1 Anmodning 10. oktober 2002 fra NetCom

NetCom AS' utbygging av UMTS - anmodning om vurdering avendring av konsesjonens utbyggingstakt

Ved kgl. res. 1. desember 2000 ble NetCom as (NetCom), som en av fire, tildelt konsesjon for utbygging og drift av et UMTS-nett i Norge.

NetCom har tidligere rapportert status på utbygging av UMTS pr 31.12.2001. NetCom vil herved gi Samferdselsdepartementet en foreløpig orientering om status og fremdrift for NetComs utbygging slik situasjonen ser ut i dag.

Samferdselsdepartementet har av eget tiltak foretatt en vurdering av spørsmålet om behovet for endrede rammevilkår for UMTS i St. meld. nr. 32 (2002-2002) «Om situasjonen i den norske mobilmarknaden» (heretter omtalt som «mobilmeldingen»). Departementet drøfter her spørsmålet og angir en rekke argumenter for og mot utsettelse, men konkluderer med at forpliktelsene står fast. NetCom ønsker med dette, mht de vurderinger som er gjort i mobilmeldingen, og basert på en redegjørelse av de ulike argumentene sett fra NetComs ståsted, å anmode Samferdselsdepartementet på ny vurdere behovet for å utsette fristene for utbygging av UMTS - og forelegge dette for Stortinget i forbindelse med behandlingen av mobilmeldingen. I denne forbindelse vises det også til brev til Samferdselsdepartementet fra Stortingets samferdselskomite av 02.10.2002.

Det forhold at NetCom fremmer denne anmodningen, kan i seg selv ses som et nytt moment av betydning i saken. Det avgjørende er imidlertid de konkrete argumenter som foreligger for å utsette konsesjonens krav til utbyggingshastighet - og at dette etter NetComs oppfatning bør gjennomføres for at målene bak tildelingen av UMTS-konsesjonene lettere kan oppnås.

1 Sammendrag

Årsakene til at det har oppstått forsinkelser i forhold til UMTS-konsesjonens krav er dels teknologiske forhold, dels store endringer i kapitalmarkedet, og dels markedsmessige forhold. Alle disse forhold griper inn i hverandre. Det som ser ut til å være en felleseuropeisk situasjon er at markedet for UMTS-tjenester ligger vesentlig lenger frem i tid enn hva man antok på konsesjonssøknadstidspunktet.

NetCom vil i dette brevet påvise at en utsettelse vil være med på å føre til « at dei telepolitiske måla lettare kan verte nådde»¹1.

Det er særlig hensynet til effektiv bruk av ressursene (samfunnsøkonomisk effektivitet) som tilsier en utsatt utbygging.

Et annet hovedpoeng er at norske sluttbrukere, herunder IKT-næringen og næringslivet forøvrig, ikke vil tape på en utsettelse. Tvert imot vil en forsering av utbyggingen ut over det som en naturlig aggressiv markedsutvikling tilsier, redusere mulighetene til å tilby lave priser og gode tjenester. Å legge til rette for en mest mulig effektiv utbygging av UMTS-nettet er en fundamental forutsetning for å bygge opp et marked basert på UMTS, og som kan sikre at Norge vil ligge i fremste rekke som på GSM. Departementet påpeker selv at en utbygging som er mer kostbar enn nødvendig vil ha direkte relevans for samfunnsøkonomiske aspekter; «På lang sikt vil lågare kostnader gje lågare priser for sluttbrukarane». Dette er et av de viktigste hensyn som bør vektlegges mye sterkere enn hva tilfellet har vært så langt.

2 NetComs konsesjonsforpliktelser - bakgrunn

NetComs konsesjonsforpliktelser mht. dekning- og utbyggingshastighet er, som det fremgår av konsesjonens pkt. 6, meget ambisiøse. Likevel var ikke NetComs konsesjonssøknad - og følgelig også konsesjonsforpliktelsene, av de mest aggressive og optimistiske. To av konsesjonærene har i ettertid, som kjent, ikke klart å oppfylle sine forpliktelser. Broadband Mobile har gått konkurs. Status for Tele 2 er at de på langt nær har bygget iht. sine konsesjonsforpliktelser. Tele 2 har nylig inngått MVNO-avtale med Telenor Mobil. Det synes usannsynlig at Tele 2 kommer til å fullføre den utbygging de har tatt på seg. Realiteten er følgelig at det i dag kun er to aktuelle utbyggere av landsdekkende UMTS-infrastruktur i Norge - hhv. NetCom og Telenor Mobil.

NetComs utbyggingsforpliktelser i henhold til konsesjonen fremstod ved inngivelsen av anbudet som realistiske - gitt markedsutsiktene på det tidspunkt. Anbudet var basert på en gjennomarbeidet forretningsplan, og denne var igjen basert på bl.a. undersøkelser blant leverandører mht. tilgang på nettinfrastruktur og terminaler, og på NetComs kunnskap og erfaring mht. tid og omkostninger ved utvikling av markeder, og introduksjon av nye tjenester.

NetComs konsesjonssøknad tok således utgangspunkt i en del faktiske forutsetninger med hensyn til tekniske og markedsmessige forhold. Vi viser til NetComs konsesjonssøknad for en nærmere konkretisering av søknadens enkelte elementer.

