3 Utbygging av UMTS i Norge

3.1 Utvikling

3.1.1 Nasjonalt

Det vises til St.meld. nr. 32 (2001-2002), der det i pkt. 4.1 til 4.4 ble gitt en nærmere beskrivelse av UMTS-situasjonen i Norge. Når det gjelder UMTS-utviklingen som har skjedd i tiden etter at forannevnte melding ble overlevert Stortinget, vil beskrivelsen i det følgende bli konsentrert spesielt rundt tre forhold. Først vil det bli gitt en kort orientering om departementets oppfølgning av den manglende konsesjonsoppfyllelsen fra Tele2s side. Deretter vil det bli gitt en omtale av Tele2s anmodning om å få levere tilbake UMTS-konsesjonen med umiddelbar virkning. Til slutt vil det kort bli gått nærmere inn på andre relevante forhold vedrørende UMTS-utviklingen i Norge.

Manglende konsesjonsoppfyllelse

Som vist til i St.meld. nr. 32 (2001-2002) pkt. 4.2, klarte ingen av konsesjonærene fullt ut å overholde konsesjonsfastsatte utbyggingskrav for 2001. I tråd med anbefaling fra Post- og teletilsynet valgte departementet likevel bare å gjøre gjeldende sanksjoner overfor Tele2. Begrunnelsen for dette var at Tele2, i motsetning til de øvrige konsesjonærene, fullstendig hadde unnlatt å oppfylle konsesjonens utbyggingsforpliktelser for 2001.

For å unngå tvangsmulkt for manglende konsesjonsoppfyllelse for 2001, ble Tele2 ved departementets vedtak 19. april 2002, pålagt å starte UMTS utbyggingen i Norge. I henhold til vedtaket skulle Tele2 innen en frist på 2 måneder etter at klagefristen for nevnte vedtak var ute, bygge 20 basestasjoner i Oslo med innendørs dekning til om lag 160 000 personer. Tele2 gjennomførte en slik utbygging, men ble likevel ilagt en tvangsmulkt på kroner 600 000 idet selskapet hadde oversittet fristen i vedtaket.

Tilbakelevering av konsesjon

Ved brev 15. oktober 2002 meddelte Tele2 at selskapet hadde til hensikt å si opp og levere tilbake UMTS-konsesjonen i Norge. Fordi selskapet bare hadde gjennomført en begrenset utbygging og ikke lansert kommersielle tjenester, ble det opplyst at konsesjonen kunne leveres tilbake med umiddelbar virkning. Tilbakeleveringen skyldes bl.a. at Tele2 ved avtale 16. september 2002, i stedet har valgt å satse i det norske markedet gjennom å bli en såkalt virtuell operatør i Telenor Mobils GSM- og UMTS-nett i Norge¹1. Avtalen er gjensidig på den måten at Telenor blir virtuell operatør i Tele2s GSM- og UMTS-nett i Sverige, jf. pkt 2.1.

Tele2 er iht. konsesjonen i utgangspunktet bare gitt anledning til ensidig å foreta en avvikling før konsesjonsperiodens utløp først to år etter at varsel om oppsigelse av konsesjon er mottatt av Samferdselsdepartementet²2. Som følge av at det etter departementets vurdering ville innebære en mer effektiv ressursutnyttelse å avvikle konsesjonsforholdet så raskt som mulig, og heller gjøre frekvensene tilgjengelig for andre som er villige til faktisk å gjennomføre en UMTS-utbygging, fikk Tele2 mot å yte en økonomisk kompensasjon til staten på kroner 10 millioner, tilbud om å bli løst fra konsesjonsforpliktelsene med umiddelbar virkning³3.

Konsekvensen av Tele2s tilbakelevering er at det bare er to aktive UMTS-konsesjoner igjen i det norske markedet tilhørende de eneste aktive nettoperatørene på GSM, nemlig Telenor Mobil og NetCom. Det vises til pkt. 3.2 nedenfor, der det blir gitt en nærmere vurdering av hva som bør skje videre med de ledige konsesjonene.

Andre forhold

I henhold til konsesjonene skal som kjent innehaverne innen utgangen av hvert år rapportere til Post- og teletilsynet om den utbyggingen som har funnet sted i løpet av året. Med grunnlag i at rapportene for 2002 først vil foreligge i begynnelsen av 2003, har ikke departementet ytterligere informasjon om hvilken nettutbygging som har funnet sted i 2002.

Under henvisning til vurderingen av spørsmålet om behovet for å endre rammevilkårene for UMTS i St.meld. nr. 32 (2001-2002), pkt. 4.5.3 om utsettelse av utbyggingsplikten, anmoder NetCom ved brev 10. oktober 2002 departementet om på ny å vurdere behovet for å utsette fristene for utbygging av UMTS. Etter NetComs vurdering er det behov for å gi fristutsettelse for å nå de politiske målene bak UMTS-tildelingen, og særlig er det hensynet til effektiv bruk av ressursene som tilsier utsatt utbygging. NetCom mener at en forsert utbygging ut over det en naturlig aggressiv markedsutvikling tilsier, vil medføre reduserte muligheter til å tilby lave priser og gode tjenester. Etter NetComs vurdering vil en passende utsettelse være en utbyggingsplan som forskyves slik at full utbygging er foretatt pr. 1. desember 2005. Med bakgrunn i ønske fra NetCom å gjøre anmodningen kjent for Stortinget i forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 32 (2001-2002), følger anmodningen i sin helhet som utrykt vedlegg til denne meldingen (vedlegg nr.1).

