7 Nærmere om demokratiutvikling og utnevning av biskoper og proster

7.1 Innledning

I dette kapitlet drøftes mer inngående spørsmål knyttet til utviklingen av det kirkelige demokrati og overføringen av myndigheten til å utpeke biskoper og proster. Etter først å ha beskrevet dagens ordninger og ulike tiltak som har vært iverksatt, blant annet for å utvide det kirkelige demokrati, gir departementet uttrykk for sin vurdering av situasjonen og gjør rede for de forutsetninger som bør legges til grunn for at myndigheten til å utpeke proster og biskoper kan overføres til valgte kirkelige organer.

Departementet legger til grunn at i sammenheng med fortsatte kirkelige reformer er behovet for å styrke det kirkelige demokrati en hovedutfordring. Skal Den norske kirke kunne videreføres som folkekirke i betydningen en kirke som både rommer en forsvarlig bredde av ulike teologiske oppfatninger og favner ulike grader av religiøst engasjement, er det viktig at dette også avspeiles i utnevningene til de ledende kirkelige stillingene. Det er dette anliggendet som mange mener har vært ivaretatt ved at proster og biskoper har vært utnevnt i kirkelig statsråd. Overføring av denne oppgaven til kirkelig valgte organer forutsetter derfor at disse organene må kunne ivareta den med et tilsvarende engasjement for kirkens folkekirkelige karakter. Styrking av det kirkelige demokrati framstår på denne bakgrunn som en naturlig og nødvendig forutsetning for en slik overføring. Departementet har i samarbeid med Kirkerådet nedsatt en arbeidsgruppe som skal fremme konkrete forslag til hvordan demokratiet kan styrkes ved endringer i valgordningene i tilknytning til de kirkelige valgene 2009 – 2010. Reformene forutsettes blant annet å inneholde etablering av reelle valgmuligheter, økt bruk av direktevalg og kirkevalg samtidig med andre offentlige valg. Departementet legger til grunn at en tilfredsstillende demokratireform etter disse linjer vil være gjennomført i Den norske kirke innen utgangen av 2011.

7.2 Grunnlaget for kirkelig demokrati

Svært få vil på et prinsipielt plan i dag gå imot at Den norske kirke skal ha en demokratisk oppbygning og en demokratisk fundert styring. I dagens norske samfunnskontekst er demokratiske verdier, også i Den norske kirke, langt på vei fellesverdier. Likevel vil enkelte framheve at det kirkelige demokratiet har et særlig grunnlag og en egenart som legger føringer for anvendelsen av demokratiske prinsipper og verdier i kirkelig sammenheng.

Det er videre høy grad av enighet om at det er behov for å styrke det kirkelige demokratiet, også uavhengig av den aktuelle statskirkedebatten. Vurderingene vil i praksis derfor handle om å kvalifisere det kirkelige demokratiet: Hvordan kan det videreutvikles? Hvordan skal «folket», dvs. medlemmene, styre Den norske kirke, og hva skal de styre?

Den norske kirke er påvirket av samfunnsutviklingen. Moderniseringen av statskirkeordningen har funnet sted parallelt med en allmenn demokratiseringsprosess i staten og samfunnet. For det første er statens styre i og overfor Den norske kirke blitt demokratisert. Det er regjeringen (kirkelig statsråd) som er øverste kirkestyre, ikke Kongen som person. Selv om kirkestyret fortsatt er et kongelig prerogativ, utgår regjeringen fra, og er ansvarlig overfor, Stortinget. Forvaltningens myndighetsutøvelse er sterkt regelstyrt og gjenstand for ulike former for kontroll. For det andre har Den norske kirke fått en myndig rådsstruktur med organer på lokalt, regionalt og nasjonalt plan som utgår fra kirkelige valg. Det har primært skjedd ved lovgivning i Stortinget, og prosessen begynte på lokalt nivå, først med menighetsmøtet (1873) og senere med menighetsrådet (1920) og de kirkelige fellesrådene (1996 – 97). Bispedømmeråd ble innført i 1933, og Kirkemøtet i 1984. Forvaltningen i de kirkelige rådsorganene skjer også innenfor rammene av krav til forsvarlig saksbehandling og forskjellige typer kontrollsystemer. Blant annet som følge av statskirkeordningen er ordninger som er utviklet innenfor offentlig forvaltning, gjort direkte gjeldende for virksomheten i de kirkelige rådsorganene. Det kirkelige demokratiet henter også impulser fra demokratiutviklingen i andre typer organisasjoner og i økumeniske og internasjonale sammenhenger.

Også i et lengre historisk perspektiv kan en konstatere at den kristne kirken har hentet organisatoriske og kulturelle impulser fra samtiden. Påvirkningen har også gått motsatt vei. Kirkelig organisasjons- og demokratiutvikling har dermed skjedd i et dynamisk samspill med omgivelsene. I dag framstår det som bortimot selvsagt at den nærmere utformingen og praktiseringen av det kirkelige demokratiet skjer under påvirkning fra demokratiske ordninger i andre sammenhenger.

En kan si at luthersk teologi og kirkeforståelse har lagt til rette for dette ved betoningen av at organisasjonsspørsmål i kirken må vurderes ut fra hensiktsmessighet, ut fra hva som tjener kirkens oppdrag. Det er også grunnlag for å hevde at demokratiske verdier og en demokratisk styringsform kan begrunnes i Den norske kirkes egenart som trossamfunn. Demokrati kan forankres i kirkens evangelisk-lutherske læregrunnlag. Selv om en ikke direkte kan utlede et detaljert utformet kirkelig demokrati i moderne forstand fra det teologiske normgrunnlaget, kan kirkens demokratiske styreform begrunnes teologisk i prinsippet om det allmenne prestedømmet. Læren om det allmenne prestedømmet likestiller kirkens medlemmer, og innebærer at alle døpte har rett og plikt til å utøve eget skjønn, ansvar for kirkens felles liv og mulighet til å delta i styringen av kirken. Demokratiet baserer seg på dåpen som grunnlag for medlemskap, stemmerett og valgbarhet, og de døpte i soknet utgjør sammen menigheten. I luthersk tradisjon er det dessuten etablert et kirkelig embete som er gitt et særlig læreansvar, uten at dette med nødvendighet innebærer noen begrensning av det kirkelige demokrati.

Både teologisk, historisk og aktuelt er det derfor svært naturlig at Den norske kirke skal ha en demokratisk styringsstruktur. Selv om den nærmere utformingen av det kirkelige demokratiet i første rekke må skje ut fra vurderinger av hensiktsmessighet, kan og bør kirkens læregrunnlag også gi begrunnelser for hvordan demokratiet skal se ut og praktiseres. Samtidig som utformingen av de kirkelige ordningene henter impulser fra demokratidiskusjoner i mer allmenn forstand, har det kirkelige demokratiet også et særskilt grunnlag og en egenart som må komme til uttrykk i de konkrete demokratiske ordningene. Hva denne egenarten består i, og hvordan den skal komme til uttrykk, kan det være ulike forståelser av. Departementet vil for sin del peke på at egenarten ikke bare kan knyttes til Den norske kirkes identitet som trossamfunn, dens læregrunnlag og teologi, men også til supplerende perspektiver som statskirke, folkekirke og lokalkirke.

7.3 Demokratiske ordninger

Det kirkelige demokratiet er basert på dåpen som vilkår for medlemskap, stemmerett og valgbarhet. Kirkeloven gir regler om sammensetningen av de ulike kirkelige organene og fastsetter noen rammebestemmelser for valg til kirkelige organer på lokalt, regionalt og sentralt nivå. Kirkemøtet har vedtatt utfyllende regelverk for de enkelte valgene.

Medlemmer som i valgåret vil ha fylt 18 år, har stemmerett og er valgbare. I utgangspunktet er både stemmerett og valgbarhet knyttet til det geografiske bostedssoknet, men biskopen kan etter søknad dispensere fra dette kravet. Valgperioden er fire år. Valgordningene er i dag en kombinasjon av direkte og indirekte valg.

Menighetsråd velges ved urnevalg, direkte av og blant medlemmene i soknet. Den som er valgbar, har også plikt til å ta imot valg. Valget av menighetsråd finner sted samme høst som det holdes stortingsvalg. Menighetsrådet gjør tjeneste som valgstyre. Enhver gruppe på minst 10 stemmeberettigede har rett til å fremme alternative valglister. I praksis gjennomføres menighetsrådsvalgene i dag nesten utelukkende som flertallsvalg (én kandidatliste).

