4 Samferdselsdepartementets vurderinger

4.1 Transportstandard og vurdering av alternativer

Norske myndigheter kan fastlegge en «minste transportstandard» på kysten. I den grad den ikke blir ivaretatt i et fritt konkurransemarked kan norske myndigheter kjøpe disse bedriftsøkonomisk ulønnsomme, men samfunnsøkonomisk ønskelige tjenestene. Arbeidet med å få notifisert inneværende hurtigruteavtale synliggjør at regelverket som følger av EØS-avtalen setter klare begrensninger for hvordan eventuelle kjøp kan foregå. Kjøpet må baseres på konkurranse som innebærer åpenhet, etterprøvbarhet og likebehandling.

Ved en gjennomgang av behovet for kjøp er det naturlig å ta utgangspunkt i kriterier for «minste transportstandard.» Samferdselsplanen (NOU 1977:30A) vurderte begrepet minste transportstandard. Samferdselsplanutvalget la ned mye arbeid i å få definert begrepet, men det viste seg å være vanskelig å definere en minstestandard. I oppsummeringen gikk utvalget likevel ganske langt i retning av å definere slike standarder ved formuleringen:

«som en rimelig tilnærming vil si at minstekravet til et områdes transportstandard bør være:

1. at området har vegsamband, eller veg- og ferjesamband med landets øvrige vegnett,

2. at området har en rutebetjening for persontransport som dekker de daglige behov for skole-, arbeids- og innkjøpsreiser og behovet for reiser til det kommunale og/eller regionale sentrum,

3. at området har en rutebetjening for godstransport som dekker behovene for stykkgodstransporter og postforsendelser enten i kombinasjon med persontransporten eller med egne godsruter,

4. at rutebetjeningen som er nevnt i punktene 2 og 3 skjer etter takster som for tilsvarende transport i landet for øvrig.»

Punktene i denne opplistingen er imidlertid lite operative for de transportstandardvurderinger som denne meldingen legger opp til, jf. blant annet følgende forhold:

• alternative reisemåter er ofte gode. Hurtigruten har en utfordring når det gjelder å konkurrere på tid, priser og til dels frekvens.

• de seks anløpsstedene «med lavest transportstandard» har både riksveg, bussforbindelse og med ett unntak hurtigbåtforbindelse.

Statistikken fra hurtigruteselskapene viser at det gjennomsnittlig foretas 8000 reiser årlig, til eller fra, hvert av de seks anløpsstedene (Måløy, Torvik, Nesna, Ørnes, Øksfjord og Havøysund). Dette er definert som de anløpssteder med Hurtigruten som har mindre enn «meget god tilgjengelighet til flyplass», dvs. mellom en og to timer reiseavstand på veg til nærmeste flyplass. Legges kun denne definisjonen av tilgjengelighet til grunn for vurdering av transportstandarden, vil disse anløpsstedene utgjøre de anløpsstedene med «lavest transportstandard». I tillegg kommer frakt av gods. Dette illustrerer at Hurtigruten bidrar til og er viktig for å opprettholde en tilfredsstillende transportstandard spesielt på nevnte anløpssteder.

Utgangspunktet for TØIs anbefaling om å gå inn med offentlig kjøp er motivert ut fra om Hurtigruten faktisk har en transportfunksjon på de delstrekninger som berøres ved omlegging til kommersiell drift og at tilbudet med alternativ transportmåte er så svakt at tiltak er «nødvendig».

Etter departementets vurdering er det er neppe slik at Hurtigruten enten har eller ikke har en transportfunksjon. Også på strekninger hvor Hurtigruten bidrar relativt lite i forhold til andre transportmidler til transportstandarden, vil Hurtigruten ha en transportfunksjon. Hurtigruten har en transportfunksjon ved enhver stedsbestemt reise. Vissheten om at det også finnes et tilbud, stort sett uavhengig av vær, er spesielt viktig i den sammenhengen.

Departementet viser til at for hvert av de 34 anløpsstedene til Hurtigruten er det i gjennomsnitt nærmere 20 000 passasjerer (av eller påstigende) med et stedsbestemt formål med reisen (stedsbestemte reiser). Dette viser at Hurtigruten i vesentlig grad bidrar til persontransportstandarden på kyststrekningen Bergen - Kirkenes.