Avslutningsvis vises det også til brev 25. oktober 2002 fra Teletopia Mobile Communications AS (Teletopia). Teletopia er et selskap som høsten 2001 ble tildelt GSM-frekvenser, og som for tiden arbeider med å etablere et GSM-nett i Oslo-området. I brevet søker Teletopia om å få tildelt 3G-frekvenser. Bakgrunnen for søknaden er at selskapet ønsker å bygge ut et 3G-nett parallelt med GSM-nettet som selskapet allerede har påbegynt. Teletopia skriver i brevet at de har vært i kontakt med utstyrsleverandører og fått forsikringer om at 3G-utstyr og -terminaler er kommersielt tilgjengelig i markedet. Teletopia mener å kunne driftsette og lansere kommersielle tjenester i et begrenset 3G-nett allerede 1. mars 2003.

3.1.2 Internasjonalt

I St.meld. nr. 32 (2001-2002), pkt. 4.4, ble det gitt en kort oversikt over UMTS-situasjonen i EU. Oversikten tok sikte på å vise status for konsesjonstildeling, hvilke vilkår som var stilt og om det var skjedd etterfølgende endringer i konsesjonsvilkårene.

Det har skjedd en utvikling i EU-landene når det gjelder UMTS i tiden etter at St.meld. nr. 32 (2001-2002) ble lagt frem for Stortinget. I det følgende vil utviklingen i noen av landene bli omtalt spesielt. I vedlegg til denne meldingen er det i tillegg utarbeidet en oppdatert statusoversikt over UMTS situasjonen i flere av EU-landene, jf. vedlegg nr. 2. For land som ikke blir omtalt nedenfor, vises det til denne oversikten.

I Sverige klarte alle de fire UMTS-konsesjonærene å oppfylle det første kravet om utbygging av mindre UMTS-nett med tilstrekkelig signalnivå innen fristen som var satt til 31. desember 2001. Neste utbyggingstrinn i Sverige innebærer krav om utbygging av UMTS-nett med en befolkningsmessig dekning til 8 860 000 personer innen 31. desember 2003.

Én av konsesjonærene, Orange, har fått avslag på søknad om endring av konsesjonsvilkårene. Orange søkte om utsettelse av utbyggingsfristen fra 31. desember 2003 til 31. desember 2006, og om lemping av vilkåret om befolkningsmessig dekning fra 8 860 000 til 8 300 000 personer. Søknaden var dels begrunnet med at samarbeidet mellom Tele2 og Telia innebar en bristende forutsetning, at det hittil har vært liten etterspørsel etter mobile datatjenester, at det har vært problemer med den kommunale saksbehandlingstiden i byggesaker og med at det har vært en kraftig nedgang i finansmarkedene. Post- och telestyrelsen (PTS) viser i sin avgjørelse til at Orange fikk UMTS-konsesjon med bakgrunn i løftene som ble gitt på søknadstidspunktet. PTS grunngir avslaget bl.a. med at Orange aldri ville ha fått slik konsesjon dersom selskapet bare hadde lovet UMTS-dekning til 8 300 000 personer innen 31. desember 2006. Etter PTS vurdering skal det meget sterke grunner til for å endre konsesjonsvilkårene, og grunnene som anført av Orange ble vurdert til ikke å være sterke nok til å etterkomme ønsket om lemping av utbyggingsvilkårene.

PTS mottok i september 2002 også søknad om utsettelse fra Vodafone, dvs. søknad om ferdigstillelse av UMTS-utbyggingen 31. desember 2005 i stedet for 31. desember 2003. I likhet med Orange, begrunnet Vodafone søknaden bl.a. med lang saksbehandlingstid i kommunene i forhold til byggelovgivningen. Søknaden fra Vodafone ble også avslått. PTS var av den oppfatning at de forhold som Vodafone bygger søknaden på, ikke er tilstrekkelig til å endre konsesjonens utbyggingsvilkår. Etter PTS vurdering burde Vodafone ha kjent til at kommunenes saksbehandling i forhold til 3G-nettene ville ta lengre tid enn tilsvarende saksbehandling som fant sted i forbindelse med GSM-utbyggingen.

I tillegg til ovennevnte, skal PTS også ha mottatt søknad om utsettelse fra Hi3G (selskapet har forøvrig nylig endret navn til «3»). Etter det departementet forstår, anfører Hi3G at de behøver ytterligere ett år i forhold til opprinnelig frist for å fullføre utbyggingen av sitt nett. PTS har ikke truffet noen avgjørelse ennå.

I Finland har den nasjonale tilsynsmyndigheten (Ficora) fått i oppgave å følge UMTS utviklingen nøye, og rapportere om dette til departementet. Selv om det følger av konsesjonsvilkårene at UMTS-nettene skal dekke hele landet innen en gitt frist, er fremdriften i utbyggingen likevel gjort avhengig av nettoperatørenes egen oppfatning om hvorledes markedet utvikler seg. Dette innebærer at 3G-nettene og -tjenestene først vil bli gjort kommersielt tilgjengelig der det er et marked for dette, f.eks. i de største byene. Alle de fire konsesjonærene i Finland har gjennomført en viss utbygging, men landsdekkende nett vil først bli kommersielt tilgjengelige i løpet 2003, avhengig av når terminalene blir kommersielt tilgjengelige.

I Belgia var det i utgangspunktet oppstilt konsesjonskrav om kommersiell UMTS lansering med dekning til 30 pst. av befolkningen i september 2002, men denne fristen ble i februar samme år vedtatt utsatt med ytterligere ett år. Etter det departementet forstår, har konsesjonærene anmodet om ytterligere fristforskyvning til desember 2004, men så vidt departementet kjenner til er det ikke truffet noen avgjørelse om dette ennå.