Valg til kirkelig fellesråd og til bispedømmeråd foregår indirekte. Menighetsrådene, som basisorgan for grunnenheten soknet, utpeker en eller flere representanter til det kirkelige fellesrådet i kommunen. Menighetsrådsmedlemmene avgir stemme i valget av leke representanter til bispedømmerådet. Prestene som én gruppe, og kirkelig tilsatte for øvrig som den andre gruppen, utpeker egne representanter til bispedømmerådet gjennom gruppevise valg. Kirkemøtet består av medlemmene i bispedømmerådene, foruten fem representanter som velges direkte av Kirkemøtet utenom bispedømmerådene. Kirkemøtet velger medlemmene til Kirkerådet med unntak av biskopen, som velges av Bispemøtet. Noen fakta om valg i Den norske kirke framgår av figur 7.1.

Kilde: Kirkerådet, Kirkens årbok

Deltakelsen ved de siste menighetsrådsvalgene har vist en viss stigning, men den må fortsatt betegnes som svært lav. Mens oppslutningen på 1980- og 1990-tallet lå på omkring 3 pst., var gjennomsnittet i 2001 på 3,6 pst. (en økning fra 1997 på 22 pst.) og i 2005 på 4,2 pst. (en økning fra 2001 på 20 pst.), jf. figur 7.1. Oppslutningen ved valget i 2005 innebærer at det gjennomsnittlig står 99 velgere bak hvert menighetsråd. Det er store lokale variasjoner i valgdeltakelsen.

Kilde: Kirkerådet, Kirkens årbok.

Andelen kvinner i menighetsrådene har vist jevn økning siden 1970-tallet og er nå 58 pst. Kvinneandelen i bispedømmerådene og i Kirkemøtet er ca. 49 pst. Omkring 6 pst. av menighetsrådsmedlemmene er under 30 år.

I de valgte rådene på alle nivåer er embetet særskilt representert. Dette uttrykker at styringen av kirken er et ansvar for både det allmenne prestedømmet (rådene) og embetet (prestetjenesten), og den skjer i samvirke mellom embete og råd. Denne særskilte styringsmodellen med embetet i rådene har dermed en annen begrunnelse enn den nevnte ordningen med at også de andre tilsatte i lokalkirken, gjennom egne, gruppevise valg, er representert i bispedømmerådene og i Kirkemøtet. For tiden utredes det i regi av Kirkerådet hvilke konsekvenser det skal ha at det kirkelige embetet også kan tenkes å omfatte andre tjenestegrupper enn prestene.

Det er etablert ulike former for medbestemmelse og «bedriftsdemokrati» som gir innflytelse til de ulike gruppene av arbeidstakere lokalt, sentralt og nasjonalt. Disse ordningene oppfyller de kravene som følger av relevant lovgivning og avtaleverk, og de har likhetstrekk med de ordningene som finnes i andre sammenhenger.

Bekjennelsesgrunnlaget i Norske Lov 2 – 1 er også i rettslig forstand basis for Den norske kirkes lære. Kirken har i sin virksomhet plikt til å lære i samsvar med Bibelen og bekjennelsen. Alle kirkelig tilsatte og alle kirkelige organer er pålagt en grunnleggende plikt til å følge læregrunnlaget. Dette er i og for seg ikke noe særskilt fenomen for Den norske kirke. Det er en allmenn forutsetning at en opptrer i lojalitet til den virksomheten en gjør tjeneste i, selv om lojalitetsplikten naturligvis har sine grenser. Også de demokratisk valgte kirkelige møtene og rådene kommer i sin virksomhet i berøring med lærespørsmål, og de har et selvstendig ansvar for å klarlegge læremessige sider av en sak som skal behandles. Instansene er forpliktet til å utføre sitt arbeid i lojalitet mot den evangelisk-lutherske lære, jf. kirkeloven § 28. Denne lojalitetsplikten er rettet mot organenes vedtak og virksomhet, ikke mot enkeltmedlemmene. I rådene har embetet et særlig ansvar for å løfte fram de læremessige implikasjonene av en sak. Dette ansvaret er forankret i prestens oppgave med å forvalte Ord og sakrament, og i prestens ordinasjonsforpliktelse. Biskopens tilsynsansvar gjelder både tilsatte og rådsorganene i bispedømmet.

7.4 Oversikt over forsøk og tiltak for å styrke oppslutningen om de seneste kirkelige valgene

7.4.1 Forsøk ved menighetsrådsvalget i 2001

I forkant av menighetsrådsvalget i 2001 ble det utarbeidet en tiltaksplan i samarbeid mellom Kirkerådet, KA Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon og bispedømmene. Planen inneholdt både informasjonstiltak om selve valget og kurs og informasjon om gjennomføringen av nominasjons- og valgprosessen. Også valgordningsforsøk ble innarbeidet i tiltaksplanen. Ved valget i 2001 ble det stilt 9 mill. kroner til rådighet til særskilte tiltak for å øke valgoppslutningen.

101 sokn gjorde forsøk med å legge menighetsrådsvalget til samme dag som stortingsvalget, mens 30 sokn fikk forsøksmidler til utprøving av valgkort. Valgkort ble i tillegg utprøvd av en del menigheter uten særskilt økonomisk støtte, og totalt var det 95 sokn som gjorde forsøk med utsendelse av valgkort. Av disse hadde 43 sokn også forsøk med valgdag samtidig med stortingsvalget. I tillegg ble det gitt særskilt økonomisk støtte til informasjonstiltak og lignende til 40 sokn uten at det var knyttet til valgordningsforsøk.

Samlet økte valgdeltakelsen i 2001 fra 3,0 til 3,6 pst. Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste (NSD) evaluerte valget i 2001 og gjennomførte en statistisk analyse av valgresultatene, knyttet til nøkkeltall fra kirkedatabasen. Resultatene fra sokn med forsøk ble sammenlignet med resultatene fra et kontrollutvalg.

Det innsamlede materialet ga ikke opplysninger om effekten av økonomiske tilskudd gitt til enkelte sokn og ulike informasjonstiltak. Det er kun utslag på valgdeltakelsen av de to forsøksordningene som er målt i evalueringen, i tillegg til kjønns- og aldersfordelingen av nyvalgte medlemmer. Forsøkene har ikke påvirket kjønnsfordelingen og ungdomsandelen i nevneverdig grad.

Evalueringen viste, som et tilleggsresultat, at det var forskjeller i valgdeltakelsen etter størrelsen på soknet og etter geografisk beliggenhet (bispedømme). Valgdeltakelsen var gjennomgående høyere i små sokn. Det var til dels betydelig variasjon mellom bispedømmene.

7.4.2 Forsøk ved menighetsrådsvalget i 2005 (og 2007)

I 2005 ble det ikke stilt særskilte midler til rådighet til forberedelse og gjennomføring av menighetsrådsvalget. Omfanget av valgordningsforsøkene og antallet forsøksordninger ble likevel utvidet i 2005.

Valg samtidig med stortingsvalget

På bakgrunn av de positive resultatene i 2001 fikk alle menigheter som ønsket det, gjennomføre tilsvarende forsøk i 2005, og i 2005 avviklet 366 menigheter (29 pst.) valg samtidig med stortingsvalget. Noen steder ble valget til menighetsråd holdt i samme bygning som stortingsvalget, og på 30 steder også i samme rom. Størst interesse var det i Hamar og Møre bispedømmer, hvor henholdsvis 58 pst. og 35 pst. av soknene deltok i forsøket. Minst var interessen i bispedømmene Borg (11 pst.), Bjørgvin (18 pst.) og Oslo (22 pst.).

De to bispedømmene som hadde høyest oppslutning om forsøket, hadde også høyest valgdeltakelse på bispedømmenivå. Hamar bispedømme hadde 9,2 pst. valgdeltakelse, mens Møre bispedømme hadde 6,4 pst. Borg bispedømme hadde valgdeltakelse på 2,1 pst., Bjørgvin bispedømme 3,7 pst. og Oslo bispedømme 1,5 pst.

Den gjennomsnittlige valgdeltakelsen i de 366 menighetene var 9,54 pst. Disse 366 menighetene utgjorde totalt 29 pst. av alle menighetene i landet. Økningen i valgdeltakelsen på landsbasis til 4,2 pst. skyldtes vesentlig disse menighetene.

Valgkort

32 menigheter gjorde forsøk med valgkort i 2005. I disse menighetene var valgdeltakelsen 5,2 pst., altså 1 pst. over landsgjennomsnittet.

