9 Nærmere om kirkegårds- og gravplassforvaltningen

9.1 Innledning

Gravplasser og gravskikker er en del av et samfunns kulturarv. De uttrykker tros- og livssynsmessige forestillinger om mennesket, livet og døden. Fra kristningen av landet har gravskikkene i Norge vært knyttet til kristendommens trosgrunnlag. Siden kristningstiden har kirken hatt ansvar for gravferder og forestått forvaltningen av kirkegårdene. Kirkegårdene er imidlertid åpne for alle. Enhver har rett til å bli gravlagt der, uansett tro eller livssyn. I vår tid, med et økende tros- og livssynsmangfold, har det vært reist spørsmål om det er rett at kirkegårdene er underlagt en kirkelig forvaltning.

De prinsipielle spørsmålene som reises ved kirkegårdenes forvaltning i et samfunn med økende livssynsmangfold, ble drøftet i forbindelse med vedtakelsen av ny kirkelovgivning i 1996. I den nye gravferdsloven fra 1996 ble det bestemt at kirkegårdene som hovedregel fortsatt skulle være underlagt kirkelig forvaltning. Spørsmålet om kirkegårdenes forvaltning har ingen direkte sammenheng med statskirkeordningen: Svenska kyrkan beholdt ansvaret for kirkegårdenes forvaltning etter at statskirkeordningen i Sverige ble avviklet i år 2000. Når departementet i denne meldingen har funnet grunn til å ta spørsmålet opp til drøfting, har det særlig bakgrunn i at Gjønnesutvalget går relativt grundig inn på spørsmålet. Kirkegårdenes forvaltningsordning var også tema under høringen. Saken berører forholdet til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke, den angår alle landets borgere, uansett religiøs tilhørighet eller livssyn, og den reiser blant annet spørsmål om hvordan det norske samfunnet kan ivareta likebehandlingshensyn overfor livssynsminoriteter.

9.2 Gravferdsloven av 1996

Kirkegårdenes forvaltning har i nyere tid flere ganger vært gjenstand for utredninger og offentlige diskusjoner. Gravferdsloven fra 1996 representerte en foreløpig avklaring i spørsmålet. Når spørsmålet igjen er reist, er det naturlig å redegjøre for de forhold og vurderinger som lå til grunn for vedtakelsen av den nye gravferdsloven i 1996.

9.2.1 Kirkegårdenes kirkelige tilhørighet

Den kristne kirkes gravskikker har praktisk talt vært enerådende i vårt land siden kristendommen ble innført. I førkristen tid var det ætten som representerte sammenhengen i folks liv og virke, noe som blant annet kom til uttrykk i gravskikkene. De døde ble gravlagt sammen med sine forfedre i ættens gravhaug. Ved viktige begivenheter i slektens liv ble det ofret til haugbonden eller til andre av ættens forfedre. Med kristendommen ble det forbudt å gravlegge i gravhaugene. Kirken krevde at alle skulle gravlegges på kirkegården. Derved ble de døde ført inn i en ny sammenheng – den kristne menighet.

Fra de første kirkene ble reist, ble kirkegården anlagt som del av kirketomten. Fra 1800-tallet ble det anlagt såkalte hjelpekirkegårder, men i utgangspunktet var en kirkegård uten kirke ingen kirkegård. Kirkene og kirkegårdene har helt siden kristningstiden vært sett under ett og i all hovedsak underlagt samme forvaltning og økonomiske ordninger.

Et skille i forvaltningen av kirkebygget og kirkegården var en fremmed tanke så lenge den kristne enhetskulturen var rådende. I nyere tid er spørsmålet om et skille reist i sammenheng med at den kristne enhetskulturen er brutt, og det norske samfunnet har fått et økende innslag av kulturer og religioner med et annet syn på mennesket og døden og med andre gravskikker. Hovedspørsmålet er om kirkegårdene, som er åpne for alle uansett tro eller livssyn, kan forvaltes av et kirkesamfunn.

9.2.2 Gjeldende bestemmelser

Lovbestemmelser om kirkegårder, gravlegging m.m. er i første rekke gitt i gravferdsloven, jf. lov 7. juni 1996 nr. 32 om kirkegårder, kremasjon og gravferd. Vesentlige sider ved myndighets- og ansvarsfordelingen på området er også regulert i kirkeloven, deriblant det økonomiske ansvaret for kirkegårdene.

