2 Utvikling av en helhetlig forvaltning av kyst- og havområdene

2.1 Dagens miljøtilstand og utviklingstrekk fremover

2.1.1 Miljøtilstanden

Det globale bildet: Miljøtilstanden i verdens kyst- og havområder blir stadig forverret, hovedsakelig som følge av landbaserte eller kystnære aktiviteter. Som regel er miljøskadene størst i kystnære og grunne farvann nær tett befolkede områder, der forurensningstilførslene er størst og inngrep, forstyrrelser og beskatning av levende ressurser mest omfattende. Det er også langs kysten og på kontinentalsoklene man finner både de mest produktive økosystemene og de viktigste høstbare bestandene og petroleumsressursene. Både fiskeriaktivitet og petroleumsvirksomhet er derfor konsentrert relativt nær kysten, hvor også skipstrafikken er størst. Gjennom vassdrag, havstrømmer og lufttransporterte forurensninger påvirkes havet også av landbaserte aktiviteter langt fra kysten. Denne påvirkningen er også størst i kystnære farvann, og særlig nær utløpet av elver som renner gjennom tett befolkede industri- og jordbruksområder. De åpne verdenshavene er langt mindre produktive, og også langt mindre påvirket av menneskelig virksomhet.

FNs ekspertgruppe for havmiljø (GESAMP) har identifisert forurensning fra landbaserte kilder, ødeleggelse av leveområder for marine arter, effekter av fiskeriene, og introduksjon av fremmede arter som hovedtrusler mot det marine miljø i global sammenheng. Menneskeskapte klimaendringer vil også kunne få alvorlige konsekvenser for havmiljøet, bl.a. gjennom temperaturendringer, endringer i de store havstrømmene, påvirkning på fiskerier og stigende havnivå.

Det regionale bildet: Trusselbildet varierer fra område til område. For Nordsjøen peker fiskeriene, organiske miljøgifter og næringssalter seg ut som de viktigste påvirkningsfaktorene. Også oljeforurensning, lokale utslipp av tungmetaller og organiske miljøgifter som bl.a. tributyltin (TBT) fra bunnstoff og introduserte arter, er identifisert som viktige påvirkningsfaktorer. Norskehavet og Barentshavet er generelt mindre påvirket. Her er det fiskeriene og langtransporterte tilførsler av organiske miljøgifter som påvirker de marine økosystemene mest. Lokale utslipp av miljøgifter som f.eks. TBT og et ekspanderende havbruk i kystområdene, er også viktige faktorer, mens oljeforurensning generelt er en potensiell trussel.

2.1.2 Et komplekst samspill mellom ulike påvirkninger

En rekke aktiviteter og utslipp påvirker miljøtilstanden i kyst- og havområdene. Den samlede belastningen på de marine økosystemene er derfor et resultat av vidt forskjellige påvirkningsfaktorer som overgjødsling, kjemikalieutslipp, forurensede sedimenter, høsting av levende ressurser, introduksjon av fremmede arter og fysisk ødeleggelse av leveområder. I tillegg kommer forurensning som blir transportert inn i våre områder utenfra, og andre lands aktiviteter som påvirker økosystemene i våre områder, f.eks. gjennom fiske på felles bestander.

Tilstanden i norske havområder er derfor ikke bare avhengig av hvordan vi selv steller oss, men også av hvilke forurensninger som kommer inn i norske områder med havstrømmer og vind, og av hvordan vi samhandler med andre nasjoner om felles ressurser.

Miljøtilstanden i havet bestemmes av en kompleks vekselvirkning mellom naturlig samspill og variasjon i økosystemene og menneskeskapte påvirkninger. Påvirkning på én komponent vil ha konsekvenser i andre deler av økosystemet, selv om effektene ofte kan være vanskelige å oppdage. Hvis nøkkelarter, dvs. arter som mange ledd er avhengige av, blir negativt påvirket, kan dette endre hele systemet.

Kilde: Havforskningsinstituttet

2.1.3 De enkelte næringer og sektorer står overfor store utfordringer

Nordsjøen, Norskehavet og Barentshavet er blant verdens mest produktive havområder. Fiske og fangst sammen med fiskeoppdrett er helt avgjørende for inntektsgrunnlaget for samfunnene langs norskekysten. Fiskerinæringen er basert på fornybare, men ikke ubegrensede resurser. Det er derfor viktig å utvikle forvaltningstrategier som tar hensyn til økosystemet som helhet og hvordan fiskebestandene påvirkes av forskjellige miljøfaktorer og fiske. Et rent hav og en bærekraftig beskatning av de levende marine ressurser er en forutsetning for at verdiskapningen i fiskerinæringen skal opprettholdes og videreutvikles, og er dermed en viktig del av livsgrunnlaget for kystbefolkningen.

Beskatning medfører en endring i bestandenes og økosystemenes dynamikk. De fleste av våre økonomisk viktige arter er tilpasningsdyktige i forhold til ulike typer av påvirkning. Produktiviteten øker faktisk ved moderat beskatning ved at individuell vekst øker og fisken forplanter seg ved en lavere alder. Men når fiskepresset går over et visst nivå, er ikke bestanden lenger i stand til å tilpasse seg og man får overbeskatning. Bifangst er et problem både når det gjelder kommersielle fiskeslag og for enkelte bestander av sjøfugl og sjøpattedyr. I tillegg kommer effekter på økosystemene i form av skade på sjøbunnen. I global sammenheng regnes overbeskatning av fiskeressurser som et vesentlig problem, og FNs matvare- og landbruksorganisasjon FAO har anslått at rundt 15–18 % av verdens fiskeressurser overfiskes. Dersom det ikke settes inn tiltak som reduserer overfisket, vil fangsten fra disse bestandene synke sterkt.

Dagens fiskeriforvaltning bygger på hovedprinsippet om en bærekraftig høsting basert på en best mulig vitenskapelig rådgivning. Et hovedproblem er at den samlede globale fangstkapasiteten langt overgår de tilgjengelige ressursene. Denne overkapasiteten er kanskje den viktigste drivkraften bak overbeskatningen av fiskebestander. Også i Norge er overkapasitet et problem. Fiskeflåten er generelt for stor i forhold til ressursgrunnlaget.

Hele 90 % av det norske fisket foregår på bestander som er delt med andre land. Norske myndigheter kan således ikke fastlegge forvaltningen av disse bestandene alene, men må samarbeide med andre land om dette.

De sentrale miljøutfordringene for fiskeriforvaltningen er knyttet til forbedring av kunnskapsgrunnlaget for forvaltningen, gjennomføring av økosystembasert forvaltning, inkludert føre var-prinsippet, begrensninger av bifangster og skader på viktige sjøbunnsområder, samt en mer effektiv håndheving av reguleringsbestemmelsene.

