5 Internasjonale avtaler og samarbeid

Rammene for norsk rovviltforvalting er gitt i norsk miljøvernlovgivning og i internasjonale avtaler Norge har sluttet seg til. I dette kapitlet gis en omtale av Norges internasjonale forpliktelser og samarbeid som på ulike måter berører rovviltforvaltningen.

Den mest sentrale internasjonale miljøavtalen som direkte berører rovvilt er Bern-konvensjonen. Konvensjonen inneholder krav til bevaring av flora og fauna i deres naturlige leveområder, herunder artene gaupe, jerv, bjørn, ulv og kongeørn. Konvensjonen angir hvilke minsteforpliktelser Norge har i arbeidet med å ta vare på rovvilt.

Norge er også tilsluttet konvensjoner som ikke har bevaring av fauna som formål, men som likevel kan ha betydning for rovviltpolitikken. Dette gjelder blant annet FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 27, ILO konvensjon nr. 169 om urfolks rettigheter og Europarådets dyreholdskonvensjon.

5.1 Bernkonvensjonen

Konvensjonen om vern av ville europeiske planter og dyr, og deres leveområder (Bern-konvensjonen) ble vedtatt 18. juni 1979 og trådte i kraft 1. juni 1982. Norge ratifiserte konvensjonen 27. mai 1986.

5.1.1 Sentrale rammebetingelser

Formålet er bevaring av vill flora og fauna og deres leveområder. Beskyttelse og bevaring av kulturplanter og husdyr faller utenfor konvensjonens virkeområde. Det skal legges særlig vekt på bevaring av arter som er truet eller sårbare.

Artikkel 2 er konvensjonens generelle bestemmelse om bevaring av arter. Det er artene som sådan som skal bevares, samt enhver bestand av artene, i dette tilfellet rovvilt. Artikkelen angir hvilke hensyn som er relevante for fastsettelse av minstebestander. En bevaring av bestandene påligger alle partene (statene). Dette innebærer blant annet at der bestander deles mellom to eller flere parter, så har alle parter både et selvstendig og et felles ansvar for at bestanden er levedyktig.

Artikkel 6 er sentral for å oppfylle de langsiktige forpliktelsene knyttet til oppbygging eller bevaring av bestandene. Her fastsettes en plikt til å gjennomføre « nødvendige og egnede» lovgivingsmessige og administrative tiltak for å sikre bevaring av de dyrearter som er listet i Vedlegg II til konvensjonen. Dette vedlegget omfatter blant annet jerv, bjørn, ulv og kongeørn. Artikkel 7 gir tilsvarende bestemmelser for arter listet i konvensjonens Vedlegg III, hvor gaupe inngår.

Til tross for at artiklene 6 og 7 forbyr alle typer uttak av de listeførte arter, gir artikkel 9 adgang til å gjøre unntak til beskyttelse av bestemte interesser. Bestemmelsen inneholder to generelle vilkår i tillegg til flere spesielle vilkår. For at unntak fra forbudet i artiklene 6 og 7 skal komme til anvendelse, må begge de generelle vilkårene være oppfylt samt ett av tilleggsvilkårene. Det første generelle vilkåret er at det ikke er noen annen tilfredsstillende løsning. Det andre generelle vilkåret er at unntaket ikke kommer til å skade bestandens overlevelse. Det mest aktuelle tilleggsvilkåret er at unntaket skal avverge alvorlig skade på blant annet husdyr og tamrein.

5.1.2 Samarbeid under Bern-konvensjonen

Bevaring av flora og fauna kan kreve samarbeid mellom flere stater, og et av konvensjonens formål er å fremme samarbeidet mellom statene. Artikkel 11 gir statene en samarbeidsplikt i de tilfeller der det vil effektivisere gjennomføringen av konvensjonens formål.