Dette betyr likevel ikke at det offentlige nødvendigvis bør kjøpe sammenhengende ruteproduksjon. For å få svar på dette spørsmålet, må det først foretas en vurdering av om tilsvarende transportstandard kan oppnås mer kostnadseffektivt med en annen virkemiddelbruk og andre transportformer. Som ledd i en slik analyse, er det samtidig nødvendig å vurdere nærmere hvilke transportstandard man oppnår basert på en kommersiell hurtigrute, for deretter å kunne vurdere hvilke strekninger som må «dekkes opp» med kjøp av alternative tjenestekjøp for å opprettholde en tilfredsstillende transportstandard samlet sett. Samferdselsdepartementet legger til grunn at turisttrafikken fortsatt ikke skal subsidieres gjennom offentlige tjenestekjøp, fordi dette vil kunne virke konkurransevridende i forhold til andre virksomheter innenfor turistnæringen.

Hurtigruteselskapene har hevdet at dagens ordning ikke innebærer subsidiering av turisme, men at distansereisende tvert imot drar nytte av inntjeningen fra reiselivsproduktet.

Departementet mener hurtigruteselskapenes syn best kan forklares nærmere med utgangspunkt i dagens rutestruktur. Med denne rutestrukturen vil generelt økte inntekter og overskudd fra turisttrafikken om sommeren, føre til at større deler av dette overskuddet kan gå med til å dekke det store underskuddet som driften genererer i vintersesongen (kryssubsidiering). Dermed vil også det helårlige tilskuddsbehovet reduseres.

I tillegg til at turisttrafikk generelt faller utenfor tilskuddsformålet, legges det til grunn at også godstransport faller utenfor tilskuddsformålet. Departementet mener likevel at det kan være nødvendig å gjøre et unntak for kjøp av tjenester for godsframføring nord for Tromsø, spesielt for deler av Finnmarkskysten. Det legges til grunn at kjøp av godstjenester også er forenlig med EØS-avtalen, dersom det kan påvises et behov for dette.

Selv om turisttrafikk og godstransport generelt faller utenfor tilskuddsformålet, vil dette likevel ikke bety at de tilbydere som ønsker å dimensjonere skipskapasiteten med tanke på rundreisepassasjerer og godstransport ikke kan gjøre dette for eksempel ved å tilpasse skipskapasiteten i forhold til sesongmessige variasjoner i etterspørselen.

I vurderingen av hvor det bør foretas tjenestekjøp fra det offentlige og hvor det bør være kjøp av sammenhengende rute, vektlegges blant annet følgende:

• tilbudet av kommersielle tjenester fra hurtigruteselskapene i fravær av offentlig kjøp?

• prisen for ulike alternative rutetilbud med delstrekninger sammenlignet med en sammenhengende rute.

Et hovedspørsmål er hva markedet vil kunne tilby uten offentlige kjøp, for eksempel i regi av hurtigruteselskapene eller av andre aktører i markedet. Ovennevnte rapport med utredning av transportstandarden for kysten Bergen - Kirkenes forutsatte en kartlegging av et eventuelt manglende transporttilbud («hvite flekker») dersom «Hurtigruten» legger om til kommersiell drift. Denne viser imidlertid at det er vanskelig å fastslå hvordan Hurtigruten vil tilpasse seg dersom tilskuddet skulle falle bort, jf. omtale i kapittel 3.4. I den samme rapporten er det skissert fire alternativer for kommersiell drift. Departementet har vurdert disse alternativene nærmere.

Samferdselsdepartementet mener at alternativ 1 med tre ukentlige frekvenser om vinteren og sju om sommeren for hele strekningen, vil bety en urasjonell utnyttelse av den kommersielle flåten om vinteren. Et opplegg med faste rutetider ville gitt mye dødtid i snuhavnene, noe som ville kreve en relativt stor flåte i forhold til produksjonen. Dette tilsier at opplegget er lite robust, med fare for produksjonsendringer og dermed økte utgifter. Også suppleringskjøp av hurtigbåttjenester synes lite rasjonelt i og med at hurtigbåt kun vil ha beskjeftigelse enkelte dager i uken. En urasjonell utnytting av materiellet kan føre til at beregnet tilskuddsbehov ved det angitte kjøpsvolumet er satt for lavt. I tillegg til alternativ 1 vil også alternativ 3 og 4 være for usikre mht kommersiell drift på de aktuelle strekningene.