I gravferdsloven med forskrifter er det gitt bestemmelser om gravlegging og retten til gravsted, om feste av gravsted, om fredningstid for grav og flytting av gravlagte, om kremasjon og krematorier, om spredning av aske, om gravminner m.m. I de lokale vedtektene for den enkelte kirkegård er det gitt utfyllende og mer detaljerte bestemmelser.

Etter kirkeloven har kommunene det økonomiske ansvaret for anlegg og drift av kirkegårder. Forvaltningsansvaret ligger til det kirkelige fellesrådet i kommunen. I kommuner med bare ett sokn er ansvaret tilsvarende lagt til menighetsrådet.

I alle de nordiske landene er det tilsvarende ordninger for kirkegårdsforvaltningen. Det største kirkesamfunnet, som fra gammelt av har hatt ansvaret for landets kirkegårder, har som hovedregel fortsatt dette ansvaret.

På de offentlige kirkegårdene har alle rett – men også plikt – til å bli gravlagt, uansett tro eller livssyn. Når det kirkelige fellesrådet, eventuelt menighetsrådet, som er folkevalgte organer for Den norske kirke på stedet, har oppgaven som forvaltningsorgan på området, følger det at denne oppgaven ivaretas på vegne av alle innbyggerne på stedet, ikke bare på vegne av kirkens medlemmer. En rettslig virkning av dette er at tilsatte som har sine arbeidsoppgaver knyttet til kirkegårdsforvaltningen, ikke behøver å være medlem av Den norske kirke. Det samfunnsmessige oppdraget som kirken kan sies å ha på området, er også grunnen til at oppgaven ikke er en nødvendig følge av statskirkeordningen.

Kirkelovgivningen fra 1996 åpnet for at det kirkelige forvaltningsansvaret for kirkegårdene skulle kunne overtas av kommunen gjennom avtale mellom fellesrådet/menighetsrådet og kommunen. Slik kommunal overtakelse er gjennomført i fire kommuner. Flere steder har kommunen tatt hånd om den løpende kirkegårdsdriften, men uten at det formelle forvaltningsansvaret er overført. En slik driftsform skal reguleres gjennom en avtale mellom kommunen og fellesrådet (avtale om tjenesteytelser). I dag har rundt 50 kommuner i større eller mindre grad denne driftsoppgaven, deriblant Oslo kommune, som helt ut har driftsoppgavene.

Registrerte trossamfunn utenom Den norske kirke har lenge hatt adgang til å anlegge egne gravplasser. Bestemmelser om dette er gitt i lov 13. juni 1969 Om trudomssamfunn og ymist anna. Det mosaiske trossamfunn har egne gravplasser i Trondheim og Oslo. Ellers finnes det få gravplasser særskilt anlagt av trossamfunn utenom Den norske kirke. Ved flere av kirkegårdene, særlig i byområder, har det imidlertid lenge vært praktisert ordninger der deler av kirkegården – eller gravlunden – har vært avsatt til gravsteder for medlemmer av ikke-kristne trossamfunn. På Alfaset i Oslo er det for eksempel avsatt et område for muslimer. Det har også lenge vært mulig å anlegge private gravsteder etter særskilt tillatelse. Slik tillatelse gis imidlertid svært sjelden.

Ved gravferdsloven ble det for første gang gitt adgang til å spre avdødes aske for vinden. Askespredning forekommer relativt sjelden, men er økende. Vilkåret er at asken spres for vinden i områder der dette ikke medfører sjenanse, helst over hav- eller fjellområder.

Gravferd for medlemmer av Den norske kirke forrettes av prest i Den norske kirke etter en bestemt gravferdsliturgi. Av alle som døde i 2006, fikk 92 pst. kirkelig gravferd. For ti år siden var prosentandelen 94.

Kirkegårdene er oftest anlagt i umiddelbar nærhet til en kirke som del av kirketomten. I byer er anlagt gravlunder uten nærhet til en kirke. På slike gravlunder er det ofte gravkapell med kirkelig utsmykning. Kirkebygget er det naturlige og mest benyttede stedet for gravferdsseremonien. For medlemmer av andre tros- og livssynssamfunn benyttes andre lokaler for seremonien. På enkelte av gravlundene er det tilgjengelig offentlige seremonirom som er tilegnet gravferder, og som gjennom innredning og utsmykning framstår som livssynsmessig nøytrale. I mindre byer og lokalsamfunn finnes ofte ikke slike livssynsnøytrale seremonirom.

