4 Statlig eierskap

Det omfattende statlige eierskapet i norsk næringsliv danner grunnlag for å se nærmere på prinsipper for statlig eierskap, hvordan staten håndterer rollene som eier og regulatør og hvorvidt omfanget av det statlige eierskapet bør reduseres. I St. meld. nr. 61 (1996-97) Om eierskap i næringslivet, gis det en oversikt over ulike begrunnelser for og organisering av statlig eierskap. Videre inneholder St. meld. nr. 61 (1996-97) en drøfting av statens rolle som eier og regulatør.

Etter Regjeringens vurdering er det imidlertid behov for å foreta en nærmere drøfting av omfanget og organiseringen av det statlige eierskapet.

4.1 Organisering av statlig eierskap

Staten som eier i næringslivet har i første rekke en rolle i sektorer og virksomheter som forvalter viktige naturressurser. Det er viktig å sikre at slike ressurser forvaltes og brukes til nasjonens beste og sikre at de danner grunnlag for verdiskaping over hele landet. Dette taler også for at det bør sikres et nasjonalt eierskap i næringer og virksomheter som forvalter viktige naturressurser. Nasjonalt eierskap i store konsern innenfor f.eks. petroleumsvirksomhet eller kraftsektoren kan bidra til at hovedkontor og kjerneaktiviteter blir værende i Norge, jf. kapittel 2.1. Statlig eierskap kan også være et virkemiddel for å ivareta andre viktige samfunnsmessige målsettinger som f.eks. kontroll med sentrale deler av vår infrastruktur.

Statlig eierskap bidrar i mange sammenhenger positivt til eierskapet i næringslivet gjennom langsiktighet og stabilitet. Norsk næringsliv er preget av god tilgang på egenkapital totalt sett, men mye av kapitaltilbudet er fra investorer med kortsiktige og finansielle motiver. Staten kan gjennom sine eierposisjoner bidra til å styrke innslaget av langsiktig kapital i næringslivet.

Heleide statlige selskaper kan organiseres som statsaksjeselskap, statsforetak, særlovsselskaper eller som statlige forvaltningsbedrifter, jf. St. meld. nr. 61 (1996-97).

De ulike statsselskapsmodellene er noe forskjellige med hensyn til ansvarsforhold, i hvilken grad eier kan gripe inn i ledelse og drift av selskapet og hva som begrunner det statlige eierskapet.

Staten har også betydelige eierinteresser i ordinære aksjeselskaper der staten er deleier sammen med private investorer. I slike selskaper gjelder aksjelovens ordinære bestemmelser fullt ut.

Både statsaksjeselskap, statsforetak og særlovsselskaper er selvstendige rettssubjekter. Valg av selskapsform er blant annet basert på en avveining mellom behovet for forretningsmessig frihet for selskapenes ledelse og behovet for politiske styring og kontroll. Felles for de tre nevnte selskapsformene er at staten i utgangspunktet kan gripe inn i vedtak av enhver art ved å ta opp saken på generalforsamling eller foretaksmøte. Staten bør imidlertid gjennom utøvelse av sitt eierskap begrense seg til å treffe vedtak og gi retningslinjer som skal bidra til at formålet eller formålene med eierskapet blir oppfylt.

De statlige forvaltningsbedriftene er ikke egne rettssubjekter, men er en del av staten som juridisk person. Stortinget utøver overordnet styring av bedriftene gjennom å fastsette budsjetter og fullmakter. Sammenlignet med selskap organisert som egne rettssubjekt, åpner forvaltningsbedriftsordningen i prinsippet for en eierrolle med større rom for direkte inngrep i bedriftene.

Regjeringen legger til grunn at organiseringen av statens eierskap i næringslivet må utvikles slik at det er i best mulig samsvar med formålene med det statlige eierskapet.

Selskapenes utvikling må på denne bakgrunn følges nøye, ikke minst gjelder dette den konkurranseutsatte delen av statlig eide bedrifter.