NetCom la bl.a. til grunn at UMTS-terminaler skulle være tilgjengelige i suksessivt bedre kvaliteter og økt volum, men med kommersielle volum på dual-mode terminaler fra desember 2001. I dag er en nøktern status at dette vil komme på markedet mot sommeren 2003 med nødvendig funksjonalitet for å kunne benyttes mellom GSM og UMTS-nettene. Dette er produsentenes prognoser, som siden 2001 har vært beheftet med svært mange usikkerhetsfaktorer.

Også på nettverkssiden har det vært betydelige forsinkelser. Disse er isolert sett konsumert av terminalproblemene. Noe av bakgrunnen for terminalsituasjonen er likevel at UMTS-standarden (også kalt 3GPP 99) som nettverket bygges på basis av, knapt nok er endelig. Det har vært en rekke endringer til denne standarden i løpet av de siste 12 måneder og som har medført at terminaler ikke har kunnet produseres i noe volum og dual mode. Det gjenstår derfor å se om prognosene for lansering holder.

Like viktig som evnene til å bygge ut, var en realistisk mulighet til å utvikle tjenestemarkedet i henhold til den beskrevne forretningsplanen i takt med investeringene i infrastruktur. NetCom la til grunn at utviklingen av et marked for UMTS-tjenester skulle starte opp i takt med tilgangen på utstyr og terminaler. NetCom baserte introduksjonen av UMTS overfor brukerne på erfaringer mht. forhold som «tregheter» i kundemassen, på opplæringsbehov ved introduksjon av nye tjenester og behov for subsidiering av terminaler. En vesentlig forutsetning var i denne sammenheng bidrag fra andre aktører både nasjonalt og internasjonalt til utvikling både av brukervennlige terminaler og interessante tjenester. NetCom vil bidra aktivt i å få frem og markedsføre nye tjenester, men som det også ble lagt til grunn for konsesjonssøknaden, har NetComs strategi hele tiden vært ikke selv å ta hovedansvaret for tjenesteutviklingen på UMTS, men overlate dette til andre innholdsleverandører.

Håndtering av usikkerhet i forkant av konsesjonssøknaden er i utgangspunktet NetComs og andre konsesjonssøkeres ansvar, jf. også nedenfor. Som erfaringene fra Norge og Europa for øvrig har vist, har det imidlertid vært svært vanskelig å ta tilstrekkelig høyde for den risiko for endrede forutsetninger som tiden etter konsesjonstildelingene viste seg å innebære. Vekten av risikoen for forutsetningssvikten må ses i relasjon til dette. Det vil videre også være slik at måten den norske prosessen var lagt opp på, med ett «blindt» bud, i praksis gjorde det vanskelig på forhånd å ta høyde for ikke-overskuelige bristende forutsetninger. Med tanke på den sterke konkurransen, og de rådende omstendigheter på denne tiden, ville det ikke være realistisk å kreve, eller rimelig å bebreide aktørene, for ikke å ha vist tilbakeholdenhet gjennom reservasjoner.

Det har i løpet av de henimot to år som har gått siden konsesjonstildelingen vist seg at forutsetningene for utbyggingen ikke har slått til. Endringene har vært av en karakter og størrelsesorden som har gått ut over det NetComs forretnings- og utbyggingsplaner rent faktisk tok høyde for. Som vi kommer tilbake til nedenfor under pkt. 4, har dette ført til forsinkelser som har forplantet seg i flere ledd. Etter NetComs syn er vi utenfor det risikofelt en aktør med rimelighet måtte forventes å ha tatt høyde for i forbindelse med innlevering av konsesjonssøknaden for UMTS. Det sentrale er imidlertid i denne sammenheng at som følge av de endringer som har skjedd, tilsier målene bak utlysingen av UMTS at utbyggingen utsettes, men slik at det fremdeles kan slås fast at Norge skal ligge i fremste rekke i utviklingen av billige og fremtidsrettede kommunikasjonstjenester.

Det er i denne sammenheng viktig for NetCom å understreke at NetCom ikke har redusert sine ambisjoner om å ligge i front og være markedsleder når det gjelder utbygging av UMTS. Vi tror vi har alle forutsetninger for å få dette til. UMTS konsesjonen, og den forpliktelsen NetCom tok på seg, er et uttrykk for NetComs ambisjoner på dette tidspunktet. Dette står fast. I lys av utviklingen og dagens situasjon tilsier imidlertid de samme ambisjonene en hastighet på utrullingen av infrastruktur som utsettes noe i tid.

3 Status for NetComs utbygging av UMTS

[...]

Unntatt offentlighet, jf. Offentlighetsloven § 5a, jf. Forvaltningsloven § 13.