Senket stemmerettsalder

Ved valget i 2005 ble det gjennomført et nytt forsøk med senket stemmerettsalder til 15 år. 220 menigheter deltok i dette. Det ble avgitt stemmer av ungdom under 18 år i 89 av menighetene, totalt 421 stemmer. Bortsett fra i Jar menighet i Bærum, hvor 35 pst. av stemmene kom fra ungdom under 18 år, har dette ikke gitt særlig utslag på valgdeltakelsen. I de 89 forsøksmenighetene lå valgdeltakelsen på 4,3 pst., så vidt over landsgjennomsnittet. Formålet med forsøket var å gi ungdom rett til å stemme, ikke primært å øke valgdeltakelsen.

Forsøk hvor halve menighetsrådet står på valg hvert annet år

Et annet nytt forsøk i 2005 var en ordning med å velge halve rådet hvert annet år. Hensikten med forsøket var å sikre bedre kontinuitet. I 2005 var ca. 3/4 av de valgte medlemmene i menighetsråd nye, og mange steder var det full utskifting. Ved valget i 2005 ble halvparten av medlemmene valgt for to år i 204 sokn. Det betyr at det i 2007 ble gjennomført valg på halve menighetsrådet i 204 menigheter, denne gangen for fire år. De øvrige medlemmene i disse menighetsrådene står på valg i 2009, mens de nyvalgte i 2007 står på valg i 2011. Disse menighetene hadde i 2005 en valgdeltakelse litt under gjennomsnittet, nemlig 3,95 pst. I forsøksvalget i 2007 var det anledning til å legge valget samtidig med kommunevalget. Denne muligheten ble benyttet av en del menigheter.

Forholdstallsvalg og flere lister

Det har helt siden starten i 1922 vært åpent for å stille flere lister ved menighetsrådsvalgene, men ikke før i 1953 ble det innført forholdstallsvalg hvis det var flere lister.

I praksis har forholdstallsvalg og flere lister bare forekommet i et fåtall menigheter. Både i 2001 og 2005 var det færre enn 20 sokn som hadde flere lister. Valgdeltakelsen i disse soknene lå i 2005 på 4,6 pst., altså litt over landsgjennomsnittet.

Evalueringen av menighetsrådsvalget 2005

Evalueringen av menighetsrådsvalget i 2005 har skjedd i form av Kirkerådets ordinære arbeid med valgrapportering og analyse. I 2005 kunne analysen av valgresultatet for første gang bygge på en sentral database med soknevise valgresultater. Det ble gjort en del oppfølgende analyser i 2007 av valgresultatene fra 2005 i forbindelse med Kirkerådets forberedelse av den videre utredningen av kirkens demokrati og valgordninger. I tillegg til de resultatene som er knyttet til de ulike forsøkene, er NSDs evalueringsrapport fra 2001 fulgt opp ved at det er undersøkt hvilke utslag størrelsen på soknet og den geografiske beliggenheten gjør.

Soknestørrelsen gir sterke utslag, jf. tabell 7.2. Sokn med over 3000 stemmeberettigede medlemmer har langt lavere valgdeltakelse enn gjennomsnittet, mens sokn med under 3000 medlemmer, og særlig under 1000 medlemmer, har langt høyere valgdeltakelse.

I 2005 hadde 362 sokn (29 pst.) en valgdeltakelse over 10 pst., mens 291 (23 pst.) hadde under 2 pst. valgdeltakelse. Nesten alle sokn (97 pst.) med valgdeltakelse over 10 pst. hadde mindre enn 3000 stemmeberettigede kirkemedlemmer. Tre fjerdedeler av soknene med under 2 pst. valgdeltakelse hadde over 3000 stemmeberettigede kirkemedlemmer.

Både de soknene som hadde valg samtidig med stortingsvalget, og sokn som ikke hadde det, følger stort sett samme mønster. Valgdeltakelsen er stigende med minkende soknestørrelse.

Det å avholde valg samtidig med Stortingsvalget ser ut til å øke valgdeltakelsen mer i små sokn (bortsett fra de aller minste) enn i store. Dette utslaget kan imidlertid også skyldes at det var større andel små sokn enn store som deltok i dette forsøket.

Variasjonen mellom bispedømmene er betydelig. Kirkerådet har pekt på to faktorer som ser ut til å forklare mye av variasjonene: gjennomsnittlig størrelse på soknet og andelen sokn som hadde valg samtidig med stortingsvalget. I visse tilfeller mener Kirkerådet at også andelen ettsokns-kommuner og nivået på gjennomsnittlig gudstjenestedeltakelse spiller en rolle.

Evaluering av forsøksvalget i 2007

Evaluering av 2007-valget er igangsatt. Evalueringen skjer i regi av Kirkerådets sekretariat. Kirkerådet innhenter evalueringsrapporter fra bispedømmene, som igjen har innhentet opplysninger fra forsøksmenighetene. Materialet synes begrenset. Det har ikke vært ressurser til mer omfattende evaluering eller ekstern evaluering av valget. Rapport vil foreligge våren 2008. Forsøket som helhet vil etter planen løpe til 2011/2013. Endelig evaluering vil først foreligge ved avslutningen av forsøket.

7.4.3 Evalueringen av bispedømmerådsvalget 2006

Evalueringen av bispedømmerådsvalget i 2006 ble utført av Kirkerådets sekretariat på bakgrunn av innhentet materiale fra bispedømmerådene. Det ble påpekt en rekke svakheter ved dagens valgordning, og behov for forbedringer. Det kom imidlertid inn få forslag til alternative valgordninger. Få syntes å gå inn for et større innslag av direkte valg. Flere mente det bør vurderes å utsette bispedømmerådsvalget to år til midtveis i menighetsrådsperioden, fordi medlemmene i menighetsrådene da vil ha bedre kjennskap til kandidatene.

Kirkerådet har blant annet gått inn for at det skal arbeides videre med alternative ordninger for valg til bispedømmeråd «særlig knyttet til et sterkere innslag av direkte valg med sikte på utprøving ved neste valg». Dessuten har Kirkerådet pekt på behovet for bedre og mer omfattende informasjons- og veiledningsmateriell og at det bør utredes om tidspunktet for gjennomføringen av valget bør endres (Kirkerådet sak 31/07).

7.4.4 Datagrunnlag og undersøkelser som bakgrunn for videre utvikling av kirkens valgordninger

Ved valget i 2005 ble det for første gang etablert en landsdekkende elektronisk database på soknenivå. Det mangler landsdekkende oversikter over tidligere menighetsrådsvalg på soknenivå. Analysene av resultatene ved de kirkelige valgene begrenser seg til Kirkerådets rapporter. Disse bygger før 2005 på innberetninger fra bispedømmene.

Så langt er medlemsundersøkelsen Folkekirke 2000, som ble utført av Stiftelsen Kirkeforskning (KIFO) for Bakkevigutvalget 2002, den eneste surveyundersøkelsen som berører menighetsrådvalget.

I forbindelse med forsøkene ved menighetsrådsvalget i 2001 ble det gjennomført to undersøkelser: en motivasjonsundersøkelse blant menighetsrådsmedlemmer utført av KA Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon i 2001 og den nevnte Evaluering av menighetsrådsvalget 2001 utført av NSD.

7.5 Biskopenes og prostenes oppgaver

Biskopenes oppgave er framfor alt å sørge for at den evangelisk-lutherske lære blir bevart og ført videre til nye generasjoner, i en ny tid og under stadig endrede forhold. Biskopene har en sentral plass i statskirkeordningen og skal i henhold til Grunnloven § 21 utnevnes av Kongen i kirkelig statsråd.

Biskopenes ansvar og myndighet, tjenestefunksjoner og tjenestevilkår er nedfelt i et eget regelverk – tjenesteordningen for biskoper – som er fastsatt ved kongelig resolusjon 6. juni 1997 med hjemmel i både Grunnloven § 16 og kirkeloven § 34. Biskopene har også myndighet i medhold av andre bestemmelser.

Tilsynsansvaret framgår av § 1 i tjenesteordningen, som innledes slik: «Biskopen skal gjennom forkynnelse og sakramentforvaltning ta vare på den apostoliske lære etter Guds ord og vår kirkes bekjennelse, fremme og bevare enheten i Guds kirke og rettlede og oppmuntre bispedømmets menigheter, kirkelig tilsatte og øvrige medarbeidere». Når det gjelder prester og andre som er vigslet til tjeneste i kirken, har biskopen et særlig ansvar for å se til at disse forkynner, virker og lever i samsvar med kirkens bekjennelse og ordninger. Videre skal biskopen føre tilsyn med at de kirkelige råd i bispedømmet utfører sitt arbeid i lojalitet med den evangelisk-lutherske lære. Tilsynsfunksjonen utøves på ulik måte, blant annet gjennom visitaser og ved ordinasjon av prester og vigsling av kateketer, diakoner og kantorer. For å ivareta tilsynsansvaret kan biskopen gi råd og veiledning, og i særlige tilfeller også bindende pålegg.

