6 Avkastnings- og utbyttepolitikk
6.1 Generelt
Samferdselsdepartementet legger opp til en overordnet eieroppfølging av selskapet og ikke en detaljstyring av selskapets forretningsmessige strategi og virksomhet. Styringen skal bidra til at statens mål med eierskapet oppnås og at selskapet forvalter statens kapital på en god måte.
Avkastnings- og utbyttepolitikken er viktige styringsredskaper i den samlede eieroppfølgingen av statens selskaper. Det er imidlertid viktig å skille mellom avkastningskravet som uttrykk for et mål om framtidig verdiskapning i selskapet og utbyttet som er den delen av avkastningen som eieren tar ut av selskapet.
Avkastningskravet skal beskrive den forventede avkastningen som kunne vært oppnådd ved alternative plasseringer med tilsvarende risiko av den kapitalen som er innskutt i selskapet. Utbyttepolitikken gir de langsiktige retningslinjer for hvordan selskapets avkastning skal disponeres, dvs. hvor mye som skal utbetales til eieren og hvor mye som skal holdes tilbake i selskapet.
Verdiskapningen for staten som eier skjer både gjennom utbetalt utbytte og verdiøkning i det aktuelle selskapet. Samferdselsdepartementet vil derfor søke å finne fram til den rette balansen mellom disse gjennom avkastnings- og utbyttepolitikken overfor NSB, slik at den totale verdiskapningen på lang sikt blir størst mulig.
6.2 Prinsipper ved fastsettelse av avkastningskravet overfor NSB
Samferdselsdepartementet legger til grunn at staten i utgangspunktet bør benytte samme prinsipper for fastsettelse av krav til avkastning overfor sine selskaper som private investorer. En viktig begrunnelse for dette er at ulike avkastningskrav for likeartet virksomhet innen privat og offentlig sektor vil være uheldig ut fra hensynet til konkurranse og effektiv ressursallokering. På denne bakgrunn har departementet tatt utgangspunkt i den såkalte kapitalverdimodellen ved fastsettelse av avkastningskrav overfor konsernet NSB. Beregninger ved bruk av denne modellen skal gjenspeile den avkastning som over tid er nødvendig for å trekke kapital til virksomheten, dvs. den avkastning kapitalmarkedet ellers forventer for plasseringer med samme risiko.
Kapitalverdimodellen tar utgangspunkt i avkastningen på en investering som antas å være uten risiko, den såkalte risikofrie renten. Deretter gjøres tillegg for den generelle risikoen knyttet til investering i næringslivet, justert for den spesifikke risikoen som er knyttet til selskapets virksomhet.
For børsnoterte selskaper vil risikoen kunne beregnes ved å analysere selskapets aksjeutvikling. For NSB har det vært nødvendig å gjøre et anslag for den selskapsspesifikke risikoen på bakgrunn av tallmateriale fra børsnoterte selskaper som opererer innen samme bransje.
Ut fra samfunnsøkonomiske vurderinger bør staten som eier prinsipielt velge et før-skatt avkastningskrav for NSB. På den måten påvirkes ikke selskapets investeringsbeslutninger av evt. skjevheter i skattesystemet. Dette vil imidlertid kunne bidra til forskjellsbehandling mellom private og statlige selskaper i og med at for en privat investor vil avkastningen etter skatt være det som er mest relevant som beslutningsgrunnlag. Departementet legger derfor til grunn at det avkastningskravet som fastsettes overfor NSB er et etter-skatt krav.
Som det ble vist til i kap. 3.2 er statens eierinteresser i NSB knyttet til andre forhold enn rene kapitalplasseringshensyn. Det legges likevel til grunn at den delen av selskapets drift som anses som lønnsom for samfunnet, men som ikke er bedriftsøkonomisk lønnsom for NSB, skal synliggjøres gjennom ordningen med statlig kjøp av persontransporttjenester. Ved fastsettelsen av avkastningkrav for NSB har departementet tatt utgangspunkt i omfanget av statlig kjøp av persontransporttjenester som ble lagt til grunn ved stortingsbehandlingen av NJP 1998-2007.
Ved stortingsbehandlingen av St.prp. nr. 39/Innst. S. nr 156 (1997-98) Om NSB Gardermobanen AS' økonomi, ble det besluttet å avvente balansevurderingen av NSB Gardermobanen AS til etter regnskapsavleggelse 1999. Den spesielle situasjonen for NSB Gardermobanen AS innebærer at avkastningskravet overfor konsernet NSB foreløpig må gjelde ekskl. NSB Gardermobanen AS.