4 Betydningen av endrede forutsetninger - grunnlaget for utsettelse av konsesjonens utbyggingsforpliktelser

4.1 Utgangspunkt

Det klare utgangspunkt er at en aktør som gir bud på en konsesjon som hovedregel selv må bære risikoen for endringer i teknologi og markedsmessige rammebetingelser. Dette kan det verken nå eller for fremtiden være noen tvil om. NetCom er således enig med Samferdselsdepartementets prinsipielle utgangspunkt slik det er nedfelt i mobilmeldingen:

«Med grunnlag i at søkjarane sjølve kunne gjere betre vurderingar av den potensielle etterspurnaden i marknaden for UMTS-tenester og kostnadene ved nettutbygginga [ . . .] Det må difor kunne leggjast til grunn at søkjarane hadde ei oppmoding til å ta omsyn til denne uvissa [ . . .]. Samferdselsdepartementet meiner difor at konsesjonærane sjølv må bere risikoen for at føresetnader [ . . .] seinare har endra seg.»

Juridisk sett er det på den andre side ikke tvilsomt at myndighetene har rett til å foreta justeringer i konsesjonsbetingelsene, jf. også mobilmeldingen.

Det kan naturligvis hevdes at NetCom selv må bære risikoen for endrede forhold - uavhengig av om NetCom skulle eller kunne tatt hensyn til dette.

NetCom mener imidlertid det går det en grense der forutsetningssvikten er så betydelig og uforutsigbar at det ikke lenger er rimelig eller hensiktsmessig å sanksjonere avvik fra konsesjonen, men ta konsekvensen av endrede forutsetninger gjennom endrede vilkår. Etter vår oppfating gir ovennevnte sitat fra mobilmeldingen en retningslinje for hvor denne grensen bør gå; der hvor en er utenfor det en med rimelighet kunne forvente at søkerne hadde oppfordring til å ta hensyn til på søknadstidspunktet bør det tas hensyn til forutsetningssvikten ved myndighetsutøvelsen.

Spørsmålet er videre, slik det heter i mobilmeldingen, om:

«[ . . .] det med grunnlag i den utviklinga som har skjedd i tida etter tildelinga er behov for å endre vilkåret om utbyggingstakt, [ . . .], for at måla bak tildelinga lettare kan verte nådde.»

Dette tilsier en bred vurdering og avveining av så vel bedrifts- som samfunnsøkonomiske hensyn.

Nedenfor vil NetCom redegjøre for betydningen av de ulike endrede forutsetningene. Selv om dette dels er forhold og virkninger som var kjent for Samferdselsdepartementet i forkant av mobilmeldingen, er relevans og vekt endret som følge av den tid som har gått. Dels er det også snakk om nye momenter som har kommet til etter at mobilmeldingen ble lagt frem. I tillegg ønsker NetCom å peke på enkelte momenter som ikke er trukket frem i mobilmeldingen. NetCom vil også gå inn på de argumenter som er anført mot å gi utsettelse, herunder betydningen for fremtidige auksjoner, utvikling av det norske mobilmarkedet samt spørsmålet om UMTS blir forsinket som følge av operatørenes ønske om å «melke» restene av GSM markedet på bekostning av samfunnets ønske om tidligst mulig tilgang på 3G-tjenester.

4.2 Avvik fra forutsetninger lagt til grunn ved tildeling av konsesjon for UMTS

Årsakene til at det har oppstått forsinkelser i forhold til UMTS-konsesjonens krav er dels teknologiske forhold, dels store endringer i kapitalmarkedet, og dels markedsmessige forhold. Alle disse forhold griper inn i hverandre. Det som ser ut til å være en felleseuropeisk situasjon er at markedet for UMTS-tjenester ligger vesentlig lenger frem i tid enn hva man antok på konsesjonssøknadstidspunktet. De siste uavhengige analyser av mulighetene på UMTS-markedet har vært negative, og enkelte analytikere går langt i å si at myndighetene må foreta grep i løpet av 2002 for at UMTS ikke skal bli en katastrofe for operatørene²2. Utviklingen har ført til at myndighetene i flere europeiske land³3har gått med på å revidere konsesjonsvilkårene til konsesjonshaverene. De som ikke har gjort dette, har imidlertid forpliktelser som ligger lenger ut i tid enn Norge. Av betydning er det også at konsesjonene er videre tildelt for en lengre tidsperiode enn tilfellet er i Norge, jf. nedenfor pkt. 4.3.

Årsaksbildet er, som det fremgår ovenfor, sammensatt. Til orientering vedlegges en pressemelding fra Datamonitor⁴4som oppsummerer noen av hovedproblemene rundt UMTS.

Pressemelding fra Datamonitor av 16. august 2002

Forsinkelsene som dannet grunnlag for NetComs rapportering av pr. 31.12.2001, er i dag i seg selv ikke hindrende for utbygging av UMTS. I hovedsak dreide det seg om forsinkelser på utstyrssiden (både infrastruktur og terminaler). En god del av disse problemene er nå løst, noen vil bli løst i løpet av inneværende år, og noen i Q1 2003 iflg. leverandørene. Det er teknisk mulig å sette opp et UMTS-nett.

Samtidig er det klart at nettopp de tekniske vanskeligheter som har oppstått etter tidspunktet for konsesjonssøknaden og konsesjonstildelingen har gitt negative ringvirkninger, og medført at markedsutviklingen er forskjøvet i tid. Dette har igjen gitt den effekt at selv om det nå er mulig å sette i drift et UMTS-radionett, vil det ikke være mange kunder i dette nettet på lang tid ennå.