9.2.3 Utredninger i nyere tid. Gravferdsloven av 1996

Sivertsenutvalget og St.meld. nr. 40 (1980–1981) Om stat og kirke

I nyere tid var det Sivertsenutvalget i NOU 1975:30 Stat og kirke som reiste spørsmålet om å gjennomføre et skille i forvaltningen av kirke og kirkegård. Flertallet i utvalget kom til at det burde gjennomføres et skille. Flertallet uttalte blant annet at

«[…] det helt ut må være et kommunalt ansvar å anlegge og holde høvelige gravplasser i kommunen. Dette bør være en kommunal oppgave, og det er viktig at hvert lokalsamfunn har ansvar for verdig gravlegging av sine døde. Siden gravlundene er for alle uansett religion og livssyn, er det prinsipielt rett at kommunen og ikke et kirkesamfunn er den ansvarlige for anlegg og vedlikehold av gravlundene.»

I St.meld. nr. 40 (1980–1981) Om stat og kirke ble det ikke tatt stilling til spørsmålet om endring i forvaltningsordningen for kirkegårdene. Meldingen, jf. også Innst. S. nr. 265 (1981–1982), henviste dette og andre spørsmål vedrørende kirkegårdsdriften til nærmere utredning av et offentlig utvalg, sammen med andre spørsmål som angikk den lokale kirkeforvaltningen.

Kirkelovutvalget

Kirkelovutvalgets utredning fra 1989, jf. NOU 1989:7 Den lokale kirkes ordning, dannet bakgrunnen for den betydelige revisjon og fornyelse av kirkelovgivningen som kom ved kirkeloven og gravferdsloven av 1996. Ved gravferdsloven ble sentrale bestemmelser om kirkegårder, kremasjon og gravferd skilt ut i egen lov.

Kirkelovutvalgets utredning er omfattende. På kirkegårdsforvaltningens område representerer utredningen en fullstendig gjennomgang av saksfeltet, med en utførlig drøfting av de prinsipielle spørsmålene sammen med detaljerte forslag til en gjennomgripende revisjon av lovbestemmelsene på området. Når det spesielt gjelder kirkegårdenes forvaltning, understreket utvalget at spørsmålet ikke kunne sees som et praktisk-administrativt spørsmål alene, men som et spørsmål som sterkt berører kulturelle, religiøse og livssynsmessige forhold. Utvalget uttalte blant annet:

«Det er også i dag en sterk og nær sammenheng mellom gravskikker og religiøse eller livssynsbestemte forestillinger. Ulike gravskikker gjenspeiler ulike syn på mennesket og døden. Samtidig kan en ikke avgrense det religiøse eller livssynsbetonte aspektet til selve gravferden og de seremonier eller riter som gravferden omfattes av. Gravplassene er i seg selv vitnesbyrd om kulturelt og religiøst betingede gravskikker. På en konkret måte uttrykkes her normer og forestillinger av livssynsmessig karakter. Bestemmelser omkring gravplasser kan derfor ikke plasseres i et livssynsnøytralt felt. De må utformes nettopp i lys av den livssynssammenheng de står i. Betydningen av denne sammenhengen blir aktualisert og kommer sterkere til syne i en kultursituasjon hvor det religiøse liv/livssynsområdet ikke lenger er felles. De dyptgripende forandringer som det norske samfunnet har gjennomgått de siste hundre år har gjort det problematisk å tale om en kristen enhetskultur. Med økende innslag av ikke-kristne trosretninger og livssynssamfunn, fremmede religioner m.v. stilles derfor dagens lovgivning omkring gravplasser og gravskikker overfor nye problemstillinger. Men behovet for å ivareta det religiøse eller livssynsmessige aspektet på dette området er ikke blitt mindre. Det følger av dette at en i lovgivningen omkring gravplasser like mye i dag som før må ta hensyn til og reflektere gravplassenes egenart som steder hvor kulturelt og religiøst betingede gravskikker kommer til uttrykk.»

