2 Nærmere om bakgrunn og grunnlag for eventuelt tjenestekjøp etter 2004

2.1 Sentrale forpliktelser i EØS-avtalen m.h.t. offentlige tjenestekjøp

ESAs (Efta Surveillance Authority) godkjente i brev av 19. desember 2001 gjeldende hurtigruteavtale fra 1. januar 2002. Denne godkjenningen forutsatte at et eventuelt framtidig kjøp av transporttjenester må baseres på en prosess som er åpen, etterprøvbar og ikke diskriminerende. Samtidig må en ta utgangspunkt i en gjennomgang av behovet for offentlige kjøp. På dette grunnlag forplikter norske myndigheter seg til:

• å gjennomføre en uavhengig analyse av transportstandarden langs kysten, og på bakgrunn av denne å fastsette hva som vil være en passende transportstandard, og

• på bakgrunn av resultatene av en vurdering av analysen å gjennomføre en åpen, etterprøvbar og ikke diskriminerende prosess for tildeling av tilskudd.

Departementet legger til grunn at det er opp til EFTA-statene selv å fastsette transportstandarden så lenge selve tjenestekjøpet skjer etter en prosess som er forenlig med EØS-avtalen.

2.2 Hurtigruteavtalen 1991-2001

Målsetting om generell effektivisering av transportsektoren var sentralt ved utarbeidelsen av St.meld. nr. 39 (1989-90) Om transportstandarden langs kysten fra Bergen til Kirkenes. Grunnlaget for den meldingen var at transportstandarden på denne strekningen generelt sett var blitt forbedret på 70- og 80-tallet gjennom etableringen av hurtigbåtruter, kortbane- og stamflyruter og vegbygging. Samtidig var passasjertallet til det ene av de statsstøttede stamrutetilbudene på strekningen, Hurtigruten Bergen - Kirkenes, gått kraftig ned på 80-tallet samtidig som tilskuddene til de ulike transportformene fikk et betydelig omfang. Som en konsekvens av dette foreslo Samferdselsdepartementet at statstilskuddet til stamruter på sjøen langs kysten fra Bergen til Kirkenes skulle omfatte lokale personreiser på enkelte spesifiserte strekninger, og at tilskuddet til driften av Hurtigruten Bergen - Kirkenes skulle legges om. Det ble foreslått å etablere en tilskuddsordning knyttet til kostnadene ved den rimeligste løsningen av de tilskuddsberettigede transportoppgavene. Denne ordningen var tenkt etablert i løpet av en overgangsperiode fra og med 1991 til og med 1994. Dette var beregnet til å gi en årlig innsparing i tilskuddene sett i forhold til tilskuddet for 1990 på 144 mill. kroner regnet i 1990-priser, når ordningen var fullt innført i 1995.

Regjeringen foreslo at selskapene som da drev Hurtigruten, skulle få tilbud om å løse de tilskuddsberettigede oppgavene innenfor den nye tilskuddsmodellen. Innenfor den foreslåtte modellen skulle selskapene, etter egen markedsvurdering, kunne tilpasse tilbudet til økt satsing på turisme så lenge de tilskuddsberettigede oppgavene ble løst.

Behandlingen i Stortinget, jf. Innst. S. nr. 207 (1989-90) og Innst. S. nr. 264 (1989-90) resulterte i en beslutning om omstilling av Hurtigruten. Stortingets vedtak ga en større omstillingspakke og lengre omstillingstid enn forslaget i meldingen. Vedtaket la opp til at overføringene til Hurtigruten skulle trappes ned innenfor en samlet ramme på 1875 mill. 1990 kroner, i løpet av en periode på 11 år. Dette skulle også inkludere en fornyelse av flåten for å opprettholde produksjon og kapasitet.

Stortingsvedtaket satte som mål for omstillingen at det ikke skulle bevilges ytterligere tilskudd til Hurtigruten etter år 2001. Vedtaket hadde imidlertid en åpning for fortsatt tilskudd gjennom formuleringen:

«Eventuelle behov for fortsatt begrenset støtte, vurderes i lys av de resultatene fornyelse av flåten gir.»

