organisasjoner skal tas med når selskapet har virksomhet i andre land.

• Miljø: Selskapenes arbeid med miljøspørsmål må dekke hele verdikjeden i virksomheten. Produktutvikling, produksjon, distribusjon og etterbruk av selskapets produkter må tilpasses en langsiktig ansvarlig samfunnsutvikling med minst mulig miljøbelastninger.

• Etikk: Det forventes at selskapene har utformet verdigrunnlag og etiske retningslinjer. Selskapene bør i utformingen av etiske retningslinjer for virksomhetene blant annet vurdere de hensyn som ligger til grunn for Pensjonsfondets etiske retningslinjer. Slike etiske retningslinjer bør være i tråd med FNs Global Compact og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper. Retningslinjene bør være i tråd med OECDs retningslinjer for eierstyring og selskapsledelse.

• Arbeidet mot korrupsjon: Økt åpenhet vil kunne forebygge gale og etisk kritikkverdige beslutninger. Selskaper bør derfor være åpne om dilemmaer knyttet til korrupsjon, interessekonflikter og habilitet

• Samfunnssikkerhet: På lik linje med andre private virksomheter er selskaper med statlig eierandel pålagt å sikre egen drift, egne ansatte og eget nærmiljø mot ulykker.

• Likestilling: Åpen og reell konkurranse om stillinger i samfunnslivet fremmer både rettferdighet og økonomisk effektivitet. Regjeringen mener det er sløsing og dårlig forvaltning av samfunnets ressurser dersom den kompetanse og kapasitet som kvinner kan tilføre selskapene og samfunnet ikke benyttes bedre.

• Omstillinger: Staten som eier forventer at selskaper opptrer langsiktig og ansvarlig i omstillingsprosesser.

• Forskning, utvikling og kompetansebygging: Næringslivet bør ha et høyt ambisjonsnivå når det gjelder forskning og utvikling. Regjeringen legger til grunn at industri- og teknologibedriftene som staten er en stor eier i, har en strategi for økt forskning og utvikling.

• Integrering og karrieremuligheter for andre grupper: Regjeringen er opptatt av at norske selskaper har en bevisst holdning til rekruttering av personer med minoritetsbakgrunn, kvalifiserte eldre og personer med redusert funksjonsevne. Selskapene bør også legge vekt på kunnskap om andre lands kultur i sin rekrutteringspolitikk.

Statens holdninger til samfunnsansvar i selskaper der staten er eier, er uttrykt som generelle og tverrgående forventninger og ikke som absolutte krav. Det er styrene og selskapenes ledelse som må utforme dette til retningslinjer for det enkelte selskap. De enkelte områdene har ulik betydning for de ulike selskapene og må ivaretas i lys av dette.

Det er grunnleggende at statens forventninger på disse områdene i utgangspunktet er generelle. Staten som eier kan ikke ta ansvar for det enkelte selskaps retningslinjer på detaljert nivå. Dette er selskapenes ansvar. Med det som utgangspunkt vil det være en dialog med selskapet om hvordan selskapet ivaretar hensynene. Det er i liten grad hensiktsmessig at staten som eier behandler eller godkjenner retningslinjer og planer. Det vil innebære at staten overtar et ansvar som må ligge på styret og daglig ledelse. Eiers ansvar er i første rekke å følge opp at selskapet tar disse hensynene på alvor og eventuelt å bidra til å endre styresammensetningen i selskaper som ikke i tilstrekkelig grad ivaretar bedriftenes samfunnsansvar. Regjeringen har i Eierskapsmeldingen understreket at det er styrenes oppgave å foreta en avveining av de ulike hensynene på en slik måte at aksjonærfelleskapets interesser blir ivaretatt.

Regjeringen kartlegger nå selskapenes oppfølging av Regjeringens forventninger til samfunnsansvar. Selskapene er bedt om å orientere om sitt arbeid knyttet til tverrgående hensyn, jf. boks 2.1. Kartleggingen gjelder i første omgang de selskapene hvor eierskapet forvaltes av Nærings- og handelsdepartementet, som våren 2008 gjennomførte egne møter med selskapene. Også andre departementer har hatt møter om samfunnsansvar med selskaper de har eierandel i.

