2 Regjeringens eierskapsstrategi

2.1 Hovedelementer

Regjeringen vil legge til rette for et balansert, spredt og mangfoldig eierskap som kan ivareta nyskaping og konkurransen i norsk næringsliv. Ulike eiere kan tilføre bedriftene ulike ressurser og kan på forskjellige måter være positive konkurransefaktorer for næringslivet. Eierskapet bør være fordelt på flere eiere og på ulike typer eiere innenfor de ulike eiergrupperingene. Et bredt og variert spekter av eiere er viktig for kapitaltilgangen til ulike bedrifter og for utvikling av næringslivet generelt. Det er derfor viktig å unngå at enkelte typer eiere blir for dominerende.

Regjeringen vil advare mot for sterke konsentrasjoner både av offentlig og av privat eierskap. For sterk konsentrasjon av eierskap rundt en eller få eiere i næringslivet kan gi ubalanse i maktforholdene i samfunns- og næringsliv. En mangfoldig eierstruktur hvor eierskapet er fordelt på flere hender vil bidra til maktspredning.

Utviklingen i eierstrukturen i norsk næringsliv de siste årene har gått i retning av økt statlig, institusjonelt og utenlandsk eierskap, jf. også St. meld. nr. 61 (1996-97) Om eierskap i næringslivet.

Offentlig sektors eierinteresser omfatter en betydelig del av næringslivet i Norge, både på og utenfor børs. Offentlig sektors eierandel i børsnoterte selskaper har økt kraftig de siste årene, jf. boks 2.1. Dette kan delvis forklares med vekst i Folketrygdfondets aksjeinvesteringer, emisjon i Norsk Hydro og statlig overtakelse av de største forretningsbankene i forbindelse med bankkrisen. Det har også vært en kraftig økning i den utenlandske eierandelen. Videre har de innenlandske institusjonelle eierne samlet økt sin eierandel på børsen. Privatpersoner og private foretak har derimot hatt en kraftig reduksjon i sin direkte eierandel på børsen. Privatpersoners eierskap består imidlertid også av andeler eid gjennom ulike finansinstitusjoner, inklusiv aksjefond. Økning i de institusjonelle eierenes eierandel på børsen bidrar dermed indirekte til at reduksjonen i privatpersoners eierandel samlet sett er mindre enn nedgangen i privatpersoners direkte eierandel. En årsak til at privatpersoner har økt sine kjøp av aksjefond, er at dette vil kunne redusere risikoen for den enkelte sammenlignet med direkte eierskap på børsen. Likeledes vil transaksjonskostnadene kunne reduseres ved at privatpersoners kjøp skjer i aksjefond.

Regjeringen ser flere grunner til at reduksjonen i private direkte eierandeler er uheldig. Selv om statlig eierskap kan bidra til langsiktighet og stabilitet i næringslivet, kan det likevel være grunn til å vurdere balansen i eierskapet i norsk næringsliv. Staten fremstår i stor grad som en passiv investor og i mindre grad som en aktiv eier som bidrar til næringsutvikling. Utenlandske eiere og innenlandske institusjonelle eiere på børsen representerer i første rekke passive, finansielle investorer. Bedrifter vil ofte ha behov for aktive og langsiktige eiere som kan tilføre bedriftene kunnskap, kompetanse, markedsadgang og nettverk.

Regjeringen vil i sin eierskapsstrategi legge vekt på virkemidler som kan bidra til flere aktive, private eiere i norsk næringsliv. Dette vil videre bidra til å styrke det nasjonale eierskapet. Det vises til kapittel 2.2. for en nærmere vurdering av grunner til at det er viktig å styrke det aktive og private eierskapet.

Regjeringen vil legge vekt på tiltak som kan styrke bedriftenes kapitaltilførsel og egenkapital. Den viktigste kilden til egenkapital i norske bedrifter er tilbakeholdt overskudd. Dette understreker betydningen av at næringslivet sikres mulighet til lønnsom drift. I industrien har tilbakeholdt overskudd bidratt med om lag 60 pst. av finansieringen over den siste tiårsperioden. Tilbakeholdt overskudd har dermed vært en viktigere kapitalkilde enn ekstern kapital i form av aksjeemisjoner og låneopptak. Egenkapitaltilførselen fra eksterne kilder har holdt seg relativt konstant i intervallet 10-20 pst., jf. Langtidsprogrammet 1998-2001, Fakta og analyser.