Der bestander brer seg over to eller flere land har de aktuelle landene et felles ansvar. Det er ikke anledning til en ansvarsfordeling der ett land overfører hele ansvaret for forvaltningen av en art til et annet land. Felles bestander skal forvaltes slik at hvert land tar sin del av ansvaret. I disse tilfellene kan spørsmålet om hvilket ansvar hvert enkelt land har for bestanden oppstå. Den interne fordelingen av ansvaret er ikke nærmere regulert i konvensjonen. En naturlig forståelse av konvensjonen er at statene kan avtale dette seg imellom innenfor den hovedramme at hvert land har et selvstendige ansvar som ikke kan overføres til andre. Norge er dermed forpliktet etter Bern-konvensjonen til å ha en del av bestandene av gaupe, jerv, bjørn, ulv og kongeørn på norsk territorium.

Foto: Staffan Widstrand/NATURBILD

Når det ikke foreligger en avtale er en likefordeling utgangspunktet. En lik fordeling kan være at antall dyr i bestanden fordeles noenlunde likt mellom landene, men det kan også være at byrden med å ha rovvilt fordeles likt. Her kan det også trekkes inn hvor rovvilt er mest konfliktfylt, hvor de beste habitatene er, landenes størrelse osv. Bestandenes utvikling siden konvensjonen ble ratifisert kan også spille inn.

Konvensjonen sier ikke i hvilke områder hvert enkelt land har en plikt til å bevare bestandene. Helt fritt står imidlertid ikke landene. Områdene må for det første være egnede habitater. Er det avgjørende for bestanden at utveksling av individer skjer mellom delbestander, må det være egnede korridorer. Dette gjelder også dersom en bestand er delt mellom to eller flere land.

5.1.3 Departementets vurdering av Bern-konvensjonen og norsk rovviltforvaltning

Viltlovens formål er tosidig. Loven skal sikre naturens artsmangfold og produktivitet samt gi grunnlag for høsting til gode for landbruk og friluftsliv. Hensynet til bevaring av viltet og artsmangfoldet har imidlertid forrang. Bevaring av artsmangfoldet innebærer også bevaring av rovvilt. Med produktivitet menes naturens produksjonsevne over tid, ikke å få størst mulig jaktutbytte. Det er derfor ingen motstrid mellom formålet om blant annet å bevare rovvilt og å bevare naturens produksjonsevne. Det er innenfor disse rammene høsting skal skje. Dette formålet samsvarer godt med Bern-konvensjonen.

Etter lovens § 3 er alt vilt i utgangspunktet fredet. Jakt, fangst og felling er derfor forbudt med mindre det finnes positiv hjemmel for unntak.

I medhold av viltloven § 12 med tilhørende forskrifter er det gitt bestemmelser om preventiv felling av rovvilt for å hindre skade på bufe og tamrein. I tillegg kommer blant annet adgangen til å felle rovvilt under direkte angrep på bufe og tamrein i § 11 (se også kapittel 3.2).

Forskrift av 30. juni 2000 nr. 656 gjelder forvaltning av gaupe, jerv, bjørn og ulv. Forskriftens formål er å sikre bestandenes overlevelse på lang sikt. Dette er et ufravikelig krav, og forvaltningen av rovvilt kan bare skje innenfor denne rammen. Forskriften hjemler blant annet felling av enkelte individer i bestemte situasjoner, lisensjakt på jerv i henhold til en fastsatt kvote for å begrense veksten og/eller utbredelsen av en bestand, og hiuttak av jerv. I tråd med Bern-konvensjonen er det også etter norsk lovgivning to generelle krav for at felling skal kunne tillates. For det første tillates felling av rovvilt bare dersom fellingen ikke vil være skadelig for bestandens overlevelse. For det andre må det ikke være noen annen tilfredsstillende løsning vurdert i henhold til prinsippet om differensiert forvaltning. Med differensiert forvaltning menes at hensynet til vern av bestandene vektlegges ulikt i forhold til hensynet til husdyr og tamrein på utmarksbeite i forskjellige områder. Geografisk differensiert forvaltning er dermed virkemidlet som skal tilfredsstille Bern-konvensjonens krav til vurdering av andre tiltak enn felling. Differensieringen mellom ulike områder er utformet blant annet med bakgrunn i rovviltets naturlige behov og forekomsten av beitedyr.

I tillegg skal alternative tiltak til felling vurderes også etter viltloven. Dette skal særlig skje innenfor kjerneområder og områder med en ønsket forekomst av rovvilt.

