3 Gjennomføringen av den økonomiske politikken

3.1 Finanspolitikken

3.1.1 Hovedtrekk i budsjettpolitikken

Finanspolitikken skal bidra til å stabilisere utviklingeni norsk økonomi. I økonomiske oppgangstider må offentlige inntekter og utgifter tilpasses slik at den samlede etterspørselen etter varer og tjenester ikke blir så sterk at det oppstår pris- og kostnadspress. I nedgangstider, med stor ledig kapasitet i økonomien, bør på den annen side budsjettpolitikken innrettes mot å stimulere den økonomiske veksten. Pris- og kostnadsveksten i Norge ligger fortsatt høyt i forhold til konkurrentlandene, til tross for at veksten i økonomien har avtatt, jf. beskrivelsen av norsk økonomi i kapittel 2. Pris- og kostnadsveksten må raskt komme ned på linje med utviklingen hos våre handelspartnere. Dette er nødvendig for å unngå en betydelig økning i arbeidsledigheten og unngå en særnorsk høy rente. Finanspolitikken må bidra til en slik utvikling.

I tillegg må finanspolitikken ha et langsiktig perspektiv. Norsk økonomi står overfor store utfordringer utover i neste århundre, som følge av fallende petroleumsinntekter og økende utgifter til pensjoner og pleie- og omsorgstjenester.

Utviklingen i oljeprisen siden i fjor vår understreker hvor vanskelig det er å forutsi de framtidige oljeinntektene. Selv om oljeprisen har økt de siste ukene, kan en ikke se bort fra at oljeprisen kan bli vesentlig lavere på lengre sikt. Finanspolitikken må utformes slik at norsk økonomi blir robust overfor uforutsette fluktuasjoner i petroleumsinntektene.

Hovedtrekkene i finanspolitikken for 1999 er nå:

• En finanspolitisk innstramming på ½ pst. av BNP for Fastlands-Norge, målt ved endringen i det olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettoverskuddet.

• En reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på knapt 1½ pst. fra 1998 til 1999.

• En reduksjon i skatte- og avgiftsnivået utenom barnetrygden som følge av vedtatte regelendringer. Reduksjonen ble til vedtatt budsjett anslått til om lag 620 mill. kroner i 1999, målt i påløpt verdi. Betalte skatter og avgifter anslås å øke med om lag 370 mill. kroner fra 1998 til 1999.

• Statsbudsjettets oljekorrigerte budsjettunderskudd anslås til 10,9 mrd. kroner i 1999. Underskuddet dekkes ved en tilsvarende overføring fra Statens petroleumsfond.

• Under forutsetning av en gjennomsnittlig oljepris på 110 kroner pr. fat i 1999 anslås statens nettoinntekter fra petroleumsvirksomheten til 37,7 mrd. kroner i inneværende år. Det samlede overskuddet i Statens petroleumsfond og statsbudsjettet anslås til 30,5 mrd. kroner. Ved utgangen av 1999 anslås den samlede kapitalen i petroleumsfondet til 203 mrd. kroner.

Statsbudsjettets utgifter og inntekter er vist i tabellene 3.1 og 3.2. Gjennomføringen av finanspolitikken i 1999 er nærmere beskrevet i avsnitt 3.1.3.

Ifølge retningslinjene for Statens petroleumsfond skal Regjeringen i Revidert nasjonalbudsjett 1999 gi anslag for avsetningen i Statens petroleumsfond i 2000basert på foreløpige retningslinjer for finanspolitikken. Anslagene er basert på den økonomiske utviklingen som er beskrevet i kapittel 2. Når det gjelder budsjettpolitikken har en lagt til grunn følgende tekniske forutsetninger:

• En reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på 1 pst. fra 1999 til 2000.

• En videreføring av det skatte- og avgiftsnivået som følger av forslagene i denne meldingen.

Statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd anslås til 14,6 mrd. kroner i 2000. Det er foreløpig lagt til grunn en oljepris på 115 kroner pr. fat og en samlet olje- og gassproduksjon på 233 mill. standardkubikkmeter oljeekvivalenter. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås med bl.a. disse forutsetningene til 68,6 mrd. kroner i 2000. Etter overføring av midler til statskassen for å dekke det oljekorrigerte underskuddet anslås avsetningen i Statens petroleumsfond til 54,0 mrd. kroner i 2000. I tillegg anslås rente- og utbytteinntektene i petroleumsfondet til 7,0 mrd. kroner, slik at det samlede overskuddet blir på 61,0 mrd. kroner.

3.1.2 Statsregnskapet for 1998

Statsregnskapet for 1998 viser et samlet overskudd før lånetransaksjoner på statsbudsjettet og Statens petroleumsfond på 33,8 mrd. kroner. I statsbudsjettet som ble vedtatt av Stortinget i desember 1997, ble overskuddet anslått til 72,7 mrd. kroner. Reduksjonen skyldes først og fremst at statens inntekter fra petroleumsvirksomheten ble 42,1 mrd. kroner lavere enn anslått i det vedtatte budsjettet, hovedsakelig fordi gjennomsnittlig oljepris ble 96 kroner pr. fat, mens anslaget i det vedtatte budsjettet var 125 kroner.

¹) Statsbudsjettets utgifter korrigert bl.a. for utgifter til oljevirksomhet, dagpenger og renter.

²) Tall for 1950-62 gjelder bare statsregnskapet. Brudd i 1972 og 1978 skyldes hovedrevisjoner av nasjonalregnskapet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

Det oljekorrigerte underskuddet ble 17,5 mrd. kroner, som er 2,0 mrd. kroner lavere enn i vedtatt budsjett. I tillegg ble rente- og utbytteinntektene i petroleumsfondet 1,2 mrd. høyere enn anslått i det vedtatte budsjettet.

Reduksjonen i det oljekorrigerte underskuddet på 2,0 mrd. kroner fra det vedtatte budsjettet til regnskapet skyldes følgende forhold:

• Skatte- og avgiftsinntektene ble 11,3 mrd. kroner høyere pga. høyere vekst i sysselsetting, lønninger og privat konsum.

• Netto renteinntekter ble 2,1 mrd. kroner lavere.

• Andre inntekter, herunder gebyrinntekter, ble 1,4 mrd. kroner høyere.

