3 Om statskirkeordningen og Den norske kirke

3.1 Innledning

I dette kapitlet gis en kortfattet oversikt over statskirkeordningens historiske og konstitusjonelle forankring, det gjeldende rettsgrunnlaget for Den norske kirke og kirkens organisatoriske rammeordninger som følger av dette.

Statskirkeordningen består formelt av et system av rettsregler som i hovedsak regulerer organiseringen og styringen av Den norske kirke. Denne meldingen vil i første rekke konsentrere seg om dette overordnede, rettslige rammeverket. I videre forstand er ordningen naturligvis mer enn formelle regler, og den kan og bør åpenbart vurderes i flere perspektiver enn et strengt rettslig. Departementet vil derfor i kapitlet også presentere noen grunnleggende perspektiver på Den norske kirke som en aktuell drøftelse av statskirkeordningen etter departementets syn må forholde seg til, jf. punkt 3.5. I hovedsak er framstillingen i kapitlet fram til og med dette punktet av beskrivende karakter.

Avslutningsvis i kapitlet, i punkt 3.6, vurderer departementet statskirkeordningen i lys av målene for tros- og livssynspolitikken, jf. kapittel 2.

3.2 Statskirkeordningens historie

3.2.1 Den eldste tiden

Kristendommen ble innført i Norge med lovvedtak og har på den måten vært statsreligion hele tiden. En vet ikke sikkert hvor tidlig kristendommen kom til landet, men kilder knytter den som statsreligion til Olav Tryggvason, selv om Håkon den gode og andre hadde bygd kirker tidligere. I Moster på Bømlo var det alt før år 884 et lokalt ting. Dit kom kongen i år 995 og fikk vedtatt kristendomspåbudet. Tingene ville ikke dømme etter lover de ikke selv hadde vedtatt.

Det er mulig at det er denne hendingen som var forutsetningen for at Mostratinget i 1024 fikk sin plass i norgeshistorien for alle tider. Her ble St. Olavs kristenrett til. Den var utarbeidet av Olav, som ennå ikke hadde blitt den hellige, og biskop Grimkjell. En tror at kristenretten ble godkjent av et riksmøte som var samlet på tinget og til slutt vedtatt på tinget. Senere måtte kongen reise rundt for å få den vedtatt på de store lagtingene som var etablert på 900-tallet og begynnelsen av 1000-tallet.

Det kom til å stå stor strid om Olavsretten de neste vel 500 årene. Hovedårsaken til det var at denne retten var solid tuftet på den germanske retten, med stor vekt på eiendomsretten og det innholdet og den verdien denne hadde. Dette kom til å bryte klart med prinsippene i Corpus iuris canonici – den kanoniske retten, som var en samling og fornying av rettsreglene i Pavekirken. Samlingen startet med Gratians dekret som kom i 1140-årene og ble et kraftig redskap i hendene til erkebiskopene i Nidaros fra 1153. Striden nådde en topp ved bannlysingen av kong Sverre, men fortsatte i hele middelalderen. Den velkjente sættargjerda i Tunsberg i 1277 var et forlik mellom erkebiskop Jon Raude og kong Magnus Lagabøter på bakgrunn av landsloven og alle de nye lagtingslovene som kongen hadde fått vedtatt. Sættargjerda ble stadfestet så sent som på unionsmøtet i Skara i 1458, men da var det lenge siden lagtingene hadde vært lovgivere i store rikssaker.

Reformasjonen var også en lovsak, men utover på 1500-tallet og fram til enevoldstiden fra 1660 ble de viktigste lovene gitt av kongen med samtykke av det danske riksrådet. Et godt eksempel på en slik lov er kirkeordinansen fra 1539, som fullt ut satte den kanoniske retten til side i Norge. Kirkeordinansen ble avløst av en egen kirkeordinans for Norge i 1607, som var utarbeidet av de norske biskopene. For øvrig ble den norske kirkeretten fornyet i Kong Christian Den Femtis Norske Lov fra 1687. Mange av reglene her var gjeldende rett helt opp til vår egen tid.

3.2.2 Tiden fra 1814

Grunnlovsfedrene på Eidsvoll ønsket ingen endringer i statskirkeordningen fra enevoldstiden. Kontinuiteten er framhevet i Grunnloven § 2 ved at den evangelisk-lutherske religion «forbliver» statsreligionen, og med § 16 blir denne på en særlig måte knyttet til Kongen. Når Kongen «anordner al offentlig Kirke- og Gudstjeneste, alle Møder og Forsamlinger om Religionssager», var nok tanken at alt var sagt om den kirkelige virksomheten i riket. Kongen og de geistlige embetsmennene drev kirken, og da var det intet behov for at de folkevalgte i Stortinget skulle ha bekjennelsesplikt.

Det var flere forhold som gjorde at den lovgivende makt ble mer aktiv i kirkesaker enn en kanskje hadde tenkt seg. Statskirkeordningen fra enevoldstiden var blant annet preget av at kristenplikt var borgerplikt. I tillegg var lekmannsforkynning forbudt i konventikkelplakaten fra 1741. Innføring av mer religionsfrihet i riket var en lovsak, og i 1842 ble konventikkelplakaten opphevet og i 1845 kom dissenterloven, som åpnet for at en kunne melde seg ut av statskirken.

Det andre området som aktiviserte Stortinget, var eiendomsretten til kirkene. Etter det store kirkesalget på 1720-tallet var en stor del av kirkene i privat eie i 1814. Allerede i 1818 ble saken tatt opp i Stortinget, og den kom opp en rekke ganger gjennom hele 1800-tallet. Målet var å få kirkene tilbake til soknets eie. Blant annet var formannskapslovene fra 1837 delvis begrunnet i behovet for en lokal representasjon til å stå for tilbakekjøpet av kirkene. Da «Lov om Kirker og Kirkegaarde» kom i 1897, eide hvert sokn sin kirke.

Et tredje område for lovgiveren var demokratiseringsprosessen i samfunnet. Både formannskapslovene og opphevingen av konventikkelplakaten gikk ut på å ta makt fra embetsmennene, men den virkelig store debatten stod om kirken skulle få folkevalgte styringsorganer. Debatten startet med «Kirkekommisjonen av 1859», striden svingte fram og tilbake i 60 år, og alle parter skiftet og byttet standpunkt flere ganger. Mens striden foregikk, ble flere av de kristne lekmannsorganisasjonene for indre og ytre misjon stiftet, blant annet fordi embetsmannskirken ikke ga rom for slik virksomhet. Striden endte med «Lov om menighetsråd og menighetsmøter» fra 1920. Under striden hadde Stortinget gjort det klart at det var en lovsak å organisere kirken med folkevalgte møter og råd, til tross for ordlyden i Grunnloven § 16. Det er grunn til å merke seg at i «Kirkekommisjonen av 1908», som utredet lovsaken, gikk tre av åtte medlemmer inn for å etablere en fri folkekirke. I den store høringen i 1914 stemte 15,5 pst. for dette framlegget.

3.2.3 Tiden fra 1945

Bispedømmerådene ble opprettet ved lov fra 1933, først og fremst for å nominere bispekandidater. Ellers skjedde det ikke mye med den kirkelige organisasjonen i mellomkrigstiden. Den andre verdenskrigen og kirkens innsats i den tiden ga derimot støtet til ny aktivitet. De politiske partiene la høsten 1945 fram et fellesprogram, og der slo de fast at statskirken fortsatt skulle bestå, men med tjenlige organer. «Kirkeordningsnemnda av 1945» fikk et ambisiøst mandat med tanke på ny organisering av kirken, men en finner ikke igjen mye av dette i kirkeordningsloven fra 1953. Det gikk derfor bare 10 år før en på kirkelig hold dro i gang et nytt utredningsarbeid med sikte på en utbygging av den kirkelige organisasjonen. Birkelikommisjonen kom med sin utredning i 1969, og den gikk inn for en omfattende delegasjon av myndighet, innenfor rammen av statskirkeordningen, til kirkelig valgte organer. Denne utredningen ble ført videre i Støylenkommisjonen, som la fram sitt arbeid i 1973. Sentralt i denne utredningen sto en klargjøring av forholdet mellom stat og kirke, men fortsatt var det reformer etter delegasjonslinjen som var veien å gå. Den kirkelige debatten som kom om dette i forbindelse med arbeidet i disse to kommisjonene, var bakgrunnen for at Stortinget i 1970 vedtok at det skulle oppnevnes et offentlig utvalg «til å vurdere det statskirkelige system i sin helhet slik det er utformet og virker i Norge». NOU 1975:30 Stat og kirke er resultatet av arbeidet i Sivertsenutvalget. I utvalget gikk 8 av 12 medlemmer inn for overgang til en selvstyrt folkekirke. I den høringen som fulgte, var kun 2 pst. av stemmene fra menighetsrådene, 1 pst. av stemmene fra kommunestyrene og 23,5 pst. av stemmene fra prestene for et skille mellom stat og kirke.