Som beskrevet i pkt. 2 var NetComs (som andre aktører) forretningsplan for UMTS basert på en grunnleggende forutsetning om kopling og sammenheng mellom utbygging av nett, utvikling av tjenester og investeringer i selve det å etablere et marked for UMTS-tjenester.

Erfaringer fra så vel det norske og internasjonale mobilmarkedet, innføringen av digital kringkasting som Internett-markedet, viser at det tar lang tid å få etablert et marked av noe omfang. Brukerne må «læres opp» og tilvennes nye produkter og tjenester. Flere internasjonale analyseselskap har pekt på at opptaket av datatjenester (med unntak av SMS) endog har vært lavere enn forutsatt. I den situasjonen som har oppstått vil det ev. kreve enorme investeringer å forsere oppbyggingen av markedet slik at den samsvarer med nettutbyggingen. Samfunnsøkonomiske hensyn taler mot en slik forsert investering.

En annen utfordring aktørene på markedet vil møte er at kostnadene til kundeakkvisisjon, for å få brukere til UMTS-nettet, vil bli svært høye. Operatørene må slik markedet ser ut i dag, og med det tilsvarende tjenestetilbud som i starten vil finnes på UMTS, investere store beløp for å få kunder til å ta i bruk UMTS-nettet. Uansett vil det ta betydelig tid å få til en migrasjon av betydning over i UMTS.

Analyser viser at betalingsvilligheten for UMTS-terminaler i Europa vil ligge på ca. EUR 250 (jf. Datamonitor Vedlegg 1). Prisen produsentene vil kreve vil i utgangspunktet rimelig sikkert ligge på EUR 1200-1300. Dette innebærer, om man skal bygge opp markedet, en enorm subsidiering fra operatørenes side - langt mer enn man så på GSM. Et eksempel viser dette: Tenker vi oss at NetCom med sine 1 million kunder - for eksempel tar som målsetting å migrere 30% av disse til UMTS, så vil det kreve subsidier på rundt kr 2,1 milliarder med de prisantydninger som er gjort over. Skulle man være av den oppfatning at betalingsvilligheten er større en EUR 250 og prisen fra leverandør lavere enn EUR 1250, snakker vi likevel om subsidiebeløp i milliardklassen.

I tillegg til dette kommer kostnader til tjenesteoppbygging, markedsføring osv. Disse kostnader vil måtte tas igjen i form av høyere priser overfor sluttbruker.

Når det gjelder terminalsituasjonen er det i dag ingen terminaler som tilfredsstiller de krav en operatør og dets kunder kan stille til terminaler. De største produsentene av terminaler har offentliggjort at de vil lansere dual mode telefoner i løpet av første halvår 2003⁵5og da i et visst volum. Det som fortsatt ikke er avklart rent teknisk er såkalt «handover» mellom 2G og 3G-nettene, altså sømløs overgang mellom de to nett. Når dette blir avklart er pr i dag ikke helt på det rene og hvilke problemer man da eventuelt møter er heller ikke overskuelig.

Denne usikkerheten er fremdeles med på å begrense utviklingen av UMTS-tjenester nasjonalt og internasjonalt.

Når det gjelder tjenester i UMTS-nettet, så er NetCom avhengig av å kjøpe en god del av sitt innholdstilbud fra utenforstående innholdsleverandører. Det er betydelig kapitaltørke for innholdsprodusenter som tidligere hadde gode rammevilkår. Det synes ganske åpenbart at slikt innhold ikke blir produsert selv om nettet skulle vært fullt utbygget, så lenge det ikke finnes kapital til å fremskaffe de gode tjenestene.

Samtidig er det NetComs oppfatning at brukerne best vil være tjent med en forholdsvis rask, men noe mer gradvis overgang til UMTS enn det konsesjonene, slik de i dag virker, legger opp til. De tjenestene som det uansett ville være aktuelt å starte opp med for å modne markedet på UMTS, er «enkle» tjenester som kan tilbys likeverdig via et oppgradert GSM-nett. En UMTS-utbygging som forseres raskere enn markedet kan gi grunnlag for, vil måtte bety mindre effektiv utnyttelse av ressursene, og et dyrere tjenestetilbud.

I denne sammenheng viser vi til analyser som er gjort i forhold til antall brukere de første årene med UMTS⁶6, og tilhørende lønnsomhet. Selv om det vil være mulig for et stort antall mennesker å ta i bruk tjenestene, vil få ønske å gjøre det.

NetCom vil her legge til at det overhodet ikke vil være aktuelt å stanse utbyggingen av UMTS i den periode det er snakk om, men om å redusere takten i utbyggingen til et nivå der markedet og nettutbyggingen kan følge hverandre.