• Utgiftene utenom statlig petroleumsvirksomhet og renteutgifter ble 8,6 mrd. kroner høyere enn i vedtatt budsjett.

Til nysalderingen 1998 ble det oljekorrigerte underskuddet anslått til 17,1 mrd. kroner, som ble dekket ved en overføring fra Statens petroleumsfond. Statsregnskapet for 1998 viser at det oljekorrigerte underskuddet ble 17,5 mrd. kroner. Tabell 3.4 viser utviklingen i det oljekorrigerte underskuddet fra det nysalderte budsjettet til regnskapet.

3.1.3 Gjennomføringen av finanspolitikken i 1999

Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond anslås til 30,5 mrd. kroner, som er 25,2 mrd. kroner lavere enn i det vedtatte budsjettet. Reduksjonen skyldes først og fremst at statens inntekter fra petroleumsvirksomheten anslås å bli 18,4 mrd. kroner lavere. Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet er økt med 4,4 mrd. kroner som følge av bevilgningsforslag i denne meldingen, øvrige tilleggsbevilgninger hittil i år og anslagsendringer mv. og anslås nå til 10,9 mrd. kroner. Rente- og utbytteinntektene i Statens petroleumsfond er nedjustert med 2,4 mrd. kroner til 3,7 mrd. kroner. Ved utgangen av 1999 anslås den samlede kapitalen i petroleumsfondet til om lag 203 mrd. kroner.

Utenom anslagsendringer foreslås det at utgiftene i statsbudsjettet 1999 økes med 5,5 mrd. kroner siden vedtatt budsjett. De største utgiftsøkningene er knyttet til konflikten i Kosovo som utgjør 1,7 md. kroner, ferdigstilling av det nye Rikshospitalet og gjennomføring av eldreplanen på 4 år med hhv. 0,8 mrd. kroner og 0,2 mrd. kroner, samt økte bevilgninger til innsatsstyrt sykehusfinansiering og forsvarets internasjonale operasjoner med hhv. 0,3 mrd. kroner og 0,7 mrd. kroner.

I beløpet på 5,5 mrd. kroner inngår både endringer som er foreslått tidligere i år og forslagene i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett.

Tilleggsbevilgninger hittil i år og bevilgnings- og innstrammingsforslag som fremmes i denne meldingen, bidrar samlet til å øke det oljekorrigerte budsjettunderskuddet med 1 748 mill. kroner i forhold til det vedtatte budsjettet. Beløpet tilsvarer de foreslåtte bevilgningene i forbindelse med Kosovo-krisen. Regnskapstekniske justeringer fører dessuten til en svekkelse av det oljekorrigerte budsjettet med 244 mill. kroner fra det vedtatte budsjettet.

Regjeringen foreslår tiltak som samlet reduserer utgiftene med 2,0 mrd. kroner og øker inntektene med 1,5 mrd. kroner. Inndekningsforslagene på i alt 3,5 mrd. kroner som fremmes i denne meldingen inkluderer utgiftskutt ved bl.a. en reduksjon av Statsbyggs reguleringsfond med 0,3 mrd. kroner, en reduksjon av kommunesektorens rammeoverføringer (hovedstadstilskuddet) med 150 mill. kroner og en reduksjon av reserveavsetningen til uforutsette utgifter på 0,9 mrd. kroner. Innenfor bistandsbudsjettet er det tidligere foreslått noen utgiftsøkninger i forbindelse med Kosovo-krisen, og det foreslås nå noen utgiftsreduksjoner på enkelte andre poster. Økte inntekter fra dokumentavgift og autodiselavgift utgjør 0,7 mrd. kroner. I tillegg foreslås inntektsøkninger ved salg av eiendom og en overføring fra konsesjonsavgiftsfondet på tilsammen 0,5 mrd. kroner og økte aksjeutbytter og inntekter under departementene på 0,3 mrd. kroner.

Følgende anslagsendringer bidrar til å øke det oljekorrigerte underskuddet med 2,4 mrd. kroner fra vedtatt budsjett til Revidert nasjonalbudsjett:

• Statens netto renteinntekter er nedjustert med 1,5 mrd. kroner. Dette skyldes bl.a. en nedjustering av gjennomsnittlig rentesats på statens kontantbeholdning og på utlån i statsbankene. For statsbankene har dette i stor grad sammenheng med at flere lånekunder enn tidligere lagt til grunn har gått over til fastrentelån.

• Skatte- og avgiftsinntektene er nedjustert med 0,5 mrd. kroner.

• Noe høyere anslått arbeidsledighet bidrar til at utgiftene til dagpenger er oppjustert med 0,4 mrd. kroner.

Tabell 3.6 viser endringer i det oljekorrigerte overskuddet fra Nasjonalbudsjettet 1999 og vedtatt budsjett til Revidert nasjonalbudsjett.

Boks 3.1 Den olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettindikatoren

Den olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettindikatoren viser endringen i overskuddet på statsbudsjettet korrigert for:

• Inntekter og utgifter fra petroleumsvirksomheten.

• Inntekter og utgifter som kan knyttes til den aktuelle konjunktursituasjonen.

• Endringer i budsjettposter som antas ikke å ha aktivitetsvirkninger i det året en beregner innstrammingen.

Det olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettoverskuddet beregnes først på nivåform i mrd. kroner. For å måle stramheten i finanspolitikken fokuseres det på endringen fra ett år til det neste i det olje-, rente- og aktivitetskorrigerte overskuddet, målt i pst. av BNP for Fastlands-Norge. En omfattende beskrivelse av den olje-, rente- og aktivitetskorrigerte indikatoren finnes på Finansdepartementets web-sider som har adresse: http: www.finans.dep.no/

Beregningsmetoden for indikatoren er noe endret sammenliknet med Nasjonalbudsjettet 1999:

• Beregningen av konjunkturutslaget i skatte- og avgiftsinntektene knyttes nå mer direkte opp mot utviklingen i skatte- og avgiftsgrunnlagene, mot tidligere BNP for Fastlands-Norge. Denne omleggingen bidrar til å bedre presisjonen i beregningene.

• Mens det olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettoverskuddet tidligere ble angitt i forhold til faktisk BNP for Fastlands-Norge, blir det nå angitt i forhold til et trendnivå for Fastlands-Norges BNP. Justeringen av beregningsopplegget innebærer at konjunkturutslagene på budsjettbalansen gjennomgående er blitt noe større, jf. figur 3.2. Finanspolitikken framstår dermed generelt som noe mindre stram i høykonjunkturperioder og noe mindre ekspansiv i lavkonjunkturperioder.