Flertallet i Kirkelovutvalget anbefalte at forvaltningsansvaret for kirkegårdene ble overført til kommunene, men mente at det måtte være et vilkår at kirkegårdene sto under kirkelig tilsyn for fortsatt å sikre kirkegårdene en særlig tilknytning til Den norske kirke.

Mindretallet i Kirkelovutvalget viste til at gravplassenes egenart og de særlige hensyn som gjør seg gjeldende på området, må komme til uttrykk også i den praktiske og løpende forvaltning av gravplassene. Mindretallet mente at det da ikke ville være tilstrekkelig at gravplassene ble underlagt kirkelig tilsyn. Etter mindretallets mening følger det av oppgavens egenart og Den norske kirkes karakter som folkekirke at kirkegårdene bør være underlagt kirkelig forvaltning.

Av de i alt 1 330 instanser som uttalte seg under høringen om Kirkelovutvalgets utredning i 1989 – 90, var det rundt 1 220 høringsinstanser som uttalte seg i spørsmålet om kirkegårdene burde underlegges kirkelig eller kommunal forvaltning. Flertallet av dem, rundt 55 pst., sluttet seg til Kirkelovutvalgets mindretallsforslag. Blant menighetsrådene fordelte uttalelsene seg med 60 pst. til fordel for mindretallsforslaget og 40 pst. til fordel for flertallsforslaget. Blant de kommunene som uttalte seg i spørsmålet, var fordelingen motsatt: 60 pst. til fordel for flertallsforslaget om kommunal forvaltning, 40 pst. til fordel for mindretallsforslaget. De større kommunene var klart mer tilbøyelige til å foreslå kommunal forvaltning enn de mindre kommunene.

Gravferdsloven av 1996

I Ot.prp. nr. 64 (1994–995) Om lov om Den norske kirkeog Om lov om kirkegårder, kremasjon og gravferdgikk departementet inn for at kirkegårdene fortsatt burde være underlagt kirkelig forvaltning. I begrunnelsen heter det:

« […] er det departementets oppfatning at det framstår som svært lite tilrådelig å gjennomføre et markert brudd med århundrelange og dypt forankrede tradisjoner på området – tradisjoner som knytter begravelsesvesenet og kirkegårdenes forvaltning nær til den kirkelige forvaltning for øvrig. Et mer pluralistisk samfunn kan etter departementets vurdering ikke tillegges særlig vekt når nær 95 pst. av landets befolkning velger en kirkelig gravferd og vårt samfunns gravskikker fortsatt gjenspeiler samfunnets kristne verdi- og kulturgrunnlag.

Departementet har i dette spørsmålet dessuten lagt vekt på at flertallet av de menighetsråd og en stor andel av de kommuner som har uttalt seg i spørsmålet, avviste Kirkelovutvalgets flertallsforslag. Høringen synes her å avdekke en utbredt oppfatning om at spørsmålet om den framtidige forvaltningsordning for kirkegårdene knytter an mot et mer fundamentalt spørsmål om videreføring eller brudd med kulturelle tradisjoner og nedarvede, historisk forankrede ordninger. På grunnlag av høringen må en gå ut fra at det i mange kommuner og lokalsamfunn vil bli oppfattet som unaturlig, unødvendig og uforståelig å endre godt fungerende og tradisjonsfestede ordninger for kirkegårdenes forvaltning.»

Samtidig uttalte departementet:

«Imidlertid, med bakgrunn i at så vidt mange høringsinstanser går mot en kirkelig forvaltning, og også fordi kirkegårdsforvaltningen og driften av kirkegårdene mange steder er organisert slik at kommunen har det praktiske og administrative ansvar for kirkegårdsdriften, er det departementets oppfatning at det i lovgivningen bør åpnes for lokal valgfrihet på området. Ikke minst i større kommuner er det i dag ved tilpasninger innenfor rammen av gjeldende lovgivning etablert ordninger som innebærer at kirkegårdsdriften langt på vei er utviklet som en kommunal driftsoppgave. Slike lokalt tilpassede ordninger for kirkegårdsdriften, herunder muligheten for overføring av forvaltningsansvaret for kirkegårdene til vedkommende kommune, bør den framtidige lovgivning gi rom for.»

