4 Sektorovergripende internasjonalt havmiljøsamarbeid

Norge har sterke interesser knyttet til hvordan havområdene og ressursene i havet forvaltes. Norge har jurisdiksjon over og ansvar for et havområde seks ganger større enn landarealet. Videre er Norge en netto mottaker av forurensninger fra andre land, både via hav- og luftstrømmer. Vår lange og utsatte kystlinje gir grunn til bekymring for en mulig økning av miljøfarlige transporter av bl.a. olje og atomavfall langs norskekysten. Det er derfor nødvendig med et sterkt norsk engasjement i prosessene der internasjonale rammebetingelser for forvaltningen av havområder og naturressurser fastlegges. Det internasjonale havmiljøarbeidet er av stor betydning for Norge.

Internasjonale avtaler innebærer en rekke forpliktelser. Både av hensyn til miljøet og Norges troverdighet i internasjonalt samarbeid, ser Regjeringen det som meget viktig at Norge innfrir sine forpliktelser iht. inngåtte avtaler. Regjeringen vil også arbeide for å styrke etterlevelsesmekanismene i internasjonale miljøkonvensjoner, herunder mekanismer for sanksjoner og ansvar/erstatning.

Havmiljøspørsmål diskuteres i en rekke internasjonale fora, både globalt og regionalt. Alle de pågående internasjonale prosessene med betydning for havmiljøet fordrer også at norske posisjoner i ulike fora er samkjørte og basert på en gjennomarbeidet og helhetlig nasjonal havmiljøpolitikk. I dette kapitlet gis en oversikt over de viktigste (generelle) internasjonale avtaler og prosesser med betydning for havmiljøet, og norske prioriteringer i forhold til dette arbeidet.

4.1 Det globale samarbeidet

Regjeringen vil

• fortsatt legge FNs havrettskonvensjon til grunn som den overordnede rettslige ramme for alle tiltak i marin sektor

• fremme forslag om å styrke debatten om hav- og havrettsspørsmål i FN

• videreføre erfaringer og mål fra bl.a. Nordsjøsamarbeidet inn i det globale samarbeidet i forbindelse med verdenstoppmøtet i Johannesburg

• bidra til å styrke gjennomføringen av UNEPs globale handlingsplan om beskyttelse av det marine miljø mot landbaserte aktiviteter (GPA)

• fortsatt arbeide aktivt innenfor IMO for å bedre miljøregelverket knyttet til skipsfarten.

FNs havrettskonvensjon (HRK) av 1982 utgjør den overordnede rettslige ramme for alle nasjonale, regionale og internasjonale tiltak i marin sektor. Konvensjonens del XII omhandler vern og bevaring av det marine miljø mot forurensning, mens del V–VII omhandler bevaring og forvaltning av naturressurser, herunder biologisk mangfold. HRK gir en rekke bestemmelser med sikte på å motvirke havforurensning fra forskjellige kilder og å fremme internasjonalt samarbeid på området. Den inneholder forpliktelser til å vedta nasjonalt regelverk for å motvirke havforurensning og til å medvirke til at det også fastsettes regionale og globale regler for dette formål. Statene skal videre etterleve forpliktelser etter andre miljøavtaler på en måte som er forenlig med prinsippene og målene i konvensjonen. En styrking og utvikling av havrettskonvensjonens system vil være et hovedhensyn fra norsk side også i det videre arbeidet med de internasjonale havrettsspørsmål.

HRK trådte i kraft i 1994 og siden den gang har FNs generalforsamling hatt en årlig drøftelse og vurdering av gjennomføringen av konvensjonen og andre utviklingstrekk på havrettsområdet. Drøftelsen er basert på en årlig rapport fra Generalsekretæren. FNs generalforsamling er det viktigste forumet for utvikling av global politikk på havrettsområdet og er foreløpig det eneste forum med et så omfattende mandat. Det er et uttrykt behov for en sterkere koordinering mellom ulike internasjonale organer og forhandlingsprosesser som arbeider med hav og havrettsspørsmål. I 1999 vedtok generalforsamlingen en resolusjon som etablerte en uformell konsultasjonsprosess for en prøveperiode på tre år. Prosessen skal legge til rette for generalforsamlingens debatt og særlig ta sikte på å identifisere områder der samarbeid og koordinering kan forbedres. Det siste møtet i konsultasjonsprosessen finner sted i april 2002, og den 57. generalforsamling høsten 2002 skal foreta en evaluering av prosessen og vurdere dens fremtid. Norge vurderer nå alternativer for hvordan havspørsmålene best kan håndteres innenfor FN-systemet, herunder at spørsmålene legges til en av hovedkomiteene under generalforsamlingen, eller at det etableres en spesialkomite for hav- og havrettsspørsmål.