En viss langsiktighet i avkastningskravet anses som mest hensiktsmessig for departementets evaluering av resultatene. På den måten unngås f.eks. at kortsiktige markedssvingninger gir utslag i resultatet. I og med at det avkastningskravet som fastsettes ved behandlingen av denne meldingen må gjelde ekskl. NSB Gardermobanen AS, vil det imidlertid være behov for å revidere avkastningskravet allerede i forbindelse med den neste stortingsmeldingen om NSBs virksomhet.
Departementet legger opp til at det i forbindelse med statsbudsjettet for det enkelte år gis en kort omtale av konsernets oppnådde resultat for siste regnskapsår.
Den årlige regnskapsmessige avkastningen gir ikke nødvendigvis et korrekt bilde av verdiutviklingen i selskapet. I forbindelse med evalueringen av NSBs oppnådde avkastning legger departementet derfor opp til at det med jevne mellomrom gjennomføres uavhengige verdivurderinger av selskapet. I og med at det er kun to år siden det ble foretatt en verdivurdering av selskapet og det fortsatt er knyttet stor usikkerhet bl.a. til forventet resultat av krengetogsatsingen og flytogene, har Samferdselsdepartementets ikke funnet det hensiktsmessig å foreta en ny verdivurdering av NSB i forbindelse med denne meldingen. En ny verdivurdering vil derfor først bli foretatt i forbindelse med neste stortingsmelding om NSBs virksomhet om to år.
6.3 Avkastningskravet
Styrets vurderinger
Med utgangspunkt i kapitalverdimodellen har NSB beregnet et nominelt etter-skatt avkastningskrav for konsernet på 9,5 pst. Styret i NSB anser et nominelt etter-skatt avkastningskrav overfor konsernet, ekskl. NSB Gardermobanen AS, på 9,5 pst. som et maksimalkrav overfor selskapet og legger til grunn at avkastningskravet endres i takt med evt. endringer i beskatningen. Fra styrets side legges det videre til grunn at et slikt avkastningskrav fra statens side følges opp i avtalen om statlig kjøp av persontransporttjenester.
Styret understreker overfor Samferdselsdepartementet at det er betydelig usikkerhet knyttet til vurderingen av risikoen i NSB-konsernet, men at staten selv gjennom sin samferdselspolitikk vil påvirke risikoforholdene vesentlig. Det vises i den forbindelse til forhold som framtidige investeringer i jernbanenettet, statlig kjøp, reguleringer ut fra trafikksikkerhet og miljø m.v. Styret har lagt til grunn at kjernevirksomheten i NSB står overfor en relativt lav risiko ut fra at hovedlinjene i dagens samferdselspolitikk antas å ligge fast eller antas endret i positiv retning for miljøvennlige transportformer. Det påpekes samtidig at statens eierskap i NSB ikke fullt ut kan sammenlignes med private investorers eierskap i andre selskaper etter som staten primært er eier av NSB for å sikre et samfunnsmessig utbytte i form av gode og effektive transportløsninger preget av høy trafikksikkerhet.
Samferdselsdepartementets vurderinger
Ved beregning av avkastningskravet overfor konsernet NSB har departementet på lik linje med styret tatt utgangspunkt i kapitalverdimodellen. I motsetning til styrets forslag er det lagt til grunn at den inngåtte 4-års rammeavtalen for statlige kjøp av persontransporttjenester mellom Samferdselsdepartementet og NSB, jf. NJP 1998-2007 fortsatt skal gjelde. Med denne avtalen bør NSB etter Samferdselsdepartementets vurdering kunne oppnå en årlig avkastning på bokført egenkapital knyttet til statlig kjøpproduktene på om lag 3 pst. etter skatt. Ca. 49 pst. av konsernets egenkapital er knyttet til produksjonen som omfattes av ordningen med statlig kjøp.
Som det framgår av omtalen i kap. 3.8 medfører Jernbaneverkets avtale med NSB om leie av fellesarealer i tilknytning til stasjonsområdene og godsterminalene til selvkost, at det er sikret økonomisk inndekning for kostnadene knyttet til denne virksomheten. Staten som eier kan imidlertid ikke beregne driftsmessig overskudd fra denne delen av kapitalen. Departementets risikovurderinger er for øvrig i tråd med styrets vurderinger.
Med utgangspunkt i selskapets rammebetingelser, en risikofri rente på 5,5 pst. og en risikovurdering basert på sammenligninger med andre transportselskaper både innenlands og utenlands, har Samferdselsdepartementet beregnet at staten som investor vil kunne kreve en nominell egenkapitalavkastning på 6,8 pst etter skatt på investert kapital i konsernet NSB, ekskl. NSB Gardermobanen AS.
Departementets forslag til avkastningskrav innebærer krav til store driftsmessige forbedringer innen NSBs kommersielle person- og godstrafikk i forhold til dagens situasjon.