Denne usikkerheten er nærmere knyttet til spørsmålet om å få til kommersiell drift over tid som kan utføres på en såpass stabil måte at dette vil kunne utgjøre basis for kjøp av supplerende tjenester for å sikre et transporttilbud som samlet sett vil bli tilfredsstillende for de kystområdene som berøres.

Samferdselsdepartementet mener derfor at de beregningene som er foretatt av de fire alternativene i rapporten kun må vurderes som forholdsvis enkle regneøvelser som er utilstrekkelig som økonomisk beslutningsgrunnlag.

Etter en totalvurdering av alternativene ovenfor, har departement funnet alternativ 2 med kommersiell drift mellom Bergen og Tromsø som det mest robuste alternativet mht framtidig kommersiell drift. Dette skyldes igjen blant annet den foreliggende statistikken som viser at belegget for distansepassasjerer sør for Tromsø er betydelig større enn på strekningen nord for Tromsø.

4.2 Nærmere om eventuell kommersiell hurtigrute på strekningen Bergen - Tromsø

For å få en nærmere vurdering av ovennevnte spørsmål, har departementet engasjert en konsulent til å foreta en nærmere analyse av eventuell kommersiell drift mellom Bergen og Tromsø.

Denne analysen tar utgangspunkt i at Hurtigruten allerede drives kommersielt forsvarlig i sommersesongen. Derfor drøftes primært tilpasninger i vinterhalvåret, likevel slik at tilpasninger som innebærer å redusere antall fartøyer også vil kunne få effekt for sommersesongen.

Konsulenten legger til grunn at strekningen Bergen - Tromsø betjenes med sju skip daglig i vinterhalvåret. Hvilke ruteprogram som velges i sommerhalvåret, avhenger av i hvilken utstrekning skip kan holdes beskjeftiget med alternative aktiviteter. Det tas utgangspunkt i en skipsflåte på i alt 9 skip. Dette innebærer at det legges til grunn at man finner alternativ beskjeftigelse for to skip i vinterhalvåret. Konsulenten forusetter for øvrig en kapasitet i flåten basert på et «standardskip» som utgjør gjennomsnittet av de seks nyeste hurtigruteskipene i 1998.

Hovedkonklusjonen av denne analysen er at underskuddet gjennom nevnte tilpasning blir redusert. Dette betyr at dette er en lønnsom tilpasning i forhold til dagens modell, men at man fortsatt er langt fra lønnsom drift. Det er nødvendig med ytterligere lønnsomhetsforbedringer for å få til lønnsom drift.

Resultatet av denne analysen viser også at dekningsbidraget som framkommer ved å seile sør for Tromsø er positivt, dvs. at inntektene overstiger de seilingsavhengige kostnadene. Forutsatt at det ikke finnes alternativ beskjeftigelse til hele flåten, er altså opplag ikke noe alternativ til seilinger sør for Tromsø.

Som en følge av disse beregningene, mener Samferdselsdepartementet at alternativ 2 i TØI - rapporten ikke er et reelt alternativ. Selv om enkelte ytterligere tilpasninger kunne bidra til å øke lønnsomheten mellom Bergen og Tromsø på denne strekningen, vil dette alternativet likevel være for usikkert til å kunne gi tilstrekkelig sikkerhet for et stabilt tilbud både på kort og lang sikt.

4.3 Omfang av framtidig offentlig kjøp

Departementet legger til grunn at en tilfredsstillende transportstandard på kyststrekningen Bergen - Kirkenes er en transportstandard omtrent som i dag. Basert på finansielle analyser og vurderinger kan en slik transportstandard vanskelig sikres uten at det offentlige kjøp må omfatte strekninger både nord og sør for Tromsø.

I denne sammenheng vises det også igjen til deler av konklusjonen i rapporten som er utført på oppdrag for Landsdelsutvalget for Nord-Norge og Nord-Trøndelag (1999) hvor det bl.a. framgår at:

«Et bortfall av statsstøtte vil i stor grad frata styringsretten over Hurtigruten, og det kan ikke lenger forventes at selskapene vil benytte de bedriftsøkonomisk lønnsomme delene av aktiviteten til å subsidiere de bedriftsøkonomisk ulønnsomme delene.