St.prp. nr. 21 (1991-92) omtaler arbeidet med omstillingsplan og ny avtale for perioden 1991-2001. I avtalen blir tilskuddsrammen på 1875 mill. (1990-kroner) fordelt med en gradvis nedtrapping fra 208 mill. kroner i tilskudd i 1990 til 123 mill. kroner i 2001. Ifølge denne avtalen skulle det gjennomføres en flåtefornyelse innenfor en ramme på 1300 mill. kroner. Prisomregningen av tilskuddsbeløpet for 2001 gav et tilskudd på 196 mill. kroner.

2.3 Avtale 2002-2004

St.prp. nr. 1 (1998-99) viser til omstilling av hurtigrutedriften i form av fornyelse av flåten og trafikkøkning. Det ble samtidig opplyst at selskapene må forbedre driftsresultatet vesentlig framover for å klare omstillingen til en subsidiefri Hurtigrute f.o.m. 2002.

I mai 1999 publiserte hurtigruterederiene dokumentet «Veivalg etter 2001». Publikasjonen er delt i en faktadel, en analysedel og en del der alternative vegvalg for framtiden blir presentert. Faktadelen gir en gjennomgang av utviklingen i de 10 foregående årene. Denne omhandler både trafikk og ringvirkninger samt en sammenligning mellom opprinnelige mål og visjoner og det som så langt var blitt resultatet. Analysedelen viser en gjennomgang av produksjon og økonomi i Hurtigruten med sikte på å finne hvilke tiltak som må iverksettes for å utvikle en Hurtigrute uten offentlig tjenestekjøp, og viser dessuten hvordan eventuelle offentlige tjenestekjøp kan skje.

Selskapene mente at en kan velge en ren kommersiell Hurtigrute eller en Hurtigrute med offentlig innflytelse basert på konsolidering eller vekst. I «Veivalg etter 2001» presenterte selskapene et kommersielt alternativ med forbehold om behov for å vurdere eventuell ytterligere støtte til fornyelse av de to eldste skipene i flåten, og for å sikre den foreslåtte rutestruktur, inkludert sesongtilpassing.

Samferdselsdepartementet engasjerte en konsulent til å vurdere hvilke tjenestenivå som ble ansett nødvendig for å sikre hurtigruterederiene en normal avkastning på innskutt kapital. Konsulentrapporten konkluderte med at et tjenestekjøp på 170 mill. kroner (1999-kroner) årlig ville gi en normal eller noe lav avkastning på investert kapital for å kunne opprettholde det eksisterende tilbudet. Beregningen var basert på et utkast til avtale med en avtaleperiode på fem år.

I St.meld. nr. 46 (1999-2000) Nasjonal transportplan 2002-2011 ble det blant annet vist til at:

• Regjeringen har fått fullmakt fra Stortinget til å inngå en avtale innenfor en ramme på 170 mill. kroner pr år til og med 2006, jf. St.prp. nr. 1, Tillegg nr. 7(1999-2000) og Budsjett-innst. S. nr 13 (1999-2000)

• det på dette grunnlaget er forhandlet fram en ny hurtigruteavtale for perioden 2002-2006 og

• avtalen må notifiseres til og godkjennes av ESA før ikrafttredelse.

Etter en lengre notifiseringsprosess ble Hurtigruteavtalen endelig godkjent av ESA i desember 2001. ESA sine vilkår for at denne avtalen ble godkjent var blant annet at avtaleperioden måtte avgrenses til 3 år, men med mulighet for forlengelse inntil 1 år dersom valg av en ny operatør skulle gjøre dette nødvendig.

Gjeldende hurtigruteavtale mellom Samferdselsdepartementet og Ofotens og Vesteraalens Dampskibsselskab ASA (OVDS)/Troms Fylkes Dampskibsselskap ASA (TFDS) om kjøp av tjenester på ruten Bergen - Kirkenes med mellomsteder for perioden 1. januar 2002 tom 31. desember 2004 ble inngått i desember 2001. I samsvar med vilkårene fra ESA er det tatt inn en klausul i denne avtalen om rett til å forlenge avtalen med inntil ett år, dersom konkurranseutsetting fører til valg av en ny operatør som trenger lenger tid før oppstart.