I St.meld. nr. 40 (1980 – 81) Om stat og kirke konkluderte regjeringen med at den ikke så grunnlag for et skille mellom stat og kirke, men var villig til å gå til «yttergrensene for en forsvarlig forståelse av mulighetene for desentralisering og delegasjon». Meldingen trakk opp rammer og retningslinjer for et omfattende kirkelig reformarbeid med sikte på å gi de kirkelig valgte organene betydelig større selvstendighet. Meldingen fikk bred tilslutning i Stortinget og har vært grunnlaget for en rekke endringer i kirkeordningen på sentralt og regionalt nivå. Kirkelovutvalget kom i NOU 1989: 7 Den lokale kirkes ordning med en utredning om forholdene på det lokale nivået, og dette arbeidet førte fram til kirkeloven, gravferdsloven og fondsloven i 1996. Disse lovene markerte et foreløpig sluttpunkt i det reformprogrammet som ble varslet i stortingsmeldingen om stat og kirke i 1980. Så tidlig som i 1998 gikk Kirkerådet videre med utredningsarbeid gjennom Bakkevigutvalget. Utredningen Samme kirke – ny ordning kom i 2002 med forslag om en ny ordning av forholdet mellom staten og kirken. Kirkemøtet 2002 vedtok å arbeide med reformer innenfor den bestående ordningen, men anbefalte samtidig at det ble oppnevnt et offentlig utvalg til å utrede forholdet mellom staten og kirken.

3.3 Statskirkeordningens konstitusjonelle forankring

Statskirkeordningen i Norge er konstitusjonelt forankret. Totalt er det sju paragrafer i Grunnloven som eksplisitt etablerer og regulerer statskirkeordningen. Noen andre bestemmelser og formuleringer i Grunnloven vil også kunne sees i sammenheng med statskirkeordningen. De relevante bestemmelsene er gjengitt i boksene 3.2, 3.3 og 3.4.

Den særlige ordningen av kirkestyret i Grunnloven må sees i lys av de alminnelige statsrettslige reglene om myndighetsfordelingen mellom statsmaktene, historiske forhold og utviklingstrekk av ulik art. Selv om grunnlovsbestemmelsene som etablerer statskirkeordningen i hovedsak har bestått uendret i snart 200 år, er det reelle innholdet i ordningen vesentlig endret siden 1814. En viktig årsak til dette er at Grunnloven i norsk tradisjon utgjør et relativt fleksibelt rammeverk.

Konstitusjonelt er Kongen i kirkelig statsråd Den norske kirkes øverste organ. Grunnloven § 3 sier at Kongen er den utøvende makt, og kirkestyret er særskilt lagt til Kongen som et prerogativ, jf. Grunnloven § 16 og §§ 21 og 22.

Stortingets alminnelige lovgivningsmyndighet innbefatter myndighet til å regulere både Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn. En må legge til grunn at statskirkeordningen har medført at Stortinget har gått forholdsvis langt i å regulere Den norske kirkes virksomhet. Dessuten øver Stortinget vesentlig innflytelse på Den norske kirkes virksomhet gjennom bevilgningsmyndigheten. Stortingets myndighet til å føre kontroll med regjeringens myndighetsutøvelse gjelder også på kirkeområdet.

Grunnloven § 2 annet ledd første punktum sier at den evangelisk-lutherske religion «forbliver Statens offentlige Religion». Religion er gjort til et statsformål ut fra en forståelse av enhet mellom religion og stat. Ordet «forbliver» etablerer linjer tilbake i historien og signaliserer kontinuitet, blant annet ga det et grunnlag for at det underliggende kirkelige regelverket fra eneveldet kunne videreføres etter 1814. Hva som nærmere forstås med formuleringen «evangelisk-luthersk Religion» i Grunnloven § 2, er angitt i Norske Lov fra 1687 andre bok første kapittel. Skriftene som er regnet opp der (Bibelen, Den apostoliske, nikenske og athanisianske trosbekjennelsen, Confessio Augustana og Luthers lille katekisme), er fremdeles Den norske kirkes formelle læregrunnlag.

Domstolene har ingen særlig rolle i kirkestyret, men saker som angår Den norske kirke, kan komme opp for domstolene på vanlig måte.

Spørsmålet om Den norske kirke er et eget eller selvstendig rettssubjekt er en gammel kirkerettslig problemstilling, som har vært hyppig og inngående diskutert gjennom ulike perioder. Den gjeldende tilknytningen mellom staten og Den norske kirke er svært sammensatt. De enkelte soknene i Den norske kirke har betydelig rettslig selvstendighet. Likevel er det ikke grunnlag for å betegne Den norske kirke som nasjonal størrelse som et selvstendig rettsubjekt, atskilt fra staten. Denne forståelsen har vært lagt til grunn for utbyggingen av det kirkelige selvstyret på 1900-tallet. Den myndigheten de spesifikt kirkelige organene på regionalt og sentralt nivå i kirken har fått, er lånt kompetanse, basert på delegasjon fra Kongens forvaltningsområde og fra Stortingets myndighetsområde.

3.4 Oversikt over Den norske kirkes organisasjonsstruktur og relevant regelverk

3.4.1 Den norske kirkes organisasjon

Den norske kirke har en kompleks organisasjonsstruktur. Statskirkeordningen består rettslig sett av et omfattende regelverk ut over det som følger av Grunnloven. Dette regelverket er vedtatt av ulike organer, og det har ulikt hjemmelsgrunnlag og ulik karakter. For det første har Stortinget vedtatt lovgivning som regulerer Den norske kirkes organisasjon og virksomhet. Dette omfatter både lovgivning som er spesifikk for Den norske kirke og mer generell lovgivning som også får anvendelse for Den norske kirke. Dernest har Kongen vedtatt regelverk som utfyller og utdyper statskirkeordningen. Dette dreier seg dels om forskrifter med hjemmel i lov og dels om regelverk som Kongen har vedtatt på selvstendig myndighetsgrunnlag, jf. særlig Grunnloven §§ 3 og 16. For det tredje har kirkelige organer, i all hovedsak Kirkemøtet, vedtatt utfyllende regelverk på en rekke kirkelige saksområder, for eksempel regler om valg til kirkelige organer og liturgier for gudstjenester og kirkelige handlinger. Kirkemøtets myndighet baserer seg på delegasjon fra Stortinget eller Kongen.

Lov 7. juni 1996 nr. 31 om Den norske kirke (kirkeloven) regulerer blant annet den kirkelige inndelingen, ansvars- og myndighetsforholdet mellom ulike kirkelige møter og råd og sammensetningen av dem, og loven utgjør en rettslig basis for finansieringen av Den norske kirke. Lovens formål er «å legge forholdene til rette for et aktivt engasjement og en stadig fornyelse i den evangelisk­lutherske folkekirke i Norge», jf. kirkeloven § 1.

Den kirkelige virksomheten på lokalplanet blir i hovedsak finansiert ved bevilgninger fra kommunene, jf. kirkeloven § 15. De kommunale overføringene utgjør rundt 2 mrd. kroner. Statens nettobevilgninger til Den norske kirke er på rundt 1 mrd. kroner, og hoveddelen av dette går til presteskapet.

Den norske kirke er geografisk delt inn i 1278 sokn, 106 prostier og 11 bispedømmer. Det er 430 kirkelige fellesråd, og ca. 1/3 av dem består av bare ett sokn.

Til sammen er det ca. 5 700 årsverk i Den norske kirke. Omtrent 1 300 av dem er årsverk for prester, ca. 200 er årsverk i regional og sentral administrasjon, og ca. 4200 er årsverk i menighetene ellers. Rundt 9 000 medlemmer er valgt inn i menighetsråd og fellesråd. Per 1. januar 2008 var 81,8 pst. av befolkningen medlemmer av Den norske kirke.

Det er av flere grunner problematisk å presentere organiseringen av og styringsstrukturen i Den norske kirke i form av et tradisjonelt organisasjonskart. I det følgende gis en framstilling av den kirkelige inndelingen og kirkelige organer på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå, slik det framkommer av blant annet kirkeloven. Dessuten presenteres hovedinnholdet i enkelte andre lover med særlig betydning for statskirkeordningen. I boks 3.5 er det tatt inn en oversikt over rådsstrukturen.

De formelle styringsstrukturene i kirken vil ikke uttømmende beskrive den samlede virksomheten som finner sted innenfor Den norske kirke. Svært mange frivillige organisasjoner og sammenslutninger utøver sin virksomhet innenfor eller i nær tilknytning til Den norske kirke. Det inkluderer blant annet en lang rekke misjonsorganisasjoner, diakonale foreninger og institusjoner, undervisnings- og forskningsinstitusjoner og ulike yrkes- og interesseorganisasjoner innen kirken, jf. også punkt 3.5.6. Sjømannskirken – Norsk kirke i utlandet er et eksempel på en frivillig organisasjon med tette bånd til Den norske kirke.

3.4.2 Kirkeloven og den kirkelige organisasjonsstrukturen

Soknet og soknets organer

Det er den geografiske soknestrukturen som har lagt grunnlaget for folkekirken. Kirkemedlemmene sokner til en kirke ut fra bostedsadressene. Kirkebyggene utgjør viktige symboler i lokalsamfunnet og fungerer som lokale samlingspunkter. Her markeres gudstjenesteliv, høytider og viktige familiebegivenheter. På grunnlag av soknestrukturen etableres menighetsfellesskapene.