Dersom statsstøtte faller bort, vil selskapene i ennå større grad tilpasse seg reiselivsdelen av Hurtigruten, som den økonomisk bærende delen av Hurtigruten. I lys av dette er alternativet med sesongtilpasning det mest aktuelle. Dette betyr at Hurtigruten ikke forsvinner uten statsstøtte, men at det sannsynligvis blir et redusert tilbud utenom sommersesongen.»

Ovennevnte er også i tråd med departementets vurderinger om at kommersiell drift vil kunne medføre betydelige tilpasninger i ruteproduksjonen over tid. En slik tilpasning vil lett kunne føre til en svekkelse av transportstandarden på store deler av kyststrekningen Bergen - Kirkenes. Den usikkerheten dette kan skape, tilsier at det er ønskelig at offentlige myndigheter fortsatt har en slik styringsrett for å kunne påvirke transportstandarden.

Hurtigruten har en viktig transportfunksjon nord for Tromsø. Samtidig som Hurtigrutens transportmessige betydning nord for Tromsø er stor ved at markedsandelen for sjøverts persontransport er høy her, er inntjeningen likevel svakest på denne strekningen.

Reisevaneundersøkelsen fra 2001 viser at om lag 77 prosent av reiser over 100 km innen Finnmark er bilreiser. Dette er omtrent på landsgjennomsnittet. Båt og fly hadde begge drøyt sju prosent av reisene, mens seks prosent var bussreiser. Hurtigbåt og fly er hovedkonkurrenten til Hurtigruten blant de kollektive transportmidler.

Statistikken for første kvartal 2002 viser et gjennomsnittlig belegg på strekningen fra Tromsø til Hammerfest 80-90 passasjerer pr. anløp, mens det mellom Hammerfest og Kirkenes var om lag 60 passasjerer. Nord for Tromsø tilbakelegger Hurtigruten en strekning på om lag 422 nautiske mil og betjener 12 anløpssteder med til sammen 30 000 innbyggere. Av de 84 000 distansepassasjerene på Hurtigruten med start- og endepunkt på strekningen Tromsø - Kirkenes, er hele 95 prosent av disse på stedbestemte reiser. Dette er langt høyere enn i resten av landet. 70 prosent av distansetrafikken med Hurtigruten foregår innen fylket. Hurtigruten er også viktig for godstransporten nord for Tromsø og spesielt i Øst-Finnmark.

Dersom en sammenhengende rute nord for Tromsø ikke blir opprettholdt, vil konsekvensene kunne bli betydelige. Dette gjelder spesielt for kyststrekningen i Øst - Finnmark. Samtidig som Hurtigruten også utgjør et selvstendig rutetilbud nord for Tromsø, er dette tilbudet spesielt viktig langs denne delen av kysten som følge av at dette generelt er den mest værutsatte delen av kysten.

For å opprettholde transportfunksjonen nord for Tromsø, mener departementet derfor at det fortsatt er behov for en sammenhengende rute mellom Tromsø og Kirkenes som i tillegg til persontransport også bør ha godskapasitet.

På strekningen sør for Tromsø er persontrafikken med Hurtigruten større enn nord for Tromsø. Likevel er markedsandelen til Hurtigruten i forhold til sjøverts rutetransport (hurtigbåt) vesentlig mindre enn nord for Tromsø.

Når det gjelder strekningen sør for Tromsø, utgjør Hurtigruten et selvstendig transporttilbud over Vestfjorden. Hurtigruten har også en viktig supplerende transportfunksjon på enkelte delstrekninger som Tromsø - Harstad og Rørvik - Sandnessjøen.

Hurtigruten har imidlertid sin styrke som et helhetlig transportsystem som dekker et reisebehov som er sammensatt med hensyn til reiseformål og reisemål. Hurtigruten dekker også ulike reisebehov samtidig som kystbefolkningen har et regelmessig godstransporttilbud. Et oppstykket tilbud vil til dels også kunne gi en transportstandard på høyde med det et gjennomgående tilbud gir, men da bare for aktuelle delstrekninger. Departementet legger likevel vekt på at Hurtigruten bidrar vesentlig til transportstandarden på hele kyststrekningen mellom Bergen og Kirkenes. Den distriktspolitiske viktigheten av dette er derfor stor.