FNs konferanse om miljø og utvikling i Rio i 1992 satte havspørsmålene på dagsordenen, bl.a. gjennom vedtakelsen av kapittel 17 i Agenda 21, som omhandler forvaltningen av hav- og kystområdene. I august/september 2002 vil 10 års jubileet for Rio-konferansen bli markert med en konferanse – «The World Summit on Sustainable Development» – i Johannesburg i Sør-Afrika. I prosessen som leder frem mot toppmøtet vil det bli foretatt en gjennomgang av utviklingen og oppnådde resultater siden 1992, herunder av kapittel 17 av Agenda 21, samtidig som man identifiserer nye utfordringer. Fra norsk side legges det til grunn at mye er oppnådd siden 1992, men at det fortsatt er stort behov for bedre implementering av inngåtte avtaler og programmer, og for bedre koordinering av ulike internasjonale prosesser. Regjeringen vil sørge for at resultatene fra Nordsjøkonferansen bringes inn i forberedelsene til Johannesburg-møtet. Dette gjelder særlig operasjonaliseringen av økosystembegrepet, som er beskrevet tidligere i meldingen (jf. kap. 2.2.3), ballastvannproblematikken, forbud mot utsetting av såkalte GMOer i det marine miljø og radioaktive utslipp. Videre vil det fra norsk side i den videre forberedelsesprosessen til Johannesburg-møtet bli lagt vekt på behovet for å sikre full gjennomføring av havrettskonvensjonen, og å styrke havrettsdebatten i FN.

Et av de viktigste resultatene av Agenda 21 på havmiljøsiden var vedtakelsen i 1995 av en global handlingsplan om beskyttelse av det marine miljø mot landbaserte aktiviteter (GPA), som står for om lag 80 % av forurensningene til det marine miljø. Planen som er utviklet i regi av UNEP, er ikke juridisk bindende, men fastsetter mål og tiltak på globalt, regionalt og nasjonalt nivå. En første oppfølgingskonferanse for planen ble avholdt i Montreal i Canada i november 2001. Konferansen vedtok en ministerdeklarasjon hvor statene forplikter seg til å styrke gjennomføringen av handlingsplanen. Møtet ga også støtte til videreutvikling av en egen plan for avløpsvann og kloakk (Strategic Action Plan on Municipal Wastewater), som blir sett på som et meget stort helse- og miljøproblem i en rekke utviklingsland.

Regjeringen anser GPA for å være et balansert og praktisk program for å gjennomføre tiltak i forhold til landbaserte aktiviteter, og ser derfor ikke behov for en egen global konvensjon på dette området. Norge vil fortsatt ta aktiv del i arbeidet med gjennomføringen av GPA, søke å kanalisere bistandsmidler til prosjekter som bidrar til oppfyllelsen av planen, og samtidig bidra til å styrke de internasjonale finansieringsmulighetene. Norge har allerede tatt til orde for en generell styrking av UNEP’s rolle, autoritet og finansielle situasjon. En slik styrking av UNEP vil også være verdifull i forbindelse med gjennomføringen av GPA og av UNEPs Regional Seas Programme.

FNs skipsfartsorganisasjon IMO har vedtatt flere globale konvensjoner som bidrar til å beskytte havmiljøet. En hoveddel av dette arbeidet foregår i IMOs miljøkomite (MEPC) knyttet til oppfølgingen av MARPOL-konvensjonen om forurensning fra skip. I oktober 2001 vedtok IMO en ny konvensjon om kontroll av skadelige bunnstoffsystemer på skip. Konvensjonen krever at miljøgiften tributyltin (TBT) ikke påføres skip etter 1. januar 2003, og at TBT ikke er til stede på skipsskroget etter 1. januar 2008. Det er avgjørende at konvensjonen trer i kraft raskt, og Regjeringen tar sikte på å ratifisere konvensjonen så snart som mulig. Det pågående IMO-arbeidet med en ny konvensjon om ballastvann er omtalt under kap. 3.6.2.

4.2 Prioriterte saker i det regionale samarbeidet og i det bilaterale samarbeidet med Russland

Regjeringen vil

• fortsatt være en pådriver i det regionale havmiljøarbeidet

• som vertskap for Nordsjøkonferansen i mars 2002 sette fokus på bl.a. en økosystembasert forvaltning av havmiljøet, utslipp av ballastvann og radioaktive utslipp

• søke å bidra til at Russland blir part til OSPAR-konvensjonen, og slutter seg til det globale forbudet mot dumping av alle typer radioaktivt avfall under Londonkonvensjonen

• kreve at den britiske regjering umiddelbart sørger for å redusere utslippene av technetium-99 til havet vesentlig

• arbeide for styrking av det internasjonale regelverket om transport av radioaktivt avfall, og søke å få på plass bilaterale avtaler om notifikasjon av slik transport i forhold til berørte land.