Hurtigruten skal opprettholde daglige og helårlige seilinger i henhold til ruteplanen. Partene er enige om at det er kommersielt grunnlag for hurtigrutedrift i perioden mai til og med september. Underskuddet som opparbeides i vintersesongen er vesentlig større enn det statlige tjenestekjøp. Deler av overskuddet fra den kommersielle driften skal derfor fortsatt gå med til å dekke den ikke-kommersielle driften innenfor gjeldende hurtigruteavtale.

2.4 Grunnlag for eventuelt offentlig tjenestekjøp etter 2004

I Innst. S. nr. 119 (2000-2001) Innstilling fra Samferdselskomiteen om Nasjonal transportplan 2002-2011, viser flertallet til at det har merket seg uttalelsene i Nasjonal transportplan om at det må arbeides videre med spørsmålet om framtidig hurtigrutedrift etter 2006, og at departementet vil komme tilbake til spørsmålet i god tid før en ny avtale utløper. Etter dette resulterte notifiseringsprosessen overfor ESA, som nevnt, til en forkorting av avtaleperioden til utløpet av 2004, med mulighet til forlengelse av denne avtaleperioden inntil utløpet av 2005 dersom en eventuell ny operatør trenger lenger tid før igangsetting av ruten.

ESA har lagt følgende føringer for framtidige løsninger:

• systembetraktningen, dvs. behovet for en eventuell sammenhengende rute skal begrunnes i transportfunksjonen og/eller i at ett offentlig kjøp av denne er billigere enn en oppstykking i delstrekninger. Dette må godtgjøres gjennom en analyse.

• for å unngå konkurransevridning skal turistprodukt ikke subsidieres

• gjennom en åpen, og ikke-diskriminerende prosess, helst ved bruk av anbud, skal også andre rederier ha mulighet til å komme i betraktning som operatører.

ESA har akseptert at rutetilbudet gjelder perifere områder og at dette rutetilbudet er nødvendig for områdenes økonomiske utvikling. Det ble også akseptert at et markedsbasert tilbud ville gi et for svakt transportilbud.

Transportøkonomisk institutt (TØI) har utredet spørsmål knyttet til transportstandard for Samferdselsdepartementet. Rapport 609/2002 Utredning av transportstandarden for kysten Bergen - Kirkenes ble avgitt i februar 2003 og ble deretter sendt på høring. Rapporten kartlegger transporttilbud, etterspørsel etter Hurtigrutens tjenester og andre transportmidler, for til slutt å vurdere Hurtigrutens rolle. I tillegg beskrives godstransporter på kysten Tromsø - Kirkenes samt kommersiell hurtigrute og nødvendige transportkjøp. Rapporten gir følgende sammendrag av Hurtigrutens transportfunksjon:

«Hurtigruten har om lag 90 000 rundreisepassasjerer. Rundreise er et pakkeprodukt på lengre reiser som inneholder lugar og alle måltider om bord. Disse står for hoveddelen av inntektene til Hurtigruten. Det er om lag 440 000 øvrige passasjerer, kalt distansepassasjerer.

I månedsskiftet september - oktober ble det gjennomført en reisevaneundersøkelse om bord blant norsktalende distansepassasjerer. Blant de over 2500 respondentene var det 75 prosent stedsbestemte reiser, 10 prosent kurs-/konferansereiser og 15 prosent opplevelsesreiser. Opplevelsesreiser ble definert som ferie- og fritidsreiser hvor reiseopplevelsen var eneste motiv for å ta Hurtigruten.

Andelen som valgte Hurtigruten på grunn av reiseopplevelsen var særlig høy for lange reiser. Nord for Tromsø var opplevelsesinnslaget lavt, mens tungvinte alternative reisemåter var en viktig grunn for å ta Hurtigruten. Mellom Bodø og Tromsø, særlig over Vestfjorden, valgte mange Hurtigruten på grunn av prisen.

Prisen og tungvinte alternativ var mindre viktig som motiv for å velge Hurtigruten jo lenger sør på ruten man kom. Dette illustrerer at Hurtigrutens transportfunksjon er mest viktig nord i landet, og særlig nord for Tromsø.