På 30 år har oppdrett av laks og ørret vokst frem til en næring med en eksportverdi på over 13 milliarder kroner. Norsk havbruksnæring er en næring i betydelig vekst og er svært viktig for utviklingen på kysten. Det er vår lange kystlinje og våre rene havområder som sammen med de ville laksebestandene er selve grunnlaget for norsk havbruk. Bare gjennom å ta vare på vårt rene havmiljø, kan vi sikre produksjon av trygge og gode matvarer. Derfor er det i norsk havbruksnærings interesse å sørge for gode oppvekstforhold for fisk og skalldyr langs norskekysten. Næringen har hatt til dels store miljøutfordringer som i betydelig grad har blitt løst gjennom utviklingen av næringen. Når det gjelder miljø, gjenstår det imidlertid fortsatt flere utfordringer. I første rekke gjelder dette oppdrettsanleggenes miljømessige påvirkning på det omkringliggende miljø, og rømming og spredning av lakselus.

Verdensmarkedet for fisk og annen sjømat er svært følsomt for rykter om forurensning, bl.a. radioaktiv forurensning. Selv om nivåene av radioaktiv forurensning i norske havområder er lave, representerer dette uønskede stoffer. Atomgjenvinningsanlegget i Sellafield er den viktigste kilden til radioaktiv forurensning i dag, men det er også fare for ulykker som kan føre til radioaktiv forurensning både fra atominstallasjoner, fra atomdrevne fartøy, og fra sjøtransport av radioaktivt materiale i Norges nærområder. Internasjonalt arbeider Norge aktivt for å få redusert utslippene av radioaktiv forurensning til det marine miljø, og for å begrense faren for atomulykker som kan forurense norske havområder. Fiskerimyndighetene har en løpende kartlegging av fremmedstoffer i sjømat som ledd i det viktige arbeidet med å dokumentere at kvaliteten på norsk sjømat er god. Overvåking av havmiljøet er svært viktig i denne sammenheng.

Spredning av arter til områder der de ikke forekommer naturlig, har økt sterkt i omfang det siste tiåret. Samtidig har en sett stadig flere eksempler på at dette kan ha store effekter på økosystemer og naturlig forekommende arter, og alvorlige konsekvenser for næringer som utnytter de levende ressursene. Eksempler fra norske farvann er innføring av den skadelige planktonalgen Chatonella spp. som trolig ble innført med ballastvann fra skip fra Asia, og spredningen av amerikansk hummer som kan fortrenge den stedegne bestanden. Selv om vi i norske farvann hittil har blitt forskånet for de mest dramatiske konsekvensene, fremtrer introduserte arter stadig klarere som en viktig trussel også hos oss. Det er derfor et påtrengende behov for å utvikle virkemidler som kan redusere uheldige effekter.

Et stort antall kjemikalier som vi vet er farlige for miljøet, og som også kan være helsefarlige, slippes fremdeles ut i mengder som gir grunn til bekymring. Selv om det er oppnådd betydelige reduksjoner i utslippene til våre hav- og kystområder av kjente miljøgifter, vil disse fortsatt finnes i naturen i konsentrasjoner som utgjør en trussel mot økosystemene. Dette skyldes at mange miljøgifter er lite nedbrytbare og lett kan lagres i næringskjedene i havet. De vil derfor utgjøre en belastning på økosystemene i mange tiår fremover, selv om nye utslipp stanses helt. Det er ikke mulig å fastsette trygge nivåer, eller tålegrenser, for miljøgifter i naturen. Derfor må utslippene av disse stoffene stanses helt.

Utslipp av miljøgifter til norske havområder skjer både gjennom lokale, landbaserte utslipp, utslipp fra petroleumsvirksomhet og gjennom utslipp fra skip, men også i vesentlig grad ved at de bringes til oss med luft- og havstrømmer etter utslipp i andre deler av verden. Dersom vi skal lykkes med å stanse tilførslene av miljøgifter til våre havområder, må løsningene finnes på et internasjonalt nivå, og innsatsen må derfor i stor grad rettes mot det internasjonale samarbeidet på dette området.

For de fleste kjemikalier mangler vi grunnleggende kunnskap om deres helse- og miljøegenskaper. Om deres effekter i miljøet, alene eller i samspill med andre stoffer, vet vi enda mindre. Langt større kunnskap om dette er nødvendig for å kunne få full oversikt over utfordringene. Av hensyn til miljøet er det spesielt viktig å kartlegge hvilke stoffer som er lite nedbrytbare og som lett lagres i næringskjedene, ettersom disse egenskapene gir stoffene potensial til å påføre miljøet langsiktige skadevirkninger av typen vi kjenner fra f.eks. PCB. Også såkalte hormonforstyrrende stoffer som kan påvirke evnen til reproduksjon hos fisk og andre dyr i havet, er det viktig å skaffe mer kunnskap om.

Utslipp over lang tid har ført til at sedimentene i en rekke kyst- og fjordområder i dag har svært høye konsentrasjoner av miljøgifter. Slik forurensning skader miljøet i de aktuelle områdene og legger også begrensninger på bruk av en rekke områder til fiske og oppdrettsvirksomhet. I tillegg utgjør forurensede sedimenter en trussel mot andre områder ved at miljøgiftene kan spres og forurense disse. Hittil er det lagt stor vekt på å stanse nye utslipp av miljøgifter. Dette arbeidet må fortsatt gis høy prioritet, men samtidig er det viktig å ta fatt på det omfattende oppryddingsarbeidet for å sikre en akseptabel miljøtilstand i alle norske kystområder.

Oljeforurensning i norske havområder kommer både fra operasjonelle og akutte utslipp fra petroleumsvirksomhet, skipstrafikk og landbaserte kilder. Petroleumsvirksomheten ekspanderer til stadig nye deler av våre havområder, også til kystnære og miljøfølsomme områder. Samtidig øker de operasjonelle utslippene av olje og kjemikalier uten at man har tilstrekkelig kunnskap om de langsiktige miljøeffektene. Dette kan skape økende konflikt med fiskeriinteresser og miljøverninteresser. Det ligger en stor utfordring i å redusere de operasjonelle utslippene av olje og miljøfarlige kjemikalier, og i å bedre kunnskapen om effektene av utslippene. Det er også viktig å begrense arealkonflikter og faren for skader på ressurser og sårbare områder.

Skipstrafikken er en viktig kilde til akutte oljeutslipp ved ulykker og gjennom ulovlige utslipp. Akutte utslipp fra skipstrafikken skjer ofte nær land i sårbare områder. I fremtiden vil det bli fraktet store mengder råolje fra Nordvest-Russland med tankskip langs norskekysten. Sammen med den økte interessen for petroleumsvirksomhet i Barentshavet stiller dette omfattende krav til den forebyggende og skadebegrensende beredskapen og fordrer et nært samarbeid med russiske myndigheter på dette feltet. I Barentshavet er muligheten for en effektiv oljevernberedskap redusert i den mørke årstid. Det skjer en meget omfattende tankskipstrafikk knyttet til våre oljeraffinerier og oljeterminaler i Sør-Norge. Videre forventes en betydelig økning i skipstrafikken både fra Russland og de baltiske statene gjennom Øresund og Storebelt. På bakgrunn av den senere tids skipsforlis og den forventede økningen i miljøfarlige transporter av bl.a. olje langs norskekysten, er det nødvendig å styrke sikkerheten og beredskapen langs kysten.