Kvotejakt på gaupe fastsettes av fylkesmannen «dersom bestandsforholdene tilsier det». Også her må jakten ikke være skadelig for bestandens overlevelse. Dette er i tråd med Bern-konvensjonen artikkel 7. Kvotefri jakt på gaupe er tillatt på Vestlandet og i visse andre områder. En slik differensiering er i tråd med konvensjonens artikkel 7, så lenge det ikke skader bestandens overlevelse på sikt.

Departementet legger til grunn at det er sammenfall mellom Bern-konvensjonen og viltlovens målsetting om å sikre levedyktige bestander av rovvilt, bevare artsmangfoldet og sikre en bærekraftig utvikling. Det er også viktig å merke seg at konvensjonen, som viltloven, åpner for det man kan kalle «preventiv» felling for å forhindre alvorlig skade, og ikke stiller noe krav om at skaden allerede må være skjedd. Videre må skaden etter Bern-konvensjonen være alvorlig, mens viltloven bruker begrepet «forhindre skade». I praksis må det likevel innfortolkes et alvorlighetskrav også i viltlovens bestemmelse.

5.2 Artikkel 27 i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter

Konvensjonen om sivile og politiske rettigheter er en av to generelle, internasjonale menneskerettighetskonvensjoner i FN-regi. Den bygger på verdenserklæringen om menneskerettigheter fra 1948. Artikkel 27 lyder slik i norsk oversettelse:

«I de stater hvor det finnes etniske, religiøse eller språklige minoriteter, skal de som tilhører slike minoriteter ikke nektes retten til, sammen med andre medlemmer av sin gruppe, å dyrke sin egen kultur, bekjenne seg til og utøve sin egen religion, eller bruke sitt eget språk.»

5.2.1 Sentrale rammebetingelser

Artikkelen er en sentral bestemmelse i internasjonal rett for vern av rettigheter til urfolk og minoriteter i forhold til utøvelsen av kultur, religion og språk. Artikkelen er inkorporert i norsk rett. Dette innebærer at artikkelen ikke bare er et tolkningsmoment som kan komme inn ved anvendelsen av norske lovregler. Bestemmelsen kan påberopes som et direkte rettsgrunnlag for norske domstoler. Dette innebærer også at forvaltningen vil være direkte rettslig forpliktet til å ta hensyn til artikkelen når det for eksempel treffes vedtak vedrørende viltforvaltningen.

Bestemmelsen pålegger partene å tillate urfolk å utøve sin egen kultur, og er også blitt tolket slik at den gir statene en plikt til å støtte tradisjonell kulturutøvelse.

Når det gjelder retten til å dyrke sin egen kultur, har det utviklet seg en tolkning som innebærer at kulturbegrepet også innbefatter de materielle forutsetninger for kulturutøvelsen. En av disse materielle forutsetningene kan være at det sikres et tilstrekkelig grunnlag for utøvelse av næringer som er sentrale for urfolks kulturutøvelse, som reindrift. Som del av næring og tradisjon kan for eksempel også jakt, fangst, fiske og bærplukking inngå.

FNs Menneskerettighetskomité har gitt en tolkningsuttalelse til artikkel 27 som tar opp dette kulturbegrepet. I uttalelsen heter det:

«With regard to the exercise of the cultural rights protected under article 27, the Committee observes that culture manifests itself in many forms, including a particular way of life associated with the use of land resources, especially in the case of indigenous peoples. That right may include such traditional activities as fishing or hunting and the right to live in reserves protected by law. The enjoyment of those rights may require positive legal measures of protection and measures to ensure the effective participation of minority communities in decisions which affect them.» (CCPR General comment 23 – The rights of minorities, article 27, 1994, pkt. 7).

Menneskerettighetskomiteen har gjennom praksis lagt til grunn at samisk reindrift er en del av samisk kulturutøvelse som har krav på beskyttelse etter artikkel 27.

I tilfeller hvor tradisjonelle næringsveier er en så viktig faktor for urfolkets identitet som samisk næringsutøvelse er, taler dette for at slik næringsutøvelsen gis relativt sterk beskyttelse 1 . Ikke-samisk reindrift eller jordbruk beskyttes imidlertid ikke av artikkel 27.