Vi forstår på prinsipielt grunnlag bekymringen om at Norge skal sakke akterut som følge av at aktørene kun ser UMTS som en predator, og derfor ønsker å utsette utbyggingen for å tjene penger på å presse de siste rester ut av GSM. NetCom vil til dette vise til at Norge i dagens situasjon ligger langt foran alle andre land det er naturlig å sammenlikne seg med. Forsert utbygging gir ikke Norge og norske brukere fordeler, men potensielt varige ulemper i form av et ineffektivt utbygget UMTS-nett med dyre tjenester som en følge. Som vi vil komme tilbake til vil hensynet til næringsutvikling kunne ivaretas på et langt lavere utbyggingsnivå. Gjennom utbyggingen av GSM har NetCom over lang tid vist at kreftene i det norske telemarkedet i seg selv er av en slik karakter at det virker drivende på tilbudet av nett og tjenester, og at dette kanskje er den viktigste årsaken til at Norge i dag er i fremste rekke mht. tjenestetilbud på mobilområdet. Det er ingen grunn til at ikke denne drivkraften fremdeles vil være tilstede i fremtidens UMTS-marked. Endelig understrekes det at NetComs anmodning til departementet om å revurdere utrullingstempoet er begrenset til hva som må anses som en rimelig tid for å få samsvar mellom marked og nettutvikling.

Markedsutviklingen er dels et resultat av internasjonale forhold, og den globale og nasjonale nedgangen i økonomien. Etter at konsesjonstildelingen har funnet sted, har de økonomiske rammevilkårene for UMTS-markedet endret seg drastisk. Nedgangen i verdensøkonomien generelt og telekommunikasjon spesielt, har ført til langt mindre forhåpninger til mulighetene for å tjene penger på UMTS på kort og mellomlang sikt. Dette har hatt en betydelig innflytelse på tjenesteutviklingen nasjonalt og internasjonalt. Dels skyldes dette at etterspørselen internasjonalt er redusert, og dels skyldes det at kapitalmarkedene er lite villige til å investere i UMTS, og innhold beregnet for UMTS, på grunn av den høye risikoen som anses å være i dette markedet.

NetCom tror ikke at Norge, uten store omkostninger, kan endre dette forholdet ved å kreve en utbygging av det omfang som konsesjonene i dag gjør - langt foran resten av Europa.

En kan alltid diskutere hva som kommer først - om nettet skal dra i gang tjenester eller motsatt, men det er utvilsomt slik at det må være en viss sammenheng mellom tilbud og etterspørsel samt brukernes evne til å ta i bruk nye tjenester. Det er her to problemer som vi møter som operatør; det ene er terminalsiden (ingen fullgode terminaler - ingen etterspørsel) og det er prisbildet på så vel tjenester som terminaler og om slike finnes i fullverdig teknologisk utgave (høy pris - ingen etterspørsel). Det som følgelig er hovedproblem for UMTS, er at konsesjonens utbyggingskrav ligger så langt foran den markedsmessige utviklingen at markedet (med unntak av noen ganske få «early adapters») i en overgangsperiode ikke vil se noen nytte i å ta i bruk UMTS.

4.3 Forholdet til konsesjonsperiodens lengde

NetCom har allerede investert betydelige beløp, og vil fremover fortsette å investere ytterligere i UMTS mht. utbygging, drift og markedsutvikling. Dette er investeringer som i sin helhet, etter de forutsetninger konsesjonen bygger på, skal kunne forrentes i konsesjonsperioden frem til 1. desember 2012. Varigheten av de konsesjonene som er tildelt i Norge er alt i utgangspunktet av de absolutt korteste i Europa. At etableringen av UMTS har blitt forsinket på grunn av de forhold som det er redegjort for ovenfor, har redusert driftsperioden. Således er inntjeningsperioden som var forutsatt ved konsesjonstildelingen redusert tilsvarende - forutsatt at konsesjonens krav står fast.

Dette innebærer for det første at NetCom og andre må stille sterkere krav til inntjening over konsesjonsperioden. Dette vil i neste omgang kunne påvirke de priser som må tas i så vel videresalg, som sluttbrukermarkedet. Bl.a. av denne grunn ble både kravene til utbyggingstakt og varigheten av konsesjonen for GSM forskjøvet to år frem i tid. Gitt at UMTS-konsesjonens krav står fast vil NetCom i sammenlikning med GSM-konsesjonen, bli rammet av et krav til uforholdsmessig store investeringer tidlig i perioden, samtidig som varigheten av konsesjonen reelt sett blir vesentlig kortere.

For det andre gir dette NetCom betydelige incentiver til så raskt som mulig å etablere et bærekraftig UMTS-nett. Behovet for å regulere utbyggingstakten vil dermed reduseres.

Etter NetComs syn taler det ovennevnte til fordel for en forskjøvet utbyggingstakt i forhold til konsesjonens krav.

4.4 Forholdet til etablering av nye UMTS-nett

Det er i dag (etter alt å dømme) to tilgjengelige konsesjoner for UMTS i Norge.

Dette kan for det første tenkes å gi uttrykk for at et «rent UMTS» nett, slik forutsetningene utviklet seg, ikke korresponderte med de krav konsesjonærene hadde tatt på seg. Dette understreker således omfanget og alvoret i de faktiske forutsetninger som har endret seg etter at UMTS-konsesjonene ble tildelt.

Videre kan det at ingen ny aktør har ønsket å etablere seg, indikere at dette ikke anses attraktivt, sett hen til alternative måter å få tilgang til nett på (bl.a. MVNOtilgang), og de forpliktelser som ligger i eksisterende konsesjoner.