Basert på informasjonen som er innhentet og erfaringene som gjøres gjennom dialogen med selskapene, vil Nærings- og handelsdepartementet komme tilbake med anbefalinger om videre oppfølging. I denne sammenhengen vil behovet for andre tiltak bli vurdert, for å følge opp at selskapene utøver et tilfredsstillende samfunnsansvar. Erfaringene hittil er at de fleste av selskapene gjør mye og godt arbeid på disse områdene og har gitt dette arbeidet økt oppmerksomhet de senere årene:

• Langt de fleste av selskapene hvor staten er inne som eier har nå utarbeidet etiske retningslinjer. Selskapene som ikke har hatt dette på plass blir fulgt opp.

• De fleste av de største selskapene hvor staten har eierandeler, har på eget initiativ valgt å rapportere i henhold til Global Reporting Initiative (GRI – jf. kapittel 6.3). Dette gjelder blant annet Statkraft SF, KongsbergGruppen, DnB Nor, Telenor, Norsk Hydro, Yara, SAS og StatoilHydro.

• Flere av selskapene er medlemmer av FNs Global Compact.

• Mange av selskapene hvor staten er inne som eier avgir egne bærekraftsrapporter, eller redegjør nærmere for samfunnsansvar i sine årsrapporter.

I Eierpolitikkdokumentet for 2008 har Regjeringen uttrykt at det er ønskelig med størst mulig åpenhet om selskapenes etiske retningslinjer og at den forventer at disse gjøres offentlig tilgjengelige blant annet ved at de legges ut på selskapenes internettsider. Selskapene forventes også å informere om økonomiske forhold, samfunnsansvar, miljøspørsmål og oppnådde resultater. Større selskaper med internasjonal virksomhet oppfordres til å vurdere å benytte rapporteringsnormen fra Global Reporting Initiative (GRI).

Det kan også være hensiktsmessig at selskapenes styrer vurderer behovet for at rapportene kvalitetssikres av en uavhengig instans, for eksempel selskapets revisor. Erfaringer med dette vil også kunne bidra til å gjøre slik kontroll vanligere i privateide bedrifter.

2.2 Staten som investor og kapitalforvalter

Statens pensjonsfond eies av det norske folk og kommende generasjoner av norske borgere. Den velstand som de nåværende generasjoner opplever, skaper forpliktelser. Kapitalen fra Statens pensjonsfond – Utland stammer fra statens olje- og gassinntekter. Olje- og gassreservene vil ta slutt. Etter som det er tale om begrensede ressurser, er det ikke rettferdig at rikdommene bare kommer de få generasjoner til gode som tilfeldigvis opplever uttaket av dem. Verdiene må sikres for etterslekten. God avkastning for fondet over tid er et viktig bidrag til å sikre velferdsstaten i framtiden.

Som investor har staten også et medansvar for hvordan selskapene fondet er investert i opptrer, hva de produserer og hvordan de behandler omgivelsene sine. Regjeringen legger stor vekt på å ta et slikt samfunnsansvar i forvaltningen av Statens pensjonsfond. Dette er en viktig premiss for evalueringen av de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland som nå gjennomføres.

Statens pensjonsfond – Utland hadde et omfang på NOK 1 992 mrd. per 30. juni 2008. Statens pensjonsfond – Norge hadde på samme tidspunkt en beholdning på NOK 113 mrd., slik at Statens pensjonsfond samlet beløp seg til NOK 2 105 mrd.

Etter som fondet forvalter en stor del av det norske samfunnets verdier, er det viktig og nødvendig med tillit i befolkningen til arbeidet med fondet. Tillit og legitimitet bygges ved stor grad av åpenhet om investeringer, resultater og fondets strategi.

2.2.1 De etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond

Finansdepartementet fastsatte i 2004 etiske retningslinjer for utenlandsdelen av Statens pensjonsfond. Samme år etablerte Folketrygdfondets styre etiske retningslinjer for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge (SPN). Retningslinjene for de to delene av Statens pensjonsfond bygger i stor grad på en felles etisk plattform. Samtidig er virkemidlene for integreringen av etiske hensyn noe forskjellig i lys av at fondene har ulik størrelse, ulik investeringsstrategi og ulike investeringsuniverser.