I Spania og Portugal er det som nevnt i St.meld. nr. 32 (2001-2002), allerede gitt utsettelser mht. krav om kommersiell lansering av UMTS. Etter det departementet forstår, vil operatørene heller ikke klare å overholde de nye fristene, og myndighetene har signalisert at de vil evaluere situasjonen på nytt og evt. vedta ytterligere forlengelse. Spanske myndigheter har nylig endret vilkårene for UMTS-konsesjonærene. Endringen består i at krav om bankgaranti fra de fire operatørene ble redusert fra 7 mrd. euro til 1,3 mrd. euro. Som vilkår for denne lettelsen må operatørene forplikte seg til å investere 1,4 mrd. euro i UMTS-teknologi eller lignende i løpet av 2003. Operatørene er ikke forpliktet til å lansere UMTS i løpet av 2003, men stilles fritt til å lansere når utstyr for UMTS er tilgjengelig i markedet.

I Storbritannia har Hutchison etter det departementet har fått opplyst, allerede gjennomført en begrenset lansering av UMTS i oktober 2002⁴4. Ytterligere kommersiell åpning av selskapets UMTS-nett vil skje frem mot årsskiftet og med full kommersiell lansering første kvartal 2003. Konsesjonæren Vodafone har opplyst at de vil åpne sitt UMTS-nett i Storbritannia og Tyskland i løpet av første halvår 2003⁵5. I Italia var det en kommersiell lansering av UMTS-tjenester i et begrenset omfang fra en av konsesjonærene i desember 2002.

3.1.3 EU

Utgangspunkt

Som det fremgår av St.meld. nr. 32 (2001-2002), vedtok EU i 1998 en koordinert innføring av 3G i fellesskapet der medlemslandene innenfor rammene av gjeldende regelverk skulle legge til rette for en felles innføring innen 1. januar 2002.

Medlemslandene avgjorde selv på hvilken måte konsesjonene skulle tildeles, samt hvilke vilkår som skulle stilles mht. dekningsomfang, utbyggingshastighet, m.v. Når det gjelder kompetanseforholdet mellom EU og medlemslandene mht. etterfølgende forståelse og oppfølgning av konsesjonsvilkårene, er dette i utgangspunktet et nasjonalrettslig forhold. EU-regler kan likevel komme til anvendelse ved etterfølgende endring av kravene, f.eks. lisensdirektivets⁶6prosedyreregler ved endring av vilkår og ved bruk av sanksjoner, eller EF-traktatens art. 81 om ulovlig samarbeid for det tilfellet at det i ettertid skulle åpnes for samarbeid mellom UMTS konsesjonærene.

Meddelelser

I St.meld. nr. 32 (2001-2002), pkt. 4.4.2, ble det gitt en orientering om EU-kommisjonens meddelelse av 20. mars 2002 om «The introduction of Third Generation Mobile Communications in the European Union; State of Play and the Way Forward.» Kort oppsummert sier EU-kommisjonen i denne meddelelsen at de ønsker å innlede en dialog med medlemslandene og markedsaktørene om hvordan det kan legges til rette for utbygging av 3G i Europa.

Etter at St.meld. nr. 32 (2001-2002) ble lagt frem, har EU-kommisjonen presentert enda en meddelelse 12. juni 2002 om «Toward the Full Roll-Out of Third Generation Mobile Communications». Meddelelsen inneholder en oppdatert oversikt over situasjonen i 3G-sektoren, analyse av finansielle, teknologiske og regulatoriske utfordringene som fra flere hold er påpekt som problematisk i forbindelse med utbyggingen av 3G-nett, samt forslag til hvordan bringe denne utbyggingen videre. Slik EU-kommisjonen ser det er det markedet selv som må drive utbyggingsprosessen videre, men myndighetene må bidra gjennom å sikre et forutsigbart og stabilt reguleringsregime. På kort sikt mener Kommisjonen at forholdene må legges til rette lokalt for at det kan skje en harmonisering og akselerasjon av utbyggingen. På lengre sikt mener Kommisjonen at det må legges til rette for harmonisering av konsesjonsvilkår og frekvenstildeling innen EU-området.

I tillegg til ovennevnte kan det nevnes at Kommisjonen i juli i år presenterte en studie som de hadde fått utarbeidet av konsulentselskapet McKinsey om «Comparative Assessment of the Licensing Regimes for 3G Mobile Communications in the European Union and their impact on the Mobile Communications Sector». Det vil ikke bli gått nærmere inn på denne studien her. EU-kommisjonen har i tillegg varslet at de vil legge frem ytterligere en rapport om 3G.

3.1.4 Utstyrssituasjonen

Generelt

Det vises til St.meld. nr. 32 (2001-2002) der det innledningsvis under pkt. 4.5, ble gitt en kort orientering om utstyrssituasjonen for UMTS. Siden meldingen ble lagt frem for Stortinget har det skjedd en utvikling på utstyrssiden. Generelt kan det sies at opplysningene vedrørende utstyrssituasjonen er mer entydige i dag enn da forannevnte melding ble lagt frem. Etter det departementet forstår, er nettverksutstyr i dag stort sett kommersielt tilgjengelig i markedet fra de ulike produsentene, mens enkelte produsenter fortsatt ikke kan levere 3G-terminaler kommersielt. Nedenfor vil det bli gitt en nærmere orientering om situasjonen på utstyrssiden. Først vil det bli orientert om situasjonen på terminalsiden, deretter vil det bli orientert om situasjonen på nettverkssiden. Når det gjelder opplysninger om utstyrssituasjonen for UMTS, baseres disse på opplysninger hentet fra rapport 4. oktober 2002 fra konsulentselskapet Northstream om «3G rollout status» utarbeidet på oppdrag fra Post- och telestyrelsen i Sverige og fra møter departementet har hatt med utstyrsprodusentene Motorola og Siemens.