Med utgangspunkt i fire delstrekninger med byene Bergen, Trondheim, Bodø, Tromsø og Kirkenes som endepunkter, kan trafikken klassifiseres som følger:

Trafikk fra mellomsteder til nærmeste store by	50 %
Trafikk mellom mellomstedene på en strekning	26 %
Trafikk mellom store nabobyer	7 %
Trafikk forbi de store byene	17 %

De fleste anløpsstedene har god tilgjenglighet til flyplass. Flyet brukes imidlertid i liten grad til lokale og regionale reiser og konkurrerer derfor bare delvis med Hurtigruten. En del strekninger har parallelle hurtigbåtruter. Dette gjelder for eksempel Bergen - Florø - Måløy, Kristiansund - Trondheim, Helgelandskysten og i Troms fylke. Hurtigrutens markedsandel på disse strekningene varierer mellom 10 og 50 prosent avhengig av rutetabellene. Ulike avgangstider gjør at Hurtigrutens tilbud passer godt med reisebehovet enkelte steder, til tross for at det også fins et hurtigbåttilbud.

Selv langs kysten er vegtransport viktigste transportmåte. I de områder som Hurtigruten betjener, er en markedsandel på 70 prosent biltrafikk vanlig. På lange strekninger eller om vinteren er det mange som ikke ønsker å kjøre bil. Det er også mulig å ta med seg bilen på Hurtigruten. Denne muligheten benyttes av mange da Hurtigrutens seilingsplan ikke alltid passer begge veier. Som regel er det dagstrekninger på nordgående, nattseilinger på sørgående og omvendt.

Konklusjonen er at Hurtigruten utgjør et eget selvstendig transporttilbud fra Tromsø og nordover og over Vestfjorden. Dersom Hurtigrutens tilbud skulle falle bort på disse strekningene, vil offentlig kjøp av transporttjenester bli aktuelt. I tillegg har Hurtigruten en viktig supplerende transportfunksjon på enkelte delstrekninger som Tromsø - Harstad og Rørvik - Sandnessjøen. Utover dette har Hurtigruten mye trafikk på en del strekninger hvor opplevelsesaspektet er viktig, som for eksempel Harstad - Svolvær og Ålesund - Bergen.

Hurtigruten har en viktig funksjon for godstransporten, særlig på Finnmarkskysten. Den betjener relativt små steder med en daglig frekvens. Alternativet ville ellers vært leveranser to ganger i uka. Hurtigruten frakter mye stykkgods og matvarer nordover og fiskeprodukter sørover.

Fra Hammerfest og østover er det relativt ofte vinterstengte veger. Hurtigruten utgjør da en viktig beredskap for varetransporten, selv om også Hurtigruten i blant må seile forbi steder på Finnmarkskysten ved uvær.»

Også Landsdelutvalget for Nord-Norge og Nord-Trøndelag (LU), som er en sammenslutning av fylkeskommunene i nord og Nord-Trøndelag, har fått vurdert Hurtigrutens betydning fra en konsulent og identifisert og vurdert relevante scenarier for drift etter 2001. I rapporten Utredning av Hurtigrutens betydning i dag og innenfor ulike fremtidsscenarier (1999) konkluderes det blant annet med at:

«Hurtigrutens primære produkt ligger innenfor reiseliv. Dette er den økonomisk bærende delen av Hurtigruten, og vil sannsynligvis forsterkes ytterligere i fremtiden. En fjerning av statsstøtte vil forsere en slik utvikling.

Hurtigruten er i tillegg viktig for godstransport og distansepassasjerer på enkelte strekninger. Betydningen som persontransportør synes viktigst over Vestfjorden og fra Tromsø og nordover (primært Vest-Finnmark), mens betydningen som godstransportør er generelt viktig i Finnmark, og spesielt i Øst-Finnmark.

På personsiden er Hurtigruten først og fremst et supplement til andre befordringsmidler, men samtidig et viktig gjennomgående tilbud for personer med lav tidskostnad.

På godssiden representerer Hurtigruten en gjennomgående transportløsning med en frekvens og regularitet på linje med jernbane i andre deler av landet. Bruken av Hurtigruten øker, noe som gir et signal om betydningen. Hurtigruten representerer en viktig brikke i Nor-Cargos godsbefordring på sjø, bl.a. mht kjøle- og frysekapasitet.

Hurtigruten har i tillegg en eksistensverdi i form av å være et alternativt tilbud, som er spesielt viktig for Øst-Finnmark selv om bruken i området er liten.