5.2.2 Departementets vurdering av FNs artikkel 27 og norsk rovviltforvaltning

I artikkel 27 heter det at minoriteter ikke skal nektes retten til å utøve sin egen kultur. Ordlyden rammer uttrykkelig inngrep fra statens side, og dette var bestemmelsens opprinnelige innhold. Det er imidlertid enighet i dag om at den må tolkes noe utvidende, slik at staten etter omstendighetene også kan ha et ansvar for å tilrettelegge for urfolks utøvelse av kultur, for eksempel gjennom økonomiske støtteordninger.

Så vidt departementet kjenner til foreligger det ingen praksis fra Menneskerettighetskomiteen som direkte tar opp spørsmålet om hvordan statlige vernetiltak vurderes i forhold til artikkel 27.

Men spørsmålet om statlige reguleringers betydning for utøvelsen av reindriftsnæringen kom opp i Kitok versus Sverige. I den saken godtok Menneskerettighetskomiteen at det kan være nødvendig med begrensninger for noen enkeltutøvere i reindriften, av hensyn til det samlede ressursgrunnlaget for reindriften. Videre har Menneskerettighetskomiteen godtatt en form for forholdsmessighetstanke i Länsman versus Finland, der komiteen godtok et steinbrudd i et reindriftsområde med den begrunnelsen at tiltaket var forholdsvis begrenset.

Ser man internasjonale miljøforpliktelser og artikkel 27 i konvensjonen om sivile og politiske rettigheter i sammenheng legges det til grunn at staten må ha en rovviltpolitikk som tar tilstrekkelig hensyn til samiske interesser, slik at den sikrer kulturutøvelsen, herunder tradisjonell utmarksnæring. Dette innebærer at så lenge samisk kulturutøvelse i et område ivaretas er artikkel 27 ikke til hinder for levedyktige bestander av rovvilt.

Visse ulemper for samisk utmarksnæring må dermed også veies opp mot støtte og tilretteleggelse på andre områder. Statens samlede innsats må ses i sammenheng. Økonomisk støtte til samisk reindrift og jordbruk er en tilretteleggelse fra statens side som gjør utmarksnæring lettere. Erstatning for rovvilttap er også et tiltak som gjør rovviltforvaltningen lettere å bære økonomisk. Den tradisjonelle samiske næringsutøvelsen skal bevares, og det sentrale er at statens innsats totalt sett i et gitt område sørger for dette.

En restriktiv rovviltforvaltning i områder med samisk utmarksnæring er et viktig bidrag i så måte. Det vises blant annet til at det ikke skal være ulv i de samiske tamreinområder, og at det er kvotefri gaupejakt i områder som dekker betydelige deler av samiske utmarksnæring.

Departementet viser også til at det er gitt et betydelig antall skadefellingstillatelser på jerv i de samiske tamreinområder, at lisensjakten omfatter et stort antall dyr, og at det i de senere år er gitt flere tillatelser til felling av kongeørn i tilknytning til skader på tamrein i samiske områder. En slik restriktiv forvaltning vil også komme samisk jordbruk til gode.

Tapsomfanget i samisk reindrift og jordbruk som skyldes gaupe, jerv, bjørn, ulv og kongeørn, sammenholdt med erstatningsordninger og fellingsregimer, innebærer at norsk forvaltning av rovvilt etter departementets vurdering er i samsvar med det som kreves etter artikkel 27 i konvensjon av 1966 om sivile og politiske rettigheter. Bern-konvensjonens adgang til preventiv skadefelling og muligheter for geografisk differensiert forvaltning innebærer etter departementets vurdering at det ikke er noen motstrid mellom denne og artikkel 27 slik den norske rovviltforvaltningen praktiseres i dag.

5.3 ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater

ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater ble vedtatt i 1989, og trådte i kraft 5. september 1991. Norge ratifiserte konvensjonen 20. juni 1990.

