1 Sammendrag med anbefalinger

Ved behandlingen av Innst. S. nr. 110 (2000–2001) 25. januar 2001 ba Stortinget regjeringen legge frem en ny stortingsmelding om rovviltforvaltningen, senest innen utgangen av 2003. Det ble forutsatt at meldingen skulle bygge på internasjonale miljøkonvensjoner og hovedlinjene i rovviltpolitikken. Innenfor denne ramme foreslår regjeringen nye grep for å endre deler av dagens rovviltforvaltning. Samtidig har det gjennom prosessen med utarbeiding av meldingen vist seg at mange elementer i dagens forvaltning forsvarer sin plass i en ny og mer helhetlig rovviltpolitikk.

I tilknytning til arbeidet med stortingsmeldingen er det lagt betydelig vekt på å få frem et godt beslutningsunderlag. Til sammen er det utarbeidet over 30 fagrapporter og utredninger i regi av forskningsinstitusjoner og fagmiljøer (se vedlegg 1). Resultatene fra disse rapportene er bearbeidet videre i egne arbeidsgrupper og utvalg satt sammen av berørte parter og ressurspersoner. I tillegg har både organisasjoner og enkeltpersoner kunnet gi innspill til Miljøverndepartementet gjennom hele prosessen. Både bakgrunnsmateriale, fagrapporter og innspill fra organisasjoner og andre er tilgjengelige på en egen nettside i regi av Miljøverndepartementet ( www.rovviltmelding.no ).

Meldingen omfatter rovviltartene gaupe, jerv, bjørn, ulv og kongeørn. Regjeringen vil i hovedsak opprettholde dagens bestander av jerv og ulv i Norge. For bjørn innføres etappemål for bestanden i deler av landet for å gi tid og muligheter til nødvendige tilpasninger. Bestanden av gaupe er siden 1996 redusert med rundt 35 %, fra en minimum totalbestand på om lag 370–410 individer til 250–270 individer før kvotejakten i 2003. Regjeringen legger i meldingen opp til en viss økning av forekomsten av gaupe slik at det fortsatt kan sikres en sammenhengende bestand i Norge. Konkret innebærer dette nasjonale mål om minimum 65 årlige ynglinger av gaupe, 42 årlige ynglinger av jerv, 20 årlige ynglinger av bjørn, opprettholdelse av dagens målsetting om noen årlige ynglinger av ulv i Norge, og en forekomst av kongeørn minimum på dagens 850–1200 hekkende par.

Foto: Baard Næss/NN/Samfoto

Rovviltbestandene i Europa ble i forrige århundre hardt beskattet. Ulv ble tidlig utryddet i det meste av Nord- og Vest-Europa. Gaupe ble utryddet i hele Vest-Europa, og jerv ble redusert til små restbestander i det nordlige Fennoskandia. Bjørn overlevde kun i Sverige og i noen svært små områder ellers i Europa. Som følge av en gradvis innføring av mer restriktive fellingsregimer, vern og reintroduksjon, er de fleste europeiske populasjoner i dag stabile eller i vekst. I tillegg har naturlig innvandring skjedd i en rekke områder.

De rovviltartene som finnes i Norge er alle i større eller mindre grad felles bestander med Sverige. Svensk rovviltforvaltning har derfor en stor betydning for den samlede forekomsten av rovvilt i Skandinavia. Regjeringen har utformet de nasjonale målene i forståelsen av at deler av rovviltbestandene har en sammenhengende utbredelse på tvers av grensene til våre naboland. Det er disse sammenhengende bestander som i første rekke må legges til grunn når en skal vurdere de ulike bestandenes levedyktighet på lang sikt.