Mange små bedrifter synes å ha problemer med tilgang på ekstern kapital og er avhengige av å dekke sitt kapitalbehov gjennom tilbakeholdt overskudd, jf. St. meld. nr. 61 (1996-97). For store bedrifter er børsen en viktig kilde til ekstern kapital. For de fleste mindre bedrifter er børsen imidlertid ikke en aktuell kilde til ekstern kapitaltilførsel.

Regjeringen legger vekt på å stimulere til og ivareta nasjonalt eierskap. Nasjonalt eierskap kan i seg selv ha positive ringvirkninger for verdiskapingen både i næringsvirksomhet og i annen virksomhet i Norge. Norske eiere antas å være av betydning for å sikre at strategiske deler av en virksomhet, som ledelse og forsknings- og utviklingsaktiviteter, forblir lokalisert i Norge. Slik aktivitet kan ha positive ringvirkninger og bidra til videreutvikling og kompetanseheving i annen næringsvirksomhet og i omkringliggende forsknings- og utviklingsmiljøer.

Betydningen av en strategi for nasjonalt eierskap blir understreket av økende konkurranse landene imellom om å trekke til seg investeringer. Økt internasjonal integrasjon og liberalisering av kapitalbevegelser over landegrensene har bidratt til økt kapitalmobilitet mellom land. Et trekk i denne utviklingen er på den ene siden at utlendinger har økt sine eierandeler i norsk næringsliv og på den andre siden at nordmenn har økt sitt investeringsomfang ute. Norsk næringsliv må være attraktivt å investere i for at så vel norske som utenlandske investorer skal velge å investere i Norge. Dette tilsier at det må være minst like interessant og lønnsomt å investere i norsk som i utenlandsk næringsvirksomhet. Også ut fra dette perspektivet er det viktig å legge vilkårene til rette for et lønnsomt næringsliv i Norge.

Utenlandsk eierskap kan bidra positivt til utviklingen av norsk næringsliv. Utenlandske investorer og eiere kan bidra til at norsk næringsliv får økt kapitaltilgang og markedsadgang samt tilgang til andre ressurser som kunnskap og kompetanse, internasjonalt nettverk og mer immateriell kapital som forskning og utvikling. Det vises til kapittel 5 i St. meld. nr. 61 (1996-97) for en nærmere omtale av utenlandsk eierskap i norsk næringsliv.

Regjeringen vil legge vekt på et fortsatt sterkt offentlig eierengasjement innenfor forretningsområder som forvalter viktige naturressurser. Naturressursene utgjør et viktig grunnlag for den verdiskapingen som skjer i Norge. Offentlig eierskap er utbredt i selskaper som forvalter viktige naturressurser og vil være ett av flere virkemidler for å sikre tilstrekkelig nasjonal kontroll av disse naturressursene.

I St. meld. nr. 61 (1996-97) la Regjeringen Jagland vekt på at staten skulle bidra til et nasjonalt, balansert og mangfoldig eierskap. Regjeringen Jagland foreslo i denne sammenhengen nye tiltak for statlig eierskap. Regjeringen vil foreta en nærmere vurdering av omfang og organisering av det statlige eierskapet.

Statens eierskap i norsk næringsliv er omfattende. Staten vil for mange virksomheter være både eier og myndighetsorgan. Dette kan bidra til at det oppstår rollekonflikter. Regjeringen ønsker å se nærmere på hvordan rollekonflikter kan unngås. Det kan videre være grunn til å se på utviklingen i andre land der omfanget av offentlig eierskap har blitt redusert. Det vises til kapittel 4 for en nærmere omtale av statlig eierskap.