I innstillingen til proposisjonen, jf. Innst. O. nr. 46 (1995–1996), kom ulike syn i saken til uttrykk. Flertallet i komiteen sluttet seg til departementets forslag om kirkelig forvaltning, mens mindretallet framholdt at kommunene burde ha forvaltningsansvaret. I merknadene fra flertallet heter det blant annet:

«Fleirtalet er samd med departementet i at forvaltinga ikkje åleine kan sjåast på som eit juridisk eller praktisk-administrativt forhold, men også gjeld kulturelle og verdimessige omsyn. Forvaltinga må òg sjåast i samanheng med religiøse og livssynsmessige omsyn der 95  % av folket vel gravferd i Den norske kyrkja og der samfunnet sine gravskikkar framleis speglar av samfunnet sitt kristne verdi- og kulturgrunnlag. Fleirtalet legg òg stor vekt på at kyrkjegardane etter gjeldande rett er kyrkjelyden sin eigedom, og derfor ut frå dei prinsippa som er lagde til grunn ved denne revisjonen av kyrkjelovgjevinga, skal verta forvalta av eit kyrkjeleg organ. Ordninga vidarefører dessutan gjeldande rett. Kyrkjehuset og kyrkjegarden si nære fysiske plassering dei fleste stader tilseier òg at same forvaltingsorgan av praktiske grunnar bør ha ansvaret for båe.

Fleirtalet er kjend med at det i ulike kommunar har vore praktisert ei noka ulik ansvars- og oppgåvedeling når det gjeld arbeidsgjevaransvaret for lokalt finansierte stillingar, og når det gjeld kyrkjegardsforvaltinga. På den bakgrunnen er fleirtalet tilfreds med at lova opnar for at det framleis kan utarbeidast lokalt tilpassa modellar for samvirke mellom kommune og kyrkje på desse områda.

Fleirtalet vil syne til at kyrkjelova sine reglar om tenesteyting, § 15 fjerde ledd, opnar for at kommunen sine tilsette kan utføre arbeidsoppgåvene på kyrkjegardane og i kyrkja på oppdrag frå kyrkjeleg fellesråd. § 23 i gravferdslova opnar for at kyrkjeleg fellesråd og kommune med godkjenning av departementet kan inngå avtale om at kommunen tek over forvaltingsansvaret for kyrkjegardane.

(…)

Samstundes som fleirtalet går inn for at eit organ i Den norske kyrkja skal ha ansvaret for forvaltning av kyrkjegardane, legg fleirtalet stor vekt på at omsynet til personar som ikkje er medlemer i Den norske kyrkja, blir tekne i vare på ein tilfredsstillande måte. Det gjeld personar som høyrer til andre religionar eller andre kristne kyrkjesamfunn, og personar utan slik tilknyting.

Fleirtalet er ikkje samd i at omsynet til trudoms- og religionsfridom må tilseie at det offentlege, dvs. kommunen, må ha eit direkte ansvar for kyrkjegardane. Derimot er det særs viktig at omsynet til trudoms- og religionsfridomen blir teke vare på i den daglege forvaltninga av kyrkjegardane.

Fleirtalet kan ikkje sjå at eit krav om livssynsnøytralitet må ha avgjerande vekt og tilseie at kommunen tek over ansvaret for forvaltninga. Stor vekt på eit slikt nøytralitetskrav kan i staden, både i høve til kyrkjeleg og kommunal forvaltning, gi seg uttrykk t.d. i form av at ein hindrar ønskja symbolbruk, bruken av kyrkjegarden og praktisering av ritual. Det vil vera i strid med omsynet til trudoms- og religionsfridomen. Derimot kan bruk av ritual og symbol som er av polemisk art i høve til andre oppfatningar, av same grunn ikkje vera tillate.

Fleirtalet meiner på dette grunnlaget at lovframlegget er fleksibelt nok til å fange opp mangfaldet i vårt pluralistiske samfunn.»

Et mindretall i komiteen uttalte:

«Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti og representanten Christiansen mener at forvaltningsansvaret for gravlunder skal legges til kommunene, og at kommunene skal ha arbeidsgiveransvaret for gravlund-arbeidere. Disse medlemmer mener at dette bør være et kommunalt ansvar fordi kommunene har kapasitet og kompetanse, og fordi gravlunden bør være religions- og livssynsnøytral. Det er også kommunene som må framskaffe egnede arealer. Disse medlemmer viser til at offentlige utredninger fra 1975 og 1989 har understreket gravlundens betydning for alle uansett livssyn og konkluderer med at kommunene må ha forvaltningsansvaret.»