Terminalsituasjonen

Når det gjelder terminalsituasjonen, har utstyrprodusentene tidligere utsatt den kommersielle introduksjonen av 3G-terminaler (UMTS-mobiltelefoner) flere ganger. Ved fremleggelsen av St.meld. nr. 32 (2001-2002) ble det gitt signaler fra flere av utstyrsprodusentene om at kommersiell lansering av de nye terminalene ville skje i tredje og fjerde kvartal 2002. Da meldingen ble lagt frem hadde nettoperatørene bare tilgang til et begrenset antall prototyper av slike terminaler for testing i UMTS-nettene.

I tiden etter at meldingen ble lagt frem har flere av utstyrsprodusentene enten introdusert eller gitt mer presis informasjon om når 3G-terminalene vil bli kommersielt introdusert i markedet. Departementet har som nevnt hatt møter med to av utstyrsprodusentene, som begge opplyser å kunne levere 3G-terminaler i dag. Nedenfor vil informasjon fra noen av utstyrsprodusentene bli gjengitt:

• Motorola opplyser at de har kunnet levere dual-mode 3G-terminaler fra tredjekvartal 2002.

• Siemens gjennomførte en kommersiell introduksjon av dual-mode 3G-terminaler i desember 2002. De første terminalene som kan leveres vil være basert på Motorolas 3G-terminal, men selskapet opplyser å introdusere en egenutviklet 3G-terminal tidlig i 2003.

• Nokia lanserte sin 3G-terminal 26. september 2002. Terminalen vil i første omgang bare bli tilgjengelig for nettoperatørene for testing i 3G-nettene. Terminalen vil bli kommersielt tilgjengelig i markedet tidlig i 2003.

• NEC opplyser å ha kunnet levere 3G-terminaler fra tredjekvartal 2002.

Selv om enkelte av produsentene opplyser at de kan levere terminaler allerede, så vil kommersiell introduksjon i de enkelte markedene likevel være avhengig av markedets størrelse, operatørenes størrelse, m.v. Videre vil ikke kommersiell introduksjon skje før det er gjennomført omfattende tester av hvordan terminalene virker mot nettet og mot terminaler og utstyr fra andre produsenter. Som det fremgår av avsnittet nedenfor, må en rekke funksjonalitetskrav være på plass før lansering kan skje. På denne bakgrunn er det etter departementets vurdering ikke realistisk å forvente en kommersiell introduksjon av 3G-terminaler i Norge før mot slutten av 2003.

Nettverksutstyr

I motsetning til terminaler, opplyser utstyrsleverandørene at nettverksutstyr for 3G har vært kommersielt tilgjengelig fra slutten av 2001. Det er likevel viktig i denne sammenheng å være oppmerksom på at et 3G-(UMTS)nett er sammensatt av komplisert teknisk utstyr, med vanskelige grenseflater mot andre nett og med strenge krav til pålitelighet og funksjonalitet som må være oppfylt før nettene kan åpnes kommersielt.

Siden introduksjonen av det første nettverksutstyret for 3G og frem til i dag har det skjedd forholdsvis store forandringer både mht. hardware og software i utstyret for å tilpasse dette de funksjonalitetskrav nettoperatørene mener må være på plass før en kommersiell åpning av 3G-nettene kan finne sted. I forhold til oppfyllelse av noen av funksjonalitetskravene, opplyses det at det ennå gjenstår en del før kommersiell introduksjon kan gjennomføres.

I rapporten fra Northstream⁷7pekes det bl.a. på følgende nettverksforhold som gjenstår før kommersiell åpning av nettene kan finne sted:

• Interoperabilitet mellom terminaler og nettverk : Det vises til det som er sagt ovenfor om terminalsituasjonen. I forhold til utstyrsprodusenter som allerede har lansert 3G-terminaler, foregår det testing på samspillet mellom terminal og nettverksutstyr. Etter hvert som det lanseres terminaler fra andre utstyrsprodusenter, må ytterligere tester gjennomføres for å se hvordan nettene håndterer de ulike terminalene. Northstream opplyser i sin rapport at det fremdeles gjenstår interoperabilitets testing mellom nettverkene og førstegenerasjons 3G-terminaler, og at nettverksutstyret trolig vil ha behov for ytterligere oppgradering før samspill mellom nettverk og de ulike terminalene er tilfredsstillende i forhold til at nettene kan åpnes kommersielt.

• Stabilitet og pålitelighet: Mobilsystemet GSM kjennetegnes både blant operatører og sluttbrukere som et stabilt og pålitelig mobilkommunikasjonstilbud. En vellykket introduksjon av 3G/UMTS er avhengig av at dette tilbudet er like stabilt og pålitelig som GSM. Northstream mener at det fremdeles gjenstår en del utvikling spesielt på software siden før nettene er stabile og pålitelige nok til å kunne introduseres kommersielt.

• Interoperabilitet mellom nettverksutstyr fra ulike produsenter: For det tilfellet at nettverksoperatører velger å sette nettene sammen med utstyr fra forskjellige utstyrsleverandører, må det gjennomføres tester for å se hvordan utstyret spiller sammen. Etter Northstreams vurdering innebærer imidlertid dette en mindre utfordring enn å få på plass interoperabiliteten mellom terminaler og nettene.