En videreutvikling av reiselivsdelen kan komme til å forringe rollen som transportør av distansepassasjerer og gods. Dette pga:

• seilingsopplegg primært tilpasset turister

• nye anløp og kutt av de minste anløpene

• Hurtigrutens betydning som infrastruktur er ofte viktig på de anløp som har minst betydning for Hurtigruten (for eksempel Øksfjord).

Reiselivsdelen av Hurtigruten har store positive ringvirkninger for nasjonen som helhet, og den nordligste landsdelen i særdeleshet. Disse «eksterne effektene» vil nokså sikkert overstige det støttebeløp Hurtigruten mottar fra staten. Likevel er det sannsynlig at disse effektene vil være til stede også uten statsstøtte, men da med en mulig omfordeling mht hvilke anløp/regioner som drar nytte av dette.

Et offentlig kjøp av Hurtigrutetjenester kan primært forsvares med å opprettholde infrastruktur for distansepassasjerer og gods på områder hvor hele eller deler av dette tilbudet står i fare for å falle bort.

Et bortfall av statsstøtte vil i stor grad frata staten styringsretten over Hurtigruten, og det kan ikke lenger forventes at selskapene vil benytte de bedriftsøkonomisk lønnsomme delene av aktiviteten til å subsidiere de bedriftsøkonomisk ulønnsomme delene.

Dersom statsstøtten faller bort, vil selskapene i ennå større grad tilpasse seg reiselivsdelen av Hurtigruten, som den økonomisk bærende delen av Hurtigruten. I dette lys er alternativet med sesongtilpasning det mest aktuelle. Dette betyr at Hurtigruten ikke forsvinner uten statsstøtte, men at det sannsynligvis blir et redusert tilbud utenom sommersesongen.»

2.5 Høringsuttalelser

TØI-rapporten ble sendt på ekstern høring 10. februar 2003 med høringsfrist 24. mars 2003 til følgende instanser:

Finnmark fylkeskommune

Troms fylkeskommune

Nordland fylkeskommune

Nord-Trøndelag fylkeskommune

Sør-Trøndelag fylkeskommune

Møre og Romsdal fylkeskommune

Sogn og Fjordane fylkeskommune

Hordaland fylkeskommune

Fiskeridepartementet

Nærings- og handelsdepartementet

Finansdepartementet

Kommunal- og regionaldepartementet

Statens vegvesen

Kystdirektoratet

Jernbaneverket

Norsk Havneforbund

Norges Rederiforbund

Rederienes Landsforening

Det norske maskinistforbund

Norsk Sjømannsforbund

Norsk Sjøoffisersforbund

Av de berørte fylkeskommunene hadde Nordland, Troms, Finnmark og Møre og Romsdal merknader til utredningen.

De tre førstnevnte (fylkeskommunene i Nord-Norge) mener generelt det er en svakhet at mandatet kun er begrenset til transportstandard og ikke omfatter øvrige samfunnshensyn som bosetning, næringsliv og reiseliv langs kysten. Rapporten viser at det er behov for å opprettholde dagens gjennomgående seilingsstruktur mellom Bergen og Kirkenes både mht person- og godstransport. Disse advarer derfor om at en splittelse av dagens gjennomgående struktur vil få negative konsekvenser for transportstandarden samt negative ringvirkninger. Basert på en miljømessig vurdering bør godstransporten skje sjøverts når alternativet er godstransport på veg.

Finnmark fylkeskommune mener at rapporten viser at Hurtigruten er viktigst for Finnmark og Nord-Troms fordi det omtrent ikke fins alternative tilbud til Hurtigruten på denne kyststrekningen. Det er en svakhet at de beregninger som er gjort med alternativ hurtigbåtdrift i Finnmark ikke har lagt til grunn kostnader for drift med større båter som er nødvendig for å opprettholde regulariteten også under harde værforhold. Alternativ rutedrift med vanlige hurtigbåter, fly og godstransport kan ikke erstatte Hurtigruten. Hurtigruten er også blitt viktigere for matvaresikkerheten i Finnmark etter at alle grossistlagre i Finnmark er blitt nedlagt.

Troms fylkeskommune mener at utredningen undervurderer Hurtigrutens betydning som alternativ til jernbane nord for Bodø, samtidig som den vurderingen som er gjort om godstransporten også blir snever etter som det kun er konsekvensene for godstransporten i Finnmark som blir vurdert. Rapporten burde også definere en minste transportstandard som tilbudet kan sammenlignes med.