Det er to virkemidler til rådighet for å oppnå målene i de etiske retningslinjene; eierskapsut­øvelse og utelukkelse av selskaper. Eierrettighetene skal utøves i flest mulig selskaper for å sikre god avkastning over tid gjennom å fremme en bærekraftig utvikling i økonomisk, økologisk og sosial forstand. Utelukkelse er en siste utvei for å hindre at fondet i enkelttilfeller medvirker til grove etiske normbrudd.

Regjeringen har igangsatt en evaluering av de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland som tar utgangspunkt i en bred høring. Resultatet av evalueringen skal presenteres for Stortinget i den årlige meldingen om forvaltningen av Statens pensjonsfond våren 2009.

Hovedmålene med evalueringen er å vurdere om retningslinjene har virket etter intensjonen, bevare bred politisk oppslutning om retningslinjene, samt fange opp innspill som kan være med på å styrke fondets profil som en samfunnsansvarlig investor.

Finansdepartementet sendte før sommeren 2008 ut et høringsnotat om evalueringen av de etiske retningslinjene til et bredt utvalg av høringsinstanser i innland og utland. Om lag 50 høringsinstanser har avgitt uttalelser. Høringsnotatet tar blant annet opp spørsmålet om det er behov for å gjøre endringer eller justeringer i dagens virkemidler, eierskapsutøvelse og uttrekk av selskaper fra fondets investeringsunivers. Videre er det tatt opp om det bør gjøres endringer i samvirket mellom virkemidlene, som i dag håndteres av Norges Bank og Etikkrådet for Statens pensjonsfond – Utland. I tråd med det som ble varslet i St.meld. nr. 16 (2007–2008), reiser departementet spørsmålet om en mindre del av fondet bør øremerkes til særlige investeringsformål innenfor områder som miljøteknologi eller i utviklingsland.

Som ledd i evalueringsprosessen arrangerte Finansdepartementet i januar 2008 en stor internasjonal konferanse i Oslo under tittelen «Investing for the Future» i samarbeid med Norges Bank og Etikkrådet for Statens pensjonsfond – Utland. Konferansen samlet representanter fra det akademiske miljø, finansinstitusjoner, frivillige organisasjoner, selskaper og investorer for å diskutere utfordringene ved å ivareta hensyn til god selskapsstyring og miljømessige og sosiale faktorer i rollen som finansiell investor.

2.2.2 Fremme av samfunnsansvar

De etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland fastlegger forpliktelser som handler om ansvar overfor framtidige generasjoner av norske borgere og medansvar for mennesker og natur som berøres av de selskapene fondet investerer i globalt. Mange problemer kan ikke kan løses gjennom forvaltningen av fondet, men best håndteres gjennom ordinære utenrikspolitiske kanaler, utviklingspolitikk og miljøpolitikk.

Det har vært en økende oppmerksomhet omkring investoransvar generelt og de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland spesielt. Dette kan bety at de etiske retningslinjene kan ha effekt utover arbeidet som gjøres gjennom Statens pensjonsfond. En slik effekt har ikke nødvendigvis vært tilsiktet, men er desto mer positiv. Bevisstgjøring er et første og viktig steg i retning av bred ansvarliggjøring av investorer og selskaper.

Som finansiell investor er det naturlig å være opptatt av en best mulig tilgang på informasjon om forhold som på kort eller lang sikt kan få betydning for selskapers verdiutvikling. Opplysninger om miljøkonsekvenser av et selskaps virksomhet kan være relevant i en slik sammenheng. I 2008 sluttet Norges Bank seg til Carbon Disclosure Project (CDP), en uavhengig organisasjon som samler inn og publiserer informasjon om bedrifters utslipp av drivhusgasser, jf. boks 3.7. Gjennom tilslutningen til CDP oppfordrer Norges Bank selskapene til åpenhet og til å være en drivkraft i arbeidet for å redusere utslipp av klimagasser. På samme måte som samarbeidet om Carbon Disclosure Project er et viktig bidrag for å styrke bedriftenes miljørapportering, kan samarbeid med verdens store pensjonsfond om dette og andre spørsmål være et effektivt middel for å fremme samfunnsansvar.

I november 2008 kunngjorde Norges Bank at banken deltar i et nytt opprop fra 135 fond, hvor man går inn for at de rike landene, i tråd med anbefalingene fra FNs klimapanel, kutter sine utslipp av klimagasser med 25 – 40 pst. innen 2020, regnet fra nivået i 1990.