• Handover-funksjon mellom 2G og 3G: Det arbeides fortsatt med å få denne grunnleggende funksjonaliteten til å virke tilfredsstillende.

I rapporten fra Northstream heter det at det har vært vanskelig å skaffe til veie informasjon om når ovennevnte nettverksproblemer antas å bli løst, men med bakgrunn i planlagte lanseringer av 3G-tjenester i løpet av 2003, antas det at disse nettverksproblemene ikke vil bli noen flaskehals for lanseringen.

3.2 Hva bør skje med de ledige konsesjonene?

3.2.1 Vurdering

Antallet konsesjoner

Spørsmålet om hvor mange konsesjoner for UMTS det er plass til i det norske mobilmarkedet er nærmere vurdert i St.meld. nr. 32 (2001-2002), pkt. 4.6. Samferdselsdepartementet anbefalte at det må overlates til markedet selv å bestemme om det er interesse for og plass til fire konsesjoner i det norske mobilmarkedet.

Departementet er fremdeles av den grunnleggende oppfatning at ledige konsesjoner må lyses ut fordi markedet selv er nærmest til å vurdere om det er lønnsomt å ta disse i bruk. Dersom myndighetene på en eller annen måte begrenser antallet konsesjoner, vil dette favorisere og beskytte eksisterende operatører og tilbydere, gjennom å begrense potensiell konkurranse fra aktører som befinner seg utenfor markedet. En slik praksis vil etter departementets vurdering ikke være forenlig med det grunnleggende målet om liberalisering og avregulering av telemarkedet. En auksjon vil avdekke hvor mange aktører som ønsker å delta i markedet.

Til forskjell fra situasjonen ved fremleggelsen av St.meld. nr. 32 (2001-2002), står myndighetene denne gang tilbake med to ledige UMTS konsesjoner etter at Tele2 leverte tilbake sin konsesjon. Samferdselsdepartementet kan ikke se at dette skal påvirke det grunnleggende standpunktet om at det må overlates til markedet selv å bestemme om det interesse for å ta de ledige frekvensressursene i bruk. Departementet mener derfor at både den ledige konsesjonen etter Broadband Mobile og etter Tele2 lyses ut og tildeles så raskt som mulig etter Stortingets behandling av meldingene.

Å begrense antallet frekvenstillatelser kan i prinsippet gjøres gjennom planleggingen av frekvensbåndet. Lisensdirektivet (97/13) vil imidlertid legge føringer for denne planleggingen idet en begrensing av antallet tillatelser ikke må skje i strid med prinsippet om best mulig bruk av frekvensressurser, samt at i planleggingen må tas hensyn til strukturelle forhold for konkurransen, jf. direktivet art. 10, nr. 1 og 2, jf. teleloven § 1-3, bokstav a). I praksis vil det derfor være problematisk å trekke tilbake en av de ledige konsesjonene. For ikke å komme i konflikt med lisensdirektivet kan det «teoretisk» tenkes at myndighetene splitter opp frekvensressursene i denne konsesjonen og fordeler dem på de to eksisterende og den utlyste konsesjonen. Dette vil rent teknisk tvinge frem en omlegging av den vedtatte norske frekvensplanen. I denne forbindelse vil man stå overfor betydelige juridiske problemer med tilbakekalling av de eksisterende konsesjonene. I tillegg til disse problemstillingene, kan også denne løsningen komme i konflikt med etableringsfriheten og EUs lisensdirektiv. Videre kan det pekes på at en slik omdisponering også vil bryte med departementets grunnholdning om at markedet selv er nærmest til å avgjøre interessen for konsesjonene gjennom en auksjon i dette tilfellet.

Tildelingsmåte

I St.meld. nr. 32 (2001-2002), pkt. 3.3, ble ulike metoder eller måter for tildeling av konsesjoner vurdert. Som det fremgår her må det vurderes i hvert enkelt tilfelle hvilken tildelingsmetode som er best egnet til å fremme de politiske målene, og av hensyn til å få i stand en mer fleksibel og effektiv vurdering av dette spørsmålet, ble det foreslått at telemyndigheten selv bør få anledning til å velge den mest formålstjenlige tildelingsmåten ved fordeling av mobilkonsesjoner. Videre ble det foreslått det at den ledige UMTS-konsesjonen bør fordeles ved auksjon, jf. St.meld. nr. 32 (2001-2002) pkt. 4.6.3.

I samsvar med forslagene i St.meld. nr. 32 (2001-2002) og i forlengelsen av det som er sagt i avsnittet ovenfor om at det må overlates til markedet selv å bestemme hvor mange UMTS-konsesjoner det er plass til i det norske mobilmarkedet, foreslås konsesjonene også denne gang fordelt i markedet ved auksjon.

Vilkår

I St.meld. nr. 32 (2001-2002) ble det foreslått at den ledige UMTS-konsesjonen skulle lyses ut med tilsvarende krav som ved forrige utlysning, dvs. minstekrav til dekningsomfang og utbyggingshastighet, betaling av årlig frekvensavgift og minimumsvederlag på 200 millioner kroner.

Departementets vurderinger i St.meld. nr. 32 (2001-2002), om hvilke vilkår som skulle knyttes til den ledige UMTS-konsesjonen, tok utgangspunkt i følgende: «spørsmålet om kva som skal skje med dei ledige frekvensane må avklarast med grunnlag i ei vurdering av kva for løysingsalternativ som totalt sett best vil bidra til å fremme telepolitiske mål»⁸8. Spørsmålet nå blir om utviklingen som har skjedd siden denne vurderingen ble gjort, gir grunnlag til å revurdere vilkårene som skal knyttes til de ledige konsesjonene.