5.3.1 Sentrale rammebetingelser

Konvensjonens formål er å fremme urfolks selvbestemmelse og rettigheter. Hovedprinsippet er at urfolk har rett til å bevare og videreutvikle sin egen kultur, og at offentlige instanser har plikt til å støtte dette arbeidet. Urfolk har rett til å delta i bruk, styring og bevaring av ressursgrunnlaget i deres landområder. De har krav på å delta aktivt ved avgjørelsen av hvordan ressursene skal utnyttes i områder som de har rettigheter til.

5.3.2 Departementets vurdering av ILO-konvensjonen og norsk rovviltforvaltning

I forhold til rovviltforvaltningen er det særlig spørsmål rundt tradisjonell samisk næringsutøvelse som er av interesse. De materielle rettighetene etter ILO-konvensjonen er i det vesentlige sammenfallende med artikkel 27 i konvensjonen om sivile og politiske rettigheter når det gjelder beskyttelsen av kulturutøvelsen 2 . Videre legger ILO-konvensjonen stor vekt på prosessuelle rettigheter.

Blant annet skal myndighetene etter artikkel 7 nr. 4 samarbeide med urfolk når det gjelder tiltak for å verne og bevare miljøet der urfolk bor. Konvensjonen sier også noe om på hvilken måte samarbeidet med urfolk skal finne sted:

«De konsultasjonene som finner sted ved iverksetting av denne konvensjonen, skal foregå med god vilje, i former som er tilpasset forholdene og med den målsetting å oppnå enighet om eller tilslutning til de foreslåtte tiltakene»

(artikkel 6 nr. 2).

Dette er en prosessuell rettighet, ikke et materielt krav om at tiltak alltid skal være i samsvar med urfolks ønsker 3 . Men bestemmelsen gir klare føringer for at medvirkningen skal ha et reelt innhold, og at begge parter skal anstrenge seg for å komme frem til omforente løsninger.

Dette er en viktig rettesnor som departementet legger til grunn for samarbeidet med samiske organer og organisasjoner når det gjelder rovviltforvaltningen. Allerede i dag er det samarbeid på en rekke områder i så måte. Det vises blant annet til at data om tap forårsaket av rovvilt vurderes i tilknytning til reindriftsforhandlingene og at både Sametinget og Norske Reindriftssamers Landsforbund (NRL) er medlemmer i det sentrale rovviltutvalget. Videre at samisk næringsutøvelse har vært representert både i reindriftens rovviltutvalg og i en egen rådgivningsgruppe under forskningsprosjektet Rovvilt og Samfunn i tilknytning til arbeidet med denne meldingen.

5.4 Konvensjonen om biologisk mangfold

Konvensjonen om biologisk mangfold ble vedtatt 22. mai 1992, og trådte i kraft 28. desember 1993. Norge ratifiserte konvensjonen 9. juli 1993.

5.4.1 Sentrale rammebetingelser

Formålet er bevaring og bærekraftig bruk av det biologiske mangfoldet, og en rettferdig og likeverdig fordeling av godene gjennom bruk av genetiske ressurser. Konvensjonen fastslår at landene har suveren rett til å utnytte egne ressurser, samtidig som de har plikt til å sikre at aktivitet innenfor deres jurisdiksjonsområde eller kontroll ikke ødelegger miljøet i andre land. Bevaring av det biologiske mangfoldet er et fellesansvar for menneskeheten, «føre-var-prinsippet» må legges til grunn for ressursforvaltningen, og hvert enkelt land har ansvar for å sikre sitt eget biologiske mangfold. Partene skal utarbeide nasjonale handlingsplaner som ivaretar forpliktelsene, og de skal hvert fjerde år rapportere om hva de har gjort for å oppfylle forpliktelsene.

Konvensjonen skiller mellom in situ (på stedet) og ex situ (utenfor stedet) bevaring. In situ bevaring er bevaring av habitater og levedyktige bestander av arter i deres naturlige omgivelser. Ex situ bevaring betyr bevaring av komponenter av det biologiske mangfold utenfor deres naturlige leveområder, jf. artikkel 2. Dette kan for eksempel være i en dyrepark eller bevaring av genetisk materiale i en genbank. Det presiseres i artikkel 9 at ex situ bevaring bare kan være støttetiltak til in situ bevaring. Stater kan ikke omgå plikten til bevaring i naturlige leveområder ved å gjennomføre tiltak for ex situ bevaring.