Målet for Stortingets vedtak i 1990 var omstilling av Hurtigruten til tilskudds fri drift etter 2001. Selv om det har skjedd en stor grad av omstilling i perioden 1991-2001, der blant annet subsidieandelen (tjenestekjøpets andel av de totale kostnader) har gått vesentlig ned, har det likevel ikke lykkes selskapene så langt å få til en subsidiefri Hurtigrute. Det er derfor usikkert hva det offentlige må betale for å opprettholde en sjøgående rute tilsvarende dagens hurtigrutetilbud etter utløpet av gjeldende avtaleperiode.

Hurtigruteselskapene har i denne sammenheng også antydet et behov for en betydelig økning i nivået på tjenestekjøpet for å kunne opprettholde dagens produksjonsnivå med uendrede rammevilkår.

Sistnevnte må imidlertid blant annet også ses på bakgrunn av stor kapasitetsøkning i flåten de siste år for å øke turisttrafikken og at denne økningen har skjedd samtidig som de globale konjunkturene har blitt svekket og at den norske kronen inntil nylig har vært forholdsvis sterk i forhold til de fleste andre valutaer.

Hurtigbåt antas ikke å være et alternativ på strekningen Kirkenes - Hammerfest. Dette har også bidratt til at departementet har vurdert TØIs hurtigbåtalternativ(er) kun som foreløpige vurderinger. Samferdselsdepartementet har derfor valgt å se bort fra hurtigbåt og bygge videre på vurderinger knyttet til seilinger med konvensjonelle skipstyper som både kan gi tilfredsstillende frekvens, regularitet og komfort med et tilbud om både person og godsframføring. Dette valget er også begrunnet med Stortingets standpunkt for en konvensjonell skipstype i 1990. Valg av en konvensjonell skipstype er samtidig basert på at utviklingen i relativt tilskuddsbehov pr distansepassasjer for hurtigbåt i forhold til Hurtigruten (konvensjonell skipstype) har gått i favør av Hurtigruten fra 1990 til 2003. Mens tilskuddet i «toppåret» 1988 lå på ca 1000 kroner pr. distansepassasjer (i 1988 kroner), ligger dette omtrent på 430 kroner (1999-kroner) i inneværende avtaleperiode.

Ifølge TØI rapporten ligger tilskuddene pr passasjer pr år i området 300 - 700 kr for hurtigbåter og 330 - 600 kr for kortbanefly. I denne sammenheng kan det også nevnes at en gjennomsnittsreise for distansepassasjerer med Hurtigruten også er lenger enn en gjennomsnittlig reiselengde med hurtigbåt. Departementet legger derfor til grunn at tilbudet fra Hurtigruten fortsatt vil utgjøre et konkurransedyktig alternativ i forhold til andre transportmidler (fly, hurtigbåt) dersom transportstandarden på kysten mellom Bergen og Kirkenes fortsatt skal opprettholdes omtrent som i dag. Det legges til grunn at en sammenhengende rute kan drives minst like effektivt som i dag. Dagens transporttilbud ønskes derfor videreført.

Transportstandardvurderinger kan imidlertid ikke gjennomføres uavhengig av kostnader. Anbud basert på en videreføring av dagens sammenhengende transporttilbud til distansereisende vil kunne gi et svært begrenset antall tilbydere, ikke minst fordi det er høye investeringskostnader knyttet til flåteoppbygging for alternative operatører (store etableringskostnader). Eventuelle nye operatører trenger derfor en rimelig grad av forutsigbarhet mht framtidig tilskudd og lengre avtaleperioder for å ta risikoen som bygging av store skip innebærer. Samferdselsdepartementet legger derfor opp til at endelig valg av en eventuell sammenhengende rute Bergen - Kirkenes må sees i sammenheng med kostnadene.

Inntil konkurranse er avholdt kjenner en derfor ikke kostnadene ved ulike alternativer for transportstandard. Det er derfor nødvendig å vurdere et annet alternativ til dagens sammenhengende rute.