Etter Samferdselsdepartementets vurdering står den grunnleggende vurderingen i St.meld. nr. 32 (2001-2002) i utgangspunktet fast. Auksjon av de ledige UMTS-konsesjonene har som overordnet målsetning å legge til rette for utvikling av virksom konkurranse i det norske mobilmarkedet. Utlysningen bør etter departementets vurdering tilrettelegges slik at kapitalsterke og konkurransedyktige operatører blir gitt etableringsmotiver i Norge, slik at de i konkurranse med Telenor Mobil og NetCom kan utvikle et marked med reell konkurranse, utvikle nye tjenester og drive tjenesteprisene nedover. Det er etter departementets oppfatning avgjørende å sikre at de aktørene som mest effektivt kan konkurrere med de øvrige UMTS-konsesjonærene ser seg tjent med å etablere seg i det norske markedet.

Selv om målsetningene bak konsesjonene ligger fast, gjør markedsutviklingen i tiden etter forrige stortingsfremlegg at de foreslåtte vilkårene bør drøftes på nytt av hensyn til mulighetene for å oppnå nettopp målsetningen om virksom konkurranse i markedet. Utviklingen har medført at mobilmarkedet og telesektoren i sin helhet har svekket seg ytterligere i takt med tilbakeslaget i verdensøkonomien. Denne svekkelse i markedet har to primære effekter som påvirker utlysningen av ledige UMTS-konsesjonene i Norge:

For det første har den negative utviklingen ført til et dårligere kapitalmarked, noe som bidrar til å svekke den generelle investerings evnen. Det er vanskeligere å finansiere nye investeringer gjennom emisjoner og lånefinansiering. Dernest svekker den forverrede markedsutviklingen investorenes forventinger om fremtidige inntektsstrømmer fra nye investeringsprosjekter i sektoren, noe som reduserer investerings viljen betydelig.

I tillegg har Tele2s tilbakelevering som konsekvens at vi i dag kun står tilbake med to UMTS-konsesjonærer, nemlig «duopolistene» Telenor Mobil og NetCom. Dette faktum understreker viktigheten av å få etablert nye operatører i det norske markedet. Departementet er av den oppfatning at det er interesse for å investere i Norge, men mener at dagens situasjon betinger at myndighetene i størst mulig grad reduserer kapitalkravene for nye operatører i det norske mobilmarkedet gjennom å ikke knytte for ambisiøse vilkår og betingelser til konsesjonen. Det er avgjørende for konkurransen i markedet at det skapes stor interesse for konsesjonene i den situasjonen markedet befinner seg i.

Departementet vil understreke betydningen av man ikke «faller for fristelsen» til å innta en «avventende holdning» i forhold til konsesjonstildelingene. Dersom man venter til UMTS er blitt en suksess, vil man lett komme i den situasjon at Telenor Mobil og NetCom allerede har befestet sin posisjon også i UMTS-markedet: Som følge av dette vil det være reduserte muligheter for nye operatører til å komme inn i markedet. Det er derfor svært viktig at man i dag søker å få delt ut de ledige konsesjonene før de etablerte operatørene har opparbeidet seg et vesentlig forsprang i dette nye markedet.

I høringsuttalelsene til St.meld. nr. 32 (2001-2002) var det enkelte av markedsaktørene, primært Telenor og NetCom, som gjorde gjeldende at tildelingen av den ledige konsesjonen måtte ivareta legitimiteten i forholdet til den opprinnelige tildelingen. Etter departementets vurdering må legitimiteten i forhold til den opprinnelige tildelingen fortrinnsvis knyttes opp til vilkårene for de gjenværende konsesjonærene fra denne tildelingen, og ikke til eventuelle nye konsesjonærer. En vurdering av spørsmålet om legitimitet er kun aktuelt med hensyn til forholdet mellom de som fikk en UMTS-konsesjon i 2000 og de som ikke fikk det. De selskapene som fikk UMTS-konsesjon for to år siden fikk den nettopp på grunn av at deres utbyggingsløfter mv. var bedre enn de som ikke fikk. Vilkårene i konsesjonene som her foreslås fordelt ved auksjon, påvirker ikke dette forholdet. Etter departementets vurdering foreligger det ikke rettslige forpliktelser i forholdet mellom den opprinnelige tildelingen og de krav myndighetene nå setter.

Med bakgrunn i vurderingene ovenfor, finner departementet grunn til å revurdere forslaget i St.meld. nr. 32 (2001-2002) til hvilke konsesjonsvilkår som skal knyttes til de ledige konsesjonene:

- Markedsutviklingen gir etter departementets vurdering grunnlag til å revurdere foreslåtte minstekrav til dekningsomfang og utbyggingshastighet i St.meld. nr. 32 (2001-2002). Nedgangen i markedet gjør at selv et krav om samme minimumsdekning og utbyggingstakt som ved den opprinnelige konsesjonstildelingen i 2000, vil øke usikkerheten om investeringen er regningssvarende for eventuelle investorer. Departementet mener derfor at eventuelle interessenter bør stilles friere til å bygge ut sitt nettverk etter egne forretningsmessige vurderinger. Tatt i betraktning dagens markedssituasjon, tror departementet at en revurdering av disse minstekravene vil være avgjørende for å få interessenter til konsesjonene. På den annen side mener departementet at det likevel er behov for å sikre en viss utbygging og en relativt stor grad av separate nettverk.