Konvensjonen inneholder særskilte bestemmelser om urfolks og lokalbefolkningers tradisjonelle bruk. Etter artikkel 8j skal

«hver kontraherende Part … så langt det er mulig og som hensiktsmessig … under hensyntagen til sin nasjonale lovgivning, respektere, bevare og opprettholde de urbefolknings- og lokalsamfunnenes kunnskaper, innovasjoner og praksis, som representerer tradisjonelle livsstiler av betydning for bevaring og bærekraftig bruk av biologisk mangfold, og fremme en bredere anvendelse av disse, med samtykke og medvirkning fra innehaverne av slike kunnskaper, innovasjoner og praksis, samt oppfordre til en rimelig fordeling av fordelene som følger av utnyttelsen av slike kunnskaper, innovasjoner og praksis …» (vår utheving).

Videre skal partene i henhold til artikkel 10c

«så langt det er mulig og som hensiktsmessig: … beskytte og oppmuntre sedvanlig bruk av biologiske ressurser etter tradisjonelle kulturelle metoder, som er forenlige med forutsetningene for bevaring og bærekraftig bruk.»

Tradisjonell kunnskap sikter til den erfaringskunnskapen som urfolk og lokalbefolkninger har bygd opp gjennom århundre med bruk av naturressursene. Forpliktelsen innebærer at myndighetene skal respektere slik kunnskap, og bevare den så langt den er «av betydning for bevaring og bærekraftig bruk av biologisk mangfold». I et rovviltforvaltningsperspektiv kan dette danne grunnlag for et konstruktivt samarbeid, når samisk erfaringskunnskap om rovvilt og forholdet til deres bruk av utmark kan bidra til en forvaltning som både sikrer levedyktige bestander og en bærekraftig samisk utmarksnæring.

5.4.2 Departementets vurdering av konvensjonen om biologisk mangfold og norsk rovviltforvaltning

Konvensjonen inneholder en klar forpliktelse til å «opprettholde levedyktige bestander av arter i deres naturlige omgivelser» (artikkel 8d). Det følger også av konvensjonens formål om at man skal bevare det biologiske mangfold. Bern-konvensjonen kan ses på som en konkretisering av disse forpliktelsene, selv om denne konvensjonen er eldre enn konvensjonen om biologisk mangfold. Oppfyller en stat sine forpliktelser etter Bern-konvensjonen, er det god grunnlag for å si at den har fulgt opp sine forpliktelser om artsvern etter konvensjonen om biologisk mangfold.

Når det gjelder forholdet til artikkel 8 j, vises det til fremstilling foran.

5.5 Habitatdirektivet

Habitatdirektivet (direktiv 92/43) er EUs sentrale lovverk for forvaltning av det biologiske mangfoldet. Våre nærmeste naboland Sverige og Finland er bundet av direktivet. Habitatdirektivet er imidlertid ikke tatt inn i EØS-avtalen, noe som innebærer at Norge ikke er bundet av dette regelverket. Habitatdirektivet har mange likhetstrekk med Bern-konvensjonen, og er ment å sikre EUs gjennomføring av denne og konvensjonen om biologisk mangfold. I likhet med konvensjonene gir Habitatdirektivet minsteforpliktelser.

5.5.1 Sentrale rammebetingelser

En viktig forskjell fra Bern-konvensjonen er at Habitatdirektivet uttrykkelig beskytter arter innenfor deres naturlige utbredelsesområde. I dette ligger at utbredelsesområdet ikke skal minske. Til tross for at Habitatdirektivet skiller seg noe fra Bern-konvensjonen når det gjelder innholdet av forpliktelsen, er den største forskjellen knyttet til håndhevelsen. Hvis EU-kommisjonen ikke er fornøyd med landenes gjennomføring av direktivet, får landene påpekning om dette. Unnlater et land å utbedre forholdet tilstrekkelig, kan kommisjonen trekke landet for EF-domstolen. Dette har ennå ikke skjedd som følge av manglende oppfyllelse av Habitatdirektivet, men flere land er blitt felt i domstolen fordi de ikke har gjennomført Fugledirektivet 4 på den måten kommisjonen ønsker.