Norges Bank deltar også i andre former for samarbeid og kontakt med andre investorer. Norges Bank var med på å utforme FNs prinsipper for ansvarlige investeringer (UNPRI) og har underskrevet prinsippene, jf. kapittel 3.

2.2.3 Utøvelsen av eierrettigheter for Statens pensjonsfond

Ansvaret for utøvelse av eierrettigheter knyttet til Statens pensjonsfonds aksjeinvesteringer ligger hos Norges Bank og Folketrygdfondet. Det overordnede målet for eierskapsutøvelsen er å sikre pensjonsfondets finansielle interesser. I forvaltningen av fondet legger en til grunn at god, langsiktig finansiell avkastning vil avhenge av en bærekraftig utvikling i økonomisk, økologisk og sosial forstand. Dette betyr at Statens pensjonsfond på lang sikt vil være tjent med at selskaper respekterer grunnleggende etiske prinsipper og retningslinjer. Dette er i samsvar med grunntanken som er nedfelt i FNs Global Compact, OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper og OECDs retningslinjer for eierstyring og selskapsledelse, jf. kapittel 6. Eierskapsutøvelsen for de to delene av fondet er i hovedsak basert på disse internasjonale prinsippene. I tråd med dette vil Norges Bank og Folketrygdfondet søke å påvirke selskaper de har investert i til å respektere grunnleggende etiske normer.

Ulike investorer arbeider under ulike institusjonelle rammer. Dette påvirker valg av egnete metoder og verktøy for å ta hensyn til etiske spørsmål. I forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge legges det i hovedsak vekt på utvelgelse av gode selskaper og tett dialog med de samme selskapene etter at investeringen er gjort. Dette er mulig fordi fondet har investert i et begrenset antall selskaper i Norge, omlag 50, og fordi eierandelen – og derved påvirkningsmuligheten – i det enkelte selskap er relativt stor.

Eierskapsarbeidet for Statens pensjonsfond – Utland

Norges Bank har søkt å identifisere noen få, konkrete satsingsområder for sitt arbeid. I utøvelsen av fondets eierrettigheter legger Norges Bank til grunn at det er bedre og mer effektivt å konsentrere seg om noen sentrale områder framfor å arbeide litt med alt. Det er lagt vekt på at temaene skal være relevante for investorer generelt og fondets portefølje spesielt, at temaene skal være egnet for dialog med selskaper og/eller regulerende myndigheter og gi mulighet for reelt gjennomslag. Temaene skal også kunne forsvares finansielt. Sentrale satsingsområder i utøvelsen av eierrettigheter er

• god selskapsstyring med hovedvekt på retten til å nominere og velge styremedlemmer, retten til å bruke sin stemmerett, retten til å handle med sine aksjer og ha medbestemmelse knyttet til anti-oppkjøpsmekanismer og retten til åpen og rettidig informasjon

• barns rettigheter og helse, herunder kampen mot barnearbeid, med hovedvekt på verdikjeden til multinasjonale selskaper

• selskapers myndighetskontakt (lobbying) relatert til langsiktige miljøproblemer, herunder klimaforandringer.

God selskapsstyring er viktig for å sikre fondets avkastning over tid, og helt nødvendig for å sikre at eierne oppnår reell innflytelse og dialog med selskapene. Det utgjør også en forutsetning for arbeidet med sosiale og miljørelaterte spørsmål. Det er derfor naturlig å se disse spørsmålene i sammenheng. Ved utgangen av 2007 hadde Norges Bank etablert eller videreført kontakt med rundt 18 selskaper om spørsmål knyttet til god selskapsstyring.

Norges Bank har utarbeidet et dokument, «NBIM Investor Expectations on Children’s Rights», for å klargjøre overfor selskaper hvilke forventninger banken har som investor på dette området. Dokumentet retter seg særlig mot selskaper som opererer i områder eller sektorer der faren for brudd på barns rettigheter er stor. Ved utgangen av 2007 hadde Norges Bank etablert eller videreført kontakt med rundt 60 selskaper om spørsmål knyttet til sosiale forhold, med hovedvekt på barnearbeid og barns rettigheter.