På grunn av vår lange kyst og stedvis lave befolkningstetthet har vi i Norge fremdeles igjen natur i kyst- og strandsonen som er lite påvirket av menneskelig aktivitet. Også hos oss er det likevel betydelig press på arealene i kystsonen nær de tettest befolkede områdene. Konfliktene mellom ulike arealbrukere er økende. Også på havbunnen har vi satt tydelige spor. Det er anslått at mellom en tredjedel og halvparten av dypvannskorallrevene som finnes langs norskekysten, er skadet eller ødelagt som følge av bunntråling.

Viktige resultater er oppnådd både nasjonalt og internasjonalt for å beskytte hav- og kystområdene mot miljøskader. Det er foretatt betydelige reduksjoner i våre egne utslipp av miljøgifter og næringssalter, og internasjonalt er det satt i verk og det arbeides med globalt og regionalt regelverk for å redusere utslippene av forurensninger til havet. Likeledes er det gjort fremskritt både nasjonalt og internasjonalt for å bedre beskyttelsen av levende marine ressurser. Selv om mye er oppnådd, er det fortsatt store uløste problemer knyttet til både forurensning, fysiske inngrep og forvaltning av levende ressurser.

I kap. 3 gis det en nærmere omtale av hvilke utfordringer vi står overfor på de enkelte områdene, og av hvordan Regjeringen vil møte disse utfordringene fremover.

2.2 Behov for en mer helhetlig forvaltning

Gjennomgangen ovenfor viser at det er nødvendig å foreta en grundig vurdering av måten vi forvalter våre kyst- og havområder på dersom vi skal nå målet om et rent og rikt hav.

2.2.1 Behov for bedre samordning mellom ulike interesser

Bruken av kyst- og havområdene øker i dag i alle deler av verden, også i Norge. Antallet aktiviteter som påvirker havmiljøet vokser sterkt, og tiltak og inngrep skjer ofte uten grunnlag i tilstrekkelig kunnskap om sammenhengene mellom belastningene og effektene på økosystemene. Med veksten i havbruksnæringen vil behovet for areal øke. Generelt er det økende aktivitet i kyst- og havområdene med derav følgende økt fare for konflikter vedrørende bruk av arealene. Petroleumsvirksomheten beveger seg nærmere land og inn i mer sårbare områder. Skipstrafikken langs norskekysten vil øke med derav følgende større fare for ulykker. Samtidig har vi fått ny kunnskap om hvor sårbart vårt hav- og kystmiljø er. Alt dette kan bety at konfliktene mellom ulike brukerinteresser vil øke i årene fremover.

Tradisjonelt har ulike former for forurensning, beskatning av ulike arter og ulike typer inngrep blitt vurdert og forvaltet relativt isolert og uten hensyn til at de aktuelle økosystemene og artene også utsettes for en rekke andre miljøpåvirkninger. Nasjonalt utformer hver sektor politikk som berører kyst- og havområdene. Denne politikken er i stor grad preget av sektor- og næringsinteresser. Den har også det til felles at den påvirker miljøet på en slik måte at det har betydning for mange andre legitime interesser. De fleste brukerne tar likevel i større eller mindre grad miljøhensyn, men det er liten koordinering mellom tiltakene i de forskjellige sektorene. Til sammen kan realiseringen av disse planene føre til at miljøet overbelastes og ressursene overutnyttes.

Det er ikke mulig eller hensiktsmessig at alle sektorer og brukere skal ha en fullstendig oversikt over hvordan deres aktiviteter påvirker andre sektorer og aktiviteter eller økosystemene i vid forstand. Det er derfor viktig at myndighetene legger til rette for at aktiviteter og inngrep i kyst- og havområdene skjer etter en helhetlig plan, hvor inngrep og påvirkning vurderes i sammenheng.

Også internasjonalt er det økende konfliktnivået og behovet for bedre samordning et aktuelt problem. EU har vedtatt et rammedirektiv for vann hvor nettopp behovet for en mer helhetlig forvaltning av vannressursene er fokusert. Landene skal utarbeide integrerte forvaltningsplaner med konkrete handlingsprogrammer for de enkelte vanndistrikt basert på miljøkvalitetsmål. Norsk oppfølging av direktivet beskrives i kap. 2.3.2.

Mange av de marine ressursene i havområdene under norsk jurisdiksjon er delt med andre land. De internasjonale avtalene angir overordnede mål for hvordan ressursene skal forvaltes. Prinsippet om bærekraftig bruk og en føre var tilnærming står sentralt. Mer presise mål for hvordan fiskebestander skal forvaltes, er imidlertid ikke utviklet i internasjonale avtaler.

Det er nødvendig at det etableres en overordnet koordinering av aktiviteter for å sikre en helhetlig forvaltning av våre hav- og kystområder. Alle sektormyndigheter og andre interesserte parter må samarbeide om en slik koordinert forvaltning. En helhetlig miljøvernpolitikk må møte både nasjonale og internasjonale utfordringer og sikre en god sammenheng mellom internasjonalt samarbeid og den nasjonale miljøverninnsatsen.

Videre er det behov for en gjennomgang av organiseringen av arbeidet på enkelte innsatsområder for å styrke effektiviteten. Et nærliggende eksempel er organiseringen av arbeidet med sikkerhet og beredskap langs kysten. Dagens organisering er fragmentert og lite helhetlig. En rekke myndigheter har ansvaret for ulike forebyggende tiltak, mens de reparerende tiltak er lagt til andre myndigheter. Det er behov for en bedre samordning mellom ulike sektorer og nivåer i forvaltningen.

2.2.2 Det står mye på spill

Kyst- og havområdenes rike, biologiske mangfold og produksjon må forvaltes på en slik måte at de blir bevart for fremtidige generasjoner. Tapt mangfold kan sjelden rekonstrueres, og tapt produksjonsevne kan bare langsomt eller kanskje aldri bygges opp igjen. Dette bør være med på å bestemme rammevilkårene for all virksomhet som kan påvirke hav- og kystområdene negativt.

Tradisjonelt har hav- og kystområdenes verdi blitt vurdert ut fra de mulighetene for ressursutnyttelse de gir, enten dette dreier seg om uttak av olje eller fisk. Slike verdier kan la seg beregne, men boks 2.2 viser at det er knyttet en rekke verdier til det biologiske mangfoldet som ikke så lett lar seg verdsette i kroner. Det er bl.a. vanskelig å sette en pris på det som kan kalles de økologiske tjenestene.

2.2.3 Økosystemtilnærming til forvaltningen av hav- og kystmiljøet

Regjeringen mener at samordning og koordinering mellom ulike myndigheter må styrkes dersom vi skal nå målsetningen om et rent og rikt hav. Regjeringen legger derfor opp til en helhetlig forvaltning av våre hav- og kystområder basert på en økosystemtilnærming. Dette er nødvendig for å kunne sikre at den samlede miljøpåvirkningen på lang sikt ikke blir større enn at økosystemenes struktur, funksjonsmåte og biologiske mangfold kan bevares.

Med en økosystembasert forvaltning av havmiljøet menes en forvaltning som tar utgangspunkt i de rammebetingelsene økosystemet selv setter for opprettholdelse av produksjon og bevaring av biologisk mangfold. Begrepet «økosystemtilnærming» har blitt utviklet og innarbeidet i flere internasjonale avtaler i løpet av de siste ti årene og står bl.a. sentralt i oppfølgingen av konvensjonen om biologisk mangfold. I regi av denne konvensjonen er det også utviklet generelle kriterier for implementering av en økosystembasert forvaltning (Malawi-prinsippene) som Norge har sluttet seg til.