Det legges opp til at den fremtidige forvaltningen av rovvilt baseres på nye og store forvaltningsregioner for flere rovviltarter. Dette må ses i sammenheng med at rovviltartene har store leveområder. Både kommunegrenser og fylkesgrenser gir for sterke begrensninger i muligheten til å sikre en bærekraftig forvaltning av rovvilt som samtidig kan avveie og balansere hensynet til ulike konflikter på en helhetlig måte. For å sikre at lokale og regionale prioriteringer blir en integrert del av forvaltningen samtidig som det nasjonale ansvaret for levedyktige bestander av rovvilt blir ivaretatt, har regjeringen fastsatt nasjonale minimumstall for årlige ynglinger av hver art i den enkelte region. De nasjonale bestandsmålene for de enkelte regioner er et resultat av grundige vurderinger både knyttet til dagens utbredelse og fremtidige gode leveområder for de ulike artene, og til konfliktene artene kan skape. Det er i denne sammenheng lagt stor vekt på hensynet til å sikre sammenhengende rovviltbestander på tvers av regiongrenser og landegrenser, ettersom dette gir en større robusthet for overlevelse både på kort og lengre sikt.

Regjeringen vil erstatte dagens fylkesvise rovviltutvalg og dagens jervenemnder og gaupenemnder med en rovviltnemnd for hver region. Disse nemndene vil i samarbeid med berørte parter utarbeide en forvaltningsplan for rovvilt i sin region. Det er høstet flere positive erfaringer med et partssammensatt sentralt rovviltutvalg. Det legges opp til en videreføring av et slikt partssammensatt organ på sentralt nivå gjennom å opprette et kontaktutvalg for rovviltforvaltning . Det legges opp til at utvalgets sammensetning balanseres bedre gjennom at interesser knyttet til samisk reindrift styrkes, og ved at både miljøorganisasjoner og forskning får en bredere representasjon. Som en følge av de foreslåtte endringene i rovviltforvaltningen foreslås også å oppheve dagens forvaltningsområde for ulv og dagens fem kjerneområder for bjørn.

Regjeringen vil stimulere til en økt alminneliggjøring av forvaltningen av rovvilt gjennom en økt regional deltagelse i beslutninger som berører lokalsamfunn, og gjennom en økt adgang til lisensjakt også på bjørn og ulv når bestandssituasjonen tilsier dette. Det er i Norge i løpet av de siste 10 årene til sammen felt 809 gauper gjennom kvotejakt, 156 jerv gjennom lisensjakt, og henholdsvis 9 gauper, 76 jerv, 15 bjørn, 16 ulv og 5 kongeørn gjennom skadefelling.

For bedre å ivareta hensynet til dyrevelferden til husdyr og tamrein i utmark, vil regjeringen begrense dagens utbredelse av rovvilt noe, og søke å tilpasse saueholdet der det skal være faste forekomster av rovvilt. Det settes således ikke egne nasjonale mål om forekomst av gaupe og jerv i det viktigste området for samisk reindrift i Finnmark. Videre legges det opp til en avgrensing av området med fast forekomst av ulv slik at familiegrupper og revirmarkerende par av ulv primært skal aksepteres i områder øst for Glomma og sør for kommunene Alvdal, Tynset, Tolga og Os, samt utenfor det samiske tamreinområdet. For Vest-Norge settes fortsatt ikke nasjonale mål for yngling av rovvilt, med unntak av kongeørn der bestanden forutsettes opprettholdt minst på dagens nivå.

Foto: Tom Schandy/NN/Samfoto

Fjorten prosent av driftsenhetene med sau søkte i 2003 om erstatninger grunnet tap av sau til rovvilt. Det vil fremover bli lagt økt vekt på varige driftstilpasninger eller omlegginger i saueholdet på de driftsenhetene og i de områdene der det skal være faste bestander av rovvilt. Slike driftstilpasninger vil bli stimulert både gjennom de ordinære landbrukspolitiske virkemidlene, gjennom egne midler til forebyggende tiltak og gjennom endringer i erstatningsordningen for rovvilt. For reindriften finnes få tapsreduserende tiltak og driftstilpasninger som ikke kommer i konflikt med næringens tradisjonelle driftsmønster og metoder.