For en langsiktig investor som Norges Bank er det viktig at selskaper ikke driver lobbyvirksomhet som undergraver lovgivning som kan medføre betydelige reduksjoner i utslippene av klimagasser. Banken arbeider derfor for at relevante selskaper i porteføljen, med hovedvekt på energisektorene og på energiintensive sektorer, legger strategier som er forenlige med en bærekraftig økonomisk og økologisk utvikling. I 2007 analyserte Norges Bank over 100 selskaper i fondets portefølje for å søke å identifisere de selskapene som er mest aktive når det gjelder myndighetskontakt innen klimaområdet. Banken har initiert kontakt med 20 selskaper, og avholdt møter med 15 av disse. 1

Eierskapsarbeidet for Statens pensjonsfond – Norge

Det overordnede målet med Folketrygdfondets eierskapsutøvelse er å sikre Statens pensjonsfond – Norges finansielle interesser. For at fondets portefølje i størst mulig grad skal bidra til å fremme langsiktig verdiskaping, har Folketrygdfondet definert etiske prinsipper for investeringsvirksomheten som en integrert del av retningslinjene for eierskapsutøvelsen.

God eierstyring og selskapsledelse skal ivareta eiernes og andre interessenters rettigheter overfor selskapene, samt sikre at styringsmekanismene i selskapene fungerer hensiktsmessig. Viktige prinsipper i Folketrygdfondets eierskapsstyring er å

• sikre etableringen av et klart verdigrunnlag og etiske retningslinjer

• sikre likebehandling av aksjonærene

• sikre aksjonærenes rettigheter og mulighet for eierskapsutøvelse

• sikre at styrevalg forberedes grundig, relateres til definerte kompetansekrav og forankres hos aksjonærene

• sikre at det blir etablert kompensasjonsmodeller som er målrettede og forsvarlige, og som ikke forringer aksjonærverdier

Folketrygdfondets styre vedtok i desember 2007 nye etiske prinsipper for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge. Vedtaket bygger på de etiske prinsippene som ble fastsatt i 2004. De vurderingene som foretas av Folketrygdfondet er basert på offentlig tilgjengelig informasjon, og informasjon gitt av selskapet selv.

Som ledd i eierskapsutøvelsen og dialogen med selskapene bruker Folketrygdfondet spørreundersøkelser for å kartlegge det enkelte selskaps overordnede prinsipper og retningslinjer i etiske spørsmål, ansvarsforhold, kommunikasjon og organisering av etikkarbeidet. Toppledelsens holdninger når det gjelder miljø, menneskerettigheter, korrupsjon og uetisk atferd kartlegges også. God selskapsledelse betraktes som et samspill mellom holdninger, prinsipper og retningslinjer innenfor en ramme av klare ansvarsforhold og styringssystemer.

2.2.4 Betydningen av åpenhet

Forvaltningen av Statens pensjonsfond foregår med stor grad av åpenhet. Finansdepartementet legger årlig fram en stortingsmelding om forvaltningen av fondet.

Norges Bank redegjør også årlig for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland generelt, herunder for utøvelsen av eierskap. Det er over 7 000 selskap i porteføljen, og det gis informasjon om konkrete plasseringer i de enkelte selskapene. Videre offentliggjør Norges Bank sin stemmegivning i ulike selskaper, helt ned på enkeltsaksnivå. 2 Dette må anses som en stor grad av åpenhet sammenlignet med mange andre investorer. Det blir også rapportert fra dialoger med enkeltselskaper, eller grupper av selskaper, så langt dette er mulig. Mens en prosess pågår, vil man i mange tilfeller kunne oppnå størst påvirkning når de involverte har tillit til at det ikke offentliggjøres detaljer fra dialogen.

Fra og med 2007 utgir Folketrygdfondet en egen eierskapsrapport som ledd i en utvidet rapportering om eierskapsarbeidet i Statens pensjonsfond – Norge.

I forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland har man også en mekanisme for å utelukke enkeltselskaper. Terskelen for dette skal være høy. Kriteriene for utelukkelse angir at det skal være tale om grovt uetisk aktivitet. Dette gjelder selskaper som produserer inhumane våpentyper, selskaper som medvirker til grove eller systematiske krenkelser av menneskerettighetene, alvorlige krenkelser av individers rettigheter i krig eller konfliktsituasjoner, alvorlig miljøskade, grov korrupsjon og andre særlig grove brudd på grunnleggende etiske normer. Etikkrådet for Statens pensjonsfond – Utland gir tilråding om filtrering og uttrekk. Basert på tilrådingen beslutter Finansdepartementet om et selskap skal utelukkes fra fondets investeringsunivers.