Kilde: Rumohr et al., 1998

I Bergen ble i 1997 fiskeri- og miljøvernministerne rundt Nordsjøen enige om en ytterligere integrering av tiltak innen fiskeri- og miljøvernforvaltningen gjennom utvikling og bruk av økosystemtilnærming. Det ble videre enighet om at en slik økosystemtilnærming skulle baseres på samarbeid mellom ulike sektormyndigheter, igangsettelse av nødvendig forskning, vurdering av effekter av menneskelig påvirkning på økosystemene og tilrettelegging for integrering av disse ulike aspektene. Myndighetene i landene rundt Nordsjøen ble bedt om å analysere fremdrift og gjenstående problemer med å gjennomføre en slik forvaltning og rapportere til den 5. Nordsjøkonferansen som skal holdes i Bergen i mars 2002.

Senere har prinsippet om økosystembasert forvaltning også blitt innarbeidet i arbeidet under OSPAR-konvensjonen om beskyttelse av det marine miljø i det nordøstlige Atlanterhav og i EUs nye rammedirektiv for vann.

Regjeringen vil bygge videre på dette grunnlaget og på andre globale og regionale konvensjoner og avtaler i arbeidet med å etablere rammene for en økosystembasert forvaltning av norske kyst- og havområder.

2.2.4 Sektoransvar og samordningsbehov

Det mangler fortsatt mye før en økosystemtilnærming til forvaltningen kan bli gjennomført som et overordnet grep på tvers av sektorene og ulike påvirkningsfaktorer. Sektoransvaret og næringenes egenansvar står sentralt i Regjeringens miljøvernpolitikk. I St.meld. nr. 24 (2000–2001) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand, kap. 2, gis det en generell omtale av styringssystemet i miljøvernpolitikken.

Sektoransvaret innebærer at sektormyndigheter og næringer har et selvstendig ansvar for å legge miljøhensyn til grunn for virksomheter som påvirker miljøet i hav- og kystområdene, og at de derfor skal integrere miljøhensyn i egen forvaltning. I denne sammenheng er Fiskeridepartementet, Olje- og energidepartementet og Nærings- og handelsdepartementet sentrale departementer med et særlig ansvar for sentrale virkemidler og politikk innenfor viktige sektorer som fiskeri, havbruk, petroleumsvirksomhet og sjøtransport. Forutsetningen for at sektoransvaret skal kunne gjennomføres i praktisk politikk er at det foreligger felles, nasjonale mål og en avklart ansvarsdeling mellom de ulike myndighetene.

Miljøverndepartementet har hovedansvaret for nasjonale mål, styringssystemer og resultatoppfølging i miljøvernpolitikken. Videre har Miljøverndepartementet en viktig koordineringsfunksjon i forhold til sektordepartementene. Gjennomføringen av en samordnet miljøvernpolitikk for hav- og kystområdene må forankres i dette styringssystemet.

2.3 Regjeringens opplegg for en helhetlig forvaltning

Regjeringen vil

• etablere en helhetlig forvaltningsplan for Barentshavet

• utarbeide helhetlige forvaltningsplaner for de kystnære sjø- og fjordområdene iht. EUs rammedirektiv for vann

• legge til rette for en langsiktig politikk med sikte på økosystembasert forvaltning av kyst- og havområdene, bl.a. basert på etablering av miljøkvalitetsmål for økosystemene.

Dette kapitlet omhandler den overordnede politikken som Regjeringen vil iverksette for å utvikle en mer helhetlig og økosystembasert forvaltning. Etter Regjeringens mening er den generelle kunnskapen om Norges hav- og kystmiljø god nok til å starte prosesser for utvikling av helhetlige analyser og forvaltningsplaner som verktøy for en mer helhetlig forvaltning. Når det gjelder havområdene, vil Regjeringen i første omgang legge opp til en prosess med sikte på å utarbeide en helhetlig forvaltningsplan for Barentshavet. For kystområdene vil arbeidet skje som en del av oppfølgingen av EUs nye rammedirektiv for vann. Rammedirektivet som vil inngå i EØS-avtalen, stiller krav om utvikling av helhetlige forvaltningsplaner, bl.a. i de kystnære områdene. Parallelt med dette arbeidet vil Regjeringen forsere arbeidet med å bedre kunnskapsgrunnlaget, bl.a. overvåking og forskning, for å utvikle et mer omfattende og langsiktig system for økosystembasert forvaltning av menneskelige aktiviteter som påvirker hav- og kystmiljøet. Norge vil legge stor vekt på det videre internasjonale samarbeidet på dette området.

2.3.1 Helhetlig forvaltningsplan for Barentshavet

Regjeringen tar sikte på at det skal etableres helhetlige forvaltningsplaner for norske havområder som sikrer klare rammebetingelser for bruk og vern av kyst- og havområdene. Disse planene må ha bærekraftig utvikling som sentral målsetning, og forvaltningen av økosystemene må bygge på føre var-prinsippet og skje ut fra respekt for naturens tålegrenser. Viktige elementer vil være økosystemtilnærming, bl.a. gjennom etablering av miljøkvalitetsmål. I kap. 2.3.3 gis det en generell beskrivelse av opplegget for slike planer.

Arbeidet med å etablere økosystembaserte forvaltningsplaner for havområdene er et nødvendig tiltak for å sikre en mer koordinert forvaltning av havområdene og ressursene der. Det er derfor nødvendig å gå skrittvis frem og lære av erfaringer underveis. Regjeringen vil som et første skritt etablere en helhetlig forvaltningsplan for Barentshavet, der hensynet til miljø, fiskerier, petroleumsvirksomhet og sjøtransport vurderes samlet. Erfaringene med prosessen fra dette arbeidet vil danne grunnlag for en beslutning om å utarbeide tilsvarende helhetlige forvaltningsplaner for Norskehavet og Nordsjøen.

Det er mange årsaker til at Regjeringen ønsker å starte med Barentshavet og etablere rammer for fremtidig virksomhet i dette området som sikrer at miljøkvaliteten bevares. Dette havområdet er fortsatt relativt lite påvirket av menneskelig aktivitet. Det er et av verdens rikeste områder for fisk, sjøfugl og marine pattedyr som det er viktig å bevare for fremtidige generasjoner. Mange bestander er internasjonalt verneverdige. Økosystemene er i hovedtrekk kjente, men vi vet lite om hvordan forurensninger påvirker arter og systemer. Lave temperaturer og drivis gir lang nedbrytingstid for olje og kjemikalier som kommer ut i miljøet. Sammen med tidvis store bølgehøyder i mørketiden gir disse faktorene sterkt reduserte muligheter for effektiv beredskap mot akutt oljeforurensning. Svakere infrastruktur i Nord-Troms og Finnmark enn ellers i landet bidrar også til å svekke beredskapen.