Gode bestandsdata er avgjørende for rovviltforvaltningen. Det legges opp til en videreføring av hovedelementene i dagens nasjonale bestandsovervåkingsprogram for rovvilt. Programmet skal omfatte artene gaupe, jerv, bjørn, ulv og kongeørn. Bestandsovervåkingsprogrammet er i stadig utvikling, blant annet ved at det de siste årene er supplert med viktige DNA-analyser. I tillegg vil nye registreringer supplere tidligere kunnskap, slik at det gradvis bygges opp en solid kunnskapsbase som bør oppnå en økt lokal aksept. Denne kunnskapen vil i sin helhet bli gjort tilgjengelig for allmennheten gjennom egne nettsider. Også hovedelementene i dagens skadedokumentasjon i regi av Statens naturoppsyn (SNO) vil bli videreført. Både bestandsovervåkingsprogrammet og skadedokumentasjonssystemet vil være sentrale elementer i et nytt erstatningssystem for sau og tamrein som blir tatt av rovvilt. Både når det gjelder bestandsovervåking og skadedokumentasjon er det et siktemål å øke den lokale deltagelsen. For å bidra til en kvalitetssikring av både metoder og resultater innen bestandsovervåkingen, vil departementet nedsette et eget fagråd med eksperter på internasjonalt nivå.

1.1 Nærmere om regjeringens forslag

Regjeringen har valgt å dele landet i seks rovviltregioner som er gitt betegnelsene Vest-Norge, Sør-Norge, Øst-Norge, Midt-Norge, Nord-Norge og Finnmark. For flere detaljer knyttet til regioninndelingen vises til kapittel 6.1.1.

En forvaltningsregion er en administrativ geografisk enhet med felles styring og nasjonale målsettinger for bevaring av den enkelte rovviltart. Disse nasjonale minimumsmålene for hver region er gjengitt i kapittel 6.1.5. Innenfor den enkelte region kan rovviltnemnden foreta en nærmere geografisk differensiering av den enkelte rovviltbestand ut fra konfliktnivå med ulike interesser. En forvaltningsregion er derfor ikke ensbetydende med ønsket utbredelse av den enkelte rovviltart. Når det gjelder utbredelsen av ulv har regjeringen fastsatt grenser for utbredelse av denne arten innenfor én region. For gaupe, jerv og bjørn kan den regionale rovviltnemnden selv foreta en slik avgrensning av utbredelsen av den enkelte art innenfor de nasjonale mål og føringer som er gitt for regionen. Rovviltnemndens samlede vurderinger og prioriteringer skal foretas i samråd med berørte interesser i vedkommende region. De samlede prioriteringer skal nedfelles i en regional forvaltningsplan for rovvilt i hver region.

Det legges opp til en forenkling av dagens organisering av ansvaret for jakt og felling av rovvilt gjennom kvotejakt, lisensjakt og skadefelling. Dette ansvaret er i dag delt mellom Direktoratet for naturforvaltning, jervenemnder, gaupenemnder, fylkesmenn og i enkelttilfeller kommuner.

Hovedansvaret for jakt og felling av gaupe, jerv og bjørn innenfor en region legges til den regionale rovviltnemnden. Det forutsettes at forvaltningen av disse artene gjennom kvotejakt, lisensjakt og skadefelling skjer over de minimumsmål som er fastsatt for hver region, og i tråd med viltloven med forskrifter samt øvrige føringer gitt av nasjonale myndigheter. Ut fra erfaringene med ulike forsøksordninger i perioden siden forrige rovviltmelding i 1997 mener regjeringen at rovviltnemndene bør oppnevnes etter allmennpolitiske prinsipper. Dette vil sikre at nemnden får en representativ sammensetning. Det legges opp til at berørte fylkeskommuner i hver region velger ut representanter til rovviltnemndene direkte fra fylkesutvalget/fylkesutvalgene. Det vil være naturlig at det ved oppnevningen av nemnder for regionene Øst-Norge, Midt-Norge, Nord-Norge og Finnmark også blir tatt hensyn til samiske interesser gjennom at et medlem av nemnden oppnevnes i samråd med Sametinget. Det legges til grunn at Miljøverndepartementet som overordnet viltorgan forestår den endelige oppnevningen av nemndene.