Det er også stor åpenhet om arbeidet i Etikkrådet for Statens pensjonsfond – Utland og om de anbefalingene Rådet gir til Finansdepartementet, jf. årsmeldingen som utarbeides. Finansdepartementet offentliggjør beslutningene om å utelukke selskaper på grunnlag av Etikkrådets anbefalinger. Pr. desember 2008 er 29 selskaper utelukket fra Statens pensjonsfond – Utlands investeringsunivers, hvorav de fleste som følge av involvering i produksjon av kjernevåpen, klasevåpen eller landminer. To selskaper er utelukket på grunn av risiko for medvirkning til alvorlige eller systematiske krenkelser av menneskerettighetene og sju på grunn av risiko for medvirkning til alvorlig miljø­skade.

Regjeringen konstaterer at virksomheten til Statens pensjonsfond – Utland av flere oppfattes som internasjonal beste praksis når det gjelder etiske retningslinjer for investeringer og åpenhet som andre aktører i økende grad måles mot. Regjeringen legger stor vekt på fortsatt stor åpenhet om fondets virksomhet og ser med tilfredshet at dette ser ut til å være en trend blant stadig flere fond og kapitalforvaltere både i inn- og utland. Åpenhet vil også bidra til at det sivile samfunn, forskningsinstitusjoner og media får et best mulig grunnlag for sitt arbeid og engasjement. Det vil være naturlig i forbindelse med evalueringen av de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland å vurdere muligheten for tiltak som kan bidra ytterligere til økt åpenhet.

2.2.5 Statlige investeringsfond

Forvaltningen av statlige investeringsfond, såkalte Sovereign Wealth Funds (SWF), omfattes av økt internasjonal oppmerksomhet. Flere av fondene disponerer betydelige beløp og Statens pensjonsfond – Utland er et av de største, sammen med fond fra Kina, Kuwait, Russland, Singapore og de Forente arabiske emiratene. I forbindelse med statlige investeringsfonds økende betydning i internasjonale kapitalmarkeder er det blitt uttrykt en viss bekymring for at slike fond kan ha politiske framfor finansielle målsettinger for sine investeringer. I tillegg er blitt anført risikoen for ustabilitet i finansmarkedene i lys av fondenes størrelse og manglende åpenhet.

Etter at flere SWF har understøttet stabiliteten i internasjonale finansmarkeder i 2007 – 2008 ved å skyte inn kapital i hardt pressede finansinstitusjoner, er også fondenes positive rolle for finansiell stabilitet blitt framhevet. Norske erfaringer viser at et fond kan understøtte finanspolitikken innenlands hvis fondet har bred politisk og folkelig støtte. Klare og robuste regler for forvaltningen av fondets verdier er også av betydning. En langsiktig investeringshorisont kan bidra stabiliserende i internasjonale finansmarkeder.

Flere land med ikke-fornybare ressurser viser interesse for de norske erfaringene med forvaltningen av petroleumsformuen og hvordan Statens pensjonsfond – Utland er bygget opp og integrert i den økonomiske politikken. I internasjonal sammenheng er det også mange som trekker frem den norske modellen for statlige investeringsfond. EU viser til Statens pensjonsfond – Utlands virksomhet som en referanse for hvordan åpenhet kan utøves i statlige investeringsfond.

På bakgrunn av den internasjonale oppmerksomheten om statlige investeringsfond ble det i mai 2008 nedsatt en arbeidsgruppe med de fleste SWF-landene for å utarbeide retningslinjer for forvaltningen av slike fond. Arbeidet ble koordinert og tilrettelagt av IMF. Formålet var å øke forståelsen for fondene, å bidra til stabile finansmarkeder og dempe presset for proteksjonistiske tiltak. Arbeidsgruppen framla i oktober 2008 et omforent forslag til frivillige prinsipper om institusjonelt rammeverk, styring og investeringsaktiviteter (Generally Accepted Principles and Practices – GAPP, også kalt Santiago-prinsippene). Fra norsk side har representanter fra Finansdepartementet og Norges Bank deltatt i arbeidsgruppen.