Det er et uttalt mål i norsk telepolitikk å legge til rette for infrastrukturkonkurranse. Samferdselsdepartementets vurdering er at det bør være fire UMTS-konsesjonærer i det norske markedet⁷7dersom det er interesse i markedet for dette. Dette vil iflg. departementet bidra til virksom konkurranse også på nettinfrastruktur. I tillegg vil det ikke være effektiv ressursutnyttelse å la frekvenser det er interesse for ligge ubrukt.

Samferdselsdepartementet synes å legge opp til at konsesjonen(e) skal lyses ut med de samme krav til minsteutbygging som ved forrige utlysning. Dette betyr at det vil være opp til eventuelle søkere å bestemme hvor de vil legge seg i forhold til utbyggingstakt, så lenge de overstiger minstekriteriene. Slike søkere vil ha mye bedre informasjon om mulighetene for gevinst i UMTS-markedet enn det de opprinnelige konsesjonærer hadde da de søkte. Ved tildeling av nye konsesjoner, synes det lite trolig at nivået på forpliktelser vil være av samme nivå som i foregående konsesjonsrunde. De som ble tildelt konsesjon på dette tidspunkt har på den andre side ikke hatt noen fordel av å komme tidlig i gang. Det vil derfor isolert sett kunne virke skjevt og synes urimelig og tilfeldig dersom nye konsesjonærer skulle kunne få tilgang til UMTS-konsesjon til en brøkdel av prisen de eksisterende konsesjonærene har betalt, dersom ikke også de opprinnelige vilkår revideres i forhold til utbyggingstakt.

Selv om nye konsesjonærer skulle komme til UMTS, på andre og bedre betingelser, vil dagens konsesjonskrav likevel kunne påvirke interessen for å etablere UMTS-infrastruktur. Dette som følge av at konsesjonskravene vil fungere som en nedre benchmark for potensielle konkurrenter. En potensiell UMTS-aktør vil måtte konkurrere med andre UMTS-nett på dekning, kapasitet og overføringshastighet.

Nye aktører har imidlertid ikke krav på nasjonal roaming med andre UMTS-nett. Dette fremgår av konsesjonstildelingen, og forutsetningene som lå til grunn for konsesjonssøknadene. Utgangspunktet er dermed at en ny aktør må etablere konkurransedyktig dekning. Dette vil antakelig måtte innebære en utbygging ut over det som i dag anses kommersielt forsvarlig. Konsesjonskravene vil dermed indirekte kunne virke etableringshindrende på nye konsesjonærer, fordi disse vil måtte ta hensyn til å måtte konkurrere med «landsdekkende» nett fra «dag en», noe som vil være kommersielt risikofylt.

4.5 Samfunnsøkonomiske virkninger av utsettelse

I det følgende behandles hovedsakelig forhold av samfunnsøkonomisk art. I den grad det er relevant å vurdere andre hensyn under de enkelte punkt, er dette også gjort. Som et ledd i utredningen av om kravene til utbyggingshastighet bør utsettes, bør Samferdselsdepartementet, i betraktning av spørsmålets viktighet, omfang og kompleksitet, vurdere å innhente en uavhengig samfunnsøkonomisk analyse av fordeler og ulemper ved hhv. å fastholde eller utsette utbyggingskravene, om ikke dette allerede er gjort.

4.5.1 Rentegevinst

En reduksjon i utbyggingstempoet medfører at behovet for investeringer i kostbart kapitalutstyr utsettes. Dette gir en rentegevinst for de berørte selskapene, men også en samfunnsøkonomisk (eller realøkonomisk) gevinst. Den består i at realressurser (realkapital) som kan anvendes til andre formål ikke bindes opp unødig i en periode. Det samfunnsøkonomiske tapet ved å investere i kapitalutstyr som blir uvirksomt i en periode kan beregnes ved å ta utgangspunkt i kostnadene ved utstyret og beregne en rentekostnad av dette som avspeiler verdien av den alternative anvendelsen av kapitalen i den uvirksomme perioden⁸8.

4.5.2 Sparte investeringer i ukurant utstyr

En utsatt utbygging vil kunne hindre at konsesjonærene investerer i utstyr som ikke blir brukt, evt. utstyr som blir brukt kun på et minimalt nivå. Ettersom en da slipper å investere i utstyr som forblir ubenyttet, innebærer en utsettelse en reell samfunnsøkonomisk besparelse. Den samfunnsøkonomiske gevinsten er lik den samlede verdien av det utstyret som må kasseres, samt realøkonomiske kostnader knyttet til oppgradering.

4.5.3 Sparte driftskostnader for uvirksomt nett

Som drøftet over er det fremdeles noe usikkert når terminaler, og i særdeleshet dual- mode terminaler, vil bli gjort tilgjengelig for store kundegrupper. Dersom nettet settes i drift 01.12.2002 vil det kunne stå tilnærmet uvirksomt i opptil ett år eller mer før det kommer til anvendelse. Selv om det ikke er trafikk i nettet, eller tilnærmet ingen trafikk, vil det likevel påløpe kostnader knyttet til drift og vedlikehold.

Driftskostnadene består av personalkostnader til ettersyn, drift og vedlikehold og andre kostnader knyttet til driften av nettet, for eksempel elektrisk kraft. Kun en mindre andel av driftskostnadene er lisenskostnader o.l. Slike kostnader er ikke nødvendigvis realøkonomiske kostnader. Vi legger til grunn at minst 3/4 av driftskostnadene for nettet er realøkonomiske kostnader.