Fylkesmannen vil som i dag være den utøvende myndighet i forhold til konkrete fellingsvedtak innenfor de rammer som rovviltnemnden setter. Fylkesmannen skal også administrere ordningen med kvotejakt og lisensjakt innenfor de rammer som rovviltnemnden setter. Videre vil fylkesmannen som i dag ha ansvaret for å iverksette eventuell skadefelling av kongeørn etter egen forskrift. Fylkesmannen vil fortsatt kunne delegere sin myndighet til å iverksette betingede skadefellingstillatelser til utvalgte kommuner. Klage på vedtak fattet av en kommune behandles hos fylkesmannen. I tillegg vil en fylkesmann i hver region, utpekt av Direktoratet for naturforvaltning, være sekretariat for den regionale nemnden. Fylkesmannen vil fortsatt være erstatningsmyndighet og dessuten ha et særlig ansvar for å samordne de regionale virkemidlene innenfor landbruksforvaltningen og miljøforvaltningen rettet mot næringstilpasninger for å hindre tap og skader grunnet rovvilt. Det vil særlig bli lagt til rette for at regionale landbrukspolitiske virkemidler også skal omfatte nødvendige driftstilpasninger knyttet til den nasjonale rovviltpolitikken på linje med andre rammebetingelser som gjør det nødvendig å foreta driftstilpasninger og omlegginger i landbruket. Særlig vil dette gjelde investeringsmidler gjennom dagens BU-ordning (midler til bygdeutvikling) i landbruket, investeringsmidler gjennom ordningen «organisert beitebruk», og det regionale miljøprogrammet i landbruket.

Direktoratet for naturforvaltning vil være klageinstans for vedtak om kvotejakt og lisensjakt og vedtak om betingede skadefellingskvoter fattet av den enkelte regionale rovviltnemnd. Direktoratet vil også være klageinstans i forhold til de vedtak fylkesmannen fatter om skadefelling og erstatninger. I tillegg vil direktoratet ha hovedansvaret for vedtak om betinget skadefellingskvote for ulv og lisensjakt for ulv. Det forutsettes at slike vedtak gjennomføres i samråd med den respektive rovviltnemnd. Direktoratet skal også gi en vurdering og uttalelse til forslag til regionale forvaltningsplaner for rovvilt. I tillegg vil direktoratet ha ansvaret for tildeling av midler til forebyggende tiltak til den enkelte region.

Mattilsynet har overordnet ansvar for å føre tilsyn med at bestemmelser etter dyrevernloven følges. Innenfor Mattilsynet har dyrevernnemndene et selvstendig ansvar for å føre tilsyn og fatte vedtak etter loven.

Foto: Pål Hermansen/NN/Samfoto

Erstatningsretten knyttet til tap av husdyr og tamrein sikrer dyreeiere en full erstatning for tap og følgekostnader når husdyr eller tamrein blir drept eller skadet av rovvilt. I dag utbetales erstatning med utgangspunkt i faktisk dokumenterte tap eller ut fra en skjønnsmessig vurdering gjort av fylkesmannen. For sau utgjør det dokumenterte tapet i størrelsesorden 10 % av de samlede erstatningsutbetalingene, mens tilsvarende tall for tamrein er 5 %. For bjørn og ulv er dokumentasjonsgraden vesentlig høyere enn for gaupe og jerv. Regjeringen vil videreføre den lovfestede retten for dyreeier til full erstatning for tap og følgekostnader når husdyr eller tamrein blir drept eller skadet av rovvilt. Innenfor disse rammene ønsker regjeringen å stimulere til en bedre dyrevelferd gjennom en deling av erstatningsutbetalingen i to ulike komponenter. Den første er en videreføring av dagens fulle erstatning for tap og følgekostnader knyttet til faktisk dokumenterte tap undersøkt i felt av Statens naturoppsyn (SNO). Den andre komponenten er knyttet til en erstatning for risikoen ved å ha husdyr eller tamrein i områder med rovvilt. Denne komponenten vil bli beregnet som en gjennomsnittlig erstatning pr. husdyr eller tamrein utbetalt til den enkelte driftsenhet med utgangspunkt i dokumenterte opplysninger om forekomsten av rovvilt i et område og forventet gjennomsnittlig skade som den enkelte rovviltart vil påføre husdyr og tamrein. For at erstatningsordningen i reindriften ikke skal stimulere til et høyere reintall, vil det bli satt klare betingelser for utbetaling av slik erstatning.