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 3.5 Den olje-, rente- og aktivitetskorrigerte indikatoren. 1999

		Mrd. kroner2)	Pst. av BNP
	Innstramming i Vedtatt budsjett	7,7	0,8
+	Endring fra foreløpig til endelig regnskap for 1998	0,3
+	Endringer i Revidert nasjonalbudsjett 1999 mv.	-2,8
=	Innstramming til RNB99 før tekniske justeringer	5,2	0,5
+	Justering av beregningsopplegget for indikatoren1)	-1,0
=	Innstramming i Revidert nasjonalbudsjett 1999	4,2	0,4	3)

¹) Endring som følge av nytt beregningsopplegg for den olje-, rente- og aktivitetskorrigerte indikatoren.

²) Positive tall øker innstrammingen, negative tall reduserer innstrammingen.

³) Indikatoren oppgis som andel av trend-BNP som følge av omleggingen av beregningsopplegget.

Kilde: Finansdepartementet

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomhetenpå 37,7 mrd. kroner er nå anslått 18,4 mrd. kroner lavere enn i vedtatt budsjett for 1999. Inntektsreduksjonen skyldes først og fremst lavere produksjonsanslag, bl.a. som følge av vedtatte produksjonsbegrensninger. I tillegg er produksjons- og investeringskostnadene noe oppjustert siden vedtatt budsjett. Den uforutsett lave oljeprisen mot slutten av fjoråret fører dessuten til at betalte skatter i 1999 for skatteåret 1998 blir lavere enn tidligere lagt til grunn. Samlet fører disse endringene til reduserte overføringer fra statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten (SDØE), lavere skatte- og avgiftsinntekter fra oljeselskapene og en nedjustering av aksjeutbyttet fra Statoil.

Fratrukket overføringen til statskassen på 10,9 mrd. kroner anslås avsetningen i Statens petroleumsfond til 26,8 mrd. kroner, som er 22,8 mrd. kroner lavere enn i det vedtatte budsjettet for 1999. Inklusive renter og utbytte i fondet på 3,7 mrd. kroner anslås det totale overskuddet i Statens petroleumsfond til 30,5 mrd. kroner.

Netto finansinvesteringer i offentlig forvaltning, som omfatter stats- og kommuneforvaltningens overskudd etter nasjonalregnskapets definisjoner, anslås til 44,8 mrd. kroner i 1999. Overskuddet utgjør 3,9 pst. av BNP, jf. tabell 3.7. Dette tilsvarer overskuddsbegrepet som benyttes i Maastricht-kriteriene for offentlige finanser. Bruttogjelden i offentlig forvaltning, slik den er definert i Maastricht-kravene, anslås nå til om lag 290 mrd. kroner eller vel 25 pst. av BNP ved utgangen av 1999. Bruttofordringene i offentlig forvaltning er imidlertid høyere enn gjelden, slik at nettofordringene ved utgangen av 1999 er anslått til om lag 480 mrd. kroner eller om lag 42 pst. av BNP.

3.1.4 Utviklingstrekk i statsfinansene på mellomlang sikt

Finanspolitikken må ha et langsiktig perspektiv. I tillegg til de langsiktige beregningene som presenteres i kapittel 3.1.5, legges det vekt på å følge særskilt opp utviklingen de nærmeste årene. Beregningene for perioden 2000-2003 er basert på tekniske framskrivinger, og gir ikke uttrykk for Regjeringens politiske prioriteringer. Følgende hovedforutsetninger er lagt til grunn:

• En oljepris på 115 1999-kroner pr. fat i 2000 og 120 1999-kroner pr. fat i årene deretter.

• En reell, underliggende utgiftsvekst på 1 pst. i hvert av årene.

• Et uendret reelt skatte- og avgiftsnivå i forhold til 1999, inkludert de forslag som fremmes i denne meldingen.

Med disse forutsetningene anslås det oljekorrigerte budsjettunderskuddet å øke fra 10,9 mrd. kroner i 1999 til om lag 21 mrd. kroner i 2003.

Stigende skatte- og avgiftsinntekter fra petroleumsvirksomheten og overføringer fra SDØE, samt lavere investeringer, bidrar til å øke statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten fra 37,7 mrd. kroner i 1999 til 117 mrd. kroner i 2003. Den årlige nettoavsetningen i Statens petroleumsfond tilsvarer statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten fratrukket overføringen til statskassen for å dekke det oljekorrigerte underskuddet. Rente- og utbytteinntekter i Statens petroleumsfond antas å stige fra 3,7 mrd. kroner i 1999 til 18 mrd. kroner i 2003. Med de forutsetningene som er lagt til grunn anslås samlet kapital i fondet, målt til markedsverdi, til om lag 620 mrd. kroner ved utgangen av år 2003.

Offentlig forvaltnings netto finansinvesteringer anslås å stige fra 44,8 mrd. kroner eller 3,9 pst. av BNP i 1999 til 113 mrd. kroner eller 8,2 pst. av BNP i år 2003. Økningen skyldes i hovedsak økte inntekter fra petroleumsvirksomheten. De store overskuddene i offentlige finanser i Norge står i kontrast til utviklingen i EU og industrilandene, der netto finansinvesteringene i lang tid har vært negative, jf. figur 3.3 D.

Bruttogjelden for offentlig forvaltning, slik den er definert i Maastricht-kriteriene, anslås til om lag 290 mrd. kroner eller vel 25 pst. av BNP ved utgangen av 1999. Bruttogjelden anslås å stige til om lag 330 mrd. kroner eller 24 pst. av BNP i 2003. Bruttofordringene i offentlig forvaltning anslås imidlertid å være betydelig høyere enn bruttogjelden gjennom hele framskrivingsperioden. Nettofordringene antas å vokse fra om lag 480 mrd. kroner eller om lag 42 pst. av BNP i 1999, til i overkant av 900 mrd. kroner eller om lag 66 pst. av BNP ved utgangen av 2003.