Nye UMTS-konsesjonærer vil være såkalte «greenfielders» i det norske mobilmarkedet, dvs. nye aktører i markedet som ikke har tidligere investeringer å falle tilbake på. At de nye konsesjonærene vil være greenfielders, tilsier etter departementets vurdering at disse burde ha incentiver til å bygge ut et nytt nett uten å måtte være «forpliktet» til det.

De nye konsesjonærene kan også bygge et felles nett eller på annen måte samarbeide utenfor et minsteområde, jf. St.meld. nr. 32 (2001-2002) pkt. 4.5.4. Dette vil etter departementets oppfatning øke sannsynligheten for at de bygger også utover minstekravene i et lengre tidsperspektiv. Dette har historisk vist seg også å være tilfellet i GSM, der både Telenor Mobil og NetCom har bygget mer enn de forpliktet seg til i konsesjonene. De etablerte operatørene, Telenor Mobil og NetCom, vil gjennom sine konsesjonsforpliktelser ha dekning i størstedelen av landet.

Med bakgrunn i ovenstående, foreslås det derfor at de ledige konsesjonene tildeles med reduserte utbyggingskrav i forhold til de som ble lagt til grunn ved forrige tildelingsrunde. Etter departementets vurdering vil en reduksjon av minstekravene til utbygging der 30 pst. av befolkningen skal dekkes innen seks år fra konsesjonstildelingen, bidra til å øke interessen i markedet for de ledige UMTS-konsesjonene.

- Når det gjelder vilkåret om betaling av årlig frekvensavgift og minstepris, mener departementet at det ikke er grunnlag for å gjøre endringer. Forslaget om at også evt. nye UMTS-konsesjonærer skal betale en årlig frekvensavgift og minstepris på kroner 200 mill. opprettholdes.

- I St.meld. nr. 24 (1999-2000) heter det at departementet ikke vil innføre et pålegg om nasjonal roaming mellom ulike UMTS-nett. Av hensyn til utviklingen og for å legge til rette for konkurranse i mobilmarkedet, vil departementet vurdere å gi slikt pålegg når utbygging iht. konsesjonene er gjennomført. Se i denne sammenheng St.meld. nr. 32 (2001-2002), pkt. 3.2.5, der det fremgår at et slikt vedtak vil være avhengig av kommende markedsdefinisjoner og -analyser.

3.2.2 Oppsummering og konklusjon

I forhold til spørsmålet om hva som bør skje med de ledige UMTS-konsesjonene, foreslår Samferdselsdepartementet at disse lyses ut og tildeles så raskt som mulig etter Stortingets behandling av disse meldingene. På samme måte som i St.meld. nr. 32 (2001-2002), foreslår Samferdselsdepartementet at konsesjonene fordeles i markedet ved auksjon. Med grunnlag i den utviklingen som har skjedd siden St.meld. nr. 32 (2001-2002) ble lagt frem, har departementet revurdert forslaget om å stille de samme konsesjonsvilkårene som ved forrige utlysing. Av hensyn til det telepolitiske målet om å legge til rette for virksom konkurranse i det norske mobilmarkedet, foreslår Samferdselsdepartementet at minstekravene til dekningsomfang og utbyggingshastighet reduseres til å omfatte UMTS-dekning til 30 pst. av befolkningen innen 6 år fra konsesjonstildelingen. Forslaget om at konsesjonærene skal betale årlig frekvensavgift og minstepris på kroner 200 mill. opprettholdes. Departementet vil vurdere evt. pålegg om nasjonal roaming mellom de ulike UMTS-nettene når utbygging iht. konsesjonene er gjennomført. Se i denne sammenheng St.meld. nr. 32 (2001-2002), pkt. 3.2.5, der det fremgår at et slikt vedtak vil være avhengig av kommende markedsdefinisjoner og -analyser.

3.3 Utsettelse av utbyggingsvilkårene

3.3.1 Vurdering

Innledning og utgangspunkt

Spørsmålet om det var behov for å endre rammevilkårene for UMTS i Norge, herunder spørsmålet om utsettelse av utbyggingsvilkårene, ble nærmere vurdert i St.meld. nr. 32 (2001-2002), jf. hhv. pkt. 4.5 og pkt. 4.5.3. Som det fremgår der, konkluderte departementet med at det ikke forelå tilstrekkelig grunnlag for å gjøre endringer i konsesjonsvilkårene, herunder å innrømme konsesjonærene utsettelse av utbyggingsvilkårene.

Som et utgangspunkt for vurderingene, ble det lagt til grunn at det er konsesjonærene selv som må bære risikoen for at forutsetninger som lagt til grunn ved utformingen av individuelle utbyggingstilbud i anbudsrunden senere kan endre seg. Tatt i betraktning at det var søkernes individuelle utbyggingstilbud som avgjorde hvem som fikk konsesjon, ble det videre lagt til grunn at det skal sterke grunner til for å endre konsesjonsforpliktelsene i ettertid.

Med utgangspunkt i den utviklingen som har skjedd det siste halve året, har Samferdselsdepartementet igjen vurdert om det foreligger grunnlag for å etterkomme konsesjonærenes ønske om utsettelse av utbyggingsforpliktelsene. Det vises i denne sammenheng til orienteringen som ble gitt innledningsvis i kapittel 3 om utviklingen i forhold til UMTS både nasjonalt og internasjonalt, herunder til NetComs anmodning om utsettelse, jf. vedlegg nr. 1.