Biskopen er også den øverste leder av prestetjenesten i bispedømmet og har sammen med bispedømmerådet arbeidsgiveransvaret for prestene. Bispedømmerådet er blant annet tillagt myndighet til å tilsette prester og til å disponere de midlene som stilles til rådighet over statsbudsjettet til prestetjenesten i det enkelte bispedømmet. Som arbeidsgiver utøver biskopen sin myndighet i nært samvirke med både bispedømmerådet og prostene, som nå har et selvstendig ansvar for å lede prestetjenesten i det enkelte prosti. Biskopen er imidlertid overordnet prostene og kan dermed bruke sin styringsrett når det måtte være behov for det.

Biskopen forordner gudstjenester i bispedømmets sokn og beslutter hvor mange gudstjenester det skal holdes i den enkelte kirke eller annet gudstjenestested. Biskopen utøver også myndighet på det liturgiske området, fører tilsyn med bruk av kirkene og avgjør klager på bruk og utlån av kirkene etter nærmere regler fastsatt av Kirkemøtet. Enkelte av biskopens tjenestefunksjoner kan romme elementer av både tilsyn og arbeidsgiveransvar. Særlig når det gjelder prestetjenesten kan det være vanskelig å trekke en klar grense mellom biskopens rolle som tilsyn og rollen som arbeidsgiver. Så lenge biskopen også er arbeidsgiver for prestene, vil det som oftest ikke være praktisk behov for å sondre mellom disse rollene.

I sin tjeneste er biskopen forpliktet på de mål og strategier som er fastsatt for virksomheten i Den norske kirke, og han eller hun skal støtte opp om tiltak som fremmer dem.

Prosten har fra gammelt av vært definert som «biskopens medhjelper». I likhet med biskopene er også prostene embetsmenn som i samsvar med Grunnloven § 21 utnevnes av kongen i kirkelig statsråd. Prostene faller imidlertid ikke inn under begrepet «geistlige Overøvrigheds-Personer» i Grunnloven § 22. Avskjedigelse av proster kan følgelig bare skje etter forutgående dom.

Ledige prosteembeter utlyses og søkes på ordinær måte. Før utnevnelse innhentes det uttalelse fra biskopen, prosten og samtlige menighetsråd i prostiet.

Prostens ansvar og myndighet er i dag beskrevet i tjenesteordningen for proster, fastsatt ved kongelig resolusjon 16. april 2004. Oppgavene er å lede prestetjenesten i prostiet og å bistå biskopen i hans eller hennes gjøremål, jf. tjenesteordningen § 1. Alle sokneprester, kapellaner og prostiprester har prosten som sin nærmeste overordnede, og det er prosten som ivaretar arbeidsgivers styringsrett overfor dem. Prosten har også ansvar for strategisk og kollegial utvikling innenfor prostiet, og skal bistå med faglig veiledning, råd og støtte. I tillegg til dette har prosten en del konkrete oppgaver som er nevnt i tjenesteordningen. Prosten skal dessuten utføre ordinær prestetjeneste etter nærmere bestemmelse av biskopen.

Prostiet framstår i dag som en viktigere enhet i Den norske kirke enn tidligere. Menighetene innenfor et prosti utgjør ofte et hensiktsmessig distrikt for samarbeid, og det pågår flere forsøk med å utvikle dette samarbeidet. Utvikling av prostens lederrolle inngår også gjerne i disse forsøkene.

Prestetjenesten har vært gjenstand for omstilling og omorganisering i de senere årene. Etter de nye tjenesteordningene er det nå prostiet, og ikke prestegjeldet, som er prestenes tjenestedistrikt. Prosten har fått nye og utvidede lederoppgaver i forbindelse med denne omstillingen. Prostens ansvar for å ivareta arbeidsgivers styringsrett overfor prestene i prostiet krever oppfølging både av den enkelte og av prestene som team. Erfaringer med endringer innenfor prestetjenesten har stor betydning når kirkens organisatoriske og strukturelle rammer skal utformes framover.

Samtidig med styrkingen av prostenes lederfunksjon har det også skjedd en tydeligere grenseoppgang i forhold for biskopene. Endringer i tjenesteordningen for biskoper, som trådte i kraft 1. mars 2007, klargjør hva biskopene kan delegere til prostene.

Blant prostene har domprostene en særlig rolle, idet de er biskopenes faste vikarer. Biskopene kan også i særlige tilfeller bemyndige domprostene til å utføre bispetjeneste, for eksempel å gjennomføre visitaser.

7.6 Utnevning av biskoper og proster

7.6.1 Historikk

I katolsk tid var det vanlige at domkirkens prester, domkapitlet, valgte biskop; valget ble deretter stadfestet av paven. Ved reformasjonen i 1537 ble de første biskopene (superintendentene) beskikket av kongen. Kirkeordinansen (1537/1539) fastsatte at fire dertil utvalgte kjøpstadsprester i stiftet skulle velge biskop. Den valgte skulle deretter overhøres av nabobiskopen og til slutt få kongelig stadfestelse. Dette bød visstnok på praktiske problemer i Norge, hvor det var få kjøpsteder. I praksis ble heller ikke disse reglene fulgt. Overhøringen ble lagt til Universitetet i København, innvielsen til Sjællands biskop. Som regel besatte kongen bispestolene på egen hånd.

Kongeloven (1665) gav kongen uinnskrenket myndighet over «all Clericiet fra den høyeste till den Laweste». Norske Lov 2 – 17 – 1 (1687) fastslo at hvert stift skal ha en superintendent som kongen beskikker og stadfester. Det hendte at det kom søknader til bispeembeter som kongen tok hensyn til, men som regel utpekte kongen selv bispekandidatene. Unntaksvis innhentet kongen uttalelser om bispekandidatene fra de teologiske professorene.

Også etter 1814 var det kongen som utnevnte biskoper (Grl. § 21). Det kom inn en bestemmelse om at kongen skulle ha hørt «sit norske Statsraad». Det vanlige ble nå at det ble søkt på embetene, og at kongen utnevnte etter regjeringens innstilling.

Ved kongelig resolusjon 16. februar 1841 ble det innført en ordning med rådgivende avstemning før bispeutnevnelser. Landets proster fikk anledning til å foreslå tre kandidater til bispeembetet. Kirkestatsråden hadde innstilt på at sogneprestene og de residerende kapellanene i vedkommende stift skulle stemme. Kongen syntes dette ble for omfattende og begrenset ordningen slik at bare prostene fikk anledning til å stemme.

Avstemningen var ikke bindende for kongen. Hans grunnlovsfestede myndighet til å utnevne alle geistlige embetsmenn «etter å ha hørt sitt råd» besto ubeskåret. Men i og med at avstemningen erstattet søknadene, fikk geistligheten, dvs. prostene, stor innflytelse på hvem som kom i betraktning til bispeembeter. I tillegg hadde sittende biskoper anledning til å «melde seg» hvis de ønsket forflytning.

I kongelig resolusjon 12. juli 1848 utvidet man avstemningen til også å omfatte de teologiske professorene og biskopene. Biskopene skulle uttale seg etter avstemningen blant prostene. I 1882 ble bestemmelsene samlet i en egen lov om geistlighetens medvirkning ved bispevalget (lov 15. juni 1882). Nytt i denne loven var at prester i selvstendig embete i bispedømmet også skulle avgi stemme.

Ved bispeutnevnelser på 1800-tallet ble det utvist stor respekt for det «kirkelige votum». I perioden 1842 til 1908 forekom bare én utnevnelse som ikke hadde rimelig støtte i datidens kirkelige votum.

Da menighetsråd ble opprettet ved lov 3. desember 1920, fikk også menighetsrådene anledning til å stemme i den rådgivende avstemningen. I 1926 ble loven fra 1882 erstattet med en ny lov om utnevnelse av biskoper i den norske kirke (lov 19. mars 1926). Bestemmelsen i menighetsrådsloven ble da flyttet over i denne loven. I forbindelse med at bispedømmerådene ble opprettet i 1933, ble det vedtatt en tilleggslov til loven av 1926, med bestemmelser om nominasjon ved bispedømmerådet. Bestemmelsene om nominasjon mv. ble senere tatt inn i lov 29. april 1953 om Den norske kirkes ordning (§§ 57 – 62), men ble ikke videreført som lovbestemmelser i kirkeloven av 7. juni 1996.