Før åpningen av Barentshavet Syd for petroleumsvirksomhet i 1989 ble det gjennomført en konsekvensutredning. Dette var den første områdebaserte konsekvensutredningen iht. petroleumsloven av 1985 på norsk sokkel, og den førte bl.a. til at det ble pålagt tidsbegrensninger for leteboringen av hensyn til sårbare naturressurser. I henhold til lovverket omfattet utredningen kun konsekvenser ved leteboring og ikke ved eventuell produksjon.

Regjeringen mener at det bør utvikles bedre verktøy slik at det blir mulig å foreta en grundig avveining av de forskjellige interessene som knytter seg til Barentshavet. Dette kan best oppnås ved å utarbeide en helhetlig forvaltningsplan basert på konsekvensutredninger for de enkelte sektorene. For petroleumsvirksomheten vil dette omfatte en konsekvensutredning av helårig petroleumsvirksomhet for området fra Lofoten og nordover. Parallelt vil det igangsettes arbeid med konsekvensvurderinger av bl.a. skipstrafikk, fiske og oppdrettsvirksomhet. Disse utredningene vil identifisere og vurdere problemene knyttet til den samlede menneskelige påvirkningen på havområdet. Hver sektor skal beskrive egen aktivitet og forventet utvikling, samt kartlegge konsekvensene på økosystemene og for andre samfunnsinteresser. I den forbindelse vil det være viktig å kartlegge kunnskapsbehov, sårbare områder mv.

Forvaltningsplanen skal omfatte hele Barentshavet. Konsekvensanalysen for petroleumsvirksomheten skal også omfatte en gjennomgang av eksisterende kunnskap om hele Barentshavet. Det er imidlertid ikke Regjeringens intensjon med dette å starte en prosess for å åpne Barentshavet Nord for petroleumsvirksomhet.

Hovedformålet med planen er å medvirke til konsensus om forvaltningen av havområdet mellom næringsinteressene, lokale, regionale og sentrale myndigheter, samt miljøvernorganisasjoner og andre interessegrupper, innenfor rammen av en bærekraftig utvikling. Myndighetenes helhetlige forvaltningsplan vil danne de overordnede rammene, men den må suppleres med sektorvise planer på mer detaljert nivå, f.eks. for petroleumsvirksomhet, fiskerier, sjøtransport osv.

Et nært samarbeid med Russland vil være nødvendig og viktig ved gjennomføring av konsekvensutredningene siden havområdet deles med Russland. Spørsmålet er allerede tatt opp i det bilaterale norsk-russiske miljøsamarbeidet og vil også bli tatt opp i den norsk-russiske fiskerikommisjon og i det norsk-russiske energi- og miljøforum.

Regjeringen vil opprette en styringsgruppe med representanter for de berørte departementene under ledelse av Miljøverndepartementet som skal koordinere utarbeidingen av den helhetlige forvaltningsplanen. Det er en forutsetning at myndigheter og andre interesserte parter i landsdelen trekkes inn i arbeidet, og Regjeringen vil sørge for å etablere prosesser som ivaretar dette på en hensiktsmessig måte. Fiske er en del av grunnlaget for samisk kultur i samiske kyst- og fjordstrøk som grenser mot Barentshavet. Sametinget vil derfor bli trukket inn i arbeidet.

Utarbeiding av forvaltningsplanen vil være et omfattende og krevende arbeid. Det må foretas en grundig avveining mellom de ulike interessene som vil bli avdekket gjennom de sektorvise konsekvensutredningene. Denne prosessen vil nødvendigvis ta noe tid, men Regjeringen tar sikte på å gi dette arbeidet høy prioritet slik at en helhetlig forvaltningsplan kan være på plass snarest mulig. Regjeringen vil orientere Stortinget om arbeidet gjennom stortingsmeldingene om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand (RM).

Det vil bli etablert et oppfølgingsssystem for forvaltningsplanen som sikrer en hensiktsmessig oppdatering, bl.a. som følge av ny kunnskap som avdekkes gjennom overvåking og forskning. Planen skal gi rammebetingelser for virksomhet i området, og det er viktig at disse er mest mulig forutsigbare for de enkelte næringer.

Den helhetlige forvaltningsplanen for Barentshavet vil som nevnt være den første helhetlige forvaltningsplanen for norske havområder. Planen som nå vil bli utarbeidet, må derfor betraktes som en førstegenerasjonsplan som også vil gi nyttige erfaringer for det videre arbeidet med slike planer, jf. kap. 2.3.3.

2.3.2 Helhetlig forvaltning av de kystnære sjø- og fjordområdene

En forpliktelse til å gjennomføre en mer helhetlig forvaltning av de kystnære sjø- og fjordområdene er allerede nedfelt i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2000/60/EF om fastleggelse av en ramme for fellesskapets vannpolitikk (rammedirektivet for vann). Direktivet skal bidra til å bevare, beskytte og forbedre vannforekomstene og vannmiljøet, og å sikre en bærekraftig vannbruk. En rekke direktiver og internasjonale konvensjoner er fastsatt med formål å beskytte vann og vannmiljø. Rammedirektivet danner en overbygning for alle disse direktivene og fastlegger rammene for hvordan forvaltningen av vann skal skje innenfor det europeiske fellesskapet. Direktivet betraktes som et av de viktigste regelverkene innen det europeiske fellesskapet for ivaretakelse av miljøet. Direktivet trådte i kraft 22. desember 2000 og skal iht. EØS-avtalen implementeres i norsk lovverk innen utgangen av 2003.

Vassdrag, grunnvann og kystvann ut til en nautisk mil utenfor grunnlinjen omfattes av direktivet, og gjennomføringen av direktivet vil derfor være et viktig element i forvaltningen av kystnære farvann. Hovedformålet i direktivet er å beskytte, og om nødvendig forbedre, vannkvaliteten innen 2015. All utnyttelse skal være bærekraftig over tid. Hvert land skal inndele sine vannforekomster i distrikter som ivaretar hele nedbørfelt med tilhørende kystsone, såkalte nedbørfeltdistrikter. Direktivet krever at vannressursene kartlegges og overvåkes. Det skal fastsettes konkrete miljømål for vannforekomster, og innen 2009 skal det for hvert nedbørfeltdistrikt utarbeides en forvaltningsplan med et handlingsprogram for de tiltak som må gjennomføres for å oppfylle målene. Forvaltningen skal baseres på miljømål som er definert i forhold til både kjemiske og biologiske faktorer i vassdragene og i sjøområdene. Direktivet forutsetter at planer utformes gjennom en bred prosess med berørte myndigheter og interesseorganisasjoner. Gjennom arbeidet med å nå de oppsatte målene vil direktivet indirekte også få virkning overfor privates rettigheter og plikter. Forvaltningsplaner, vannkvalitetsutvikling, organisatoriske løsninger m.m. skal rapporteres til EFTAs overvåkingsorgan, ESA.