Regjeringen vil se nærmere på ulike former for organisering av statlig eierskap, herunder også om det for enkelte virksomheter er behov for endret statlig eierform.

4.2 Eier- og regulatørrollen

Offentlig sektor er på flere områder både eier og regulatør, f.eks. i energisektoren, i samferdsels- og telesektoren, i finanssektoren, i byggsektoren m.v., jf. også St. meld. nr. 61 (1996-97). Når staten sitter både som eier, konsesjonsgiver og regulatør på samme område, kan det oppstå konflikter mellom de ulike hensynene som skal tas gjennom de ulike rollene.

Det er rettet økt oppmerksomhet mot statens rolle som eier og regulatør. Bakgrunnen for dette er at omfanget av statlige eierinteresser har økt og at statlig eid næringsvirksomhet i større grad enn tidligere utsettes for konkurranse utenfra. Det er krav om at ulike virksomheter, nasjonalt og internasjonalt, skal stå overfor mest mulig like konkurransevilkår. Dette må også sees i sammenheng med deregulering av markeder både nasjonalt og internasjonalt. For staten som eier er det helt vesentlig å organisere og utøve eierskapet og regulatørrollen slik at det bygges opp tillit til at statlig eide selskaper ikke gis spesielle vilkår eller fordeler i konkurransen med andre nasjonale og utenlandske virksomheter.

Når det gjelder statens rolle som eier, kan denne innebære at det må foretas en avveining mellom det som kan betegnes som samfunnsmessige hensyn og kommersielle hensyn. Staten som regulatør må ivareta allmenne hensyn og innrette reguleringer slik at de gjelder for staten på samme måte som for andre aktører. Dette taler for at reguleringer i størst mulig utstrekning bør gis generell form.

I noen situasjoner blir virkemidler utformet med sikte på enkelttilfeller, f.eks. reguleringsplaner og visse typer bevilgninger, eller det fattes enkeltvedtak. Når staten har mulighet til å fatte enkeltvedtak eller gripe inn mot planlagte tiltak, er det viktig å være ekstra oppmerksom slik at virksomheter med statlig eierinteresse ikke får særlig gunstige vilkår. Dette understreker behovet for å arbeide for bevisstgjøring og skille mellom de ulike rollene innenfor det enkelte departementsområde.

Det kan tenkes ulike måter å organisere statens rolle som eier og regulatør for å begrense mulighetene for rollekonflikter.

Det kan blant annet opprettes reguleringsorgan som er formelt skilt fra statlig forvaltning ved at saksbehandling og beslutninger blir lagt til organer som ikke er underlagt Kongen eller departementene. Reguleringsorganet vil da ikke være underlagt politisk innflytelse. Det bør imidlertid påpekes at hvis regulatørrollen overlates til et organ som er helt atskilt fra politisk ansvarlige instanser, kan dette åpne for at reguleringsorganet kan forfølge egeninteresser utover hva allmenne hensyn tilsier. De politiske myndighetenes mulighet til å gripe inn vil være begrenset til å utforme og iverksette regelendringer. Andre styringsvirkemidler kan f.eks. være lov- og forskriftsgivning, tilsynsordninger og konsesjoner.

I dag utøves eier- og regulatørrollen i mange tilfeller i samme departement, jf. St. meld. nr. 61 (1996-97). For blant annet for å motvirke eventuelle uheldige virkninger som kan følge av at eier- og regulatørrollen er organisert i samme departement, har det blitt opprettet egne kontroll- og tilsynsorganer som f.eks. Konkurransetilsynet. Dette er organer som er underlagt de ulike departementenes myndighet, noe som innebærer at vedtak i kontroll- og tilsynsorganer kan påklages til departementet. Dette innebærer imidlertid også at et departement utøver både eier- og reguleringsmyndighet for flere virksomheter. Det har blitt reist kritikk om hvorvidt en slik organisering gir den nødvendige tillit til at staten faktisk klarer å skille mellom eier- og regulatørrollen. For Post- og teletilsynet er det etablert en alternativ ordning når det gjelder klager på vedtak i saker av konkurransemessig karakter. Slike klager skal nå avgjøres av Arbeids- og administrasjonsdepartementet, og ikke av Samferdselsdepartementet som ellers er den overordnede myndigheten.