De politiske forslagene i St. meld. nr. 61 (1996-97) innebar oppretting av et teknologifond og et investeringsselskap. I meldingen ble også et tidligere forslag om å opprette et miljøfond gjentatt, jf. St. meld. nr. 58 (1996-97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling - Dugnad for framtida. Miljøfondet er nå vedtatt etablert, og det arbeides med å utforme retningslinjer for dette fondet. Videre ble forslaget om å etablere en såkornkapitalordning gjentatt. Såkornkapitalordningen ble vedtatt av Stortinget i 1996, og grunnlaget for etablering av de enkelte såkornfondene er i all hovedsak utarbeidet. Det ble også fremmet retningslinjer for vurdering av statlig eierskap i forbindelse med tilrettelegging for næringsvirksomhet og for utbyttepolitikk og avkastningskrav i statlige selskaper.

Det vises til St. prp. nr. 1 Tillegg nr 3 (1997-98) Om endringer av St. prp. nr. 1 om statsbudsjettet medregnet folketrygden 1998, hvor forslag om å opprette et investeringsselskap og et teknologifond ble trukket. Regjeringen vil på ny vurdere innretningen av allerede etablerte bedriftsrettede fond i forbindelse med en egen stortingsmelding om næringspolitikk som er planlagt lagt fram våren 1998.

I St. meld. nr. 61 (1996-97) ble det foretatt en gjennomgang av nasjonalt og internasjonalt investeringsregelverk. Disse regelverkene danner viktige premisser for eierskapet i norsk næringsliv. Regjeringen legger disse regelverkene til grunn for sin eierskapsstrategi.

Kilde: Verdipapirsentralen og Oslo Børs' Aksjonærstruktur.

2.2 Hvorfor styrke det aktive og private eierskapet?

Et sentralt element i Regjeringens eierskapsstrategi er å stimulere til aktivt, privat eierskap.

Regjeringens vurdering er at aktive eiere utgjør en viktig ressurs i seg selv. Aktive eiere engasjerer seg i driften av virksomheten og ønsker å bruke sin kunnskap og kompetanse i utvikling av egen bedrift. Dette er en viktig konkurransefaktor i næringslivet generelt. Det er behov for private og aktive eiere som gjennom bedriftsetablering og -utvikling kan bidra til å skape nye arbeidsplasser.

Den lokale tilknytningen til investorer og eiere har betydning for den lokale forankringen og utviklingen av næringslivet. Lokale eiere ser gjerne en egenverdi i å bidra til lokal verdiskaping og utvikling av arbeidsplasser lokalt. Det er grunn til å anta at dette medfører et sterkt engasjement i bedriftens ve og vel. For enkelte bedrifter kan den lokale forankringen bety at det er uaktuelt å flytte virksomhet eller la ikke-lokale eiere overta. Dette tilsier at det er viktig å legge forholdene til rette for næringsvirksomhet over hele landet.

Ulike investorer og eiere kan på ulike måter bidra med kapital, utvikling og styring av en bedrift. I en beskrivelse av ulike eiere kan eierskapet grovt sett deles inn i to dimensjoner: langsiktige versus kortsiktige eiere og aktive versus passive eiere. Aktive eiere kan ha langsiktige motiv med sine investeringer eller mer kortsiktige motiv, jf. St. meld. nr. 61 (1996-97).

Aktive langsiktige eiere kan betegnes som bedriftsutviklere eller næringsutviklere. Disse vil ofte koble virksomheter opp mot hverandre og realisere samordningsgevinster. Næringsutviklere tar vanligvis styreansvar f.eks. gjennom styrerepresentasjon. Dette innebærer at de engasjerer seg i løpende strategiske beslutninger i driften. De kan på denne måten bidra med kunnskap, kompetanse og et nettverk av kontakter for å videreutvikle virksomheten.

Aktive kortsiktige eiere kan betegnes som finansielle restrukturerere. Finansielle restrukturerere vil i likhet med næringsutviklere vanligvis ta styringsansvar, men de kan ha andre motiver for gå inn på eiersiden og i styret til et selskap. Investorer som driver restrukturering går ofte inn i selskaper med urealisert potensial. Å legge om bedriftens ledelse, organisering og strategi vil kunne øke verdien og salgsprisen på selskapet.