7.6.2 Gjeldende ordning for nominasjon, avstemning og uttalelser

Gjeldende regler om nominasjon mv. ved utnevning av biskop er fastsatt ved kongelig resolusjon 6. juni 1997. Etter denne ordningen starter prosessen med at departementet ved ledighet i et bispeembete ber bispedømmerådet om å nominere minst tre og inntil fem kandidater. Det skal tilstrebes at både kvinner og menn blir nominert. Før vedtak treffes, skal bispedømmerådet holde et forberedende møte og på det grunnlag avklare om mulige kandidater ønsker å motta nominasjon. Bispedømmerådet skal ikke foreta noen innbyrdes prioritering blant de kandidatene som nomineres.

Etter at nominasjonen er foretatt, avholder departementet en avstemning. Ved denne avstemningen kan følgende avgi stemme: 1) Prester i offentlig kirkelig stilling i vedkommende bispedømme, 2) prostene i de øvrige bispedømmer, 3) de teologiske professorer ved de teologiske fakulteter og rektorene ved de praktisk-teologiske seminarer, 4) menighetsrådene i bispedømmet og 5) vigslede kateketer, diakoner og kantorer i offentlig kirkelig stilling i bispedømmet. Disse kan gi stemme til de tre (i prioritert rekkefølge) som de anser mest skikket til å bli utnevnt. De stemmeberettigede er ikke bundet til å stemme på nominerte kandidater.

Når fristen for å stemme er ute, offentliggjør departementet utfallet av avstemningen. Melding om utfallet sendes samtidig til Kirkerådet og biskopene, med anmodning om å avgi uttalelse om hvem de anser mest skikket til å bli utnevnt. Biskopene skal grunngi sine uttalelser.

På dette grunnlaget legges saken fram for Kongen i kirkelig statsråd til avgjørelse.

7.6.3 Prøveordning

Etter anmodning fra Kirkemøtet fastsatte departementet i 2004 en prøveordning med en mer omfattende involvering og flere runder enn det som følger av gjeldende regler.

Prøveordningen ble utprøvd i forbindelse med bispeutnevnelser i Oslo, Borg og Sør-Hålogaland. Det er også gjennomført evalueringer av de tre prosessene.

Erfaringene med prøveordningen er sammensatt. En av intensjonene var å få en bredere og mer åpen prosess, men dette har vært tilfelle i bare begrenset utstrekning. Deltakelse, engasjement og involvering på grunnplanet i menighetene var i praksis mindre enn prøveordningen ga muligheter for. Evalueringene viser at dette skyldtes blant annet mangelfulle administrative rutiner og opplevelse av mangel på innsikt og kunnskap om aktuelle kandidater og kvalifikasjonskrav for biskoper.

Plikten til å nominere kandidater av begge kjønn ble fulgt opp i alle de tre bispedømmene. Bispedømmerådene viste gjennomgående vilje til å balansere kvalifikasjoner og representativitet, der også menighetenes forslag ble vektlagt. Involveringen av menighetene bidro imidlertid i liten grad til å få fram andre navn enn dem som ellers ville være aktuelle for nominasjon. I nominasjonen viste det seg vanskelig å tilfredsstille hensyn til både kvalifikasjoner og representativitet i ønskelig grad, når mange kandidater svarte nei til å la seg nominere.

Prosessene i Borg og Sør-Hålogaland omtales jevnt over som mer ryddige og oversiktlige enn prosessen i Oslo. Det skyldtes blant annet uklarhet om nominasjonskriterier og opptellingsmåter, men også om utydelige forhold ved selve prosessen. Oslo bispedømmeråds nominasjon ble av enkelte opplevd som for smal og utløste en aksjon til fordel for en sittende biskop som ikke var blitt nominert.

7.6.4 Kirkemøtets forslag

Kirkerådet vedtok våren 2007 å utarbeide et forslag til revisjon av ordningen for bispenominasjon, med grunnlag i de erfaringene som var blitt høstet med prøveordningen. Bispemøtet anmodet Kirkerådet om å utvide arbeidet, slik at flere modeller for bispevalg ble utredet. Kirkerådet fulgte opp denne anmodningen og laget en utredning som ble sendt til bred høring i forkant av Kirkemøtet 2007. Utredningen rommer både forslag til en revidert ordning for bispenominasjonen og forslag til en gjennomført bispevalgordning. Denne valgordningen bygger på de samme grunnelementene som finnes i den reviderte nominasjonsordningen. De viktigste elementene i forslaget dreier seg om endringer i ordningen for nominasjon, endringer i sammensetningen av de stemmeberettigede gruppene, innføring av prinsippet om vekting av stemmer og elementer knyttet til selve avgjørelsesfasen.

Kirkemøtet behandlet saken i november 2007 og gjorde følgende vedtak:

«A. Kirkemøtet vil understreke at tros- og livssynsfriheten som kollektiv rettighet innebærer at Den norske kirke må få frihet til å velge alle sine ledere. Retten til å velge/utnevne biskoper må overføres til organ som har sin basis i kirkelige valg. Kirkemøtet mener dette må få som konsekvens at kirkens egne organer så snart som mulig forestår nominasjon og valg av sine biskoper. Kirkemøtet viser her til Kirkemøtets tidligere vedtak om nominasjon og utnevning av biskoper (KM 16/2000, KM 8/06 punkt 1.1.3)

Kirkemøtet anser en valgordning som den mest tjenlige fremgangmåte for å utpeke biskoper i Den norske kirke.

Kirkemøtet mener at en slik ordning vil styrke det kirkelige demokrati og bidra til å øke valgdeltakelsen ved kirkelige valg. Videre vil en slik ordning skape større åpenhet i valgprosessen.

Kirkemøtet finner dessuten at en bispevalgordning vil være bedre i samsvar med ordninger for utnevnelse av biskoper i våre lutherske nabokirker.

B. Kirkemøtet ber Kultur- og kirkedepartementet utforme regler for valg av biskop der følgende hensyn blir ivaretatt:

• En bispevalgordning må utformes slik at den ivaretar hensynet til bispedømmets ønsker, men også tar helhetskirkelige hensyn.

• Ordningen må sikre rimelig innflytelse både for embete og råd.

• Det må gis mulighet for bred nominasjon av kandidater.

• Ordningen må sikre bred demokratisk innflytelse, men også kvalifisert vurdering av kandidatenes egnethet.

C. Kirkemøtet anser at det forslaget som foreligger fra Kirkerådet på bakgrunn av høringsrunden, med de merknader som komiteen har gitt, er et godt utgangspunkt ved utformingen av et regelverk.

Kirkemøtet forutsetter at departementets arbeid med utarbeidelsen av ny ordning for nominasjon og valg av biskoper, vil skje i et nært samarbeid med kirkens organer.

D. Kirkemøtet forutsetter at ved en eventuell nyordning av forholdet mellom stat og kirke, vil ordning for valg av biskop bli fastsatt i kirkeordningen, jf. KM 8/07.»

7.7 Utnevningspraksis

Fra kirkelig og politisk hold er det av og til kommet kritikk mot at det er utnevnt kandidater som ikke har hatt størst tilslutning i avstemningen. I de aller fleste tilfellene er en av de tre med flest stemmer utnevnt. Denne praksisen er i samsvar med tidligere vedtak i Kirkemøtet om at en av de tre som har fått flest stemmer, bør utnevnes.

En del av kritikken bunner i uenighet om hvordan avstemningsresultatet skal vurderes. Det hører med til ordningen at avstemningen er rådgivende. Det er rom for skjønn blant annet fordi avstemningsordningen ikke fører fram til et helt entydig og udiskutabelt resultat. Erfaringen viser at stemmetallene for ulike kandidater ofte har variert mellom ulike kategorier av stemmeberettigede. Noen har fått stor oppslutning blant prestene, andre har hatt sterk støtte fra menighetsrådene, og andre igjen fra prostene eller teologiske professorer. Dette gir rom for tolkning og ulike konklusjoner.

Regjeringen har foretatt selvstendige vurderinger av kandidatene ut fra avstemningsbildet og andre kriterier, i lys av forholdene i de forskjellige bispedømmene og ut fra noen overordnede og helhetskirkelige hensyn. Det har vært viktig å tenke på sammensetningen av bispekollegiet og å sørge for at dette kunne gjenspeile folkekirkens teologiske og kirkelige mangfold. Noen regjeringer har også sett det som riktig og viktig at kvalifiserte kvinner ble utnevnt til biskoper.