Kirkeloven § 2 slår fast at «soknet er den grunnleggende enhet i Den norske kirke». Både selve formuleringen og den tidlige plasseringen i lovteksten gir signal om at Den norske kirke først og fremst er å forstå som lokalkirke. Kirkeloven understreker dette videre ved å fastsette soknets rettigheter og forpliktelser, og at soknet, som det er vanlig å si, er å forstå som et eget rettssubjekt. Samtidig som kirkeloven § 2 er et ankerfeste for forståelsen av Den norske kirke som lokalkirke, legger også loven visse begrensninger for soknet. I paragrafens første punktum heter det at soknet ikke kan løses fra Den norske kirke. At soknene er selvstendige og de grunnleggende enhetene i Den norske kirke, betyr ikke at de er å betrakte som egne trossamfunn. De tilhører, og har etter loven plikt til å tilhøre, trossamfunnet Den norske kirke. Soknet har eiendomsretten til kirken og kirkegården.

I hvert sokn skal det være et menighetsråd, og i kommuner med flere sokn skal det være et kirkelig fellesråd, jf. kirkeloven § 5. Det er med andre ord etablert to ulike organer som opptrer på vegne av soknet.

Menighetsrådet opptrer på vegne av soknet når det ikke er fastsatt i eller i medhold av lov at myndigheten er lagt til kirkelig fellesråd eller et annet organ. Rådets fremste oppgave er etter kirkeloven § 9 å ha oppmerksomheten vendt mot «alt som kan gjøres for å vekke og nære det kristelige livet i soknet». Denne formålsbestemmelsen er bevart og videreført, fra menighetsrådene ble opprettet ved lov i 1920. Til menighetsrådets viktigste virksomhetsområder hører ansvaret for at kirkelig undervisning, kirkemusikk og diakoni innarbeides og utvikles i soknet.

Det gjennomføres direkte valg til menighetsrådene hvert fjerde år. Alle kirkemedlemmer i soknet som har alminnelig stemmerett, har også kirkelig stemmerett. Foruten soknepresten som har fast sete i menighetsrådet, skal det – etter menighetsmøtets bestemmelse – velges fra 4 til 10 andre medlemmer til menighetsrådet. Medlemmene velges ved flertalls- eller forholdstallsvalg etter regler fastsatt av Kirkemøtet.

Menighetsmøtet består av de stemmeberettigede i soknet, og menighetsrådet skal kalle det sammen så ofte det er påkrevd eller når minst 20 av soknets stemmeberettigede krever det. Menighetsmøtet skal gis anledning til å uttale seg om blant annet deling, sammenslåing eller andre endringer i grensene for sokn, og om oppføring eller nedlegging av kirke eller annen kirkelig bygning.

En av hovedintensjonene med kirkeloven fra 1996 var å styrke soknet som grunnenhet i kirken. Som en del av selvstendiggjøringen av den lokale kirke ble de kirkelige fellesrådene lovfestet som en obligatorisk ordning i alle kommuner med mer enn ett sokn. Fram til da hadde kommunestyret ivaretatt en rekke økonomiske og administrative forvaltningsoppgaver på vegne av menighetene. Det var således behov for å etablere et selvstendig kirkelig organ som kunne representere soknene blant annet i økonomiske spørsmål og overfor kommunen.

Fellesrådets myndighet er positivt avgrenset i kirkeloven § 14 til å omfatte bygging, drift og vedlikehold av kirker og kirkegårder, arbeidsgiver- og tilsettingsansvar for dem som er tilsatt i soknet, anskaffelse og drift av menighets- og prestekontorer og anskaffelse av lokaler, utstyr og materiell til konfirmasjonsopplæring. Kirkeloven stiller krav om at det kirkelige fellesrådet skal ha en daglig leder av virksomheten (i de fleste kommunene benevnt som kirkeverge). Kirkelig fellesråd består av to menighetsrådsmedlemmer fra hvert av soknene i kommunen, en kommunal representant oppnevnt av kommunestyret og en prost eller en annen prest oppnevnt av biskopen.

Kommunens lovbestemte ansvar er etter dette begrenset til å finansiere utgifter som følger av fellesrådets ansvarsområde. Det innbefatter etter kirkeloven § 15 utgifter til bygging, drift og vedlikehold av kirker og kirkegårder, utgifter til stillinger og driftsutgifter til administrasjon og kontorhold (inklusive presteskapet). Utgiftsdekningen skal gi grunnlag for at de gudstjenestene som biskopen forordner, kan holdes, og at nødvendige kirkelige tjenester kan ytes i soknene.

Bispedømmer og prostier

På regionalt nivå er Den norske kirke inndelt i bispedømmer, og under hvert bispedømme i ulike antall prostier. Den regionale inndelingen i kirken følger i hovedsak av organiseringen av prestetjenesten.

Biskoper og proster er embetsmenn, og utnevning av biskoper og proster skjer i kirkelig statsråd. Biskopenes ansvar og myndighet, tjenestefunksjoner og tjenestevilkår er nedfelt i eget regelverk – tjenesteordningen for biskoper – som er fastsatt ved kongelig resolusjon 6. juni 1997 med hjemmel i både Grunnloven § 16 og kirkeloven § 34. Kongen fastsetter også tjenesteordninger for proster og menighetsprester, i medhold av de samme bestemmelsene.

Biskopen er øverste leder av prestetjenesten og fører tilsyn med prestene, de andre kirkelig tilsatte og de kirkelige rådene i sitt bispedømme. Biskopen forordner også gudstjenester i bispedømmets menigheter og beslutter hvor mange gudstjenester det skal holdes i den enkelte kirke. Prosten leder prestetjenesten i prostiet og bistår biskopen i dennes embetsutøvelse. Biskopen er prostens nærmeste overordnede.

I hvert bispedømme er det valgt et bispedømmeråd. Foruten biskopen, som har sete i bispedømmerådet i kraft av sitt embete, består bispedømmerådet av seks eller sju valgte medlemmer. Fire av dem er leke medlemmer, valgt av menighetsrådene i bispedømmet. I tillegg velger prestene og de øvrige kirkelige tilsatte i bispedømmet hver sin representant. De tre nordligste bispedømmene skal dessuten ha en samisk representant, mens det i Oslo bispedømme sitter en representant fra landets døvemenigheter.

På samme måte som menighetsrådet skal bispedømmerådet «ha sin oppmerksomhet henvendt på alt som kan gjøres for å vekke og nære det kristelige liv i menighetene», jf. kirkeloven § 23 tredje ledd. Utover 1980-tallet og fram til i dag er myndighet på en rekke områder delegert fra departementet til bispedømmerådene. En særlig viktig endring ble gjennomført i 1989, da myndigheten til å tilsette menighetsprester ble delegert fra kirkelig statsråd til bispedømmerådene. Bispedømmerådene forvalter statlige midler til presteskapet og fordeler enkelte statlige tilskudd til de kirkelige fellesrådene. I tillegg utøver bispedømmerådene kontroll- og godkjenningsmyndighet overfor de lokale menighetene på flere områder, i henhold til bestemmelser i lov og etter delegasjon fra Kongen. Den kirkelige administrasjonen ved bispedømmekontorene er bygget mye ut de senere årene.

I de siste årene har det pågått omstillingsarbeid innen prestetjenesten, blant annet med sikte på å styrke prostens rolle som leder. Endringene har sammenheng med at det i 2004 ble fastsatt ny tjenesteordning for proster og foretatt endringer i tjenesteordningen for menighetsprester. Etter disse endringene er det lagt til rette for at prostiet, og ikke som tidligere prestegjeldet, skal utgjøre prestenes tjenestedistrikter.

Kirkeloven åpner for at det etter bestemmelse i et flertall av menighetsrådene i prostiet kan dannes et prostiråd. Prostirådet kan behandle saker av felles interesse for soknene i prostiet, men ikke treffe bindende vedtak for de enkelte menighetsrådene eller andre organer.

Sentralkirkelige instanser

Kirkemøtet ble opprettet ved lov i 1984. Kirkemøtet består av medlemmene av bispedømmerådene og fem medlemmer valgt utenom bispedømmerådene. Kirkemøtet samles en gang i året og har etter kirkeloven § 24 som generelt mandat å «ha sin oppmerksomhet henvendt på saker av felles kirkelig karakter, og ellers på alt som kan gjøres for å vekke og nære det kristelige liv i menighetene, og det skal fremme samarbeidet innen Den norske kirke».