Nordland fylkeskommune mener at Hurtigruten ellers spiller en viktig rolle for sivil- og militær beredskap, som kan bli vanskelig å erstatte uten dagens hurtigrutetilbud. Hurtigrutens transporttjenester har særlig stor betydning som alternativ til jernbane nord for Bodø, men også som en «ytre kystbane» sør for Bodø. Eventuelle forslag om å erstatte Hurtigruten med «mer lønnsomme» alternativ som tog, fly og hurtigbåter er ikke nødvendigvis et samfunnsøkonomisk rimeligere alternativ. Disse alternativene opplever i dag sektorvise lønnsomhetskrav som resulterer i dårligere tilbud og dårligere utstyr. Rammevilkårene for disse alternative transporttilbudene vil neppe bli bedre selv om tilskuddet til Hurtigruten blir mindre. Alternative flyruter er heller ikke noe reelt alternativ etter som billettprisen er vesentlig høyere enn med Hurtigruten.

Møre og Romsdal fylkeskommune slutter seg til at Hurtigruten betyr mer for de tre nordligste fylkene enn for fylkene lenger sør. Likevel er Møre og Romsdal blant de fylkene som har hatt den største veksten i antall passasjerer i perioden 1989-2002. Den gradvise overgangen fra en person- og godsrute til i større grad å bli et reiselivsprodukt, har gitt positive ringvirkninger for fylket. Dette gjelder ikke bare innenfor turisme, men også innenfor næringslivet i fylket. Fylkeskommunen mener at det er nødvendig at antall anløp i fylket opprettholdes omtrent på dagens nivå for at denne utviklingen skal fortsette.

Av departementene hadde Nærings- og handelsdepartementet og Fiskeridepartementet merknader til rapporten.

Nærings- og handelsdepartementet mente at det hadde vært ønskelig med ytterligere belysning av hurtigrutetilbudets betydning for næringslivet.

Fiskeridepartementet mener rapporten mangler en vurdering av betydningen av statlige kjøp av transporttjenester som retter seg mot godstrafikken for å opprettholde transportstandarden i de nordlige områder. Rapporten gir bare delvis en vurdering av behovet for kjøp av alternative transporttjenester for å opprettholde en gitt transportstandard ved et redusert tilbud fra Hurtigruten. Ved en eventuell vurdering av alternativer til Hurtigruten, bør godstransport inngå i tillegg til persontransport.

De øvrige merknadene som foreligger kommer fra Norsk Havneforbund, Norsk Sjømannsforbund og Det norske maskinistforbund.

Norsk Havneforbund mener at rapporten er grundig på de områder den behandler. Det er imidlertid en svakhet at den ikke behandler den øvrige samfunnsmessige betydning Hurtigruten har i dag for bosetning, næringsliv, reiseliv, gods samt beredskap og overvåking som kan være truet dersom kjøp av strekninger eller delstrekninger mellom Bergen og Kirkenes blir aktuelt. Forbundet mener derfor at slike hensyn også må tillegges vekt i den videre behandling av saken.

Norsk Sjømannsforbund mener at rapporten viser at det ikke er noen alternativ som kan erstatte Hurtigrutens gjeldende transporttilbud inkludert godstransporttilbudet. I tillegg er Hurtigruten viktig for reiselivet og har over tid opparbeidet et verdifullt merkevarenavn i det internasjonale markedet. En eventuell omlegging av dagens Hurtigrute vil kunne være negativ mht å opprettholde dagens arbeidsplasser til forbundets medlemmer. Dersom dette skjer, vil forbundet motarbeide en slik omlegging.

Det norske maskinistforbund mener at dagens rute- og logistikktilbud bør opprettholdes for å gi kystsamfunnene og næringslivet det rutetilbudet som gjelder i dag. Det er en svakhet at analysen ikke tar utgangspunkt i en minste transportstandard. Forbundet mener også at det blir for snevert å trekke inn fly og hurtigbåt som alternativt tilbud, samtidig som flybillettprisene er høye. Det er en svakhet at godstransport kun behandles isolert for Finnmark. En eventuell endring av dagens rutemønster vil også kunne være uheldig for de ansatte på Hurtigruten.