Bakkevigutvalget

Bakkevigutvalget understreket i sin utredning fra 2002 at det er et offentlig ansvar å sørge for at alle innbyggere får en verdig gravplass, og at hensynet til den enkeltes religion eller livssyn blir ivaretatt. For å sikre dette hensynet og oppnå større likestilling mellom tros- og livssynssamfunnene gikk utvalget inn for at forvaltningen av kirkegårdene ble lagt til kommunene. Bakkevigutvalget gikk ikke inn på spørsmålet om kirkelig tilsyn, slik flertallet i Kirkelovutvalget hadde gått inn for.

Av de rundt 1 780 høringsinstansene som uttalte seg om Bakkevigutvalgets forslag, var det ca. en tredjedel som kommenterte forslaget vedrørende kirkegårdenes forvaltning. 80 pst. av dem som uttalte seg, anbefalte at dagens forvaltningsordning ble videreført.

9.3 Departementets vurderinger

9.3.1 Kirkegårdenes forvaltning

Den begrunnelsen Gjønnesutvalgets flertall gir for at kommunene i framtiden bør ha ansvaret for kirkegårdsforvaltningen, er i hovedsak den samme som andre instanser og offentlige utvalg har begrunnet standpunktet med. Høringen viser at flertallet blant kommunene og de kirkelige høringsinstansene går i mot Gjønnesutvalgets flertallsforslag. Jevnført med høringen på Kirkelovutvalgets forslag i 1989 – 90, viser høringsmaterialet at det er en større andel kommuner nå enn i 1989 – 90 som går inn for kirkelig forvaltning av kirkegårdene. Som under høringen i 1989 – 90 får Gjønnesutvalgets flertallsforslag markert størst oppslutning i byer og i større kommuner. Blant de kirkelige instansene har tendensen forsterket seg siden høringen i 1989 – 90. Blant tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke viser høringen at så godt som alle gir sin tilslutning til forslaget om at kommunene overtar forvaltningen.

Departementet er enig i at det ut fra et likebehandlings- eller nøytralitetsprinsipp følger naturlig at gravplasser som skal være åpne for alle, uansett tros- eller livssynstilhørighet, bør vurderes forvaltet av en offentlig instans som ikke forbindes med eller er forankret i en bestemt religion eller et bestemt livssyn. Etter departementets syn må gjennomføringen av et slikt prinsipp sees i lys av i hvert fall to andre forhold: For det første det forhold at over 90 pst. av dem som dør hvert år, får kirkelig gravferd og gravlegges etter kristne gravskikker. Selv om kommunal overtakelse av kirkegårdenes forvaltning ut fra et likebehandlings- eller nøytralitetsprinsipp må veie tungt, kan spørsmålet neppe sees uavhengig av den betydelige andelen som velger kirkelig gravferd.

For det andre viser høringen at kommunene i dag er overveiende mer positive til kirkelig forvaltning enn i 1989 – 90. En naturlig tolkning er at kommunenes erfaringer det siste tiåret med kirkelig forvaltning av kirkegårdene i hovedsak er gode. En særlig dimensjon i høringen, både i 1989 – 90 og nå, er at det på dette området går et markert skille i standpunkt mellom bykommuner og landkommuner, mellom folkerike og mindre folkerike kommuner.

Under punkt 9.2.3 er gjengitt sentrale deler av den begrunnelse som ble gitt i Innst. O. nr. 43 (1995 – 96) og i Ot.prp. nr. 64 (1994–95) for en fortsatt kirkelig forvaltning av kirkegårdene. De hensyn og momenter som inngikk i begrunnelsen, har etter departementets syn fortsatt aktualitet. Departementet kan ikke se at det de siste 10–12 år er framkommet momenter eller oppstått samfunnsmessige utviklingstrekk av slik karakter at det er grunnlag for å endre dagens forvaltningsordning.

Dagens lovgivning gir fleksibilitet og valgfrihet i forvaltnings- og driftsformene for kirkegårdene. Den rettslige adgangen til variasjon og lokal tilpasning kom ved gravferdsloven i 1996 som resultat blant annet av den forutgående høringen. Departementet mener at ramme- og lovverket på dette området i dag gir en rimelig balanse mellom hensynet til de som velger kristen gravferd og kristne gravskikker, og hensynet til de som velger andre gravferder og gravskikker.