Kirkemøtet utøver myndighet dels på grunnlag av delegasjon av Kongens myndighet etter Grunnloven § 16, og dels med hjemmel i kirkeloven. Den delegerte myndigheten omfatter blant annet myndighet til å fastsette kirkens liturgier og salmebok, og regler om bruk av kirkene. Blant de lovregulerte ansvarsområdene som er lagt til Kirkemøtet, er uttalelse om viktige lovendringer på det kirkelige området, godkjenning av visse typer forsøk, fastsetting av retningsgivende planer og programmer for kirkelig undervisning, diakoni og kirkemusikk, og forslag til retningslinjer for soknereguleringer. Ved opprettelsen av Kirkemøtet har Den norske kirke fått et organ på nasjonalt nivå som kan fatte vedtak i saker av felleskirkelig karakter, som kan ivareta Den norske kirkes internasjonale og økumeniske oppgaver, og som med autoritet uttaler kirkens syn på aktuelle spørsmål, både allment og overfor de sentrale myndighetene.

Kirkemøtet velger Kirkerådet. Rådet fungerer som Kirkemøtets forberedende og iverksettende organ. Det har 15 medlemmer, hvorav 10 skal være leke medlemmer og fem geistlige representanter. Utgiftene til Kirkemøtet og Kirkerådet dekkes over statsbudsjettet.

Bispemøtet ble etablert som offisiell ordning ved resolusjon i 1934, men biskopene hadde også i lang tid før samlet seg til fellesmøter. Bispemøtet skal virke for samordning av de gjøremål som etter gjeldende regler tilligger biskopene, og gi uttalelser etter pålegg fra Kongen, departementet eller Kirkemøtet, jf. kirkeloven § 26.

Den norske kirkes lærenemnd ble opprettet ved lov i 1987. Lærenemnda er et selvstendig sakkyndig organ, bestående av biskopene, tre teologisk sakkyndige fra hver av de tre teologiske fakultetene, samt to teologisk sakkyndige og fire leke medlemmer valgt av Kirkemøtet. Lærenemnda gir etter anmodning uttalelse i saker som gjelder den evangelisk-lutherske lære. Læresak kan alltid reises av Kongen. Læresak mot prester og kateketer kan reises av biskopen i det bispedømmet hvor vedkommende gjør tjeneste. I andre saker enn tjeneste- og tilsettingssaker kan også Kirkemøtet anmode om uttalelse fra Lærenemda.

I tillegg til de nasjonale kirkelige organene som er direkte nevnt i kirkeloven, har Kirkemøtet etablert enkelte sentralkirkelige organer av kompetansemessig og rådgivende karakter. Mellomkirkelig råd er gitt ansvar for Den norske kirkes økumeniske, interreligiøse og internasjonale engasjement og virksomhet. Samisk kirkeråd ble opprettet av Kirkemøtet i 1992 for å fremme samisk kirkeliv og samordne kirkens innsats blant de samiske befolkningsgruppene. Ungdommens kirkemøte ble første gang gjennomført i 1993 og fungerer som et rådgivende og nasjonalt organ med ungdomsrepresentasjon både fra menighetene og fra frivillige organisasjoner med tilknytning til Den norske kirke.

KA Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon (KA)

KA organiserer en rekke virksomheter med kirkelig forankring, blant andre kirkelige fellesråd. Som arbeidsgiverorganisasjon arbeider KA med lønns- og arbeidsvilkår for medlemmenes tilsatte, inngår tariffavtaler og gir råd om personalspørsmål mv. Som interesseorganisasjon er ansvarsområdet videre, og det omfatter rådgivning og kompetanseutvikling på en rekke områder, blant annet når det gjelder drift av kirker og kirkegårder og utvikling av sentrale arbeidsområder innen diakoni, undervisning og kirkemusikk.

3.4.3 Oversikt over annet relevant regelverk

I tillegg til kirkeloven er det vanlig å omtale tre andre lover som kirkelig lovgivning, selv om de i dag ikke kan sies å være direkte forbundet med statskirkeordningen: gravferdsloven, loven om Opplysningsvesenets fond og helligdagsloven.

Statskirkeordningen medfører at en rekke lover og annet regelverk som regulerer offentlig virksomhet generelt, også kommer til anvendelse på virksomheten som skjer innenfor Den norske kirke. Kirkeloven slår for eksempel uttrykkelig fast at forvaltningsloven og offentlighetsloven gjelder for den virksomheten som drives av lovbestemte kirkelige organer.

Det er dessuten, som nevnt ovenfor, vedtatt et omfattende underliggende regelverk som regulerer mange sider ved den kirkelige virksomheten.

Gravferdsloven

I lov 7. juni 1996 nr. 32 om kirkegårder, kremasjon og gravferd (gravferdsloven) med forskrifter er det gitt bestemmelser om gravlegging og retten til gravsted, om feste av gravsted, om fredningstid for grav og flytting av gravlagte, om kremasjon og krematorier, om spredning av aske, om gravminner m.m.

Kommunen har det økonomiske ansvaret for anlegg og drift av kirkegårder. Ansvaret for kirkegårdsforvaltningen er lagt til det kirkelige fellesrådet i kommunen. Kirkegården er soknets eiendom, med mindre annet følger av særskilt rettsgrunnlag. Kirkegårdene er åpne for alle. Enhver har rett til å bli gravlagt der, uansett tro eller livssyn. Når det kirkelige fellesrådet, eventuelt menighetsrådet i ettsokns-kommuner, har oppgaven som forvaltningsorgan på området, følger det at oppgaven ivaretas på vegne av alle innbyggerne på stedet, ikke bare på vegne av kirkens medlemmer.

Nærheten til kirkebygget, hvor gravferdsseremonien normalt finner sted, har naturlig ført til at gravplassen betegnes som kirkegård. I lovgivningen og i daglig språkbruk kalles de offentlige gravplassene for kirkegårder. Enkelte steder er det anlagt offentlige gravplasser uten nærhet til kirke. Da benyttes gjerne betegnelsen gravlund.

Lov om Opplysningsvesenets fond

Opplysningsvesenets fond har sin historiske opprinnelse i kirkens eiendommer fra katolsk tid. Da Opplysningsvesenets fond ble dannet ved lov i 1821, omfattet fondet den gjenværende delen av de eiendommer som fra gammelt av tilhørte presteembetene, og som sørget for prestenes underhold. Fondets lovgrunnlag i dag er Grunnloven § 106 og lov 7. juni 1996 nr. 33 om Opplysningsvesenets fond. Ved årsskiftet 2006/2007 var fondets verdi anslått til 6,3 mrd. kroner. Fondet skal komme Den norske kirke til gode. Fondet er en del av kirkens driftsgrunnlag og utgjør en finansieringskilde som kommer i tillegg til bevilgningene over statsbudsjettet og kommunebudsjettene.

Fondets eiendommer består i dag hovedsakelig av presteboliger og prestegårder, jordleiebruk, skog og festetomter. Blant annet som følge av eiendomssalg de siste 20 årene har fondet i dag også vesentlige verdier plassert i aksjer og andre verdipapirer.

Fondet forvaltes av Kongen i medhold av § 4 i loven om fondet. Myndigheten er delegert til Kultur- og kirkedepartementet. I 2001 ble den daglige forvaltningen av fondet skilt ut fra departementet og lagt til et eget forvaltningsorgan under departementet, med eget styre.

Trossamfunnsloven og lov om tilskott til livssynssamfunn

Trossamfunnsloven (lov 13. juni 1969 nr. 25 om trudomssamfunn og ymist anna) etablerer noen rammer for virksomheten i alle trossamfunn. Det første kapitlet, som omhandler tros- og livssynsfrihet og medlemskap/tilhørighet, gjelder også for Den norske kirke, mens det andre kapitlet bare får anvendelse for «[t]rudomssamfunn utanom Den norske kyrkja». Trossamfunnene kan kreve tilskudd fra staten og kommunene som tilnærmet skal svare til statens og kommunenes utgifter til Den norske kirke. Det er gitt to forskrifter med hjemmel i trossamfunnsloven. Lov om tilskott til livssynssamfunn (lov 12. juni 1981 nr. 64) med tilhørende forskrift gir livssynssamfunn en rett til tilskudd fra stat og kommune som i det vesentlige tilsvarer trossamfunnslovens ordning for trossamfunn.

3.5 Ulike perspektiver på Den norske kirke

3.5.1 Den norske kirkes grunnlag, formål og identitet

Den norske kirke kan beskrives på svært mange måter. Ulike perspektiver eller begreper fanger opp ulike, karakteristiske sider eller fasetter ved kirkens identitet, organisering og virksomhet. En noenlunde dekkende framstilling av Den norske kirke og dens organisasjon bør gjenspeile hvordan ulike strukturer forenes i dagens kirkeordning. Den norske kirke kan beskrives som en statskirke, en folkekirke, et evangelisk-luthersk trossamfunn, en majoritetskirke, en lokalkirke og på mange andre måter. Disse beskrivelsene kan trolig ikke uttrykkes fyllestgjørende i én, avklart selvforståelse. Hvilket perspektiv som oppleves som aller mest betegnende for Den norske kirkes virksomhet og formål, vil være avhengig av ståsted og kirkesyn.