Direktivet sikter også mot å øke beskyttelsen av vannmiljøet mot forurensning fra miljøgifter. For prioriterte stoffer på en liste vedtatt av Europaparlamentet og Rådet skal det på felleskapsnivå gjøres gjeldende harmoniserte standarder for vannkvalitet og nødvendige utslippsbegrensninger og produkttiltak. Den første versjonen av denne listen med 33 prioriterte stoffer og stoffgrupper ble vedtatt i november 2001. Utslippene av de høyest prioriterte stoffene skal stanses i løpet av 20 år fra stoffene kommer på listen. Utslippene av de øvrige stoffene på listen skal reduseres progressivt slik at konsentrasjonene i miljøet kommer under kvalitetsstandardene som er under utarbeidelse for vann, sedimenter og biota.

Regjeringen ser på EUs rammedirektiv for vann som et viktig instrument for en mer helhetlig og økosystembasert forvaltning av kystnære områder, idet forvaltning av vassdragene og land- og sjøarealene i kystsonen ses i sammenheng og baseres på miljømål. Regjeringen arbeider med å avklare hvordan direktivet mest hensiktsmessig kan gjennomføres i Norge. Miljøverndepartementet, Olje- og energidepartementet, Fiskeridepartementet, Landbruksdepartementet og Helsedepartementet samarbeider nå om å klargjøre hvordan ansvar, oppgaver og plikter skal fordeles og utføres. For å bistå departementene i dette arbeidet har det vært opprettet en direktoratsgruppe bestående av Statens forurensningstilsyn, Direktoratet for naturforvaltning, Norges vassdrags- og energidirektorat, Statens næringsmiddeltilsyn, Nasjonalt folkehelseinstitutt (Helseinstituttet), Fiskeridirektoratet, Kystdirektoratet og landbruksmyndighetene representert ved Landbruksdepartementet. Regjeringen tar sikte på i inneværende år å sende ut på offentlig høring en presentasjon av hvilke konsekvenser gjennomføringen av direktivet vil ha for Norge. I tillegg vil berørte myndigheter, fagmiljøer og organisasjoner bli bedt om synspunkter på forhold knyttet til administrative og faglige forhold ved gjennomføringen av rammedirektivet.

Regjeringen ønsker i høringsrunden spesielt å ta opp de kravene direktivet pålegger myndighetene å gjennomføre på kort sikt. Innen 2003 skal Norge være inndelt i nedbørfeltdistrikter, ansvarlige myndigheter skal være utpekt og implementering i norsk regelverk skal være gjennomført. Innen 2004 skal det være opprettet et register over alle områder innen hvert nedbørfeltdistrikt som krever særlig beskyttelse, samt at karakterisering av nedbørfeltdistriktene skal være gjennomført. I høringsdokumentet vil også de kravene direktivet pålegger myndighetene på lengre sikt og frem mot 2015, bli omtalt, men her er en rekke forhold fremdeles uavklarte. Dette dreier seg bl.a. om utforming av miljømål, fastsettelse av forvaltningsplaner, handlingsprogrammer og overvåkingsplaner.

Direktivets krav til gjennomføring av en helhetlig vannforvaltning med utgangspunkt i nedbørfelt vil få konsekvenser for dagens norske vannforvaltning. Dagens vannforvaltning er et resultat av særegne norske forhold. På mange områder fungerer vannforvaltningen godt, mens den kan oppfattes som fragmentert og lite optimal på andre områder. Oppfølgingen av direktivet vil bidra til en mer helhetlig og planmessig forvaltning av vannforekomstene med langt bedre beslutningsgrunnlag.

I arbeidet med å nå miljømålene skal det tas utgangspunkt i nedbørfelt, og direktivet krever administrative enheter som følger nedbørfeltgrensene og som vil gå på tvers av dagens kommune- og fylkesgrenser. Direktivet medfører at myndighetsforvaltningen skjer på tvers av etablerte skiller mellom myndigheter og forvaltningsetater på regionalt og nasjonalt nivå. Ansvarlig myndighet på distrikts- og lokalnivå vil få en rekke viktige oppgaver, bl.a. i arbeidet med karakterisering, overvåking, planlegging og gjennomføring av tiltak. Direktivet krever en inndeling i distrikter som ivaretar hele nedbørfelt med tilhørende kystsone.

Direktivet er et minimumsdirektiv og det enkelte land står i utgangspunktet fritt til å innføre strengere bestemmelser eller høyere ambisjonsnivå enn direktivets krav. Det angir et høyt ambisjonsnivå for utvikling av vannforekomster, men inneholder samtidig unntaksbestemmelser. Det enkelte lands myndigheter har et betydelig handlingsrom. I utgangspunktet kan oppfølging av direktivet utløse tiltak og restriksjoner på en rekke områder. Den nærmere konkretiseringen av miljømålene vil skje frem mot 2009 når forvaltningsplanene skal være utarbeidet og det konkrete beslutningsgrunnlaget skal foreligge i form av tiltak, nytte og kostnader.

2.3.3 Nærmere om arbeidet med en økosystembasert forvaltning av våre hav- og kystområder

Som nevnt ovenfor er det Regjeringens langsiktige mål å utarbeide helhetlige forvaltningsplaner for våre kyst- og havområder basert på tilstanden i økosystemene hvor det å unngå skade på økosystemenes evne til selvfornyelse settes i fokus. Forvaltningsplaner utarbeidet iht. vanndirektivet, jf. kap. 2.3.2, vil imidlertid ha en annen karakter og prosess enn de forvaltningsplanene som skal utarbeides for havområdene. Dette følger i hovedsak av at planene etter vanndirektivet må følge det systemet som direktivet fastlegger.

Det faglige grunnlaget må forbedres gjennom forskning på ulike belastninger og gjennom etablering av etterprøvbare miljøkvalitetsmål. Miljøovervåkingen må koordineres slik at det skaffes en best mulig oversikt over miljøstatus og endringer i miljøtilstanden.

Regjeringen forutsetter at de helhetlige forvaltningsplanene for havområdene blir utarbeidet, slik tilfellet også er for planene etter vanndirektivet, som en åpen prosess i samarbeid med berørte sektorer, næringer og andre interesser. Dette vil sikre konsensus om retningslinjene og redusere mulighetene for konflikter mellom forskjellige interesser.

Internasjonalt samarbeid vil stå sentralt både mht. forvaltning av felles havområder, som Nordsjøen, og gjennom erfaringsutveksling og felles videreutvikling av styringsverktøyene.

De helhetlige forvaltningsplanene for havområdene vil med utgangspunkt i de sektorvise konsekvensutredningene gi grunnlag for å etablere verneområder og gi generelle retningslinjer for virksomhet i havområdene. Planene bør også koordinere oppfølging av aktiviteter og tiltak og gi retningslinjer for overvåking av havmiljøet. Det bør imidlertid være sektordepartementenes ansvar å utarbeide spesifiserte forvaltningsplaner for hvordan de skal nå målene i den helhetlige planen og følge opp virksomheten i sin sektor. Departementenes miljøhandlingsplaner vil være sentrale her. På samme måte må det lokale nivået og næringene involveres. Forvaltningsplanene blir på denne måten et helhetlig og overordnet system hvor alle aktører deltar og har ansvar for mål og resultatoppnåelse på sitt respektive nivå.