Vurdering

Selv om vilkårene om dekningsomfang ikke har vært et tema vedrørende problemstillingene knyttet til vurderingen av rammebetingelsene for UMTS-konsesjonærene, finner departementet innledningsvis grunn til å gjenta vurderingen i St.meld. nr. 32 (2001-2002) om at disse vilkårene må forbli uendret. Det vises i denne sammenheng til meldingens, pkt. 4.5.6, der det heter at: «Krava til dekningsomfang utgjer den viktigaste delen av betalinga for konsesjonane og bidreg til at så mange som mogeleg kan ta i bruk dei nye tenestene». Etter departementets vurdering er en opprettholdelse av dekningsløftene de gjenværende konsesjonærene ga i sine konsesjonssøknader viktig for å opprettholde legitimiteten i forhold til den opprinnelige konsesjonstildelingen.

Departementet mener at det fortsatt må legges til grunn som et utgangspunkt at det skal sterke grunner til for å endre konsesjonsvilkårene, og at det er konsesjonærene som må bære risikoen for at utviklingen ikke samsvarer med forutsetninger som lagt til grunn for utbyggingsløftene som ble gitt for å få UMTS-konsesjon i Norge.

Generelt sett finner departementet at markedsutviklingen det siste halve året ikke nødvendigvis tilsier en annen holdning til spørsmålet om utsettelse, slik denne kommer til uttrykk i St.meld. nr. 32 (2001-2002). Departementet er fortsatt av den oppfatning at de forsinkelsene som har oppstått både mht. utviklingen av tjenester, terminaler og nettverksutbygging, ikke er noe enkeltstående argument for å gi utsettelse. Det må legges til grunn at store industriaktører tar høyde for vesentlige svingninger i markedsvilkårene når de planlegger sin virksomhet. Den konjunkturnedgangen i verdensøkonomien vi har sett siden konsesjonstildelingen vil etter alt å dømme måtte betegnes som en systematisk risiko som må regnes inn i ethvert investeringsprosjekt. I tillegg kommer naturligvis den sektorspesifikke risikoen: departementet vil anta at man selv i 2000 anså mobilsektoren som kjennetegnet av høyrisikotrekk og utsatt for store svinginger.

En annen innfallsvinkel til det forhold at selskapene ønsker en utsettelse, kan være den situasjon som nettopp det norske markedet nå befinner seg i. Som følge av Tele2s tilbakelevering, står NetCom og Telenor Mobil i dag alene tilbake som UMTS-konsesjonærer i det norske mobilmarkedet. Uten press fra nye nettoperatører, vil eksisterende GSM-konsesjonærer ikke ha like sterke kommersielle motiver for å bygge ut UMTS.

Som det fremgår av vurderingene i St.meld. nr. 32 (2001-2002), ser departementet også en rekke argumenter for en utsettelse. Departementet går ikke nærmere inn på en vurdering av disse forholdene i denne meldingen fordi problemstillingene som er knyttet til eventuelle endringer i rammevilkårene for UMTS med hensyn til samfunnsmessige hensyn er helhetlig drøftet i det forrige stortingsfremlegget, og fordi vurderingene som gjøres der i all hovedsak er de samme i dag.

I St.meld. nr. 32 (2001-2002) ble det foreslått å åpne for større grad av nettverksdeling. Det ble understreket fra departementets side at regler for slikt samarbeid måtte etableres raskt og før det var blitt gjennomført en for omfattende utbygging. Et nytt moment til fordel for å etterkomme ønsket om utsettelse er at dette vil gi både eksisterende og evt. nye konsesjonærer større muligheter for samarbeid i utrullingen av UMTS-nett. Forslaget om nettverksdeling er positivt mottatt av konsesjonærene, og vil dersom det blir en realitet, kunne bety store kostnadsbesparelser for konsesjonærene i forbindelse med UMTS-utbyggingen og samfunnsøkonomiske fordeler, i form av en mer skånsom og effektiv utbygging. Med grunnlag i at det ennå ikke har blitt tatt stilling til dette forslaget, er det etter departementets vurdering også nødvendig å etterkomme ønsket om utsettelse for at konsesjonærene og samfunnet skal kunne dra nytte av forannevnte effekter. Dette er bl.a. påpekt i anmodningen fra NetCom.

Videre kan det i denne sammenheng også vises til at St.meld. nr. 32 (2001-2002) ennå ikke har blitt behandlet i Stortinget. En av konsekvensene av dette er at departementet ikke har utlyst den ledige konsesjonen etter Broadband Mobile ved auksjon. Dersom det fortsatt ikke skal gis utsettelse, så vil en eventuelt ny konsesjonær komme på ytterligere etterskudd i forhold til de nåværende konsesjonærene.

Selv om 3G-tjenester allerede er, eller i løpet år i 2003 vil bli, kommersielt introdusert i flere europeiske land, vil en utsettelse tilsvarende den NetCom anmoder om, ikke medføre at Norge blir liggende etter tilsvarende utvikling i EU-landene. En utsettelse vil innebære at utbyggingen i Norge rent tidsmessig harmoniseres med tilsvarende utbygging i resten av Europa generelt sett.

3.3.2 Oppsummering og konklusjon

Departementet finner med bakgrunn i ovenstående at det best tjener de telepolitiske målsetningene at de gjenværende UMTS-konsesjonærene, Telenor Mobil og NetCom, blir gitt utsettelse i forhold konsesjonenes vilkår om utbyggingstakt. Samfunnsøkonomiske hensyn kan tale for dette, og det synes i store trekk ikke som en utsettelse gjør at Norge tidsmessig vil stå tilbake for utviklingen i EU. Departementet foreslår derfor at det blir gitt en 15 måneders utsettelse av konsesjonenes utbyggingsfrister mot at konsesjonærene yter et vederlag for denne vilkårslettelsen. Vederlagets størrelse fastsettes av myndigheten.