Regjeringen ønsker å vurdere muligheten for å organisere det statlige eierskapet slik at eier- og regulatørrollen i større grad utøves av forskjellig departement.

4.3 Omfanget av statlig eierskap

Regjeringen vurderer omfanget av statlig eierskap i næringslivet som betydelig. Økende omfang av det statlige eierskapet kan blant annet innebære at mer statlig kapital bindes i næringsvirksomhet, at statens risikoeksponering øker og at mulighetene for konflikt mellom statens rolle som eier og regulatør forsterkes, jf. også kapittel 4.2.

Staten er eier i flere store selskaper som har behov for kapitaltilgang for videre satsing og videreutvikling. Økt internasjonalisering og rask teknologisk utvikling stiller krav til kompetanse, nytenking og omstilling for at selskap skal være konkurransedyktige både nasjonalt og internasjonalt. Flere av de statlige selskapene vil ha behov for betydelige kapitalforhøyelser for å ivareta og videreutvikle sin posisjon i markedet.

Et spørsmål som reises i denne sammenhengen er hvorvidt staten i slike tilfeller skal gå inn med mer kapital eller om det bør åpnes for kapitaltilgang fra private investorer. Ekspansive statlige selskaper vil kunne gå inn for investeringer i prosjekter som innebærer betydelig risiko for selskapet. I tilfeller hvor staten er eneeier, vil staten alene måtte ta stilling til om friske midler skal skytes inn for å gjøre slike investeringer mulig. Dette krever betydelig kompetanse om norske og internasjonale markeder i de ansvarlige offentlige organer. Hvis statlige aksjeselskaper delprivatiseres og børsnoteres, vil staten være en av flere eiere som tar stilling til selskapets prosjekter. Gjennom børsen vil det dermed bli foretatt en markedstest av selskapets investeringsprosjekter. Mange statsaksjeselskaper vil trolig ikke ha problemer med å hente inn privat egenkapital gjennom aksjemarkedet.

Når staten skal ta stilling til spørsmålet om eventuell delprivatisering av et statsaksjeselskap, må det foretas en avveining mellom fordeler som private medeiere antas å kunne tilføre selskapet i form av f.eks. ledelseskompetanse, markedsnettverk og kapitaltilgang og de reduserte styringsmuligheter for staten som en delprivatisering vil gi, jf. boks 4.2. Utfallet av en slik avveining vil være avhengig av den vekten som tillegges ulike momenter i det enkelte tilfellet. I de tilfellene der staten eier aksjer sammen med andre interessenter, gjelder de ordinære bestemmelsene i aksjelovene. Dette innebærer at tilleggsbestemmelsene § 20.4 - § 20.6 i aksjeloven om heleide statlige aksjeselskaper ikke kommer til anvendelse. Disse hjemler vedtektsfesting av at styret skal legge fram planer for generalforsamlingen som må antas å ha politiske eller prinsipielle sider av betydning og/eller kan få vesentlige samfunnsmessige eller samfunnsøkonomiske virkninger. I forbindelse med vurdering av eventuelt deleierskap, bør det vurderes om styringshensyn som ivaretas på denne måten kan sikres gjennom alternative styringsvirkemidler.

Privat deleierskap kan øke distansen mellom selskapet og myndighetene og slik sett bidra til å redusere konflikten mellom eier- og regulatørrollen. Privat deleierskap kan også være en fordel for selskapene. Private eiere kan tilføre statlig eierskap annen eierkompetanse og nettverk.