6.4 Prinsipper ved fastsettelse av utbyttepolitikken overfor NSB
I tillegg til fastsetting av et langsiktig avkastningskrav, vil det være behov for å etablere en langsiktig og stabil utbyttepolitikk. Av styringsmessige hensyn er det viktig at staten som eier, etter at retningslinjene er lagt, ser på utbyttepolitikken som forpliktende, og at det derfor bare foretas justeringer dersom det skjer vesentlige endringer i de forutsetningene som er lagt til grunn for utbyttepolitikken.
For å kunne planlegge sine lånebehov og sitt investeringsnivå, har NSB behov for en forutsigbar utbyttepolitikk. Samferdselsdepartementet er av den oppfatning at utbyttepolitikken overfor konsernet NSB bør ligge fast over en periode på 4 år i og med at virksomheten er nært knyttet til den statlige infrastruktursatsingen og planene i NJP 1998-2007. I og med at det er knyttet stor usikkerhet til NSB Gardermobanen AS, legges det opp til at den utbyttepolitikken som fastsettes i denne meldingen, skal ligge fast i 2 år, fram til neste melding om NSBs virksomhet.
6.5 Kalkulert utbytte for kommende periode
Styrets vurderinger
Når det gjelder utbytte fra konsernet for kommende periode, er styret av den oppfatning at det ikke bør utbetales utbytte så lenge selskapets drift er basert på statlige omstillingsmidler (bevilgningen på 870 mill. kr til gjennomføringen av omstillingsprogrammet «Effekt 600», herunder lønnsmidler til personell som er overført til NSBs personalsenter) og har lån fra staten. Styret legger til grunn at staten er en «industriell» eier med langsiktig perspektiv på sine kapitalplasseringer og mener en eier med et slik perspektiv vil være mer opptatt av at evt. overskudd går tilbake til bedriften for å utvikle eksisterende og nye tilbud framfor utbetaling av utbytte. Styret mener det ikke bør tas ut utbytte fra konsernet før det gjennom omstillingsprosessen er oppnådd en tilfredsstillende avkastning fra den ordinære driften. Som langsiktig utbyttepolitikk overfor konsernet mener styret at 30 pst. av årsresultat må settes som øvre grense for utbytte.
Samferdselsdepartementets vurderinger
Som det framgår av St.prp. nr. 1 (1998-99), pkt. 6.6.5 er det ikke lagt opp til at NSB skal betale utbytte for 1998. Når det gjelder årene 1999 og 2000, støtter departementet styrets anbefaling om at det ikke bør utbetales utbytte fra konsernet. Det prognostiserte overskuddet for 1999 og 2000 er i stor grad knyttet til forventet gevinst fra salg av driftsuavhengige eiendeler og som styret har forutsatt skal omplasseres til driftsavhengig kapital. Deler av den kommersielle jernbanedriften går fortsatt med underskudd og forventninger om framtidige overskudd er avhengig av at det blir gjennomført tids- og kapasitetsforbedrende tiltak i infrastrukturen i tråd med planene som ble lagt med NJP 1998-2007. Som tidligere nevnt er det, til tross for at det ikke tas ut utbytte fra selskapet, forventet at NSBs egenkapitalandel vil avta gradvis fram til 2000.
Når det gjelder konsernets investeringsplaner for perioden 1998-2002, vises det videre til at om lag 50 pst. er knyttet til ordningen med statlig kjøp av persontransporttjenester. Stortinget ga sin tilslutning til investeringene i nytt materiell knyttet til ordningen med statlig kjøp av persontransporttjenester i forbindelse med stortingsbehandlingen av NJP 1998-2007. At overskudd i denne omstillingsperioden tilbakeføres til konsernet har dessuten langsiktig nytte for staten ved at NSB oppnår best mulig betingelser i det private lånemarkedet som igjen genererer redusert bevilgningsbehov til statlig kjøp av persontransporttjenester.
En annen årsak til at departementet ikke finner rom for å ta ut utbytte fra konsernet for årene 1999-2000 er morselskapets økte forpliktelser som følge av AFP-ordningen, samt behovet for ytterligere omstilling utover det som er lagt til grunn i omstillingsprogrammet «Effekt 600».
NSB bør arbeide for å komme i en utbyttesituasjon så snart som mulig. Samferdselsdepartementet legger derfor opp til at den langsiktige utbyttepolitikken overfor selskapet fastsettes i den neste meldingen som skal fremmes om to år. Da vil også forholdene rundt NSB Gardermobanen AS (organisatoriske, drifts- og markedsmessige) være vesentlig mer avklart. Den langsiktige utbyttepolitikken overfor selskapet vil bli sett i sammenheng med den generelle utbyttepolitikken Regjeringen fastsetter.