Regjeringen finner at GAPP forankrer fornuftige prinsipper og gir fondene en politisk forpliktelse til åpenhet på sentrale områder for å bygge tillit og møte forventninger hos viktige mottakerland. Norge har derfor sluttet seg til prinsippene.

2.3 Offentlig sektor som innkjøper

Regjeringen ønsker at forbruk og produksjon av varer og tjenester skal være mest mulig bærekraftig. Offentlig sektor må gå foran ved å etterspørre varer som er tilvirket etter høye etiske og miljømessige standarder. Det offentlige skal bruke ressurser effektivt og skape tillit ved gjennomføringen av sine anskaffelser.

Norges offentlige anskaffelser utgjør i dag om lag NOK 250 mrd. i året. Gjennom å være en krevende og konstruktiv innkjøper, kan offentlig sektor i kraft av sin størrelse i vesentlig grad påvirke næringslivet til å velge en etisk og miljøvennlig praksis. Et næringsliv som er vant til å møte høye krav vil dessuten stå bedre rustet til å møte konkurranse utenfra og til å tilby gode løsninger i internasjonale markeder.

Det offentliges opptreden har en bredere virkning ved at det gis et klart signal om at myndighetene forventer en aktiv holdning fra næringslivet generelt på dette feltet. Offentlig sektors etterspørsel etter mer bærekraftig produserte varer vil også gjøre slike varer lettere å velge for andre forbrukere. Økt vekt på etikk, miljø og livsløpskostnader kan også bidra til bedre og mer bærekraftige innkjøp i offentlig sektor.

Den 1. januar 2007 innførte Regjeringen et nytt og forbedret regelverk for offentlige anskaffelser. Blant annet plikter offentlige innkjøpere å avvise leverandører som er dømt for korrupsjon, organisert kriminalitet, bedrageri eller hvitvasking og de kan også avvise leverandører som er dømt for straffbare forhold som angår den yrkesmessige vandel. Dette gjelder for eksempel brudd på miljølovgivning og krav til likebehandling av arbeidstakere.

Etter ikrafttredelsen av den nye offentlighetsloven 1. januar 2009 er alle anbudsprotokoller og tilbud offentlig tilgjengelig. Leverandører, media og allmennheten får dermed styrkede muligheter til å kontrollere at det ikke tas utenforliggende hensyn og at korrupsjon og korrupsjonslignende atferd ikke finner sted.

I juni 2007 la Regjeringen fram en handlingsplan for miljø og samfunnsansvar i offentlige anskaffelser. Som en del av handlingsplanen ble det utarbeidet en egen miljøpolitikk for statlige anskaffelser. Alle statlige virksomheter skal følge opp de konkrete kravene i handlingsplanen. For å oppnå dette stilles det krav om at ledelsen i den enkelte virksomhet tar miljøansvar ved offentlige innkjøp og det stilles verktøy til disposisjon for økt opplæring og kompetansebygging.

Miljøbevisste offentlige innkjøp er et prioritert område internasjonalt og ny politikk utvikles stadig i en rekke land. Europakommisjonen har nylig utarbeidet en handlingsplan for mer bærekraftig produksjon og forbruk. Denne planen inneholder forslag om særskilt satsing på offentlig innkjøp for et bedre miljø. Kommisjonen har foreslått at 50 prosent av alle innkjøp skal være miljøtilpasset innen 2010. Dette målet omfatter i første omgang ti produktområder hvor det er utviklet felles miljøkriterier. I regi av FNs Marrakechprosess for bærekraftig produksjon og forbruk er det etablert en arbeidsgruppe som ser på muligheten til å utvikle et internasjonalt kompetanseopplegg for å styrke bærekraftige offentlige innkjøp.

I Norge har nasjonalt panel for miljøbevisste innkjøp (Innkjøpspanelet) utviklet felles, veiledende miljøkriterier for en rekke produktgrupper. Dette skal støtte innkjøpere i stat, fylkeskommuner og kommuner i arbeidet med anskaffelser, men er også et potensielt verktøy for næringslivets utvikling av grønnere leveransekjeder.