Dette alternativet omfatter kjøp av tjenester på hele strekningen mellom Bergen og Kirkenes, men med forskjellige krav til kapasitet for dimensjonering av skipene basert på at belegget av distansepassasjerer på strekningen nord og sør for Tromsø er forskjellig. Det vil derfor være to separate ruter henholdsvis Bergen - Tromsø v.v. og Tromsø - Kirkenes v.v. basert på ulik kapasitetskrav nord og sør for Tromsø. Departementet har funnet det mest hensiktsmessig å legge til grunn fire frekvenser pr uke både nord og sør for Tromsø. Grunnen til dette er at dette vil være mest kostnadseffektivt med sikte på å få til en best mulig utnyttelse av skipene på begge strekningene. Det legges til grunn at dette alternativ vil koste mindre enn en videreføring av dagens sammenhengende rute. Dette alternativet vil også innebære noe lavere transportstandard, men vil likevel kunne gi en akseptabel transportstandard.

Departementet mener at begge alternativene må ha krav om godskapasitet som dekker behovet på strekningen Tromsø - Kirkenes v.v.

Departementet ser det derfor som mest aktuelt å gjennomføre to parallelle anbudsutlysninger. Utgangspunktet for valg mellom de to forskjellige løsninger er at sammenhengende rute Bergen - Kirkenes velges dersom konkurranse viser at dette ikke overstiger dagens ressursbruk. I motsatt fall velges alternativet med delt rute. Dersom alternativet med delt rute blir valgt, vil departementet vurdere om deler av en eventuell besparelse ved det valgte alternativet, sammenholdt med dagens ressursbruk, skal nyttes til å styrke transporttilbudet med hurtigbåt mellom Tromsø og Hammerfest og flytilbudet i Øst-Finnmark. Departementet vil eventuelt komme tilbake til dette.

4.3.1 Dagens løyver

I medhold av yrkestransportloven har de nåværende hurtigruteselskapene (OVDS og TFDS) løyve for rutetransport med fartøy på strekningen Bergen - Kirkenes v.v. Dette løyvet utløper 31. desember 2008. Dette løyvet sammen med den inngåtte avtale om kjøp av tjenester fastlegger selskapenes plikter til å betjene ruten frem til utløpet av avtalen om tjenestekjøpet ved utgangen av 2004.

I meldingen legges det opp til at det ved utløp av den nåværende avtaleperioden med offentlige tjenestekjøp, skal framtidig offentlig kjøp av hurtigrutetjenester med fartøy på strekningen Bergen - Kirkenes konkurranseutsettes gjennom anbud. Etter yrkestransportlovens § 8, kan ruteløyve tildeles etter anbud. I samband med at vedkommende rute eller ruteområde settes ut på anbud kan tidligere tildelt løyve for tilsvarende rutetjeneste likevel trekkes tilbake før utløpsdato, jf. yrkestransportlovens § 27. For å sikre mest mulige forutsigbare rammebetingelser for de som skal gi tilbud i samband med anbud, er det nødvendig å gjøre bruk av bestemmelsen slik at løyvet som er tildelt de nåværende hurtigruteselskapene, trekkes tilbake. Tilbakekalling av løyve gjøres gjeldende fra det tidspunkt rutetjenesten basert på avgjørelse av anbudene skal starte.

Den som vinner anbudet, vil samtidig både inngå kontrakt om offentlige tjenestekjøp og få tildelt løyve for ruten. Ved bruk av anbud vil både kontrakt om offentlige tjenestekjøp og løyveperioden være sammenfallende. Løyve for rutetransport gir innehaveren, uavhengig om det er gitt etter anbud eller gjennom en ordinær forvaltningsavgjørelse, et visst vern mot etablering av konkurrerende rutetransport ettersom løyvemyndigheten skal foreta en behovsprøving før ruteløyve tildeles. Beskyttelsen av det eksisterende tilbud vil særlig være sterk når dette tilbudet betales gjennom offentlige tjenestekjøp, gitt at det omsøkte tilbud dekker en vesentlig del av samme strekning og ivaretar langt på vei de samme funksjoner som det eksisterende tilbud. Det er løyvemyndigheten som ved søknad om ruteløyve utøver det konkrete skjønnet.