Med børsnotering vil de statlige aksjeselskapene få tilgang til det ordinære egenkapitalmarkedet på linje med andre børsnoterte selskaper. Dette kan bidra til at det blir enklere for selskapene å inngå langsiktige allianser med utenlandske selskaper som kan bidra til å videreutvikle det norske selskapet. Varige og forpliktende allianser med utenlandske selskaper er ofte knyttet til muligheten for at selskapene går inn som eiere hos hverandre. Dette er ikke mulig hvis statsselskapene forblir heleide statlige selskaper. Dette kan innebære en konkurranseulempe da internasjonale allianser er et stadig mer fremtredende trekk i mange internasjonale markeder. Børsnotering av de statlige selskapene vil bidra til å få fram markedsverdi av selskapene gjennom kursen på aksjene. Bedømmelsen av verdiutviklingen i selskapene vil bli enklere og mer reell sett i forhold til dagens verdivurderinger. Utviklingen i markedsverdi vil være et viktig styringssignal og gi tilbakemelding til selskapenes ledelse som vil bidra til å sikre at det blir lagt tilstrekkelig vekt på forretningsmessig drift og lønnsomhet i selskapene.

Det norske aksjemarkedet er relativt lite sammenlignet med i andre land. Børsnotering av statlige aksjeselskaper vil øke størrelsen på Oslo Børs og øke interessen for investeringer fra såvel utenlandske som norske investorer. Dette vil stimulere det norske egenkapitalmarkedet. Det kan bidra til at en større del av investeringene fra store private norske investorer blir kanalisert til det norske egenkapitalmarkedet som følge av mer interessante investeringsprosjekter.

Regjeringen vil vurdere om enkelte statlige aksjeselskaper med behov for betydelig egenkapitaltilførsel gjennom delprivatisering og børsnotering kan hente inn egenkapital fra det private kapitalmarkedet. Regjeringen vil komme tilbake til dette i forbindelse med konkrete henvendelser fra selskapene om økt egenkapitaltilgang.

4.4 Utbyttepolitikk og avkastningskrav

Uavhengig av om det åpnes for privat egenkapitaltilførsel til enkelte statlige selskaper, legger Regjeringen opp til et fortsatt betydelig offentlig eierskap i næringslivet.

Omfanget av det statlige eierskapet i næringslivet stiller krav om retningslinjer for styring av statlig virksomhet gjennom blant annet utbyttepolitikk og avkastningskrav. Det er et alminnelig utgangspunkt for statlige selskaper at de har en forretningsmessig målsetting, med lønnsom drift som et hovedkriterium. De statlige selskapene skal kunne drive sin virksomhet etter samme linjer som de private bedriftene de konkurrerer med. Virksomheten skal drives innenfor de rammene som Stortinget har trukket opp for virksomheten.

Utbyttepolitikk og krav til avkastning er sentrale i styring av virksomheter, jf. St. meld. nr. 61 (1996-97).

Staten bør benytte samme prinsipper for fastsettelse av krav til avkastning som private investorer. Nivået på avkastningskravet må tilpasses den risikoen som virksomheten påfører eier/staten slik at avkastningskravet øker med økende risiko. De statlige selskapene som er pålagt samfunnsmessige oppgaver som kan være ulønnsomme å utføre, kan kompenseres for dette slik at pålagte oppgaver ikke medfører svekket konkurranseevne. Slik kompensering bør imidlertid ikke skje gjennom redusert avkastningskrav til virksomheten.

Utbyttepolitikken bør være utformet slik at den støtter opp under resultatmålsettingene for virksomheten. For staten som eier er verdiskaping over tid det overordnede målet som utbyttepolitikken må støtte opp under. Utbyttepolitikken må videre ta hensyn til selskapets muligheter til å gjennomføre lønnsomme investeringsprosjekter. I statlige selskaper bør utbyttepolitikken være utformet slik at den ikke medfører uønskede konkurransevridninger mellom den statlige virksomheten og private selskaper. Videre bør utbyttepolitikken være forutsigbar og ligge fast over tid.

Regjeringen arbeider med fastsetting av generelle prinsipper for krav til avkastning og utbyttepolitikk for statlige selskaper. Disse vil blant annet danne grunnlaget for utforming av funksjonelle krav til økonomireglement vedrørende styring av statlige selskaper.