Prognosene for utviklingen i statsfinansene er usikre, og er bl.a. nært knyttet opp til anslagene for utviklingen i oljeprisen og aktiviteten i norsk fastlandsøkonomi. En endring i årlig gjennomsnittlig oljepris på 10 kroner vil endre statens nettoinntekter fra petroleumsvirksomheten med opp mot 10 mrd. kroner. Så sent som i 1997 var den gjennomsnittlige oljeprisen på 136 kroner pr. fat, mens den så langt i 1999 har svingt fra 74 kroner pr. fat på det laveste til 132 kroner pr. fat på det høyeste.

3.1.5 Langsiktige utfordringer i finanspolitikken

Utover i neste århundre vil økningen i antall eldre og høyere tilleggspensjoner medføre voksende offentlige utgifter til pensjoner. Samtidig vil den sterke veksten i antall eldre over 80 år kreve økte ressurser til pleie- og omsorgstjenester. Hovedtrekk i utviklingen er vist i figurene 3.4A - 3.4D. Antall alders- og uførepensjonister kan øke med om lag 60 prosent fra 1998 til 2050. Antall yrkesaktive pr. pensjonist reduseres sterkt. Statens utgifter til folketrygdens alders- og uførepensjon er anslått å øke fra om lag 8 pst. i 1998 til vel 16 pst. av BNP i 2050.

Store petroleumsinntekter gjør at Norge har et bedre utgangspunkt enn de fleste andre vestlige land for å møte utfordringer knyttet til en aldrende befolkning. Petroleumsinntektene vil imidlertid ventelig falle utover i neste århundre, jf. figur 3.4C. I perioder med høye petroleumsinntekter er det derfor nødvendig å sette til side betydelige midler i petroleumsfondet for å unngå kraftige innstramminger i offentlige budsjetter senere.

De langsiktige utfordringene i budsjettpolitikken kan illustreres på ulike måter:

• I Langtidsprogrammet 1998-2001 ble det presentert makroøkonomiske framskrivinger, herunder beregninger som illustrerte offentlig sektors finansielle stilling. Oppdaterte beregninger av langtidsprogrammets basis- og sprekkalternativer er presentert i de siste års nasjonalbudsjett.

• De siste årene har nasjonalbudsjettet også inneholdt beregninger som belyser de generasjonsmessige fordelingsvirkningene av finanspolitikken, såkalte generasjonsregnskapsberegninger.

Basisalternativet i Langtidsprogrammet 1998-2001 skisserte en utvikling hvor det skapes rom for en gjennomsnittlig vekst i offentlig sysselsetting på knapt ½ pst. pr. år, samtidig som skattenivået og nivået på overføringer holdes uendret. Det ble ikke lagt til grunn økninger i egenbetalinger for offentlige tjenester. En balansert utvikling i offentlige finanser ble i framskrivingen sikret gjennom oppbygging av en betydelig finanskapital i petroleumsfondet i perioden med høye petroleumsinntekter. Det er forutsatt at offentlige budsjetter skal være i balanse ved slutten av framskrivingsperioden, dvs. i 2050.

En slik langsiktig balansert utvikling stiller store krav til finanspolitikken og til at yrkesdeltakingen fortsatt holdes på et høyt nivå. Etter at Langtidsprogrammet ble lagt fram har det skjedd endringer, bl.a. i anslagene for framtidige petroleumsinntekter, som bidrar til at en slik langsiktig balansert utvikling for norsk økonomi nå framstår som enda mer krevende.

I forhold til anslag presentert i Langtidsprogrammet 1998-2001 er nåverdien av statens netto kontantstrøm fra petroleumssektoren nedjustert med vel 100 mrd. kroner. Hovedårsaken til denne nedjusteringen er høyere anslag for investerings- og driftsutgifter, jf. nærmere omtale i avsnitt 2.4.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

Lavere anslag for framtidige petroleumsinntekter innebærer at den veksten i offentlig sysselsetting som ble lagt til grunn i Basisalternativet i Langtidsprogrammet 1998-2001 ikke kan realiseres uten at øvrige offentlige utgifter reduseres eller at inntektene økes. Beregninger indikerer at med tilsvarende forutsetninger som i Langtidsprogrammet er det behov for varig lavere nivå på disse øvrige utgiftene og/eller høyere nivå på inntektene samlet i størrelsesorden 1½ til 2 prosent av BNP i forhold til Basisalternativet i Langtidsprogrammet.

Generasjonsregnskapsberegninger bygger på følgende hovedprinsipper:

• Betalte skatter og mottatte overføringer for nålevende generasjoner framskrives for en lang periode med utgangspunkt i siste års budsjettsituasjon. Det tas bl a hensyn til demografiske utviklingstrekk og forpliktelsene som er innebygd i dagens folketrygdsystem.

• Offentlige budsjetter forutsettes å gå i balanse, sett over en lang periode.

• Et anslag på dagens verdi av offentlig formue inngår i beregningene. Den største enkeltkomponenten i formuen er statens andel av petroleumsformuen.

På denne bakgrunn kan en beregne hvor høye nettoskatter, dvs bruttoskatter fratrukket overføringer, framtidige generasjoner må betale for å sikre langsiktig balanse i offentlige budsjetter. For å vurdere de generasjonsmessige fordelingsvirkningene av dagens finanspolitikk, kan den anslåtte skattebelastningen for framtidige generasjoner sammenliknes med skattebelastningen for nålevende generasjoner. Tilsvarende kan en anslå hvor mye budsjettbalansen må styrkes i dag for å unngå innstramminger overfor framtidige generasjoner.

Beregningene som ble presentert i Nasjonalbudsjettet 1999, antydet at budsjettbalansen for offentlig forvaltning, justert for konjunkturmessige forhold, var i omtrent den størrelsesorden som kreves for å unngå å velte byrder over på framtidige generasjoner. Balansen i generasjonsregnskapet er senere svekket noe, bl.a. fordi nåverdien av statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten er blitt nedjustert, jf. ovenfor.

Offentlig sektors inntekter og utgifter er i betydelig grad avhengig av konjunktursituasjonen. Perioder med høy økonomisk aktivitet, som i de siste årene, kjennetegnes ved sterk vekst i skatte- og avgiftsinntektene fra fastlandsøkonomien og lavere utgifter til arbeidsledighetstrygd. Slike konjunktursvingninger påvirker også kommunenes budsjetter. I forhold til tidligere generasjonsregnskapsberegninger er nå også kommunenes inntekter justert for konjunkturforløp tilsvarende som for den olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettindikatoren for statsbudsjettet, jf. boks 3.1. Et generelt resultat av det nye beregningsopplegget er at konjunkturutslagene på budsjettbalansen gjennomgående er blitt noe større.