Registrerte tros- og livssynssamfunn har som nevnt rett til å anlegge egne gravplasser for sine medlemmer. Dette må naturlig gjelde også for Den norske kirke, dersom kirkegårdsforvaltningen bestemmes overført til kommunene og kirkegårdene mister sin særlige tilknytning til Den norske kirke. Dermed reises spørsmålet hvordan Den norske kirke i tilfelle skal kunne sikres retten til egne kirkegårder. På kort sikt har dette spørsmålet mer prinsipiell enn praktisk interesse. Virkningen av kommunal overtakelse av kirkegårdene er likevel at Den norske kirke som trossamfunn ikke selv har kirkegårder. På lengre sikt kan dette reise spørsmål om anlegg av kirkegårder forbeholdt medlemmer av Den norske kirke. Departementet kan ikke se at dette er en ønsket utvikling, verken for Den norske kirke eller for det norske samfunnet.

Spørsmålet om kommunal overtakelse av forvaltningsansvaret for kirkegårdene har vært tatt opp på prinsipielt grunnlag i tidligere utredninger. De rettslige, økonomiske, organisatoriske og andre konsekvenser for Den norske kirke har ikke vært utredet. Kirkegårdene og deres forvaltning berører alle landets innbyggere. Saksfeltet knytter an til spørsmål om likebehandling av tros- og livssynssamfunn og retten til ivaretakelse av individuelle ønsker og behov. Større endringer på området vil samtidig representere et brudd med tradisjonsfestede og kulturelt nedarvede ordninger.

Etter en samlet vurdering er departementet kommet til at dagens lovgivning for kirkegårdsforvaltningen bør videreføres. Departementet vil samtidig understreke de hensyn som ved kirkelig forvaltning må ivaretas overfor dem som tilhører andre tros- og livssynssamfunn eller som ikke har tilknytning til noe bestemt tros- eller livssynssamfunn. At kirkegårdsmyndighetene opptrer med respekt og forståelse, blant annet i kontakten med de pårørende, uansett avdødes eller de pårørendes tro og livssyn, er et særlig viktig hensyn. Departementet mener det må vurderes tiltak som bedre kan sikre at dette hensynet ivaretas. I samarbeid med representanter for kirkegårdsmyndighetene og tros- og livssynssamfunnene er departementet innstilt på å foreta en gjennomgang av slike spørsmål. Også tilpasninger i gravferdsloven vil bli tatt opp i denne forbindelse, jf. i denne sammenheng punkt 9.3.2 og 9.3.3 og avtalen som ble inngått mellom de politiske partiene på Stortinget 10. april 2008 der det under punktet om videreføring av lovgivningen for gravferdsforvaltningen framgår at det gjøres «tilpasninger som ivaretar minoritetene».

9.3.2 Livssynsnøytrale seremonirom og borgerlig seremoni ved ekteskapsinngåelse

Livssynsnøytrale seremonirom

Gjønnesutvalget understreker at det offentlige må ha ansvaret for at det finnes offentlige seremonirom som kan gi en verdig ramme rundt ikke-kristne gravferdsseremonier. Også andre utredninger har understreket det samme. Human-Etisk Forbund sier i sin høringsuttalelse:

«Det må være et offentlig og lovpålagt ansvar at alle borgere ved sine pårørende har tilgang til egnede og livssynsnøytrale seremonilokaler for gravferd og andre livsfasemarkeringer innen sin bostedskommune. Offentlig eide kapeller/seremonilokaler som i dag har fastmontert religiøs symbolikk og/eller religiøs utforming bør omgjøres til nøytral form. Det tilrettelegges for mobile symboler etter brukernes ønsker.»

Som forbundet påpeker, er ingen offentlig myndighet pålagt å stille et egnet lokale eller rom til rådighet for gravferdsseremonier. Hvor gravferden skal finne sted, eller på hvilken måte, er ikke regulert i lovgivningen. Gravlegging av døde etter Den norske kirkes gravferdsritual finner sted i vedkommende kirke eller i et gravkapell som ofte har utsmykning med kristne symboler. Selv om det i de større byene finnes enkelte lokaler som gjennom utsmykning og symbolbruk framstår som livssynsnøytrale, er det en mangel på slike lokaler i dag.