Erfaringene fra bispeutnevnelsene i de senere årene viser at også valgte kirkelige organer har utøvd skjønn og gått inn for kandidater som ikke har hatt det høyeste stemmetallet. I forbindelse med bispeutnevnelsen i Oslo i 2005 anbefalte for eksempel både Kirkerådet og Oslo bispedømmeråd andre kandidater enn den som hadde fått flest stemmer ved avstemningen. Biskopene har i sine begrunnede uttalelser ofte stilt seg nokså fritt til avstemningsresultatet.

Disse eksemplene viser at heller ikke kirkelige instanser anser det berettiget å la avstemningsresultatet være absolutt forpliktende. I et slikt perspektiv mener departementet at kritikken som har vært rettet mot Kongens utnevningspraksis framstår som løst fundert.

7.8 Ordninger for bispevalg i andre lutherske kirker

De fleste lutherske kirkene, med unntak av de nordiske søsterkirkene, har ordninger med at biskopene velges av en synode eller kirkemøte. Slike synodale valg kan være lokale og foregå på en bispedømmesynode (bispedømmemøte), eller de kan foregå sentralt på et kirkemøte eller en generalsynode. Valg på bispedømmeplan er det mest vanlige i større kirkesamfunn. Eksempler på dette er landskirkene i Tyskland og de store lutherske kirkesamfunnene i USA.

Det er innbyrdes forskjeller når det gjelder nominasjon og valg. Det normale er å ha en eller annen form for nominasjon forut for selve valgprosessen i det synodale organet. Unntak fra dette finnes eksempelvis i den evangelisk-lutherske kirke i Canada, der første avstemningsrunde i kirkemøtet anses som en nominasjonsrunde. I noen kirker har kirkestyret ansvar for å foreslå kandidater, mens andre kirker har egne nominasjonsutvalg. Flere kirker har nemnder som forut for valget vurderer kandidatene mot bestemte teologiske eller etiske standarder. Oftest legges det opp til flere valgomganger, inntil én kandidat har fått flertall. Enkelte kirker stiller krav om kvalifisert flertall. Det vanligste er at biskopene velges for en bestemt periode, med mulighet for gjenvalg.

Folkekirkene i de andre nordiske landene har utviklet særskilte ordninger med nominasjon og urnevalg. Det er mange likhetstrekk mellom ordningene i både Finland, Sverige, Danmark og på Island. Valgene foregår i alle landene gjennom en nominasjonsfase og en avstemningsfase.

Mulighetene for å foreslå kandidater er tilrettelagt på ulik måte. I Svenska kyrkan avholdes først et prøvevalg for å få fram kandidater. Dette skjer ved at de stemmeberettigede sender forslag til kandidater til stiftsstyrelsen, som administrerer valget. En ansvarsnemnd for biskoper vurderer før avstemningen om foreslåtte kandidater er kvalifisert. I Finland kan en kandidat til bispevalget bli foreslått av en valggruppe som er sammensatt av minst 10 av de stemmeberettigede. Den kandidaten som blir foreslått, må ha gitt sitt skriftlige samtykke. I den danske folkekirken har de stemmeberettigede ved bispevalget også rett til å fremme kandidater til valget. Et forslag på kandidater må være underskrevet av minst 75 og maksimum 150 stemmeberettigede forslagsstillere.

Avstemningsfasen kan gå i flere omganger hvis ikke noen av de foreslåtte kandidatene har fått flertall. To eller tre valgomganger er ikke uvanlig, men fristen for stemmegivning er gjerne så vidt kort at prosessen likevel ikke tar veldig lang tid. Både i Sverige, Finland og på Island har valgreglene en bestemmelse om loddtrekning hvis det er stemmelikhet på avgjørende punkter i prosessen. I alle de fire folkekirkene er hovedregelen at valget er avgjort dersom en kandidat har fått mer enn halvparten av stemmene i en avgjørende valgomgang.

Det er noe variasjon når det gjelder hvilke kategorier som har stemmerett ved et bispevalg. På Island er det mellom 150 og 200 stemmeberettigede: Landets prester, de leke medlemmene i kirketinget og noen representanter for menighetene. Finland har en ordning med stemmerett for stiftets prester, stiftets lektorer, domkapitlets lagkyndige assessor, leke medlemmer som er valgt fra stiftet til Kirkemøtet, foruten leke valgmenn som er utpekt av menighetene. Stemmerett ved ordinære bispevalg i Svenska kyrkan har domkapitlets og stiftsstyrelsens medlemmer, prester i stiftet, samt valgmenn i det enkelte pastorat (tilsvarende antall prester i pastoratet). Stemmeberettigede i den danske folkekirken er alle valgte medlemmer og prester i stiftets menighetsråd, foruten andre prester som har vært ansatt i et embete i stiftet i minst ett år, og representanter for stiftets valgmenigheter.

I Finland, Danmark og Island foregår avstemningen som urnevalg utenom samlinger i nasjonale eller regionale kirkemøter. I Svenska kyrkan foregår bispevalget på en bestemt dag under samlinger på stiftsplan (for domkapitlets og stiftsstyrelsens medlemmer) og i prostiene (for prester og valgmenn fra pastoratene). Disse valgmøtene er offentlige, mens selve avstemningen er hemmelig, med bruk av stemmesedler.

Folkekirkene i Sverige og Finland, som begge har erkebiskop, har egne regler for hvordan valget av erkebiskopen skal skje. Ved dette valget har representanter fra alle bispedømmene mulighet for å avgi stemme. Dette svarer til det helhetskirkelige ansvaret som er tillagt erkebiskopen.

Den formelle bekreftelsen på valg av biskop foregår på ulik måte i de nordiske folkekirkene. I Danmark foretar monarken den formelle utnevningen. Ved stemmelikhet, som statistisk sett er svært lite sannsynlig, har kirkeministeren en rolle i å komme med et forslag i prioritert rekkefølge. På Island blir valgresultatet fremmet for presidenten som formelt godkjenner valget. En tilsvarende ordning i Finland ble avviklet for få år siden, og det er nå kirkestyrelsen som foretar den formelle approbasjonen av valget. Det samme er tilfelle i Sverige.

7.9 Departementets vurderinger

7.9.1 Demokrati i Den norske kirke

Som nevnt innledningsvis mener departementet at å styrke det kirkelige demokratiet er en nødvendig forutsetning for å overføre myndighet til å utnevne biskoper og proster til valgte kirkelige organer. Økt demokratisering av Den norske kirke innebærer i seg selv styrking av kirken.

Av avtalen som er inngått mellom de politiske partiene på Stortinget framgår det at «avtalepartene er enige om at det igangsettes en prosess hvor partenes felles mål er at utnevning av biskoper og proster overføres fra kirkelig statsråd til kirkelig organ som kirkemøte eller bispedømmeråd.

I samarbeid med Den norske kirke skal det gjennomføres en demokratireform, slik også Kirken har tatt til orde for, slik at kirkens organer får en sterkere demokratisk legitimitet og forankring hos kirkemedlemmene. Reformen gjennomføres med utgangspunkt i Bakkevigutvalgets innstilling. Reformen skal inneholde etablering av reelle valgmuligheter, økt bruk av direktevalg og kirkevalg samtidig med offentlige valg. Det bør gjennomføres forsøk med ulike ordninger som evalueres i samarbeid med kirkens organer, før Stortinget vedtar endelig ordning for valg til Kirkemøtet og Bispedømmeråd. Det legges til grunn at en tilfredsstillende demokratireform ut fra overnevnte forhold, er gjennomført i Den norske kirke i løpet av 2011.»

Det er departementets vurdering at Den norske kirke allerede i dag har en helhetlig styringsstruktur som både i historisk og aktuelt perspektiv framtrer som forholdsvis demokratisk. Utviklingen av det kirkelige demokratiet har skjedd ut fra praktiske hensyn og under påvirkning av historiske erfaringer og organisasjonsformer i samfunnet ellers, men har også et orienteringspunkt i kirkens identitet og læregrunnlag.