Oppdaterte generasjonsregnskapsberegninger antyder nå at budsjettbalansen for offentlig forvaltning burde vært i størrelsesorden 10-25 mrd. kroner høyere for å unngå økte skattebyrder for framtidige generasjoner. Beregningene innebærer at de høye petroleumsinntektene i de nærmeste årene bør slå ut i betydelige budsjettoverskudd for å sikre generasjonsmessig balanse.

De beregningene som presenteres her, bygger som i tidligere offentlige dokumenter, på en framtidig trendmessig reallønnsvekst på 1 pst. i året. Med høyere reallønnsvekst svekkes den generasjonsmessige balansen. Dette henger sammen med at framtidige utgifter, f.eks. pensjoner, er forutsatt justert i takt med økt reallønn. Anslaget på nåverdien av statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten påvirkes derimot ikke av nivået på framtidig reallønnsvekst. Den framtidige kontantstrømmen bestemmes i all hovedsak av oljeprisene, som ikke påvirkes av innenlandsk lønnsvekst. Nåverdien av kontantstrømmen bidrar derfor til å finansiere en mindre del av utgiftene på statsbudsjettet desto mer reallønningene øker.

Beregningene er videre basert på 4 pst. realrente. Dersom realrenten beregningsteknisk settes lavere, f.eks. til 3 pst., vil den generasjonsmessige balansen svekkes med om lag 25 mrd. kroner.

Den generasjonsmessige balansen avhenger i betydelig grad av hvor stor den offentlige formuen anslås å være, og særlig av statens andel av petroleumsressursene. Usikkerheten som knytter seg til framtidige petroleumsinntekter trekker isolert sett i retning av at budsjettbalansen bør styrkes ytterligere i forhold til de beregningene som er presentert i denne meldingen.

3.2 Nærmere om kommune-forvaltningens økonomi

3.2.1 Noen bakgrunnstall med hovedvekt på kommuneforvaltningens inntekter og utgifter i 1998

Kommuneforvaltningens realinntekter har økt betydelig de siste årene, jf. figur 3.5A. Inntektsveksten var særlig sterk i 1997, mens foreløpige regnskapstall fra Statistisk sentralbyrå innebærer en reell inntektsvekst fra 1997 til 1998 på om lag ½ pst. Realinntektsveksten i 1998 ble lavere enn lagt til grunn i vedtatt budsjett, noe som i første rekke kan tilskrives høyere prisvekst for kommunal tjenesteproduksjon enn tidligere lagt til grunn. De høye lønnstilleggene i lønnsoppgjøret våren 1998 førte både til sterk vekst i direkte lønnsutgifter og betydelig økte pensjonspremier som følge av den sterke økningen i framtidige pensjonsforpliktelser.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Tidligere har brutto renteinntekter vært inkludert i inntektsrammen for kommuneopplegget, mens brutto renteutgifter har vært holdt utenom. En svakhet ved dette har blant annet vært at økt rente førte til høyere inntekter, mens sektorens netto renteutgifter over tid økte fordi sektoren har netto gjeld. I det tallmaterialet som presenteres i denne meldingen holdes renteinntektene utenfor inntektsrammen. Virkningen av renteendringer kommenteres særskilt. Framstillingen av kommuneopplegget blir enklere når renteinntekter og renteutgifter behandles symmetrisk.

Fra 1988 til 1998 anslås realveksten i kommunesektorens inntekter til knapt 42 mrd. 1998-kroner, eller om lag 2,6 pst. pr. år i gjennomsnitt. Økningen må blant annet ses i sammenheng med at kommunesektoren har fått nye oppgaver, blant annet i forbindelse med reformen for psykisk utviklingshemmede og undervisningsreformene i 1994 og 1997.

Utviklingen i kommuneforvaltningens inntekter og utgifter er gjengitt i tabell 3.10 i vedlegg 3 Detaljerte anslagstall.

For å måle utviklingen i den økonomiske aktiviteten i kommuneforvaltningen bruker bl.a. Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi en indikator der endringer i sysselsetting målt i timeverk, produktinnsats (vareinnsats) i faste priser og bruttorealinvesteringer i faste priser veies sammen. Som vekter brukes beløpsandelene til disse komponentene. Figur 3.5B viser utviklingen i den kommunale aktiviteten målt på denne måten.

Aktiviteten økte med om lag 2 pst. fra 1997 til 1998, dvs. betydelig mer enn inntektsveksten. Produktinnsatsen økte med vel 4 pst., mens anslagene viser en nedgang i realinvesteringene på om lag 1 pst. etter en reell økning på hele 33 pst. i 1997. Den sterke investeringsveksten i 1997 har i første rekke sammenheng med investeringer i tilknytning til 6-årsreformen.

Sysselsettingen i kommunene målt i timeverk økte ifølge foreløpige regnskapstall med 1,8 pst. fra 1997 til 1998. Dette er på linje med året før, da veksten var 1,9 pst. I perioden fra 1988 til 1998 økte sysselsettingen målt i timeverk med vel 23 pst., eller gjennomsnittlig om lag 2,1 pst. pr. år. Antall personer sysselsatt i kommuneforvaltningen økte i samme periode med om lag 125 000 til knapt 540 000, jf. også figur 3.5C. Kommunesektoren har økt sin andel av totalt antall sysselsatte fra 19,4 pst. i 1988 til om lag 24 pst. i 1998.

Kommuneforvaltningens samlede underskudd før lånetransaksjoner, målt som andel av inntektene, er betydelig redusert i forhold til nivået på slutten av 1980-tallet, jf. figur 3.5D. De siste årene har underskuddene økt noe igjen, og underskuddet for 1998 anslås nå til om lag 5 mrd. kroner. Nivået på underskuddet må blant annet ses i sammenheng med finansieringen av eldresatsingen. Den delen av investeringene i forbindelse med denne satsingen som ikke dekkes av statlige investeringstilskudd slår direkte ut i høyere underskudd. Kommunene får imidlertid dekket også denne delen av investeringskostnaden, ved at det gis statlige tilskudd til å betjene renter og avdrag på lån over en periode på inntil 30 år. Investeringer tilknyttet Reform - 97 blir finansiert etter de samme prinsippene som eldresatsingen. Dette bidrar til å forklare underskuddene i 1996 og 1997.