5.5.2 Departementets vurdering av Habitatdirektivet og norsk rovviltforvaltning

Forvaltningen av rovvilt i våre nærmeste naboland Sverige og Finland er bundet av Habitatdirektivet. Både Habitatdirektivet, Bernkonvensjonen og viltloven har svært mange likhetstrekk når det gjelder forvaltningen av rovvilt. Mulighetene for felling av rovvilt etter unntaksbestemmelsene i Bernkonvensjonens artikkel 9, Habitatdirektivets artikkel 16 og viltloven § 12 er nærmest identiske. Alle bestemmelsene krever at felling kun skal skje dersom ikke andre tilfredstillende alternativer foreligger, og dersom dette ikke er til skade for bestandenes overlevelse. Den viktigste forskjellen mellom bestemmelsene når det gjelder rovvilt er at gaupe er ført opp på en strengere liste i Habitatdirektivet enn i Bern-konvensjonen.

Både Norge og EU-landene deltar i internasjonale prosesser som arbeider med en felles forståelse av mange overordnede målsettinger og utviklingstrekk på miljøområdet. Etter departementets vurdering er norsk deltagelse i slike prosesser viktig, fordi dette gir Norge muligheter til å legge premisser for internasjonale rammebetingelser.

5.6 Europarådets dyreholdskonvensjon

Europarådet har vedtatt i alt fem konvensjoner som angår dyrevelferd, og Norge har ratifisert alle.

Konvensjonen om beskyttelse av dyr som brukes til landbruksformål (Produksjonsdyrkonvensjonen) ble vedtatt i 1976 og ratifisert av Norge i 1980. Ved å ratifisere konvensjonen har Norge forpliktet seg til å implementere konvensjonen i eget lov- og regelverk eller i administrativ praksis.

Selve konvensjonsteksten er generelt utformet. Den fastsetter imidlertid at det skal etableres en «stående komité» som skal utarbeide spesielle anbefalinger for hold av de forskjellige produksjonsdyr. Komiteen ble etablert kort tid etter at konvensjonen trådte i kraft, og Norge er medlem av komiteen. Det er i alt utarbeidet tolv anbefalinger for hold av ulike arter produksjonsdyr, herunder anbefaling om hold av sau som ble vedtatt i 1992. Anbefalingene er en del av konvensjonen, og er bindende for de land som har ratifisert konvensjonen og vedtatt anbefalingene.

I anbefalingen om hold av sau er det i artikkel 6 omtalt tilsyn med sau på beite. Her er det angitt en normal tilsynsfrekvens. Videre at tilsynet skal intensiveres dersom spesielle forhold tilsier dette. Som spesielle forhold er blant annet angitt fare for rovviltangrep. En implementering av anbefalingen i egen forskrift vil bli gjort som en oppfølging av St.meld. nr. 12 (2002–2003) Om dyrehold og dyrevelferd .

Foto: Steve Halsetrønning/NN/Samfoto

5.7 Nordisk samarbeid om rovviltspørsmål

I rovviltmeldingen fra 1997 ble det under omtalen av hovedmålene understreket at siden rovviltbestandene i stor grad er felles og bruker leveområder på tvers av grensene mellom de nordiske land, vil det bli lagt vekt på å videreutvikle det nordiske samarbeidet om forvaltning, forskning og bestandsovervåking både på sentralt og regionalt nivå. Dette er fulgt opp på en rekke ulike måter, og samarbeidet omfatter både informasjonsutveksling, gjensidige høringer og drøftinger av forvaltningsspørsmål omkring felles bestander, felles finansiering og prioritering av forskning, felles metodikk for bestandsovervåkning, gjensidig tilgang til databaser m.v.