Når departementet vurderer dagens ordninger som forholdsvis demokratiske, bygger dette i stor grad på de fundamentale trekkene i styringsordningen. Dåpen er grunnlaget for medlemskap i Den norske kirke, og for stemmerett og valgbarhet i de kirkelige valgene. Makt og myndighet er fordelt i organisasjonsstrukturen, og styringsordningen balanser synodale, episkopale og kongregasjonalistiske elementer. Rådsstrukturen og embetsstrukturen er vevd sammen i den kirkelige organisasjonen, og styringen av kirken skjer i samvirke mellom embete og råd. Grunnenhetene i kirkestrukturen har stor selvstendighet, samtidig som soknene er uløselig knyttet sammen i Den norske kirke. Det er etablert gode ordninger for medbestemmelse og «bedriftsdemokrati». Kirkeforvaltningen hviler på prinsipper og fellesverdier som handler om likhet, rettferdighet, effektivitet, frihet, åpenhet, proporsjonalitet, kontroll osv.

Det eksisterer likevel et klart behov for å styrke demokratiet i Den norske kirke, og dette behovet relaterer seg, etter departementets oppfatning, til både strukturer og funksjon. For departementet er det et hovedanliggende å bidra til videreutvikling av demokratiet i Den norske kirke. Departementet har merket seg at det er bred enighet blant de kirkelige høringsinstansene om at Den norske kirke skal ha demokratisk struktur og styres etter demokratiske prinsipper. Det er dessuten en alminnelig oppfatning i høringen at det er behov for å styrke det kirkelige demokratiet: Demokratiet i kirken må utvikles slik at det kan fungere bedre enn det gjør i dag. Også Gjønnesutvalget påpeker at den svake oppslutningen om kirkelige valg er en demokratisk utfordring, og nevner tiltak som kan gjennomføres for å fremme demokratiet i Den norske kirke.

En demokratisk rettsstat kan ikke generelt kreve at et tros- eller livssynssamfunn skal ha en demokratisk styreform. Menneskerettighetene stiller ikke krav til hvordan demokratiet eller valgordningene skal utformes i tros- og livssynssamfunnene, men innebærer heller en begrensning i statens muligheter til å gripe inn i hvordan disse samfunnene organiserer seg. Så lenge trossamfunnene ikke krenker «rett og sømd», jf. trossamfunnsloven § 1, innebærer grunnleggende prinsipper at trossamfunnene selv kan definere både eget formål og egen styringsform. I dagens norske samfunnskontekst kan det imidlertid være naturlig at trossamfunnene selv ønsker indre demokrati. Et vesentlig poeng er at Den norske kirke gjør nettopp det. Til disse prinsipielle utgangspunktene hører det, etter departementets oppfatning, dessuten med at Den norske kirke ikke bare er et trossamfunn blant flere i Norge. Både kvantitativt, historisk og rettslig står Den norske kirke i en særstilling blant tros- og livssynssamfunnene i Norge. En funksjon av Den norske kirkes særlige stilling overfor staten og i samfunnet er en forventning om identifikasjon, eller i det minste sammenheng, mellom sentrale demokratiske verdier i staten/samfunnet og i kirken. Denne forventningen er, slik departementet ser det, naturlig til stede både i Den norske kirke, hos offentlige myndigheter og i samfunnet ellers.

Departementet har en hovedmålsetting om at Den norske kirke skal videreutvikles som en åpen, inkluderende og demokratisk folkekirke. Etter departementets syn er framtiden som folkekirke avhengig av et levende kirkelig demokrati. Dersom Den norske kirke fortsatt skal kunne være en åpen og inkluderende folkekirke, må kirken ha tillit i den brede medlemsmassen og i samfunnet. Den må derfor uavlatelig fornye sitt forhold til medlemmene og til det samfunnet kirken lever og virker i. En demokratisk styringsstruktur er reelt og symbolsk med på å bevare og skape trygghet, tillit og tilhørighet hos medlemmene. I og for seg kan det være tilslørende å snakke om forholdet mellom kirken og medlemmene. Kirken består av medlemmene, men er samtidig også noe mer enn en medlemsorganisasjon eller forening. Et velfungerende demokrati kan være med på å sikre at de sammensatte relasjonene mellom folk og kirke kan ivaretas og utvikles videre. Derfor vurderer departementet tilstrekkelig demokratisk grunnlag, oppbygning og funksjon som nødvendige kjennetegn ved og forutsetninger for Den norske kirkes folkekirkelige identitet.

Det kirkelige demokratiet har trekk fra både organisasjonsdemokratiet og demokratiet i en strengere, statlig forstand. Samtidig har det et særlig grunnlag og er nettopp kirkelig. Hvor langt en skal gå i å betone at dette utgangspunktet legger føringer for den nærmere konkretiseringen av et kirkelig demokrati, vil det antagelig være ulike meninger om. Som utgangspunkt mener departementet at utformingen av demokratiske ordninger vil måtte skje ut fra en prinsipiell, men kritisk, refleksjon om eventuelle særtrekk ved kirkelig demokrati. Fra én side sett er det neppe så store forskjeller sammenlignet med verdiforankrede demokratier i andre sammenhenger. Slik departementet ser det, er det verdifullt at Den norske kirke har en åpen, demokratisk styringsform. Det uttrykker at alle medlemmene har del i kirkens oppdrag. Lekfolkets berettigede plass i kirkestyret er en mulighet mer enn et problem.

Selv om det verken er mulig eller ønskelig å stenge fullt ut for endringer i Den norske kirkes verdiforankring, har en etablert ulike former for mekanismer som skal sikre at kirkens virksomhet er i samsvar med dens grunnlag og formål. Departementet vil presisere at det ikke framstår som aktuelt å foreta endringer i de eksisterende ordningene. Anbefalingen om å oppheve bestemmelsen om «Statens offentlige Religion» i Grunnloven § 2 andre ledd første punktum, vil etter departementets forståelse ikke rokke ved læregrunnlagets formelle forankring i Norske Lov 2 – 1. Også andre former for bindinger til og forpliktelser på læregrunnlaget bør videreføres. Det omfatter blant annet formålsbestemmelsen i kirkeloven § 1, lojalitetsforpliktelsen i § 28, forpliktelsene som pålegges ulike yrkesgrupper i ordinasjon og vigsling, den grunnleggende styringsmodellen som er karakterisert som embete og råd, biskopens tilsyn med tilsatte og råd osv.

Departementet finner heller ikke grunnlag for å ta de eksisterende ordningene for medbestemmelse og «bedriftsdemokrati» opp til drøfting her. Slike spørsmål må eventuelt sees i sammenheng med og behandles innenfor et arbeid med å videreutvikle Den norske kirkes organisasjonsstruktur. Som et generelt synspunkt vil departementet likevel hevde at Den norske kirke på dette feltet bør tilstrebe ordninger som i minst mulig grad avviker fra de systemene som er etablert ellers i arbeidslivet, men som tar nødvendige hensyn til kirkens egenart.

Spørsmålet om å styrke det kirkelige demokratiet må, slik departementet ser det, vurderes i et vidt perspektiv. Det handler om å skape bredt engasjement og i større grad involvere bredden av medlemmer i styringen av kirken. Det handler om å utvikle de demokratiske ordningene som etablerer styringsstrukturen. Og det handler om hvilket ansvar og myndighet de demokratiske organene skal ha, og om hvordan myndigheten forvaltes. Demokrati er dermed mer enn summen av ordninger. For at det skal fungere, for at det skal skape grunnlag for tillit og tilhørighet, er demokratiet avhengig av at det rår en demokratisk kultur i institusjonen. Ordningene har begrenset verdi dersom medlemmene ikke tror på, ikke forstår, ikke bruker eller ikke identifiserer seg med demokratiet. De kulturelle rammebetingelsene har å gjøre med åpenhet og offentlighet, engasjement, fri debatt, samarbeid, respekt for ulikheter og pluralisme og kompromiss. Det oppstår gjerne stor pluralisme i demokratiske samfunn og institusjoner. Dette vurderer departementet som en mulighet, ikke som et problem.

Etter departementets vurdering ligger den mest åpenbare og påtrengende utfordringen i den lave oppslutningen om menighetsrådsvalgene, som også gjennom den indirekte valgordningen kan sies å forplante seg videre i systemet. Selv om valgoppslutningen neppe truer de demokratiske ordningenes legalitet, representerer den en ufordring for de demokratiske organenes legitimitet. Den lave valgdeltakelsen er i seg selv en stor utfordring, men den fører også til at de kirkelige organene får en svekket representativitet i forhold til medlemsmassen. Representativiteten har å gjøre med teologisk og kirkepolitisk spennvidde, kjønn, alder, geografisk spredning osv. Både Gjønnesutvalget og svært mange høringsinstanser peker på den lave valgdeltakelsen som en grunnleggende utfordring. Årsaken til at så få som 4,2 pst. av de stemmeberettigede avga stemme ved forrige menighetsrådsvalg, må antas å være svært sammensatt. Også andre forhold som knytter seg til utformingen av valgordningene og gjennomføringen av de kirkelige valgene, er utfordrende.