4.3.2 Prosedyrevalg og kontraktslengde

I forbindelse med notifiseringen av gjeldende Hurtigruteavtale til ESA i desember 2001 forpliktet regjeringen seg, som nevnt, til å gjennomføre en åpen, etterprøvbar og ikke-diskriminerende prosess ved eventuelle senere tjenestekjøp på strekningen Bergen - Kirkenes. Det framgår også av ESAs godkjenning av Hurtigruteavtalen at forpliktelsen til å gjennomføre en slik prosess som åpnet for konkurranse, var en forutsetning for godkjenningen.

Det framgår ikke klart av ESAs beslutning om å godkjenne Hurtigruteavtalen hva som ligger i en åpen, etterprøvbar og ikke-diskriminerende prosess. Innholdet i prosessen må utledes av EØS-regelverket om statsstøtte, og de særlige reglene som gjelder for maritim transport. Det følger av ESAs retningslinjer for maritim transport at ESA forventer at det gjennomføres offentlig anbud for at tilskudd skal anses å ikke være i strid med EØS-avtalen. Ved gjennomføring av anbud skal det være en slik åpenhet rundt intensjonen om tjenestekjøpet at alle operatører innen EØS-området får lik mulighet til å vurdere om de vil komme med tilbud. En slik åpenhet oppnås gjennom utlysning av anbud i hele EØS-området. I anbudsutlysningen må alle kriteriene for valg av operatør framgå klart og det må framgå at utenforliggende hensyn ikke blir tatt ved tildeling av kontrakt.

En anbudsprosess antas å være i overensstemmelse med en etterprøvbar og ikke diskriminerende prosess.

Når det gjelder avtaleperioden for offentlige tjenestekontrakter, følger det av ESAs retningslinjer at denne normalt bør være fem år.

EU-kommisjonen har nylig implementert nye retningslinjer for statsstøtteregler for maritim transport der kontraktslengder på seks år blir vurdert som normal kontraktslengde. Det anbefales ikke for lange kontrakter for å unngå at det skapes private monopoler. Kontraktsperioden kan imidlertid være lenger enn normalt dersom det er rimelig ut fra en totalvurdering.

Rutetransport på sjø ser ikke ut til å bli omfattet av forslag til EU-forordning om medlemsstatenes håndtering av krav vedrørende offentlige transporttjenester og inngåelse av kontrakter om offentlige persontransporttjenester med jernbane, på veg og innenlands vannveger, jf. COM 2002/107/FINAL («Kollektivforordningen»).

Forslag til forordning legger opp til maksimal kontraktslengde på åtte år for busstransport. Det er ikke noen grunn for at skip i innenriks rutefart skal måtte forholde seg til en kortere kontraktsperiode enn busstransport, snarere tvert imot. Grunnen til dette er at innenriks sjøtransport, etter departementets vurdering, synes å være mer analogt med tjenestekjøp for tog der det er foreslått en maksimal kontraktsperiode på 15 år. Som tilfelle er for investering i jernbanemateriell, innebærer investering i skip for innenlandsk sjøtransport som oftest store kapitalbindinger samtidig som markedsverdien i annenhåndsmarkedet er lav. Dette skyldes at skipene ofte i liten grad er standardiserte skip og at mulighet for alternativ anvendelse av disse skipene er liten. Derfor trenger eventuelle operatører en rimelig grad av sikkerhet i form av en lengre planleggingshorisont sammenlignet med for eksempel bussdrift hvor annenhåndsmarkedet også fungerer bedre. Generelt vil derfor korte kontraktsperioder på en sjøverts rute innebære en stor grad av risiko.

Hurtigruteskip omfatter skip som det til en viss grad er hensiktsmessig å tilpasse til den aktuelle produksjonen langs kysten samtidig som det også kan være vanskelig å finne lønnsom alternativ anvendelse for disse. Kortere kontraktsperiode vil normalt innebære høyere risiko og dermed høyere risikopremie enn ved lengre kontraktsperioder.

Samferdselsdepartementet foreslår etter dette at det inngås en avtale med åtte års varighet med de operatørene som blir valgt til å betjene rutestrekningen Bergen - Kirkenes etter 2004.

4.3.3 Konkurransevilkår

Kravet om at tildeling av kontrakt om offentlig tjenesteytelse skal baseres på en åpen og etterprøvbar prosess som er ikke-diskriminerende, innebærer blant annet at det ikke kan stilles krav om at fartøy skal være registrert i Norge.