Selv om planene ikke er forutsatt å få rettsvirkninger, er det en forutsetning at planene skal kunne gi forutsigbare rammebetingelser for aktiviteter og tiltak. Dette må likevel ikke være til hinder for at betingelsene kan endres dersom det er nødvendig for å sikre at det ikke skjer vesentlig skade på miljøet. Det vil være et sentralt element i planene at de skal avdekke kunnskapshull og peke på behov for forskning og tiltak.

2.3.3.1 Kunnskapsgrunnlaget

Vår kunnskap om de marine økosystemers struktur og virkemåte er fortsatt mangelfull. Kunnskap er nødvendig for å kunne foreta de riktige avveiningene og gjøre de riktige valgene.

Regjeringen vil

• sørge for en bedre nasjonal samordning av arbeidet som foretas av statlige institusjoner og private aktører vedrørende regelmessig tilstandsvurdering og rapportering om status, herunder vurdere om én institusjon bør ha et særskilt ansvar for å koordinere, samt se de levende marine ressurser og havmiljøet i sammenheng

• øke, sammenstille og bedre tilgjengeligheten til kunnskap om marine økosystemer ved å:

  • vurdere å gjennomføre prosjektet «Marin kartlegging og utvikling av arealdatabase for norske kyst- og havområder» (MAREANO)

  • stille krav til at relevante miljødata som fremkommer i offentlig finansierte forskningsprosjekter og gjennom offentlig pålagt overvåking, skal gjøres tilgjengelige

  • etablere nasjonalt program for kartlegging og overvåking av biologisk mangfold, herunder etablere en nasjonal artsdatabank

• sørge for en koordinert datainnsamling og utredning av opprettelse av felles databaser for overvåking og forskning

• styrke og samordne arbeidet med overvåking av hav- og kystområdene innenfor eksisterende budsjettrammer gjennom bedre koordinering av tilgjengelige personell og fartøyressurser, herunder vurdere en samlet rederidrift for alle norske hav- og fiskeriforskningsfartøy

• gjennomføre forskningsoppgaver i norske havområder for å øke kunnskapen om oppbygging, virkemåte og menneskelig påvirkning på disse økosystemene

• støtte gjennomføringen av et forskningsprogram om Nordsjø-økosystemet i samarbeid med EU og andre Nordsjøland for å bedre kunnskapsgrunnlaget for økosystemtilnærming til forvaltning.

Forskning gir kunnskap om og innsikt i økosystemenes struktur, virkemåte og sammenhenger med menneskelige aktiviteter og påvirkninger. Overvåking gir oppdatert informasjon om nåtilstanden i det fysiske, kjemiske og biologiske havmiljøet. Over tid er resultatet av overvåkingen tidsserier som dokumenterer endringer i havmiljøet, både naturlige og menneskeskapte. Kunnskap og innsikt fra forskning og informasjon fra overvåking danner grunnlaget for vurderinger av status, trender og prognoser om utviklingen i havet.

Bedre kjennskap til våre marine arter og habitater er en viktig forutsetning for en differensiert arealforvaltning. Internasjonalt er det mye oppmerksomhet på dette feltet, og land som Australia, Canada og USA gjennomfører store, nasjonale program for å kartlegge marine habitater i sine havområder.

Norge disponerer store sjøareal. Dette er områder vi til dels har svært mangelfull kunnskap om, men som vi samtidig har store forventninger til i forhold til muligheter for utnyttelse. Det blir derfor viktig å øke vår kunnskap generelt, samt klarlegge nærmere sammenhengene mellom det fysiske miljøet, artsrikdommen og de biologiske ressursene. Videre vil det være viktig for Norge å øke kunnskapen om potensiell utnyttelse av vårt biologiske mangfold.

En bredt sammensatt gruppe av direktorater og forskningsinstitusjoner har utviklet prosjektet MAREANO. Prosjektet omfatter nødvendige studier og kartlegging av dybdeforhold, bunntyper, geologiske forhold, forurensning og naturtyper, biologisk mangfold og marinbiologiske ressurser i utvalgte områder. Informasjonen skal gjøres tilgjengelig i en internettbasert marin arealdatabase (GIS). Videre vil databasen inneholde informasjon om eller pekere til andre informasjonskilder. Regjeringen vil vurdere MAREANO med sikte på at det skal bli en sentral del av kunnskapsgrunnlaget for forvaltning av våre kyst- og havområder.

Norsk Marint Datasenter (NMD) er tillagt Havforskningsinstituttet (HI) og har en rolle i å samordne oversikt og lagring av marine miljødata. Det er viktig at data om marint miljø og levende ressurser som fremkommer gjennom forskningsprosjekter, blir gjort tilgjengelige for bruk i brede tilstandsvurderinger av de marine økosystemene. Det vil bli stilt krav til offentlig finansierte forskningsprosjekter at relevante miljødata som fremkommer i prosjektene, blir gjort tilgjengelige for bruk i slike tilstandsvurderinger.

Det vil i løpet av 2002 bli etablert en artsdatabank i Norge. Artsdatabanken vil bli plassert i tilknytning til universitetsmiljøet i Trondheim. Artsdatabanken skal samarbeide med eksisterende databaser og utgjøre en kvalitetssikret, allment tilgjengelig databank som bygger på disse. Artsdatabanken vil i de første årene arbeide med datatilgang og overfor Direktoratet for naturforvaltning foreslå reviderte, nasjonale rødlister for arter.

Det er behov for en bedre samordning av arbeidet og utnyttelsen av resultatene fra overvåking av havmiljøet. Det gjennomføres nå betydelig overvåking av havmiljøet og levende marine ressurser av flere aktører som bare i begrenset grad er samordnet, og som ikke er en del av en overordnet felles nasjonal plan.

Følgende arbeid for samordning mellom ulike institusjoner er allerede i gang for overvåking av miljø- og ressurser:

• Høsten 2001 ble det etablert et samarbeid for marin overvåking og varsling ledet av HI, og med deltakelse fra Det norske meteorologiske institutt (DNMI), Norsk institutt for vannforskning (NIVA), Norsk Polarinstitutt (NP), Statens strålevern og Nansen senter for miljø og fjernmåling (NERSC). Dette samarbeidet vil bidra til nasjonal samordning av havmiljøovervåkningen på tvers av de ulike etatene.

• Som del av arbeidet med nasjonalt program for kartlegging og overvåking av biologisk mangfold, skal det innen 2003 foreligge et samordnet opplegg for kartlegging og overvåking, som også omfatter omforente kriterier for verdiklassifisering av marine naturtyper.

• De kunnskapsinnhentende institusjonene i nordområdene har blitt enige om å arbeide for å etablere en samlet oversikt over og tverrfaglig tolkning av miljødata i nordområdene under navnet MONA. Dette er et av flere verktøy som kan danne grunnlag for en helhetlig forvaltningsplan for Barentshavet.

De norske hav- og fiskeriforskningsfartøyene administreres i dag av en rekke forskjellige institusjoner. Det er et betydelig potensial for en mer kostnadseffektiv drift ved en bedre samordning av fartøyenes forskningsinnsats, som utnyttelse av tokttider m.m. Regjeringen vil derfor vurdere hvordan en samordnet rederidrift for alle norske hav- og fiskeriforskningsfartøyer skal gjennomføres. Siktemålet med organisasjonsendringen vil være høyere aktivitet innenfor samme kostnadsrammer. Utredningsarbeidet vil bli ledet av Fiskeridepartementet i samarbeid med berørte departementer.