Demokratispørsmålet angår ikke bare hvem som stemmer, hvordan de stemmer, og hvem som velges inn i besluttende organer. Det handler også om hvilken myndighet de ulike organene skal ha, og hvordan beslutningsmyndigheten forvaltes. En opplevelse av reell innflytelse og medbestemmelse må antas å være viktig for både valgdeltakelsen og rekrutteringen av tillitsvalgte. En side ved dette handler også om forholdet mellom de tillitsvalgte og administrasjonen. Rådsmedlemmene gjør en frivillig innsats, og den kirkelige administrasjonen kan få stor makt i et system med forholdsvis begrensede ressurser.

7.9.2 Demokratisering som premiss for kirkelige reformer

Den historiske reformprosessen har selvstendiggjort og demokratisert Den norske kirke. Omformingen av statskirkeordningen har bidratt til i stadig større grad å engasjere og involvere medlemmene i styringen av kirken. Det er etablert en grunnleggende demokratisk styringsstruktur fra lokalt til sentralt nivå.

Ovenfor har departementet vektlagt at en videre prosess i retning av at selvstendiggjøringen av Den norske kirke bør bygge videre på den etablerte tradisjonen. Gjennom skrittvise endringer kan en sikre at selvstendiggjøringen skjer på en måte som kan bevare medlemmenes tilhørighet og en hensiktsmessig makt- og myndighetsbalanse i kirkeorganisasjonen. Dette henger, etter departementets oppfatning, nær sammen med spørsmålet om å styrke demokratiet i Den norske kirke. Dette behovet foreligger allerede i dag. De foreslåtte endringene i myndighetsfordelingen vil gjøre behovet enda mer påtrengende.

Høringsmaterialet viser et bredt og betydelig ønske om fortsatt tilhørighet til Den norske kirke. Departementet ser dette som en mulighet til å engasjere en større andel av medlemsmassen også i forbindelse med gjennomføringen av kirkelige valg. Departementet vil understreke at trosopplæringsreformen kan bidra til å involvere og engasjere brede grupper av medlemmer i kirkelig virksomhet. På samme tid er det, etter departementets syn, også viktig å akseptere og ta hensyn til at medlemmene er forskjellige og har ulike behov. Det må fortsatt være rom for forskjellige grader av trosengasjement og deltakelse i Den norske kirke.

7.9.3 Tiltak for å styrke demokratiet i Den norske kirke

Både Gjønnesutvalgets utredning og høringsprosessen har identifisert ulike former for tiltak som kan bidra til å fremme demokratiet i Den norske kirke; særlig gjelder det tiltak for å bedre oppslutningen om kirkelige valg og representativiteten i valgte kirkelige organer. Også de erfaringene som er høstet gjennom de siste valgene og det pågående arbeidet i regi av kirkelige instanser, er viktige i denne sammenhengen.

Selv om arbeidet med demokratiutvikling må anlegges bredt og ha et lengre perspektiv, antar departementet at oppmerksomheten nå bør rettes mot valgordningene og mot tiltak som kan bidra til å øke oppslutningen om de forestående kirkelige valgene. Målsettingen må i første rekke være å øke oppslutningen om valget til menighetsråd betydelig, men også tiltak i tilknytning til andre kirkelige valg bør prioriteres.

Erfaringene fra de siste valgene til menighetsråd viser at ulike tiltak bidrar til å øke oppslutningen noe, men det er langt igjen til en mangedobling av stemmetallet. Selv ikke Svenska kyrkan har høyere oppslutning enn omkring 12 pst. ved det lokale kirkevalget, enda den bruker betydelige ressurser på informasjon og motivasjonstiltak. I Sverige har en dessuten en tradisjon med at politiske partigrupperinger og andre interessegrupper stiller lister ved kirkelige valg.

For å kunne gjennomføre målrettede og effektive tiltak for å styrke demokratiet og bedre valgdeltakelsen på kort sikt, har departementet i samarbeid med Kirkerådet oppnevnt en arbeidsgruppe som skal fremme konkrete forslag. Utredningsarbeidet bygger på den gjeldende oppgavefordelingen mellom de kirkelige organene på lokalt, regionalt og sentralt nivå. Mandatet ber også om at arbeidsgruppen skal fremme konkrete forslag til eventuelle endringer i kirkeloven og annet regelverk. Arbeidsgruppen er bredt sammensatt, og den skal avgi sin rapport våren 2008. Dette vil gi rom for at nødvendige endringer i valgreglene kan vedtas før de kirkelige valgene skal avholdes høsten 2009, eventuelt også våren 2010. Eventuelle endringer i kirkeloven må vedtas i Stortinget, mens Kirkemøtet vedtar endringer i de nærmere forskriftene for valgene.

Selv om det ikke nå foreligger tilstrekkelig grunnlag for å ta konkret stilling til hvilke virkemidler som bør prioriteres på kort sikt, finner departementet likevel grunn til – svært stikkordsmessig – å peke på noen forslag som framstår som aktuelle, og som den nedsatte arbeidsgruppen vil kunne utrede videre.

For det første bør det vurderes nærmere hvordan en kan få ut bedre og bredere informasjon omkring valgene, både med hensyn til når, hvor og hvordan folk kan stemme, og hva kandidatene står for. Informasjon, kommunikasjon og diskusjon er viktige elementer i en demokratisk kultur. Det bør bli lagt til rette for at velgerne blir bedre orientert om hva kandidatene står for teologisk, kirkelig og samfunnsmessig. En sentral målsetting for demokratireformen vil være å legge til rette for at de alternative valgmulighetene velgerne har, synliggjøres og tydeliggjøres bedre enn i dag.

For det andre kan det være et alternativ at det stilles flere lister ved valgene. En grunnleggende forutsetning for at mange skal delta i valget, er at valget må få konsekvenser. Dette vil være en krevende målsetting. Departementet vet at det mange steder er vanskelig nok å rekruttere kandidater til en liste ved menighetsrådsvalgene. På den andre siden kan nettopp praksisen med bare én liste ha virket hemmende på engasjementet og rekrutteringen.

For det tredje viser erfaringen at en samordning av kirkelige valg med andre offentlige valg har ført til at deltakelsen ved kirkelige valg har styrket seg vesentlig. Departementet mener dette bør utvikles videre.

For det fjerde bør det vurderes om det kan være hensiktsmessig å innføre en felles kirkelig valgdag. Spørsmålet henger sammen med utformingen av valgordningene, ikke minst om det skal innføres direkte valg til andre organer enn menighetsrådet.

For det femte mener departementet at det bør innføres økt bruk av direkte valg.

For det sjette bør forholdet mellom antallet leke og geistlige medlemmer av bispedømmeråd og Kirkemøte vurderes endret, med tanke på å sikre større mangfold ved å øke andelen leke medlemmer.

Disse spørsmålene vil bli behandlet i lys av innstillingen fra det utvalget som er oppnevnt for å fremme forslag om demokratireformer (Bakkevigutvalget).

7.9.4 Biskopene og prostene som geistlige embetsmenn

Det har avgjørende betydning at biskopene blir utnevnt etter en prosess som gir dem nødvendig legitimitet, autoritet og tyngde både i kirken og i samfunnet for øvrig.

Som omtalt ovenfor er departementet opptatt av å legge til rette for å utvikle valgordninger, demokrati og organisering av Den norske kirke i dialog med kirkelige organer. Når valgte kirkelige organer gjennom den demokratireformen som nå utredes er sikret større legitimitet og representativitet, vil ansvaret for tilsetting av biskoper og proster overføres til kirkelige organer som bispedømmeråd eller kirkemøte.

Departementets konklusjon innebærer at prosedyrene for valg av biskoper og proster bør bearbeides med tanke på den framtidige reformen.

Gjeldende regler for nominasjon og avstemning mv. ved utnevning av biskoper er fastsatt ved kgl.res. 6. juni 1997. Departementet viser til de erfaringene med prøveordningen som er dokumentert i evalueringsrapportene om de siste bispeutnevnelsene i Oslo, Borg og Sør-Hålogaland. Departementet mener det ble høstet nyttige erfaringer med prøveordningen. Men det er også dokumentert svakheter ved prøveordningen, blant annet at den bidrar til en lengre og mer omstendelig prosess.

Kirkemøtets synspunkter på en revidert nominasjonsordning vil også være til nytte når regelverket gjennomgås med sikte på en framtidig ny ordning.