Kommunesektorens nettogjeld som andel av inntektene har gått betydelig ned siden slutten av 1980-tallet. I 1989 utgjorde nettogjelden som andel av samlede inntekter knapt 50 pst., mens tilsvarende andel i 1998 anslås til vel 30 pst.

3.2.2 Kommuneforvaltningens inntekter og utgifter i 1999

I Nasjonalbudsjettet 1999 ble det for 1999 lagt opp til en vekst i kommunenes reelle inntekter på vel 1¼ pst., eller om lag 2,6 mrd. kroner. Stortingsbehandlingen (vedtatt budsjett) medførte en reduksjon i kommunesektorens inntekter på om lag 450 mill. kroner sammenliknet med opplegget i Nasjonalbudsjettet.

Etter at Nasjonalbudsjettet 1999 ble lagt fram, er inntektsnivået i 1998 oppjustert med om lag 1,6 mrd. kroner. Av dette skyldes om lag 1,4 mrd. kroner økte skatteanslag. Om lag 200 mill. kroner skyldes at statsregnskapstallene nå er innarbeidet. Disse endringene påvirker ikke inntektsanslaget for 1999.

De økonomiske rammene for 1999 ble fastsatt med utgangspunkt i en prisvekst på kommunal tjenesteyting på 4¼ pst. Dette anslaget er nå nedjustert til 3,7 pst., dels som følge av lavere forventet prisvekst på varer og investeringer, og dels som følge av at lønnsvekstanslaget er nedjustert. Det legges nå til grunn en gjennomsnittlig lønnsvekst fra 1998 til 1999 på 4½ pst., jf. omtale i avsnitt 2.1. Nedjusteringen av prisveksten medfører isolert sett at realverdien av kommunesektorens inntekter øker med vel 1 mrd. kroner.

¹) Fratrukket tilskudd til flyktninger mv. og arbeidsmarkedstiltak.

²) Metoden for beregning av nettogjeld er lagt om, jf. kap. 7 i Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, mars 1999.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

Nedjusteringen av lønnsvekstanslaget medfører at anslaget for kommunesektorens skatteinntekter er nedjustert med 450 mill. kroner i 1999. Videre er anslaget for gebyrinntektene oppjustert med om lag 400 mill. kroner, i første rekke fordi nye tall fra Statistisk sentralbyrå indikerer en sterkere vekst i gebyrer knyttet til egen bolig enn det som tidligere har vært lagt til grunn. Dette må blant annet ses i sammenheng med økte kostnader for kommunene knyttet til den nye avgiften på sluttbehandling av avfall.

I forbindelse med denne meldingen foreslås økte bevilgninger til kommunesektoren på netto om lag 400 mill. kroner. Blant annet foreslås det økte bevilgninger til innsatsstyrt finansiering av sykehus (315 mill. kroner), investeringer i tilknytning til eldresatsingen (159 mill. kroner) og tusenårssteder i kommunene (87 mill. kroner). I motsatt retning trekker forslaget om en reduksjon av hovedstadstilskuddet på 150 mill. kroner. Disse forslagene er nærmere omtalt i St prp nr 67 (1998-99) Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet 1999.

Til sammen medfører disse endringene i anslag og bevilgninger at kommunesektorens realinntekter nå anslås om lag 1,4 mrd. kroner høyere enn det som fulgte av det vedtatte budsjettet. Oppjusteringen av inntektsnivået i 1998 innebærer likevel at inntektsveksten anslås noe lavere enn det som fulgte av vedtatt budsjett. Den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 1998 til 1999 anslås nå til om lag 1 pst., tilsvarende om lag 2 mrd. kroner.

Kommunesektorens netto renteutgifter anslås å øke med om lag 700 mill. kroner fra 1998 til 1999. Endringen i netto renteutgifter vil ifølge anslagene langt på vei tilsvare endringen i brutto renteutgifter, siden nivået på brutto renteinntekter for kommunesektoren forventes å endre seg lite fra 1998 til 1999. I gjennomsnitt fra 1999 til 2000 forventes en rentenedgang. Det er grunn til å anta at netto renteutgifter for kommunesektoren i 2000 vil nærme seg nivået fra 1998.

Det legges til grunn en vekst i sysselsetting og vareinnsats fra 1998 til 1999 på 1¼ pst. Videre legges det til grunn en reell videreføring av investeringsnivået. Med disse forutsetningene anslås kommuneforvaltningens underskudd før lånetransaksjoner for 1999 til om lag 3,6 mrd. kroner. Størrelsen på underskuddet er til en viss grad påvirket av finansieringen av utgifter til investeringer i forbindelse med eldresatsingen, jf. omtale av finansieringsprinsippene i punkt 3.2.1.

I proposisjonen om kommuneøkonomien for 2000, som legges fram samtidig med denne meldingen, legger Regjeringen foreløpig opp til en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på om lag 1¼ pst. fra 1999 til 2000. Videre legges det opp til en reell vekst i frie inntekter på om lag ¼ pst. Det er fortsatt stor usikkerhet knyttet til skatteanslagene for 1999. Dersom anslagene for kommunesektorens skatteinntekter i 1999 blir endret i forhold til forutsetningene i denne meldingen, kan vekstanslagene for kommunesektorens inntekter i 2000 bli endret i forbindelse med framleggingen av Nasjonalbudsjettet 2000.

3.3 Penge- og valutapolitikken

Det er lang tradisjon for å innrette norsk penge- og valutapolitikk mot fast eller stabil valutakurs. Fra 1945 skjedde dette med utgangspunkt i Bretton Woods-avtalen og fra 1972 ved deltakelse i den såkalte «valutaslangen» i Europa. Fra 1978 til 1990 ble kronen holdt stabil mot en kurv av valutaer som reflekterte sammensetningen av norsk utenrikshandel. I 1990 ble kronen knyttet til ECU med en gitt sentralkurs. Systemet med en definert sentralkurs og snevre svingningsmarginer rundt denne viste seg etter hvert å være sårbart for spekulative angrep, og forholdene i valutamarkedet gjorde det nødvendig å forlate dette systemet den 10. desember 1992. Både sentralkursen og svingningsmarginene falt da bort, og kronen ble formelt flytende. Gjennom 1993 og begynnelsen av 1994 ble det i gjennomføringen av penge- og valutapolitikken lagt vekt på at valutakursen skulle være stabil målt mot europeiske valutaer.