Innenfor EØS-området er det imidlertid åpnet for at de enkelte stater kan etablere generelle støtteordninger som kompenserer for deler av rederienes lønnskostnader. I dag eksisterer bare norske støtteordninger for passasjerfartøy i internasjonal ferjetransport til/fra Norge. Det kreves at fartøyene er registrert i NOR-registeret.

Ved kjøp av framtidige tjenester vil Samferdselsdepartementet forholde seg til ulikheter i skatte- og avgiftsnivå, blant annet de støtteordningene som er i samsvar med EØS-avtalen. Rederier fra ulike land i EØS-området vil kunne ha ulike konkurransevilkår. Et eventuelt anbud basert på lovlige støtteordninger vil være godkjent gjennom EØS-avtalen, og gir i seg selv ikke adgang til å avvise et anbud med lavere pris. Det er på den annen side en rekke rammebetingelser som kan bidra til å påvirke potensielle tilbyderes konkurransekraft. Anbudsforskriften med hjemmel i yrkestransportloven inneholder for eksempel en bestemmelse om at lønns- og arbeidsvilkår for operativt personell minst skal svare til en av de landsomfattende norske tariffavtaler. For et passasjerskip vil dette gjelde alt personell som er knyttet til skipets drift og betjening av passasjerene.

4.3.4 Utslipp

Hurtigruten bidrar til globale og regionale miljøproblemer ved utslipp av klimagassen karbondioksid (CO₂) og til forsurende utslipp av nitrogenoksider (NOx). I 1998 tilsvarte utslippene fra Hurtigruten 0,4 pst. av de nasjonale CO₂-utslippene og 1,7 pst. av NOx-utslippene. Utskifting av hurtigruteskipene til større skip gir en økning i CO₂-utslippene. De nyeste hurtigruteskipene er bygd med en teknologi som gir 40 pst. lavere utslipp av NOx enn det som følger av IMOs nye krav (se nedenfor), og dette medfører at NOx-utslippene forblir uendret til tross for at de nye skipene er vesentlig større.

Hurtigruten er i dag ilagt CO₂-avgift på passasjer- (ca 190 kroner pr. tonn CO₂) og godstransport (ca 110 kroner). Siden miljøkostnaden ved utslipp av CO₂ allerede vil være reflektert i avgiftssystemet eller eventuelt i et framtidig kvotesystem for klimagassutslipp, synes det ikke å være aktuelt å stille krav til CO₂-utslipp ved kjøp av transporttjenester fra norsk sjøgående rutefart, herunder eventuelt Hurtigruten.

NOx-utslipp fra skip er i dag ikke regulert i norsk lovverk. CO₂-avgiften kan imidlertid ses som et indirekte virkemiddel som bidrar til å begrense NOx-utslippene fordi det vil være samvariasjon mellom CO₂- og NOx-utslipp. Som følge av vedtak i FNs sjøfartsorganisasjon IMO, vil det nå bli stilt krav til NOx-utslipp for skip som er kjølstrukket eller har byttet motor etter 1. januar 2000. IMO-kravene er utformet med en grense for utslipp av NOx ut fra motorenes effekt og varierende med turtall.

Tiltak i forhold til sjøtransport er regnet som de mest kostnadseffektive NOx-reduserende tiltak. Det kan være aktuelt å stille NOx-krav ved kjøp av sjøtransporttjenester, innføre generelle vilkår i innenriks sjøtransport som er strengere enn IMO kravene, innlemme den aktuelle sjøtransporten i et felles kvotesystem, bruke avgiftssystemet, og/eller innføre støtteordninger. Regjeringen vil komme tilbake til valg av virkemidler for å oppfylle Norges forpliktelser i henhold til Gøteborg protokollen. Departementet legger opp til å presisere at anbudsvinner må forholde seg til det til enhver tid gjeldende regelverk for utslipp til luft for skip i norsk innenriks rutefart uavhengig av om skipene er registrert i Norge.

4.3.5 Sikkerhet

Skip vil bli pålagt de gjeldende norske bestemmelser om sjødyktighet og om kvalifikasjonskrav for mannskapet. I henhold til forskrift for passasjerskip i rutefart på norske havner må det personell som skal rettlede passasjerer i beredskaps- og nødssituasjoner beherske engelsk og et skandinavisk språk.