Enkelte av de strukturene som til sammen utgjør virksomheten i Den norske kirke, kan stå i en viss spenning til hverandre. Enhver beskrivelse av disse strukturenes innbyrdes forhold vil kreve at man gjør noen valg som nødvendigvis vil være kontroversielle, og som det ut fra andre perspektiver kan være grunn til å problematisere. Eksempelvis vil noe av den statlige eller offentlige myndighetsutøvelsen kunne oppleves som et fremmedelement innenfor det som vanligvis er å forstå som forhold som primært angår et autonomt trossamfunn.

Trossamfunnet Den norske kirke har flere kilder til sin identitet som fellesskap. Det er ikke uvanlig å si at det er tre ulike kirkeforståelser som konvergerer i måten Den norske kirke er organisert på. Elementene i kirkeordningen kan passe med både en kongregasjonalistisk, en synodal og en episkopal kirkeforståelse, jf. boks 3.6.

Den norske kirke er et kirkelig fellesskap av de døpte medlemmene, og kirkens identitet er fastsatt i et eget læregrunnlag. Den norske kirke har en identitet, et grunnlag og et formål som i alle fall historisk og teologisk er uavhengig av den gjeldende tilknytningen til statens organisasjon. Den kirkelige selvforståelsen, slik Kirkemøtet formulerer den, er dermed et vesentlig element i vurderingen av hvordan kirken skal organiseres. Med bakgrunn i blant annet Den norske kirkes forståelse av kirkens identitet, grunnlag, historie, egenart og utfordringer har Kirkemøtet formulert Den norske kirkes formål slik: «Den norske kirke skal være en bekjennende, misjonerende, tjenende og åpen folkekirke». I 2004 avga Kirkemøtet en mer utfyllende uttalelse om Den norske kirkes forståelse av seg selv, sine oppgaver og sin plass i det norske samfunnet. Uttalelsen Den norske kirkes identitet og oppdrag ble utarbeidet på oppdrag fra Gjønnesutvalget og er tatt inn som vedlegg 1 til Gjønnesutvalgets utredning.

3.5.2 Den norske kirke som statskirke

Grunnloven pålegger staten særlige forpliktelser overfor et evangelisk-luthersk kirkevesen og gjør samtidig statlige organer til representative styringsorganer for denne kirken. Det er særlig disse ordningene og styreformene som er det rettslige grunnlaget for å kalle Den norske kirke en statskirke. Statskirkeordningen er videre regulert og konkretisert ved lovgivning og annet offentligrettslig regelverk, jf. punkt 3.4.

Statskirkebegrepet er ikke entydig eller autoritativt definert. I dagligtalen omtales Den norske kirke ofte som «statskirken». Begrepet brukes både som synonymt med det offisielle navnet Den norske kirke og som en referanse til de formelle relasjonene mellom staten og Den norske kirke – til statskirkeordningen.

Begrepet statskirke fantes opprinnelig verken i Grunnloven eller i annen lovgivning. Behovet for et slikt begrep dukket først opp på midten av 1800-tallet. Da ble konventikkelplakaten opphevet, slik at andre enn statens prester kunne holde religiøse møter, og den første dissenterloven ble vedtatt. Statskirkebegrepet brukes i dag blant annet i Grunnloven § 27 andre ledd, og formuleringen kom inn da ordningen med kirkelig statsråd ble etablert i 1919.

Statskirkebegrepet brukes ofte som karakteristikk av ordningen av forholdet mellom staten og Den norske kirke. Det er naturlig å karakterisere Den norske kirke som en statskirke i dag, men spørsmålet er om det er mulig å ta stilling til hvilke faktorer som objektivt sett gjør det riktig å kalle noe statskirke. Begrepet er relativt, og ulike kriterier med ulik vekt kan spille en rolle for hvorvidt statskirkebetegnelsen passer. Disse kriteriene må relatere seg til hvilke og hvor sterke bindinger det er mellom statlige myndigheter og kirken. En kan snakke om mer eller mindre statskirke, alt etter hvor sterke disse bindingene er. Slike bindinger kan være av ulik art, men i denne sammenhengen vil de først og fremst måtte være formelle. Sentrale kriterier vil for eksempel kunne være hvilken lovmessig forankring en kirkeordning har, hvilke organer som har styringsansvar i kirken, hvordan kirken finansieres, hvilken juridisk status kirken har, og i hvilken grad kirken har formell særstilling. En sammenligning med andre land kan også være en aktuell, men mer upresis, indikator. Mye avhenger av hvilken rolle statskirkebegrepet spiller i etablert språkbruk. Det er altså ikke gitt hvilke, eller eventuelt hvor mange, slike bindinger som må endres, før man kan tale om et brudd eller skille mellom stat og kirke.

Den uklarheten som ligger i statskirkebegrepet, vil naturligvis følge med inn i sammenstillingen «statskirkeordning». Om statskirkebegrepet er relativt, betyr det likevel ikke at det ikke gir mening å snakke om at statskirkeordningen skal videreføres, reformeres eller avvikles. Det betyr bare at spørsmålet om noe er en statskirke(-ordning) eller ikke, må besvares konkret, og at det kan være ulike, legitime oppfatninger av om en konkret kirkeordningsmodell er statskirkelig eller ikke. Samtidig må en ikke undervurdere de symbolbetydningene som ligger innbakt i de ulike karakteristikkene av Den norske kirke.

Statskirkeordningen er konstitusjonelt forankret i Grunnloven. I noen tilfeller er det relativt gjennomsiktig hva de grunnlovsparagrafene som handler om Den norske kirke, innebærer, mens det i andre tilfeller vil være vanskelig å gjøre presist rede for hvilken rolle de spiller i statskirkesystemet. Især er Grunnloven § 2 vanskelig å beskrive uttømmende.

Etter den såkalte Børre Knudsen-dommen i Høyesterett (Rt. 1983 s. 1004) har det vært klart at Grunnlovens § 2 ikke er en rettslig bindende verdiparagraf for staten. Staten vil være bundet av evangelisk-luthersk kristendom i kirkesaker, altså når den utøver sitt kirkestyre, men den alminnelige lovgivningen og forvaltningen kan ikke prøves mot Grunnloven § 2 og slik finnes grunnlovsstridig. Med andre ord er det bare i svært begrenset forstand at Norge faktisk har en statsreligion.

Om den moderne statens forhold til Den norske kirke og til kirkestyret innenfor statskirkeordningen sa Sivertsen-utvalget fra 1975 dette, jf. NOU 1975: 30 Stat og kirke s. 144:

«På tross av at vårt statskirkesystem bygger på tanken om den konfesjonelle stat, har statsmyndighetene først og fremst sett det som sin oppgave å administrere kirkens ytre og formelle sider, mens de har vært tilbakeholdende med å gripe direkte inn i kirkens indre, åndelige liv. Her kan det igjen henvises til Protokollkomitéens innstilling (Innst. O.XVII) av 17. november 1954 i forbindelse med Schjelderupsaken. Protokollkomitéen sier at selv om det undertiden kan være tvingende nødvendig å treffe læreavgjørelser, og statlige myndigheter må gjøre dette som kirkens øverste styre, ønsker man at spørsmål om tro og lære må finne sin løsning på det åndelige plan innenfor kirken selv. Likevel har statsmyndighetene sett det som sin oppgave å sørge for rommelighet innenfor kirken, i første rekke ved utnevnelse av biskoper og prester, slik at ulike kirkelige og teologiske retninger kan leve side om side.

Det er ikke slik at den nyere liberale statsoppfatning fullstendig har avløst den eldre forståelse av den konfesjonelle stat. De to syn har levet videre side om side. Staten har utviklet seg videre med impulser fra begge. Samtidig er det en klar spenning mellom de to.»

Etter Sivertsen-utvalgets utredning har det skjedd visse tillempinger av statskirkeordningen som styrker opplevelsen av at Den norske kirke primært er et trossamfunn med selvråderett i indre forhold. Blant annet har Kirkemøtet, som opptrer og uttaler seg i kraft av å representere Den norske kirke som trossamfunn, blitt opprettet. Sentrale deler av den myndigheten som ifølge Grunnloven ligger hos Kongen, er delegert til Kirkemøtet.

3.5.3 Den norske kirke som trossamfunn

Den norske kirke kan ikke uttømmende beskrives ved begrepet statskirke. Statskirkeordningen er utviklet på en måte som har bidratt til å befeste Den norske kirkes identitet som først og fremst et trossamfunn. Innenfor dagens statskirkeordning anerkjenner staten Den norske kirke som et trossamfunn. I flere sammenhenger har Stortinget gitt uttrykk for at Den norske kirke må forstås og behandles som trossamfunn.

Gjennom statskirkeordningen er statlige organer forpliktet på Den norske kirkes læregrunnlag i sitt kirkestyre. Likevel ligger det en spenning i at både spesifikt kirkelige organer og statlige myndigheter på legitimt grunnlag er med på å presisere og utdype Den norske kirkes formål. Det har vært, og er fortsatt, ulike syn på hvor sterkt og hvor eksplisitt staten skal bruke sin myndighet til å definere dette formålet. Tradisjonelt har staten vist varsomhet i sin styring i saker som har hatt læremessige implikasjoner. Denne tendensen kan en si har vært med på å begrunne og befeste utviklingen av en spesifikt kirkelig organisasjonsstruktur med Kirkemøtet på toppen.