De viktigste regionale fora på dette området er OSPAR-konvensjonen (konvensjon om beskyttelse av det marine miljø i det nordøstlige Atlanterhav), Nordsjøkonferansene, samarbeidet under Arktisk råd og det bilaterale samarbeidet med Russland. Også i Nordisk Ministerråd (nordisk hav- og luftgruppe) og i Barentssamarbeidet står havspørsmål på dagsordenen. Norge har i 2002 formannskapet for det nordiske regjeringssamarbeidet, og det norske formannskapsprogrammet fremhever behovet for beskyttelse av hav, kyst og ferskvann. Det vil fra norsk side bl.a. bli satt fokus på hvordan nordisk samhandling og initiativ kan styrke arbeidet på havmiljøområdet.

I det regionale samarbeidet vil Regjeringen prioritere tiltak mot forurensende utslipp, skipstransport og andre aktiviteter som påvirker norske havområder. Avtaler knyttet til miljøgifter og radioaktive stoffer vil bli særlig prioritert.

Arbeidet innenfor OSPAR-konvensjonen har stor betydning for norske havområder, da samarbeidet dekker både landbaserte utslipp, dumping av avfall til havs, utslipp fra offshoreaktiviteten og vern og bevaring av økosystemer og biomangfold. OSPAR-kommisjonen har vedtatt ambisiøse strategier for miljøgifter, radioaktive stoffer, for bekjempelse av eutrofiering, for bevaring av økosystemer og biologisk manfold, og for miljømål i offshorevirksomheten.

Norge skal være vertskap for den femte Nordsjøkonferansen i Bergen i mars 2002, og har således et særskilt ansvar for innholdet i denne konferansen. En hovedutfordring blir å få til en konkretisering/operasjonalisering av prinsippet om en økosystembasert forvaltning av Nordsjøen, i tråd med vår nasjonale gjennomføring. I dette arbeidet vil fastsettelse av miljøkvalitetsmål på en rekke områder (f.eks. for sjøfugl og truede arter og habitater) og fastsettelse av prinsipper for god forvaltning være viktig. Konferansen vil også være en mulighet til å få fokus på aktuelle spørsmål slik som miljøfarlige transporter i Nordsjøen, utslippene fra Sellafield og reguleringer av utslipp av ballastvann. Samtidig kan konferansen fungere som en regional forberedelse til toppmøtet i Johannesburg.

Fra norsk side har en ved en rekke anledninger tatt spørsmålet om utslippene fra Sellafield opp med britiske myndigheter. Gjennom OSPAR og Nordsjøkonferansene vil Regjeringen kreve at den britiske regjering umiddelbart sørger for å redusere utslippene av technetium-99 til havet vesentlig. Som nevnt i kap. 3.4.2 foretar Regjeringen også en vurdering av hvilket grunnlag Norge har i internasjonale konvensjoner for å reise sak mot britene.

For nordlige havområder vil fremtidig utvikling når det gjelder utnyttelse av naturressursene i russisk territorialfarvann og på russisk sokkel, være viktig. Uttak av marine ressurser og økt petroleumsaktivitet med tilhørende behov for transport vil ha innvirkning på det marine miljø. Havmiljøspørsmål generelt og beredskap mot oljeforurensing spesielt er derfor høyt prioriterte tema under den blandete norsk russiske miljøvernkommisjon, som har samarbeidet siden 1988. Havmiljøgruppen under kommisjonen har gjennomført prosjekter om konsekvensvurderinger, bistand til russisk implementering av regelverk under OSPAR og samarbeid om kriterier for overvåking av nordlige havområder. Norge har en oljevernberedskapsavtale med Russland fra 1994. Under denne avtalen samarbeides det bl.a. om å gjennomføre felles beredskapsøvelser og å vurdere risiko og virkninger på miljøet av økt petroleumsvirksomhet i nordområdene. Norsk støtte til tiltak for å bedre russisk oljevernberedskap vil fortløpende bli vurdert. Arbeidet med en helhetlig forvaltningsplan for Barentshavet vil være en viktig sak i det videre samarbeidet med Russland.