5.7.1 Administrativt samarbeid mellom forvaltningsmyndighetene

Det har siden tidlig på 1990-tallet vært en etablert praksis for at ledelsen i det svenske Naturvårdsverket og Direktoratet for naturforvaltning har jevnlige møter om rovviltforvaltning. Fra 2000 ble også Jord- og skogbruksministeriet i Finland inkludert i disse møtene. Slike møter avholdes 1 – 2 ganger pr. år, og vertskapet for møtene varierer mellom Sverige, Finland og Norge. I møtene orienteres det gjensidig om status og pågående prosesser i de respektive land, samt eventuelle endringer og tilpasninger i virkemiddelapparatet i landene. Eksempelvis vil de ulike prosesser som Sverige og Finland har i forhold til EU være tema i slike møter. I disse møtene drøftes videre felles utviklingsbehov. Der slike behov foreligger utarbeides gjerne fellesdokumenter, som for eksempel det norsk-svenske prinsippdokumentet om strategier for ulveforvaltningen. Tilsvarende har disse felles drøftingsmøter medført konkrete oppdrag til koordineringsgruppen for rovviltforskning (se kapittel 5.7.3).

5.7.2 Nordisk ministerråd

Samarbeidsbehovet mellom de nordiske land har også vært gjenstand for oppmerksomhet i Nordisk ministerråd, og er senest behandlet i Sveriges Riksdag i forbindelse med Rovdjursutredningen, og i Nordisk råds miljø- og naturressursutvalg i 2002. Drøftingen i utvalget hadde som utgangspunkt et forslag om å etablere en felles nordisk forvaltningsstrategi for rovvilt. Berørte parter ga sitt syn på disse spørsmål i et seminar i regi av miljø- og naturressursutvalget i september 2002. Konklusjonen etter behandling i Nordisk Ministerråd i dette spørsmålet var: «Videreføring av samarbeidet mellom Finland, Norge og Sverige».

5.7.3 Samarbeid om forskning

Det er etablert en Koordineringsgruppe for rovviltforskning i Skandinavia med formål å koordinere forskningen vedrørende rovvilt. I gruppen inngår de viktigste finansielle kilder til virksomheten, herunder både svenske, finske og norske viltforvaltningsmyndigheter.

Det første forskningssamarbeidet av betydning omkring rovvilt i Skandinavia ble etablert gjennom Det skandinaviske bjørneprosjektet fra andre halvdel av 1980-tallet. Senere har det både på initiativ fra koordineringsgruppen og gjennom andre initiativ blitt etablert konkrete samarbeidsprosjekter om alle de store rovviltartene mellom Norge og Sverige, og for noen av disse er Finland også i en viss utstrekning med i samarbeidet. Dette samarbeidet har både effektivisert forskningen med hensyn til ressursinnsats og vært til uvurderlig nytte og hjelp i oppbyggingen av et forskningsbasert kunnskapsgrunnlag for forvaltningen. Flere av disse prosjektene må i dag rangeres blant de fremste i verden.

5.7.4 Nordkalottgruppen

Gjennom flere år har Nordkalottkomiteen under Nordisk Råd finansiert et særskilt samarbeidsopplegg på Nordkalotten. Dette samarbeidet har omfattet de nordligste fylker i Norge, samt Norrbotten og Västerbotten i Sverige, og Lapplands län i Finland. Arbeidet i Nordkalottgruppen har vært en viktig faktor i utviklingen av det nasjonale samarbeidet mellom de tre land, og særlig med henblikk på utvikling av felles metodikk for bestandsovervåkning, og publisering av felles bestandsoversikter og statusbeskrivelser.

5.7.5 Felles prinsippdokument om forvaltningsstrategier for ulv

Naturvårdsverket i Sverige og Direktoratet for naturforvaltning i Norge undertegnet i 1998 et kortfattet prinsippdokument om forvaltningsstrategier for den felles skandinaviske ulvebestanden. Dokumentet bygde hovedsakelig på et tidligere forslag til et slikt dokument fra 1993, den norske rovviltmeldingen fra 1997 og Naturvårdsverkets «Förslag til åtgärdsprogram för varg» av september 1997. Prinsippdokumentet kan ses som en konkret oppfølging av Bernkonvensjonens artikkel 11 (1) (se omtale under kapittel 5.1). Dokumentet er imidlertid ikke en rettslig bindende avtale mellom de to land, og et grunnleggende prinsipp er at myndighetene i begge land må fatte sine forvaltningsvedtak i medhold av eget nasjonalt lovverk og i samsvar med internasjonale avtaler landet er bundet av.