Teologisk er det ofte vist til et tradisjonelt luthersk syn på betydningen av kirkeordningen og sagt at dette først og fremst er et spørsmål om hva som er hensiktsmessig. Det kan være grunnlag for å hevde at statens varsomhet, sammen med et pragmatisk element i luthersk teologi, har bidratt til at Den norske kirke har unngått en tilspissing av spenningen mellom statlig myndighet og kirkelig autonomi. Dermed har utviklingen i retning av en tydeligere kirkelig selvstendighet de siste tiårene i hovedsak forløpt i tillit og uten opprivende stridigheter. Organisatorisk, og til dels også rettslig, har Den norske kirke fått en identitet som trossamfunn ved siden av offentlige myndigheter. I statskirkedebatten, og som et grunnlag for de reformene som er gjennomført de siste tiårene, har begrepsparet statskirke og trossamfunn vært viktig for blant annet å tydeliggjøre at staten og kirken ikke er identiske størrelser.

Trossamfunnsbegrepet brukes både teologisk, politisk og rettslig, men det er ikke helt avklart hvilke konsekvenser selve karakteristikken, eller de ulike elementene som karakteristikken sammenfatter, skal ha i ulike sammenhenger. Blant annet kan det være delte meninger om hvilken betydning det skal ha for statens styring av kirken, at Den norske kirke er et trossamfunn.

3.5.4 Den norske kirke som folkekirke

Begrepsparet statskirkeog trossamfunn må suppleres med begrepet folkekirke, som også uttrykker vesentlige sider ved Den norske kirke, jf. blant annet Kirkemøtets formålsformulering, som er sitert tidligere. Kirkeloven § 1 omtaler også Den norske kirke som «den evangelisk-lutherske folkekirke i Norge».

I den kirkepolitiske debatten har begrepet folkekirke spilt en viktig rolle, ved siden av og noen ganger som et korrigerende element til trossamfunnsbegrepet. Det finnes ikke noen entydig definisjon av folkekirkebegrepet, og det blir brukt med ulikt innhold og med forskjellige siktemål. Vanskelighetene med å finne en klar definisjon av begrepet likner dem som møter et forsøk på å bestemme hva som er konstituerende for at noe kan kalles en statskirke; begrepene blir påkalt av flere som uttaler seg om saken, men uten noen felles forståelse av hva de skal bety.

En ofte sitert begrepsoppfatning er kirke- og undervisningskomiteens formulering fra innstillingen om stat og kirke fra 1980–81, jf. Innst. S. nr. 265 (1980–81) s. 6:

«Folkekirke er en betegnelse som blir nyttet både om den kirke vi har og om en kirke som er løsrevet fra staten. Med folkekirke menes en kirke hvor dåpen er grunnlag for medlemskap og stemmerett, og vel også en kirke som omfatter det store flertall av folket. Motsetningen til folkekirken blir da en kirke hvor det i tillegg til dåpen kreves personlige kvalifikasjoner eller erklæringer for å kunne bli medlem eller ha stemmerett i kirken. Det kan heller ikke være tvil om at for store deler av folket står også uttrykket «folkekirken» for en kirke hvor mennesker får ta del i kirkelige handlinger som dåp, konfirmasjon og vigsel uten at det stilles krav til deres personlige trosforhold.»

Dette sitatet får fram vesentlige poenger, men det gir ikke et fullstendig bilde av den flertydige bruken av begrepet. Når Den norske kirke defineres som folkekirke, omfatter det både kvalitative og kvantitative elementer.

Folkekirkebegrepet henspiller på en særskilt stilling kirken har i det norske samfunnet. Den rollen kirken har i folkets bevissthet og liv er betydelig. Folkekirkebegrepet knytter seg videre til særskilte kvalitative eller formelle kjennetegn. I en slik sammenheng kan Den norske kirke betegnes som folkekirke, fordi et flertall i befolkningen tilhører kirken, fordi den er landsdekkende, fordi den ikke stiller krav utover dåpen for at man kan være medlem, og fordi kirkelige tjenester er allment tilgjengelige og gratis.

Kirkemøtet 2004 har i dokumentet Den norske kirkes identitet og oppdrag uttrykt flere vesentlige sider ved Den norske kirkes selvforståelse som folkekirke:

«Den norske kirke er en videreføring av den kirke som ble etablert i Norge ved slutten av det første årtusen. I dag er Den norske kirke et bredt fellesskap av kirkesamfunn i vårt land. Fra sin grunnleggelse har kirken i Norge vært en del av europeisk kirketradisjon. Denne tradisjon har satt varige spor i gudstjenesteliv, kirkeskikker og kirkeordning. Som folkekirke har kirken blitt formet av og satt sitt preg på kultur, historie og samfunnsliv. På ulikt vis har den hatt nære bånd til konge, statsmakt og andre myndigheter. Den norske stat er grunnlagt på territoriet til to folk, det samiske og det norske. Den norske kirke erkjenner at den har bidratt til fornorskning og undertrykkelse av samene som folk. Som folkekirke er Den norske kirke ikke identisk med folkefellesskapet, men er et særegent fellesskap bygd på dåpen og troen. Som trossamfunn har folkekirken en identitet som er forankret i et eget trosgrunnlag. Kirkemøtets vedtak om at Den norske kirke skal være en bekjennende, misjonerende, tjenende og åpen folkekirke gir uttrykk for denne identitet.»

Under overskriftene Kirken som forvalter av kultur, verdier og tradisjoner og Kirkens nærvær i folkelivet uttaler Kirkemøtet:

«Med sine lange historiske røtter er Den norske en forvalter av tradisjoner og verdier i kultur og samfunnsliv. Både lokalt og nasjonalt spiller kirkelige tradisjoner og seremonier en viktig rolle i mange sammenhenger. Den norske kirke forvalter en rekke kirkebygg av stor historisk og kulturell betydning. Dette er en oppgave Den norske kirke ønsker å utføre på en ansvarlig måte i samarbeid med offentlige myndigheter. Samtidig vil den være åpen for og bidra til nyskaping og fornyelse av tradisjoner og kulturuttrykk. Kristendommen som kulturarv er det imidlertid ikke Den norske kirke og de andre kirkesamfunnene alene som forvalter i det norske samfunn. Gjennom 1000 år har evangeliet satt dype og varige spor i folk og samfunn, noe som i dag blant annet lar seg gjenfinne i menneskesyn og virkelighetsforståelse, i ukens og årets rytme i hverdag og helg.

Som folkekirke forholder Den norske kirke seg til allmenne livserfaringer i samfunnet, og søker gjennom kirkelige handlinger, i sitt gudstjenesteliv, og i øvrig virksomhet å reflektere menneskelivet i dets mangfold. Som folkekirke ønsker Den norske kirke fortsatt å være til stede i alle lokalsamfunn. Den ønsker med sin virksomhet å være integrert i lokalsamfunnets liv og hendelser, og at kristen tro og livstolkning skal prege både dagligliv og høytid.»

3.5.5 Den norske kirke som lokalkirke

Dåpen er grunnlaget for medlemskap i en menighet eller i et sokn i Den norske kirke. Menigheten eller soknet er den grunnleggende enheten i kirken. For medlemmene framstår Den norske kirke først og fremst som lokal, og mange vil nok tenke mer på kirken som sokne- eller kommunekirke enn statskirke. Inntrykket av kirken vil for mange være preget av personlige opplevelser av gudstjenester, kirkelige handlinger eller møter med representanter for menighetene. Noen ganger kan medlemmenes forhold til lokalkirken avvike fra inntrykket de samme personene har av Den norske kirke på sentralt plan, blant annet på grunn av oppslag i mediene.

Soknestrukturen er historisk gitt, og den har medført at Den norske kirke er til stede i alle lokalsamfunn i hele landet. Kirkeloven § 2 gir uttrykk for noe av den organisatoriske dynamikken i Den norske kirke; på den ene siden blir soknets selvstendighet fastslått, og på den andre siden blir denne selvstendigheten avstemt med viktige felleskirkelige hensyn.

Den norske kirkes kulturelle særstilling gir seg gjerne utslag i at den spiller en sentral rolle ved nasjonale markeringer og høytider. Likevel henger folks tilknytning til Den norske kirke aller mest sammen med virksomheten i lokalsamfunnene. Den norske kirkes ordninger og ritualer blir brukt ved viktige hendelser i enkeltpersoners og familiers liv. I 2006 ble mer enn 43 000 barn døpt, og flere enn 42 000 lot seg konfirmere. Samme år ble det utført 9 600 kirkelige vigsler, og nærmere 38 000 kirkelige gravferder ble forrettet. Totalt ble det registrert 69 000 gudstjenester og 6,6 millioner gudstjenestebesøk. 74 pst. av alle fødte barn ble døpt. Dersom man ser på landsgjennomsnittet utenom Oslo, ble 81 pst. av alle fødte døpt. 66,7 pst. av alle 14-åringer i landet lot seg konfirmere. Videre foregår en stor andel av kultur- og fritidsaktivitetene i mange av landets lokalsamfunn i eller i tilknytning til menighetene.