Kvaliteten på havmiljøet påvirker økosystemene på forskjellige måter. Dette må vurderes ut fra naturlige svingninger og menneskeskapte påvirkninger. Det kan være hensiktsmessig at én statlig rådgivende institusjon har et særlig ansvar for å koordinere, samt se de levende marine ressurser og havmiljøet i sammenheng. Dette vil bli nærmere vurdert.

Norge og Island samfinansierte i 2001 FN-konferansen «Responsible Fisheries in the Marine Ecosystem». Erklæringen fra konferansen peker på behovet for en mer økosystemrettet forvaltning av de levende marine ressursene. Det internasjonale råd for havforskning (ICES) har nyopprettet en rådgivende komite for økosystemer (ACE), og det er gjennom dette etablert en vitenskapelig rådgivingsmekanisme for økosystembasert forvaltning.

Regjeringen vil understreke sektorenes og næringenes egenansvar for å sikre et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag, og betydningen av at forskning om miljøkonsekvenser integreres som et sentralt tema i nasjonale forskningsstrategier for marin næringsutvikling.

En rekke institutter innenfor miljø- og fiskeriforskningen har lagt frem forslag til et program om verdiskaping og bærekraftig utvikling i den norske kystsonen som kan klarlegge premissene for økt verdiskaping. Regjeringen vil vurdere disse forslagene og ta stilling til hvordan disse initiativene kan følges opp.

Samordningen av det norske arbeidet med tilstandsvurdering og statusrapportering om havmiljøet vil være viktig for å gi kostnadseffektive bidrag til det internasjonale arbeidet. Samtidig gir det internasjonale samarbeidet oss en bredere og bedre beskrivelse og vurdering som øker forståelsen av miljøsituasjonen i våre egne havområder. Våre store marine økosystemer, Nordsjøen, Norskehavet og Barentshavet, deles med andre land. Felles vurdering og forståelse av tilstanden i havmiljøet vil være en viktig forutsetning for et godt samarbeid basert på økosystemtilnærming til forvaltning av disse økosystemene.

2.3.3.2 Utvikling av miljøkvalitetsmål

Målsetningen om en helhetlig forvaltning av kyst- og havområdene forutsetter at det blir etablert mål for den tilstanden vi ønsker at økosystemene skal ha. Dette vil gjøre det mulig å styre påvirkningen og planlegge tiltak for å sikre et rent og rikt hav.

For å kunne fastsette miljøkvalitetsmål for kyst- og havområdene, er det nødvendig med god kunnskap om økosystemenes struktur, virkemåte og tilstand. Målene for ulike områder og økosystemer skal fastsettes i forhold til miljøkvaliteten i et tilsvarende mest mulig upåvirket økosystem. For å sette mål for ønsket miljøkvalitet må man derfor vite hvordan miljøtilstanden er i tilnærmet uberørte områder. En integrert forvaltning der ulike påvirkninger vurderes i sammenheng stiller også store krav til kunnskap om samspillet mellom ulike former for menneskelig påvirkning og variasjoner i naturlige faktorer.

Norge har sammen med Nederland ledet arbeidet innenfor OSPAR med å utvikle kriterier og metoder for å fastsette marine miljøkvalitetsmål. I samarbeid med det internasjonale havforskningsrådet (ICES) skal det i første omgang utvikles slike mål for Nordsjøen. Det er foreslått mål for flere komponenter i økosystemet som til sammen vil bidra til å ivareta både økosystemenes produktivitet og mangfold. De første forslagene til konkrete miljøkvalitetsmål vil bli lagt frem til den 5. Nordsjøkonferansen.

2.3.3.3 Lokal forankring og sektoransvar

Regjeringen vil tilstrebe aktiv deltagelse fra alle berørte parter i forvaltningen av hav- og kystområdene, samtidig som forvaltningsansvaret skal legges på det lavest hensiktsmessige nivået. I de overordnede forvaltningsplanene vil Regjeringen legge rammene for forvaltning av de deler av miljøet som har nasjonal betydning, mens aktiviteter og ressurser som først og fremst har lokal betydning for miljøet, bør forvaltes lokalt.

Regjeringen vil fortsette arbeidet med å utvikle en sektorovergripende miljøvernpolitikk hvor det tilstrebes en helhetlig virkemiddelbruk på tvers av sektorene. Samtidig vil Regjeringen vektlegge informasjonsarbeid og tydeliggjøre nasjonale mål og prioriteringer for lokale myndigheter og næringsliv.

2.3.3.4 Internasjonalt samarbeid om en økosystembasert forvaltning

Det er en forutsetning for økosystembasert forvaltning av kyst- og havområdene at dette skjer gjennom et utstrakt samarbeid med andre land, og da særlig andre kyststater i våre nærområder. Regjeringen legger derfor stor vekt på internasjonalt samarbeid og forhandlinger. En generell omtale av det internasjonale havmiljøarbeidet er gitt i kap. 4.

I Nordsjøsamarbeidet og innenfor OSPAR-konvensjonen vil Norge arbeide for at det gjennomføres nødvendige tiltak for å nå omforente miljøkvalitetsmål for Nordsjøen og andre havområder, og at det etableres en internasjonalt samordnet forvaltning basert på en økosystemtilnærming. Norge vil derfor fortsatt ha et høyt ambisjonsnivå innenfor OSPAR-konvensjonen og i Nordsjø-samarbeidet og arbeide for en økosystemrettet tilnærming basert på felles miljøkvalitetsmål. Også i internasjonalt samarbeid om forvaltningen av levende ressurser vil Norge arbeide for en økosystemtilnærming basert på vitenskapelige råd. I forhandlinger om fiskekvoter med bl.a. EU og Russland ligger det en betydelig utfordring i å holde det samlede uttaket på et forsvarlig nivå.

Felles forskningsoppgaver for å understøtte en økosystemtilnærming til forvaltningen av Nordsjøen vil bli prioritert i samarbeid med EU og andre Nordsjøland.

ICES gir råd om fastsetting av kvoter innenfor fiskeriforvaltningen. Innenfor en økosystembasert forvaltning vil det være behov for økt bruk av ICES som faglig rådgiver, som en vitenskapelig basert, statsnøytral instans.

2.3.3.5 Resultatoppfølging

Med utgangspunkt i bl.a. erfaringene med den helhetlige forvaltningsplanen for Barentshavet vil Regjeringen legge opp til en jevnlig vurdering av utviklingen i de marine økosystemene og forvaltningen av disse systemene. En slik statusrapport skal omfatte forslag til tiltak, endrede prioriteringer og eventuell revisjon av målene. Prosessen skal involvere eksperter innenfor alle relevante fagområder. På grunnlag av vurderingene og anbefalingene vil Regjeringen foreta en gjennomgang av status og behovet for tiltak. Resultatene vil bli rapportert, og nødvendige tiltak forelagt Stortinget på en hensiktsmessig måte, f.eks. i meldingen om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand. Gjennomgangen vil bli tilpasset de rapporteringskravene som følger av rammedirektivet for vann og OSPAR-konvensjonen.