Den 6. mai 1994 ble det ved kongelig resolusjon fastsatt ny forskrift for kronens kursordning. I forskriftens § 2 heter det:

«Norges Banks løpende utøvelse av pengepolitikken skal rettes inn mot stabilitet i kronens verdi målt mot europeiske valutaer, med utgangspunkt i kursleiet siden kronen begynte å flyte den 10. desember 1992. Ved vesentlige endringer i kursen skal virkemidlene innrettes med sikte på at valutakursen etter hvert bringes tilbake til utgangsleiet. Det gjelder ikke svingningsmarginer med tilhørende plikt for Norges Bank til å intervenere i valutamarkedet.»

Kilde: Norges Bank

Forskriften var en presisering og videreføring av retningslinjene som var fulgt siden 1992. På denne måten holdt man fast ved at hovedoppgaven for pengepolitikken var å bidra til kursstabilitet, slik det også hadde vært under de fastkursordningene man hadde fram til 10. desember 1992. Samtidig videreførte man den fleksibiliteten som hadde ligget i gjennomføringen av pengepolitikken etter 1992.

Siden fastkursregimet ble formelt avviklet i desember 1992, må kursen på norske kroner i hovedsak sies å ha vært stabil i forhold til europeiske valutaer, jf. figur 3.6. De siste årene har det imidlertid vært perioder med press både oppover og nedover på kronekursen. I begynnelsen av 1997 ble kronen utsatt for et vedvarende appresieringspress. På denne bakgrunn ble Norges Banks renter redusert for å bidra til å stabilisere kursen på norske kroner. Pengemarkedsrentene lå i en periode lavere enn ECU-renten. Kronekursen vendte gradvis tilbake til utgangsleiet. Fra sommeren 1998 oppstod det et press i motsatt retning, bl.a. som følge av tiltakende presstendenser innenlands og svekket utenriksøkonomi i kjølvannet av et kraftig oljeprisfall. I tråd med valutakursforskriften reagerte Norges Bank på denne situasjonen med å heve sine rentesatser til et nivå godt over rentenivået i euroområdet. Folio- og dagslånsrenten ble hevet flere ganger i 1998, til hhv. 8 og 10 prosent i slutten av august. Hittil i 1999 har Norges Bank redusert rentene tre ganger, hver gang med 0,5 prosentpoeng. Norges Banks foliorente er etter dette kommet ned i 6,5 pst. Samtidig har kronekursen styrket seg, og har den siste tiden ligget under 8,30 kroner per euro.

Målt ved månedsgjennomsnittet har kronen variert mellom 7,73 og 8,90 kroner per ECU/euro siden begynnelsen av 1997. Målt mot kursindeksen tilsvarer dette en variasjon mellom 96,7 og 111,3. Disse utslagene i kronekursen har funnet sted i en periode med store svingninger i oljeprisen og tidvis betydelig uro i internasjonale valutamarkeder. I størstedelen av denne perioden har kronen likevel ligget innenfor eller nær utgangsleiet, slik dette er definert i valutakursforskriften. Utslagene i valutakursen er relativt beskjedne sammenliknet med hva mange andre små land med flytende valutakurs har erfart. Disse utslagene har heller ikke vært større enn hva en hadde grunn til å se for seg da gjeldende valutakursforskrift ble fastlagt våren 1994.

Stabilitet i valutakursen som retningslinje for penge- og valutapolitikken har særlig bakgrunn i følgende forhold, jf. omtale i St prp nr 1 Tillegg nr 3 (1997-98), avsnitt 1.3.2:

• Det er viktig å skjerme utviklingen i fastlandsøkonomien mot de sterke svingningene i petroleumsinntektene. En pengepolitikk rettet mot stabil valutakurs kan bidra til stabile rammevilkår for det konkurranseutsatte næringslivet. Kapitalutgangen gjennom petroleumsfondet bidrar samtidig til å dempe oljeinntektenes innvirkning på kronekursen.

• For et lite land med åpen økonomi er det vanskelig å holde lav inflasjon uten stor grad av stabilitet i valutakursen. Ved at pengepolitikken innrettes mot å stabilisere kronekursen i forhold til valutakursen i land som vektlegger lav pris- og kostnadsvekst, kan en bidra til forventninger om fortsatt lav inflasjon i Norge. Dette har igjen betydning for både pris- og lønnsfastsettingen. Moderat pris- og kostnadsvekst vil samtidig være en forutsetning for en stabil valutakursutvikling over tid.

• En stabil valutakurs bidrar til å forankre lønnsoppgjørene. Gis det lønnstillegg utover det produktivitetsutviklingen og prisutviklingen i konkurrentlandene tilsier, har det umiddelbar konsekvens i form av svekket kostnadsmessig konkurranseevne og dermed svakere sysselsettingsutvikling i den konkurranseutsatte delen av næringslivet. Dette gir partene i arbeidslivet et klart ansvar for å bidra til en stabil økonomisk utvikling gjennom moderate inntektsoppgjør. Pengepolitikken bidrar dermed til å stabilisere norsk økonomi ved at den støtter opp under inntektspolitikken

Når pengepolitikken rettes inn mot å stabilisere den norske kronen mot europeiske valutaer, er det grunn til å regne med at det norske rentenivået over tid vil ligge nært rentenivået i Europa. Innenfor den arbeidsdelingen som er trukket opp mellom de ulike delene av den økonomiske politikken, er det finanspolitikken som har hovedansvaret for at den samlede etterspørselen utvikler seg på en måte som er forenlig med en balansert utvikling i norsk økonomi. Innenfor det handlingsrommet hensynet til en stabil valutakurs setter, kan Norges Bank tilpasse de pengepolitiske virkemidlene til konjunkturutviklingen. Dette ble det for eksempel vist til i Revidert nasjonalbudsjett 1996, der det bl.a. ble uttalt i avsnitt 3.4:

«Innenfor de rammene det operative målet om stabil valutakurs setter, vil pengepolitikken i den nåværende konjunkturfasen bli innrettet mot å bidra til at veksten i den innenlandske etterspørselen ikke blir så sterk at pris- og kostnadsstigningen skyter fart.»