Under Arktisk Råd har havmiljøspørsmål vært et sentralt tema. Norge tok i sin tid initiativet til opprettelsen av arbeidsgruppen for beskyttelse av det arktiske marine miljø (PAME), som bl.a. har utarbeidet retningslinjer for offshore olje- og gassvirksomhet i Arktis og en regional handlingsplan for beskyttelse av det marine miljø, basert på den globale planen (GPA). Norge har ansvaret for arbeidet med skipsfartsspørsmål i PAME og utarbeidet i 2000 en rapport om miljøkonsekvenser av skipsfart i Arktis. Miljøovervåkningsprogrammet AMAP har vært viktig for prioritering av tiltak mot forurensing i nordområdene. Regjeringen vil fortsatt prioritere arktisk forskning og overvåking, og tar sikte på fortsatt å bidra til å sette Russland i stand til å slutte seg til internasjonale miljøavtaler, spesielt protokollen fra 1998 om persistente organiske forbindelser (bl.a. PCB) i regi av UN-ECE.

Kilde: Norsk Polarinstitutt

Miljøsamarbeidet i den euro-arktiske Barentsregionen (Barentssamarbeidet) har til nå i beskjeden grad omhandlet havmiljøspørsmål. Barentssamarbeidet representerer imidlertid en mulighet til å oppnå større tilfang av ressurser i Russlandsarbeidet enn ved bilateralt arbeid alene. Regjeringen vil ta initiativ til en kartlegging av planer og tiltak mot forurensning av Barentshavet, med sikte på avdekking av samarbeidsbehov.

Norge vil arbeide for at Russland skal slutte seg til OSPAR-konvensjonen, som geografisk dekker havområdene utenfor Nordvest-Russland. Dette vil kunne få betydning for både landbaserte kilder på russisk side og for offshorevirksomhet i Barentshavet. Russland har laget en nasjonal handlingsplan for å beskytte havområdene i nord mot landbaserte kilder, basert på anbefalingene i den globale planen (GPA). Tiltakene som planen inneholder, vil kunne bidra til Russlands deltakelse i OSPAR.

Russland har ikke sluttet seg til det globale forbudet mot dumping av alle typer radioaktivt avfall under Londonkonvensjonen (om dumping av avfall til havs av 1972 med protokoll av 1996). Norge har sammen med USA bistått Russland med byggingen av et behandlingsanlegg for flytende radioaktivt avfall i Murmansk, slik at de kan bli i stand til å tilslutte seg dette dumpeforbudet. Japan har gitt økonomisk støtte til et tilsvarende anlegg i Vladivostokområdet. De tekniske forutsetningene for russisk tilslutning til dumpeforbudet skulle nå være oppfylt. Regjeringen vil gjennom det bilaterale samarbeidet med Russland arbeide for å få fortgang i en slik tilslutning, som russiske myndigheter varslet at de ville gjøre i forbindelse med åpningen av anlegget i Murmansk i juni 2001.

Planene om frakt av atomavfall langs norskekysten er gjenstand for sterk bekymring i kyst-Norge, spesielt i nord. Slik transport kan bli aktuell i to ulike sammenhenger. For det første kan en åpning for import av brukt atombrensel til Russland føre til transport av slikt brensel fra Europa til Nordvest-Russland for videre transport og reprosessering f.eks. i Mayak. For det andre har det lenge foregått transport av høyaktivt avfall (HLW) og MOX-brensel sjøveien mellom Japan og reprosesseringssanleggene i Sellafield og La Hague. Disse transportene kan eventuelt omdirigeres til den nordlige sjøruten og dermed passere norskekysten. I samarbeid med andre berørte stater vil Regjeringen markere tydelig overfor de impliserte land at transporter av atomavfall og kjernebrensel langs norskekysten er sterkt uønsket. Samtidig vil Norge arbeide aktivt for strengere internasjonale reguleringer, inkludert et effektivt erstatningsregime og krav om forhåndsvarsling av sjøtransport av radioaktivt materiell. I påvente av at internasjonale reguleringer kommer på plass vil Regjeringen søke å få på plass bilaterale avtaler om notifikasjon av slik transport.

Etablering av marine beskyttede områder er i økende grad tema i internasjonale og regionale fora. Mange av truslene mot de marine naturverdiene representerer felles internasjonale utfordringer, samtidig som de marine økosystemene utgjør en større helhet på tvers av landegrensene. Regjeringen ser det derfor som viktig å utvikle internasjonalt samarbeid innenfor relevante internasjonale fora også på dette området. Særlig viktig er OSPAR-konvensjonen der partene i 2000 vedtok et eget arbeidsprogram for utvikling av et system av marine beskyttede områder. Norge ønsker å bidra aktivt i dette arbeidet. I nordområdene er samarbeidet under Arktisk Råd om et nettverk av verneområder (CPAN) særlig relevant. Det er bestemt at dette arbeidet skal fokusere på marint vern. Norge har vært en hovedbidragsyter i dette arbeidet, som følges opp nasjonalt bl.a. gjennom vern av Bjørnøya med tilgrensende territorialfarvann, og planer for nye verneområder på Svalbard.