I avtalen som ble inngått mellom de politiske partiene på Stortinget 10. april 2008 heter det:

«Det skal igangsettes en utredning med sikte på lovfesting av et kommunalt ansvar for at livssynsnøytrale seremonirom finnes til bruk ved gravferd og ved ekteskapsinngåelse. Utredningen skal blant annet utrede spørsmålet om finansiering.»

I samsvar med dette vil departementet ta initiativ for å få spørsmålet utredet. Slike lokaler bør for øvrig ikke være reservert bare for gravferdsseremonier, men om mulig også være egnet i forbindelse med ekteskapsinngåelse. Det er naturlig at det er kommunen, i samarbeid med tros- og livssynssamfunnene på stedet, som ut fra lokale forhold og behov konkret vurderer hva som vil være et egnet lokale. Et regelverk på området bør være praktisk orientert og gi rom for lokal tilpasning.

Borgerlig seremoni ved ekteskapsinngåelse

Inngåelse av ekteskap er en betydningsfull handling, som er regulert i lov. For de fleste er det et ønske at rammen for handlingen understreker og bekrefter handlingens betydning. For kirkelige vigsler har Kirkemøtet fastsatt en egen vigselsliturgi. Den borgerlige seremonien ved inngåelse av ekteskap bør gjennomgås og forbedres blant annet i lys av den betydning denne seremonien har for de fleste. Dette vil det bli arbeidet videre med. Det vil også bli utredet en utvidelse av hvem som kan forestå vielsen.

9.3.3 Tilgrensende spørsmål

Vigsling av kirkegård

Gjønnesutvalget foreslår at det ved anlegg av nye kirkegårder eller gravlunder blir innført en ny praksis for kirkelig innvielse (vigsling), ved at bare enkelte deler av kirkegården/gravlunden blir vigslet. Flere høringsinstanser gir sin tilslutning til dette.

I medhold av gravferdsloven § 5 har Den norske kirke og registrerte trossamfunn på stedet anledning til å vigsle kirkegården eller deler av den. Gjønnesutvalgets forslag må forstås slik at de lokale kirkegårdsmyndighetene skal gis anledning til å bestemme at vigslingen bare skal gjelde nærmere definerte gravfelt. Departementet vil vurdere spørsmålet i sammenheng med andre tilpasninger i gravferdsloven. Ellers ligger det til Kirkemøtet å fastsette Den norske kirkes vigslingsritualer for kirkegårder og gravsteder.

Bruk av nøytrale betegnelser m.m.

Spørsmålet om det i lovgivningen bør innføres nøytrale betegnelser som gravlund eller gravplass til erstatning for kirkegård, ble drøftet i forbindelse med vedtakelsen av gravferdsloven i 1996. Det ble da ikke funnet tilstrekkelig tungtveiende grunner for å endre betegnelsen kirkegård. Departementet ser at nøytrale betegnelser i lovgivningen kan være viktig for å formidle at kirkegårdene er offentlige gravplasser og ikke forbeholdt medlemmer av Den norske kirke eller andre kristne trossamfunn. Departementet vil ta spørsmålet opp til vurdering i forbindelse med gjennomgangen av gravferdsloven.

Når det gjelder Gjønnesutvalgets forslag om opprettelse av regionale fagråd med rådgivende oppgaver overfor de lokale myndigheter innen kirkegårdsforvaltningen, viser høringen at mange instanser støtter forslaget. Departementet mener forslaget bør vurderes som ett av flere mulige tiltak som kan bidra til å avdekke og avhjelpe praktiske og andre utfordringer som er på dette området, ikke minst for livssynsminoriteter.

Et mindretall i Gjønnesutvalget framholder at dersom kirkegårdene også i framtiden underlegges kirkelig forvaltning, bør det utpekes en gravferdskontakt i hver kommune som kan være et kontaktledd mellom kirken og pårørende som ikke er medlemmer av kirken. Forslaget ble lite kommentert i høringen. Spørsmålet om en særskilt gravferdskontakt bør naturlig vurderes lokalt og komme som resultat av lokale behov og initiativ. Departementet mener imidlertid at et slikt tiltak mange steder vil kunne ha stor verdi, og at det er naturlig å vurdere det i sammenheng med forslaget om regionale fagråd.