I tillegg til at den kirkelige virksomheten i første rekke skjer på lokalt plan, bidrar det offentlige finansieringssystemet til å forsterke inntrykket av at Den norske kirke grunnleggende sett er en lokalkirke. Om lag 1/3 av de offentlige bevilgningene til Den norske kirke går over statsbudsjettet, mens 2/3 kommer fra kommunene.

3.5.6 Noen supplerende perspektiver på Den norske kirke og kirkens virksomhet

Ved siden av den formelle hovedstrukturen finnes det for det første kirkelig virksomhet som er særskilt organisert, og som delvis har en løsere tilknytning til selve statskirkeordningen. Dette omfatter for eksempel døvemenighetene, feltprestkorpset, prestetjenesten i fengsler, undervisningsinstitusjoner og helseinstitusjoner, Sjømannskirken, Svalbard kirke og særskilt organisert arbeid for samisk kirkeliv.

For det andre skjer det en omfattende og viktig virksomhet i regi av en rekke frivillige organisasjoner med en eller annen form for tilknytning til Den norske kirke. Det er et særskilt trekk ved kirkelivet i Norge at en rekke frivillige organisasjoner innen ytremisjon, indremisjon, diakoni og undervisning har hatt stor betydning for Den norske kirke og har preget kirkens virksomhet over hele landet. Disse organisasjonene har også hatt vesentlig innflytelse på samfunnsutviklingen i Norge. En kan for eksempel se dem som grasrotbevegelser med sammenhenger til demokratiutviklingen i samfunnet. Forholdet mellom Den norske kirkes offisielle organer og de frivillige kristelige organisasjonene og institusjonene har vært preget av både spenning og samarbeid. På lokalt, regionalt og nasjonalt plan er det etablert ulike former for samarbeid, også formaliserte samarbeidsordninger. Vekkelsesbevegelser med en løsere form for organisering har hatt innflytelse mange steder. I Nord-Norge har ikke minst den læstadianske bevegelsen vært av stor betydning. En rekke diakonale organisasjoner og institusjoner har vært viktige for samfunnet, Den norske kirke og borgerne.

For det tredje er Den norske kirke, både nasjonalt og verdensvidt, en del av et økumenisk fellesskap av kristne kirker og forholder seg også til andre religioner og andre tros- og livssynssamfunn. Gjennom misjonsarbeid, internasjonalt diakonalt arbeid og økumenisk samarbeid har Den norske kirke utviklet omfattende kontakt med andre kirker i Norge og i verden, ikke minst gjelder det kirkelig fellesskap i Det lutherske verdensforbund. Denne kontakten har satt Den norske kirke i et gjensidig avhengighetsforhold til andre tros- og livssynssamfunn og har ført til at Den norske kirke i stadig større grad er blitt påvirket av impulser fra andre kirker, tros- og livssynssamfunn, både her hjemme og i andre deler av verden. Selv om statskirkeordningen neppe kan sies å ha vært et sentralt element i for eksempel økumeniske læresamtaler nasjonalt og internasjonalt, er det grunnlag for å si at den økumeniske og internasjonale utviklingen har en viss betydning for forståelsen av en del sentrale ordningsspørsmål.

3.6 Statskirkeordningen og tros- og livssynspolitiske mål

3.6.1 Innledning

Kapittel 3 har så langt siktet mot å gi en deskriptiv framstilling av Den norske kirke som statskirke. Punkt 3.6 har normativ karakter, og det gir en vurdering av statskirkeordningen i forhold til de tros- og livssynspolitiske målene som er identifisert og beskrevet i kapittel 2.

3.6.2 Statskirkeordning og tros- og livssynsfrihet

De menneskerettslig forankrede normene som er relevante ved vurderingen av statskirkeordningen, legger bindende rammer. Disse normene er styrende for vurderingen av den bestående ordningen, og de definerer handlingsrommet for utforming av alternative modeller. De sentrale konvensjonsbestemmelsene er forpliktende folkerett, og menneskerettighetene er gjort til norsk lov med forrang. En annen sak er at rettighetene ikke er absolutte, og at det er delte meninger om hvilke rettslige skranker de internasjonale menneskerettighetene og ulike rettslige tekster i dag innebærer for utformingen av en (stats)kirkeordning. Dette innebærer at det finnes et betydelig rom for politisk vurdering av vår statskirkeordning.

Departementet legger til grunn at en statskirkemodell i seg selv ikke nødvendigvis er i strid med de rettslige kravene som i dag følger av prinsippet om tros- og livssynsfrihet og andre relevante normer. Dette kan sies å følge allerede av at statskirkebegrepet ikke presist kan angi en bestemt kirkeordning. Det er avgjørende hvordan ordningen nærmere utformes og virker i praksis. Videre er det et viktig spørsmål hvilke elementer som inngår i statskirkeordningen, og hvilke elementer som har en løsere tilknytning til selve statskirkeordningen. For at spørsmålet om en statskirkeordning er i strid med prinsippene om tros- og livssynsfrihet og likebehandling skal kunne besvares sakssvarende, må for det første ordningen diskuteres konkret. Dernest må en være bevisst på at prinsippet om tros- og livssynsfrihet har både rettslige og politiske fasetter, men også at forholdet mellom juss og politikk på dette feltet har utpreget dynamisk karakter. I drøftelsen av disse spørsmålene er det viktig å tilstrebe ryddighet og saklighet, men samtidig også ha forståelse for at spørsmålene angår grunnleggende aspekter ved enkeltmenneskers og samfunnets liv.

Det er svært få land i verden som har statskirkeordning, og det er grunn til å anta at de internasjonale overvåkningsorganene vil følge den norske statskirkeordningen med interesse. Enkelte hevder at en statskirkeordning står i motsetning til ideene bak menneskerettighetene. Internasjonale menneskerettsorganer har allerede rettet oppmerksomhet mot konkrete elementer i den norske statskirkeordningen, mot andre spørsmål som angår forholdet mellom offentlige myndigheter og institusjoner og tro og livssyn, og mot hvordan statens tros- og livssynspolitikk framtrer i et helhetlig perspektiv. Dommen i Den europeiske menneskerettighetsdomstolen 29. juni 2007 om det norske KRL-faget kan nevnes som et eksempel.

3.6.3 Statskirkeordningen og tros- og livssynspolitiske mål

Prinsipielle og praktiske hensyn knyttet til tros- og livssynsfrihet, likebehandling (ikke-diskriminering) og statens alminnelige tros- og livssynspolitikk har de seneste tiårene fått en stadig tydeligere plass i statskirkedebatten. Flertallet i det statlig oppnevnte Sivertsenutvalget la stor vekt på religionsfrihetsprinsippet og likebehandling i argumentasjonen for sitt forslag om å oppheve statskirkeordningen. Tros- og livssynspolitiske argumenter sto likedan svært sentralt da flertallet i det kirkelig oppnevnte Bakkevigutvalget i 2002 foreslo omfattende endringer i den rettslige reguleringen av forholdet mellom staten og Den norske kirke. Bakkevigutvalget brukte relativt stor plass på å drøfte statens framtidige tros- og livssynspolitikk og tok utgangspunkt i to prinsipielle hovedsynspunkter. For det første sa utvalget at staten bør legge til rette for «jamstelling mellom trus- og livssynssamfunn i Noreg», og for det andre bør staten føre «ein aktivt støttande religionspolitikk som legg forholda til rette for trus- og livssynssamfunna og deira verksemd i Noreg».

Også Gjønnesutvalgets mandat og sammensetning reflekterer at statskirkeordningen angår statens generelle tros- og livssynspolitikk. Utvalgets utredning har tatt dette anliggendet inn på flere plan, jf. særlig punktene 4.1.3 og 4.1.4 nedenfor. Høringsprosessen og den offentlige debatten mer generelt har dessuten bidratt til å tydeliggjøre sammenhengene mellom statens generelle tros- og livssynspolitikk og ordningen av forholdet mellom staten og Den norske kirke.

Til tross for at forholdet mellom staten og Den norske kirke i vid forstand har vært tilpasset endrede rammebetingelser på mange plan, representerer dagens sentrale utviklingstrekk en betydelig utfordring for statskirkeordningen. Den gjeldende statskirkeordningen står i et generelt spenningsforhold til de menneskerettslige forpliktelsene Norge er bundet av, særlig prinsippet om tros- og livssynsfrihet og forbudet mot diskriminering. Dette spenningsforholdet er for så vidt direkte uttrykt i Grunnloven § 2. Dette har relevans både når det gjelder Den norske kirkes særstilling i forhold til andre tros- og livssynssamfunn, når det gjelder statlig styring av trossamfunnet Den norske kirke og når det gjelder individenes stilling. En statskirkeordning stiller særskilte krav til aktsomhet og følsomhet i statens generelle tros- og livssynspolitikk. Selv om en statskirkeordning i seg selv ikke er menneskerettsstridig, må den heller ikke direkte eller indirekte lede til menneskerettsstridig praksis.