For å gi de offentlige virksomhetene den hjelpen de trenger for å gjennomføre Regjeringens handlingsplan for miljø og samfunnsansvar, vil det i hvert fylke/region bli etablert et «knutepunkt». Knutepunktene skal gjennom nettverk av innkjøpere virke som pådrivere og spre kompetanse. Det nye direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI) har en nøkkelrolle i dette arbeidet ved å være ansvarlig for utarbeidelse av verktøy og kompetanseheving. DIFIs utarbeidelse av kriterier, veiledning og kompetansebygging for offentlige innkjøp, vil bli samordnet med økt innsats for å bygge leverandørkompetanse i privat sektor.

Det offentlige som oppdragsgiver har et særskilt ansvar for å motvirke sosial dumping. I Handlingsplanen for miljø- og samfunnsansvar i offentlig sektor er det blant annet understreket at det er viktig at det offentlige som oppdragsgiver stiller krav til arbeidsstandarder og arbeidsmiljø. Den 1. mars 2008 trådte forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter i kraft. Forskriften, som gjennomfører ILO-konvensjon nr. 94 om arbeidsklausuler i offentlige arbeidskontrakter, skal bidra til at ansatte i virksomheter som utfører tjenester og bygge- og anleggsarbeider for offentlige oppdragsgivere, ikke har dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn det som følger av gjeldende landsomfattende tariffavtale eller det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke. Forskriften gjelder statlige, kommunale og fylkeskommunale myndigheter og offentligrettslige organer, og får anvendelse på kontrakter over en viss terskelverdi. Arbeid som skal utføres i utlandet, er også omfattet.

Regjeringen mener også at det offentlige bør stille krav til sine leverandører om overholdelse av grunnleggende etiske krav, som blant annet arbeidsmiljø og bekjempelse av barnearbeid, tvangsarbeid og korrupsjon. Krav bør stilles og følges opp for hele produksjonskjeden. I tråd med handlingsplanen har Regjeringen fått utredet og klarlagt at det er et juridisk handlingsrom for å stille etiske krav ved offentlige innkjøp. I tråd med dette vil Regjeringen vurdere å pålegge statlige innkjøpere å stille sosiale og etiske krav til sine leverandører.

Initiativ for etisk handel (se boks 3.11) har på oppdrag fra Barne- og likestillingsdepartementet utarbeidet en veileder om hvordan man i praksis kan utforme og følge opp slike krav. Denne veilederen foreligger i januar 2009. For å hjelpe det offentlige med å ta i bruk disse verktøyene skal det opprettes en støtte- og rådgivningsfunksjon for etiske krav i offentlige innkjøp.

For å styrke offentlig sektor som innkjøper har Regjeringen besluttet å utarbeide en stortingsmelding om offentlige innkjøp med strategier og med tiltak for å forbedre offentlig innkjøpspraksis.

2.4 Helhetlig politikk

Myndighetenes ansvar spenner over et bredt spekter. Norge har oppnådd internasjonal anerkjennelse når det gjelder de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond. På andre områder har man ikke kommet like langt. Regjeringen vil arbeide for en helhetlig politikk, slik at sosiale og miljømessige hensyn ivaretas i all offentlig virksomhet.

Det har vært reist spørsmål om ikke de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond også bør gjelde for bedrifter med statlig eierskap. Det er imidlertid ikke sikkert at det er riktig eller hensiktsmessig at staten i sin eierrolle generelt skal følge akkurat den modellen som er laget for Statens pensjonsfond – Utland.

De etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland er tilpasset fondets rolle som finansiell investor og minoritetsaksjonær i mange tusen selskaper verden over. Det er viktige forskjeller mellom denne rollen og den rollen staten har som stor, strategisk eier i en rekke norske selskaper. Disse forskjellene påvirker måten man integrerer etiske hensyn på og hvilke virkemidler man har til rådighet. I forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland har man langt større muligheter til å selge, eventuelt la være å kjøpe, eierandeler i ulike selskaper enn man for eksempel har gjennom direkte, strategisk eierskap i norske selskaper. Det direkte statlige eierskapet utøves i henhold til etablerte prinsipper for eierstyring og selskapsledelse, jf. nærmere omtale i kapittel 2.1.

Både offentlig sektor og næringslivet står overfor mange likeartede utfordringer når det gjelder å ivareta samfunnsansvar. Det må derfor være samsvar mellom måten det offentlige utøver sin virksomhet på og de forventninger som stilles til næringslivet.