4.5.4 Lavere pris på komponenter

Prisen på de ulike komponentene vil kunne endres. Fordi det delvis er snakk om nyutviklet utstyr, er det mest nærliggende å tro at prisene vil kunne bli lavere dersom man venter med å kjøpe inn. Dette betyr i så fall at besparelser kan oppnås ved en lavere utbyggingstakt. Dette vil igjen få betydning for kapitalbehovet, jf. over.

4.5.5 Større muligheter for samarbeid

En lavere utbygningstakt vil i praksis gjøre det enklere for aktørene å oppnåkostnadsbesparelser ved samarbeid. Post- og teletilsynet har gått inn for at:⁹9

• Selskapene kan dele kostnadene knyttet til alle siter, master, antenner, kabler, combinere, strømforsyninger, hus, lagre mm.

• Node B-ene kan deles fysisk, men selskapene må ha egne frekvenser

• Radio Network Controllers (RNC), som kontrollerer radiofre kvensene i UMTS, kan deles fysisk

• Alle transmisjonsveier i nettet, dvs. fibre, kabler og radiolinjer kan deles

Mulighetene for å spare kostnader ved en utsettelse av utbyggingen øker betydelig ved en utsettelse. NetCom mener det ligger et betydelig potensiale for besparelser her. NetCom er for øvrig svært positiv til slike tiltak.

4.5.6 Innovasjon og fortrinn for norsk næringsliv

Samferdselsdepartementet peker som nevnt på at en utsettelse vil kunne ha betydning for « introduksjon av nye og framtidsretta teletenester over heile landet». Dette har blant annet en side mot innovasjon og muligheter for å gi norsk næringsliv et fortrinn. Norge har i forhold til resten av Europa ønsket å ligge i forkant når det gjelder kapasitet og overføringshastighet, utbyggingstempo og geografisk spredning av tredje generasjons mobilnett. Dette var antakelig noe av motivasjonen for å velge såkalt skjønnhetskonkurranse fremfor auksjon ved tildeling av UMTS-konsesjonene. En motivasjon for ønsket om å være tidlig ute med utbygging i Norge ble presentert av daværende samferdselsminister Terje Moe Gustavsen på et presseseminar i april i fjor:

«For Norge er det viktig at tidsplanen for UMTS-utbyggingen holdes. På den måten vil Norge bli ett av de første landene i Europa der neste generasjons mobilnett er bygget. Dette vil bety et konkurransefortrinn for norsk næringsliv generelt og IKT - industrien spesielt. Selv om nettene ikke skulle bli tilgjengelig for allmennheten den første tiden, vil industrien kunne teste nettene og starte utviklingen av nye og mer avanserte mobile teletjenester»

Det er verken før eller siden lagt frem noen analyse av realiteten i, og dermed vekten av, dette argumentet. Uten at dette gjøres, fremstår utsagnet som en udokumentert påstand som det er vanskelig å forholde seg til.

Et viktig poeng er at forutsetningen for tildelingsprosessen, som det er vist til i mobilmeldingen, var at aktørene selv skulle bestemme hva konsesjonene var verdt og betale dette via deknings- og utbyggingsforpliktelser. Konsesjonstildelingen hvilte mao. på forutsetningen om søkernes «rasjonelle vilje». Basert på situasjonen på tidspunktet for tildeling av konsesjoner var dette også tilfellet (så langt det er mulig å ta rasjonelle valg i saker av denne karakter). Med tanke på den forutsetningssvikt som er opplevd, er dette imidlertid ikke lenger tilfellet. Målet med skjønnhetskonkurransen fra myndighetenes side var å få ut «riktige» bud - men heller ikke mer. I dagens situasjon er det lite tvilsomt at budene var «feil». Et riktig bud i dagens situasjon, i lys av de erfaringer som er høstet i etterkant av konsesjonstildelingen, tilsier en reduksjon av kravene til utbyggingshastighet.

Vi har ovenfor påvist at en for rask utbygging vil medføre at det etableres et UMTS-nett i Norge som er mindre effektivt, og som det har kostet mer å etablere, enn dersom tempoet ble tilpasset de forsinkelser som har oppstått i etterkant av konsesjonstildelingen. Et slikt nett vil verken på kort eller mellomlang sikt styrke norsk næringslivs generelle konkurranseevne.

Det kan videre diskuteres om en utbygging i den størrelsesorden som er krevet i konsesjonene er nødvendig for å oppnå de effektene den tidligere ministeren påpeker mht. å legge til rette for norsk IKT-industri. Det skal i henhold til konsesjonene bygges svært omfattende nett pr 01.12.2002 og tilsvarende pr 01.12.2003. Det kan reises spørsmål om en trenger nett av slike dimensjoner for å gi mulighet til testing og utvikling. Antakelig vil et vesentlig mindre nett være tilstrekkelig for testing og utviklingsformål. Både NetCom og Telenor vil bygge nett som er store nok i denne sammenheng, og vil samarbeide aktivt med tjenesteleverandører i perioden frem mot lansering av UMTS i det kommersielle markedet.