Det er generelt sett god kapitaltilgang i norsk næringsliv i dag. Regjeringen ser imidlertid at det er behov for å bedre kapitaltilgangen til og legge forholdene til rette for overlevelse og vekst særlig i de nyetablerte og små bedriftene. Det vil være viktig med mange aktive eiere med et langsiktig perspektiv for å bidra til tilstrekkelig tilgang på risikokapital til små bedrifter, gründere og nyskapingsprosjekter. Dette er prosjekter og bedrifter som synes å ha særlige problemer med å trekke til seg ekstern kapital.

Etter Regjeringens vurdering er det derfor viktig å stimulere til og legge forholdene til rette for økt kapitaltilgang fra aktive og private investorer. Både kortsiktige og langsiktige aktive eiere vil ha som målsetning å investere i bedrifter som gir høyest mulig avkastningspotensiale innenfor en viss risiko. Det er viktig at norske bedrifter har krevende eiere som gir signaler om krav til lønnsomhet og aktive eiere som kan bidra blant annet med kunnskap og kompetanse i drift av virksomheten.

Familieeide bedrifter utgjør en viktig del av det aktive, private eierskapet i norsk næringsliv og har stor betydning for utviklingen av næringslivet. Regjeringen mener det er viktig å legge forholdene til rette for videreføring av familieeide bedrifter.

De fleste familieeide bedriftene i Norge er små bedrifter, med unntak for enkelte store familieforetak. Familiebedriftene har ofte en enkel eierstruktur, og eiersiden er gjerne nært knyttet til driften av virksomheten. Blant norske familieeide bedrifter oppfattes personlig engasjement, ansvar og kontroll samt korte beslutningsprosesser som fordeler ved eierstrukturen. Det kan imidlertid være problemer knyttet til familiekonflikter og tilførsel av eksterne ressurser¹. 1

I familieeide bedrifter synes en å være noe mer forsiktig med å ta inn nye og eksterne investorer enn bedrifter som ikke er familieeide²2 . For familieeide bedrifter er ordnede forhold rundt generasjonsskifter viktige for videre utvikling og drift av virksomheten. Blant norske familieeide bedrifter har flertallet gjennomført generasjonsskifte slik at 2. generasjon eller senere generasjoner har overtatt virksomheten, jf. boks 2.2.

Regjeringen ser det som viktig at forholdene ligger til rette for å videreføre familieeide bedrifter for å bidra til økt aktivt og privat eierskap i norsk næringsliv. Det vises til kapittel 3 for en nærmere vurdering av hvordan regelverk kan legges til rette for å redusere kostnader ved å gjennomføre generasjonsskifter i de familieeide bedriftene.

Selv om hovedvekten legges på å stimulere til aktive og private eiere, har næringslivet også behov for passiv kapital fra de private institusjonelle investorene, som f.eks. verdipapirfond og forsikringsselskaper. Disse representerer ofte langsiktige passive eiere som legger vekt på plasseringer som gir høy og stabil avkastning over tid. Kortsiktige passive eiere derimot plasserer sine midler hvor det kortsiktige avkastningspotensialet er høyest mulig innenfor en viss risiko. Private finansinstitusjoner plasserer en mindre del av sin forvaltningskapital i aksjer enn hva de har mulighet til etter gjeldende regelverk. Imidlertid får flere enkeltselskaper begrenset sine ønskede aksjeplasseringer av det gjeldende regelverket. Regjeringen vil komme tilbake til regelverk som kan bidra til økt langsiktig privat kapitaltilgang til næringslivet i forbindelse med reglene for livsforsikringsselskapers plasseringsadgang i aksjer, jf. også kapittel 3.3.

Utenlandske investorer kan i likhet med nasjonale investorer bidra positivt til utvikling og økt kapitaltilgang til norsk næringsliv.

Den utenlandske eierandelen på børsen representerer i stor grad passive finansielle plasseringer gjennom fond hvor formålet i første rekke er å oppnå høy avkastning på investeringene. Utenlandske investeringer i næringslivet kan også være i form av etableringer og oppkjøp av virksomhet hvor formålet gjerne er å bygge opp varige økonomiske forbindelser og utøve eierskap aktivt. Økt lønnsomhet i norsk næringsliv kan bidra til at både aktive og passive utenlandske investorer finner det mer attraktivt å investere i Norge.