Departementet kan imidlertid ikke se at det er i strid med de generelle målene for tros- og livssynspolitikken, eller med internasjonale forpliktelser, at Den norske kirke fortsatt kan ha en særstilling i sitt forhold til staten, sammenlignet med de andre tros- og livssynssamfunnene. Tvert imot oppfatter departementet at det er saklig grunnlag for at Den norske kirke fortsatt kan være gjenstand for særlig rettslig regulering. Den norske kirke har en spesiell stilling i norsk historie, og den har en særlig stilling også i dag. Til tross for at samfunnet er blitt mer pluralistisk, er Norge i hovedsak mer preget av religiøs enhet enn av det nye mangfoldet. I utformingen av det framtidige forholdet mellom Den norske kirke og staten må dermed hensynet til Den norske kirkes historiske og aktuelle særstilling tillegges vekt, samtidig som de generelle målene for tros- og livssynspolitikken blir bedre ivaretatt.

Staten kan ikke og skal ikke selv ha en religion. Det har staten heller ikke i dag. Statskirkeordningen innebærer en særlig tilknytning mellom staten og ett bestemt kirkesamfunn, men gjør ikke staten konfesjonell. Departementet mener at det er fornuftig med relevante endringer i Grunnloven for å markere tydeligere enn i dag at staten ikke er konfesjonell. At staten har hatt og fortsatt har et nært forhold til det kirkesamfunnet som på en særlig måte har gitt form og innhold til kristen tradisjonsformidling gjennom nasjonens og folkets historie, står ikke i motsetning til at staten selv ikke har en religion. Spørsmålet om endringer i bestemmelser om «Statens offentlige Religion» bør sees i sammenheng med at statens religiøse og livssynsmessige nøytralitet ikke innebærer at staten skal være verdinøytral.

Med bakgrunn i blant annet dette mener departementet at det er gode grunner for å ta inn en ny verdibestemmelse i Grunnloven som en følge av eventuelle endringer i statskirkeordningen, først og fremst den symbolmettede bestemmelsen i § 2 andre ledd første punktum om «Statens offentlige Religion». En slik paragraf bør virke mest mulig samlende.

Det er viktig å understreke at den formelle og reelle særstillingen som Den norske kirke har i vårt samfunn, ikke medfører at Den norske kirke kan påberope seg en eksklusiv samfunnsmessig rolle som verdiformidler og tradisjonsbærer. De andre tros- og livssynssamfunnene har en tydeligere plass og rolle enn de har hatt tidligere. Samfunnets fellesverdier, slik de kommer til uttrykk i ulike sammenhenger, bør virke mest mulig samlende for alle. Dette inkluderer også borgere som ikke har noen tros- eller livssynsmessig tilhørighet.

Etter departementets syn bør det også foretas konkrete endringer i reguleringen av forholdet mellom staten og Den norske kirke, som bedre kan ivareta grunnleggende hensyn til tros- og livssynsfrihet og likebehandling. Slike endringer vil føre til større grad av likebehandling mellom alle tros- og livssynssamfunn enn dagens ordning åpner for. Det vil også legge til rette for Den norske kirke som trossamfunn.

Reformene i statskirkeordningen som er gjennomført så langt, har bidratt til å synliggjøre Den norske kirke som en egen størrelse og har styrket Den norske kirkes rettslige og faktiske autonomi. Dette har kunnet skje til tross for at reguleringen av ordningen i Grunnloven i all hovedsak har ligget fast siden 1814. At Den norske kirke har behov for større selvstendighet for å ivareta sin egenart og fylle sine oppgaver som kirkesamfunn har imidlertid ikke vært den eneste begrunnelsen for reformprosessen. Utviklingen i Den norske kirke kan forstås som en demokratiseringsprosess, med paralleller til utviklingen på andre samfunnsområder, og prosessen må også sees i lys av endringer i synet på staten, statens oppgaver og statens organisering.

Departementet vil for det første peke på at denne utviklingen har ført til at visse justeringer av rammeverket i Grunnloven et stykke på vei vil kunne oppfattes som et spørsmål om å bringe rammeverket i samsvar med de faktiske og politiske realitetene. For eksempel er sentrale deler av Kongens myndighet etter Grunnloven § 16 blitt delegert til Kirkemøtet. Når Kirkemøtet vedtar liturgier for Den norske kirke, skjer det formelt med hjemmel i delegert myndighet. I dag er det for departementet verken ønskelig eller mulig at Kongen for eksempel skulle instruere Kirkemøtets myndighetsutøvelse på dette feltet.

For det andre utfordrer denne prosessen nå de rettslige rammene som utviklingen så langt har skjedd innenfor. Selv om det kan være delte meninger om spillerommet for reformer innenfor en statskirkelig grunnkonstruksjon er fullt utnyttet, er det mulig å se det aktuelle spørsmålet om endringer i Grunnlovens bestemmelser om statskirkeordningen som en videreføring av den skrittvise tilnærmingen som har preget den kirkepolitiske reformtradisjonen.

Staten er også kirkestyre. Departementet vil understreke at selv om styringen som skjer i kirkelig statsråd av mange grunner har fått redusert betydning i praksis, har statens kirkestyre fortsatt både realitet og stor symbolverdi. Kirkelig statsråd er et organ i Den norske kirke og ivaretar fremdeles sentrale kirkelige funksjoner. En grunnleggende premiss for statens kirkestyre er respekten for Den norske kirke som trossamfunn, og statens kirkepolitiske målsettinger har, som det er pekt på foran i punkt 2.3.3, derfor vært tydelig forankret i Den norske kirkes selvforståelse som trossamfunn og folkekirke. Departementet legger avgjørende vekt på at endringer i statskirkeordningen må skje på en slik måte at Den norske kirke skal videreføres og styrkes som en åpen, inkluderende og landsdekkende folkekirke.

Denne folkekirkelige målsettingen kan konkretiseres i flere retninger. Departementet legger særlig vekt på at medlemmenes kirkelig tilhørighet må bevares gjennom en eventuell endringsprosess. Den konkrete ordningen av forholdet mellom staten og Den norske kirke er ikke nødvendigvis avgjørende for hvilken posisjon Den norske kirke vil ha i befolkningen og samfunnet i framtiden. Viktigere for medlemmenes tilhørighet vil antakelig være hvordan kirken på lokalplanet møter folk i dagliglivet og på merkedager. Den norske kirke var en folkekirke lenge før dagens rettslige rammeverk ble etablert. Ikke bare statskirkeordningen, men også rollen som majoritetskirke, har bidratt til å skape og vedlikeholde bred tilhørighet til Den norske kirke.

Likevel mener departementet at det er gode grunner for å anta at ordningen av forholdet mellom staten og Den norske kirke fortsatt har, stor symbolsk og reell betydning også for spørsmål om medlemstilhørighet og kirkens samfunnsmessige betydning. Grunnlovsforankringen kan bidra til symbolsk makt, som både er knyttet til staten og nasjonen. Det norske kongehuset er nær forbundet med Den norske kirke gjennom forfatningen og ved at kongefamilien har vist personlig engasjement i og overfor Den norske kirke. Den gjeldende ordningen har sikret Den norske kirke hensiktsmessige rammevilkår, og styringsstrukturen uttrykker en rimelig balanse mellom ulike elementer som kan stå i en viss spenning til hverandre.

Som det framgår av punkt 4.2.4, er mange usikre på hva endringer i statskirkeordningen vil kunne bety for hvordan kirken utvikler seg videre, for medlemstilhørigheten og kirkens samfunnsmessige rolle og betydning. Dette har vært uttrykt som at mange er redde for å «miste sin kirke» dersom det gjøres inngripende endringer i statskirkeordningen. Den statlige tilknytningen, og særlig Kongens kirkestyre, vurderes av mange som en balanserende trygghetsfaktor i styringssystemet. For mange synes dette primært å henge sammen med at staten gjennom utnevningen av biskoper og proster på en god måte har bidratt til å sikre kirkens folkekirkelige karakter. I debatten oppfatter mange staten som en garantist for åpenhet og mangfold, og at kirken framstår som tilgjengelig for bredden av medlemmer, uavhengig av trosengasjement, kultur og tradisjon og teologisk retning.

Departementet legger derfor til grunn at de valgte kirkelige organenes demokratiske legitimitet og selvforståelse må styrkes før myndigheten til å utpeke biskoper og proster kan overføres fra kirkelig statsråd til andre kirkelige organer.

Også i en videre tros- og livssynspolitisk forstand må en nyordning av forholdet mellom staten og Den norske kirke innebære en hensiktsmessig balanse mellom en rekke hensyn, og skje innenfor rammen av relevante skranker. Departementet vil presisere at dette blant annet innebærer en tydeliggjøring av at staten fortsatt skal ha en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk, blant annet slik at staten fremdeles aktivt skal støtte tros- og livssynssamfunnene og deres virksomhet, økonomisk og på andre måter, og bidra til at tro, religion og livssyn fortsatt skal kunne ha en synlig plass og viktig rolle på mange plan i samfunnslivet.