Foto: Tore Wuttudal/NN/Samfoto

1.2 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det legges ikke opp til økte totalkostnader med rovviltforvaltningen i meldingen.

Gjennom en avgrensing av området med fast etablering av ulv i Sør-Norge og gaupe og jerv i Finnmark mener regjeringen at det fremover vil være grunnlag for reduserte tap og konflikter grunnet rovvilt. Dette underbygges også av en mer målrettet og samordnet innsats for å stimulere til varige driftstilpasninger i saueholdet som kan bidra til å redusere tap og konflikter i de områdene der det skal være rovvilt i faste bestander.

En omorganisering fra dagens system med fylkesvise rovviltutvalg, jervenemnder og gaupenemnder over til regionale rovviltnemnder i seks regioner vil ikke få økonomiske konsekvenser av betydning.

1.3 Nærmere om meldingens oppbygging

Meldingen er bygget opp i 7 hovedkapitler. Etter sammendrag og mandat fra Stortinget følger i kapittel 3 en gjennomgang av ulike elementer i dagens forvaltning av rovvilt. Kapitlet omhandler dagens bestandsmålsettinger, overvåking og status for de enkelte rovviltarter, dagens lovgivning og praksis rundt jakt og felling av rovvilt, rovvilt og lokalsamfunn og utviklingen av en geografisk differensiert forvaltning i Norge. Videre følger omtale av fylkesvise forvaltningsplaner for store rovdyr, dagens ordninger med erstatning og skadedokumentasjon for husdyr og tamrein, utviklingen i tap og konflikter i forhold til husdyr og tamrein, forebyggende tiltak og omstillingstiltak og dagens organisering av forvaltningen av rovvilt. Til slutt i kapitlet følger en gjennomgang av forskning og utredning om rovvilt, utviklingen i sauehold og reindrift i områder med rovvilt, beiting, biologisk mangfold og rovvilt, rovvilt og jaktinteresser og omfang av ulovlig jakt på rovvilt.

I kapittel 4 følger en oversikt over utbredelsen av rovvilt i Europa og i Sverige, mens kapittel 5 gir en vurdering av internasjonale avtaler som har betydning for forvaltningen av rovvilt. I dette kapitlet drøftes Norges forpliktelser etter Bernkonvensjonen, artikkel 27 i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter, ILO-konvensjonen om urfolk og stammefolk i selvstendige stater, konvensjonen om biologisk mangfold, EUs habitatdirektiv og Europarådets dyreholdskonvensjon. I tillegg gis en oversikt over nordisk samarbeid om rovviltspørsmål.

Foto: Kristin Evensen Gangås, prosjektkoordinator «Leve med rovdyr».

I kapittel 6 beskrives nye mål og virkemidler i rovviltpolitikken. Kapitlet omhandler nye forvaltningsregioner, regionale rovviltnemnder og regionale bestandsmål, bestandsovervåking, endringer i fellingsregimene, organer for medvirkning i forvaltningen, næringsrettede virkemidler i områder med rovvilt (herunder ny erstatningsmodell), rovvilt og samfunn – konfliktdempende tiltak og kommunikasjon, jaktrettshavere og jegere, biologisk mangfold, dyrehold og dyrevelferd, illegal jakt på rovvilt, forskning og utredning og nordisk og internasjonalt samarbeid.

I kapittel 7 gis en oversikt over økonomiske og administrative konsekvenser av regjeringens samlede forslag.