Stimulanser til næringsutvikling i IKT-sektoren krever derfor overveiende sannsynlig ikke et utbyggingstempo som fastsatt i konsesjonene. Forsert utbygging kan endog virke mot hensikten om en får et nett basert på utstyr med gammel funksjonalitet.

Utbygging etter konsesjonsbetingelsene vil som sagt kunne medføre utbygging av et stort antall basestasjoner med utstyr og software som ikke blir brukt eller blir brukt i svært liten grad i en relativt lang periode. Noe av dette utstyret vil måtte byttes ut/oppgraderes etterhvert. Så lenge konsesjonenes krav er oppfylt, er det mulig at operatørene vil drøye utskifting til det eksisterer et marked for tredje generasjons mobilnett, dvs. når terminalene foreligger og er i bruk i stor skala. Norge kan derfor risikere å komme etter resten av Europa med et fungerende nett basert på utstyr som er eldre enn det ville ha vært dersom utbyggingskravene ble forskjøvet.

4.6 Telepolitiske hensyn og måloppnåelse

I mobilmeldingen, og omtalen sier Samferdselsdepartementet som tidligere vist til at endringer i de individuelle konsesjonsvilkårene ikke bør skje med mindre «ei slik endring vil være føremålsteneleg og fører til at dei telepolitiske måla lettare kan verte nådde»¹⁰10.

I det vi har redegjort for ovenfor mener NetCom å ha påvist at en utsettelse nettopp vil være med på å føre til en bedre måloppnåelse.

Det er særlig hensynet til effektiv bruk av ressursene (samfunnsøkonomisk effektivitet) som tilsier en utsatt utbygging.

Et annet hovedpoeng er at norske brukere ikke vil tape på en utsettelse. Tvert imot vil en forsering av utbyggingen ut over det som en naturlig aggressiv markedsutvikling tilsier, redusere mulighetene til å tilby lave priser og gode tjenester, noe som synes å være en fundamental forutsetning for å bygge opp et marked basert på UMTS. Departementet påpeker selv at en utbygging som er mer kostbar enn nødvendig vil ha direkte relevans for samfunnsøkonomiske aspekter; «På lang sikt vil lågare kostnader gje lågare priser for sluttbrukarane». Dette er et av de viktigste hensyn som bør vektlegges mye sterkere.

Samferdselsdepartementet viser samtidig til at lemping på vilkårene vil kunne påvirke oppfyllelsen av andre telepolitiske mål, så som «introduksjon av nye og framtidsretta teletenester over heile landet».Dette kan etter hva vi forstår dels ha en side mot innovasjon og fordeler for norsk næringsliv, dels forbruker- og distriktspolitiske sider. NetCom mener at begge disse forholdene kan ivaretas innenfor rammen av en utsatt utbygging.

5 Hensynet til fremtidige konsesjonsrunder m.m.

Som departementet påpeker i mobilmeldingen vil det at man lemper på konsesjonsvilkårene kunne ha en negativ effekt for fremtidige konsesjonsrunder¹¹11. Denne effekten kan oppstå ved at konsesjonssøkere tilbyr mer enn de tror det er mulig å holde med den baktanke at vilkårene vil bli lempet etter tildelingen.

Dette er etter NetComs mening en reell bekymring. Imidlertid er situasjonen forandret så drastisk siden konsesjonstildelingen at foreliggende sak må sees på som helt spesiell. Dette vil medføre at aktørene i fremtidige runder ikke vil oppfatte at en lemping her vil kunne skape presedens. Det skal også legges til at så vel NetCom som Telenor Mobil AS har opptrådt lojalt i forhold til de konsesjoner som tidligere er tildelt.

I sammenheng med dette spørsmålet fremhever departementet også hensynet til de konsesjonssøkere som ikke nådde frem i konkurransen. Etter NetComs oppfatning har ikke dette argumentet noe vekt. Alle tidligere søkere har mulighet til å søke på den (de) ledige konsesjonen på vilkår som overveiende sannsynlig er bedre enn det som det den gang ble søkt om. Dessuten er situasjonen nå så forandret at flere av de som ikke fikk konsesjon antageligvis ser på dette som en fordel. Det vil for øvrig være en forutsetning for at noen skal være interessert i ledige konsesjoner at det lempes på vilkårene. På denne måten kan myndigheten selv styre slik at ingen søkere vil føle seg forbigått ved en etterfølgende lemping av de opprinnelige konsesjonsvilkår.

6 Anmodning om vurdering av endring av UMTS-konsesjonen

NetCom mener at en samlet vurdering av de foreliggende omstendigheter, sett i lys av gjeldende telepolitiske målsetninger, taler for en lemping av konsesjonsvilkårenes krav til utbyggingshastighet.

NetCom mener videre at de mothensyn som foreligger ikke er vektige nok til å veie opp for fordelene ved lemping av vilkårene.

Det som etter NetComs syn vil være en passende utsettelse vil være en utbyggingsplan som forskyves slik at full utbygging er foretatt pr 01.12.2005.

Vi ber om at brevets punkt 3, unntas offentlighet, jf. Offentlighetsloven § 5a, jf. Forvaltningsloven § 13.

Med vennlig hilsen

NetCom as

Barbara Thoralfsson

Administrerende direktør