Ved vesentlige endringer i valutakursen skal virkemidlene i pengepolitikken innrettes med sikte på at valutakursen etter hvert bringes tilbake til utgangsleiet. Det er samtidig begrenset hvor sterke virkemidler i form av renteendringer og kjøp og salg av valuta Norges Bank kan benytte for å holde kronekursen stabil. Dette er en viktig forskjell fra det fastkursregimet en hadde inntil 10. desember 1992. Da var det i prinsippet ubegrenset plikt for Norges Bank til å forsvare de fastsatte svingningsmarginene for kronekursen. Retningslinjen om begrenset virkemiddelbruk må ses i lys av erfaringene med fastkursregimene i Norge og andre land tidlig på 1990-tallet. Oppfatninger om at virkemiddelbruken i pengepolitikken i form av intervensjoner og rentenivå ikke er opprettholdbar, vil svekke troverdigheten til politikken og kan i seg selv utløse spekulative kapitalbevegelser. Ved vesentlige endringer i valutakursen må Norges Bank således løpende vurdere hvor sterk virkemiddelbruk banken finner hensiktsmessig i lys av forholdene i valutamarkedet og situasjonen i norsk økonomi.

Erfaringene både fra perioden før fastkursregimet ble forlatt i 1992 og senere tilsier at det er begrensninger på våre muligheter til å styre kronekursen på kort sikt. Det er likevel viktig at pengepolitikken bidrar til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Dette stiller også krav til at den økonomiske politikken samlet sett er forenlig med lav pris- og kostnadsvekst.

Stortinget vedtok følgende under behandlingen av Nasjonalbudsjettet 1999:

«Norge må ta initiativ til en strategisk dialog med EU for å styrke vår forankring i EØS-avtalen og vår deltakelse i EUs ulike samarbeidsprosjekter. Vår rolle som ledende energi- og miljønasjon må brukes aktivt i en slik dialog. I en slik dialog kan det også undersøkes mulighetene for å knytte den norske krone nærmere til euroen.»

Det har vært bred politisk enighet om at det ikke er aktuelt å vende tilbake til det pengepolitiske regimet som vi hadde før 1992. Det finnes ikke tilstrekkelig grunnlag i dag for å tro at Norge kan ha utsikter til å oppnå et sterkt og forpliktende valutakurssamarbeid med EU som kan gjøre et nytt fastkursregime (dvs. et system med en erklært sentralkurs og tilhørende svingningsmarginer) stabilt og motstandskraftig.

Vårt nåværende valutakursregime gir ikke grunnlag for å søke gjensidig intervensjonssamarbeid med andre land. Spesielt kan vi ikke be andre land om kreditt eller samarbeid for å forsvare kursen når det ikke gjelder svingningsmarginer med tilhørende plikt til å intervenere for vår egen sentralbank. Hvis vi skulle ønske et nærmere samarbeid med EU, måtte vi i så fall som ledd i dette etablere et fastkursregime med intervensjonsplikt for Norges Bank.

Statsministeren og finansministeren tok opp spørsmålet om monetært samarbeid med EU under sine møter i Brussel i januar i år med presidenten for EU-kommisjonen Jacques Santer og medlem i EU-kommisjonen med ansvar for økonomiske og monetære spørsmål Yves-Thibault de Silguy. Samtalene fra disse møtene er blitt fulgt opp gjennom brevveksling mellom finansministeren og Yves-Thibault de Silguy, og gjennom møter på statssekretær- og embetsmannsnivå.

Regjeringen har i sine samtaler med EU-kommisjonen vært åpen for de muligheter som måtte foreligge. Regjeringen har imidlertid hele tiden gjort det klart at to helt sentrale forutsetninger må ligge til grunn for enhver form for dialog og samarbeid:

• Det eksisterende pengepolitiske regimet i Norge skal videreføres.

• Den norske regjeringen er sterkt forpliktet av resultatet av folkeavstemningen i 1994 om EU-medlemskap. På denne bakgrunn kan ikke Regjeringen la norsk økonomisk politikk bli gjenstand for formelle overvåkingsprosedyrer av EU-organer, som for eksempel de overvåkingsprosedyrene som i dag gjelder for medlemslandene i EU.

Yves-Thibault de Silguy uttrykker i et brev av 11. mars til finansministeren forståelse for disse forutsetningene. Han foreslår i brevet at en tettere dialog framover om monetære spørsmål skjer gjennom eksisterende arbeidsgrupper og kanaler for kommunikasjon mellom EU og EFTA. Han ser dette som en fordel både ved at dette allerede er veletablerte kanaler, og at en også på denne måten vil involvere de andre EFTA-landene i arbeidet.

Finansministeren har informert de øvrige EFTA-landene om de Silguys forslag. Regjeringen ser positivt på forslaget, og er innstilt på å følge det opp, forutsatt at de øvrige EFTA-landene også stiller seg positive til forslaget.

3.4 Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet

3.4.1 Statens petroleumsfond

3.4.1.1 Generelt

Ved utgangen av 1998 var den bokførte verdien av Statens petroleumsfond, fratrukket en mellomregning med statskassen, 164 626 mill. kroner, jf. St meld nr 3 (1998-99) Statsrekneskapen 1998. Dette svarer til egenkapitalen i fondet. Mellomregningen på 3 018 mill. kroner mellom fondet og statskassen skyldes at fondet i 1998 ble tilført mer midler enn netto avsetningen til petroleumsfondet etter statsregnskapet skulle tilsi. Den bokførte verdien av fondets portefølje av utenlandske verdipapirer var derfor 3 018 mill. kroner høyere enn fondets egenkapital ved årsskiftet.

På grunn av urealiserte verdipapirgevinster som ikke blir inntektsført i fondets regnskap, var markedsverdien av fondet høyere enn den bokførte verdien ved utgangen av 1998. Markedsverdien av Statens petroleumsfond pr. 31. desember 1998 var 168 768 mill. kroner, korrigert for mellomregningen med statskassen.

I 1998 hadde fondet inntekter på til sammen 66 535 mill. kroner, hvorav 45 041 mill. kroner utgjør statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten. De øvrige 21 494 mill. kronene utgjør avkastningen på fondets portefølje i 1998, og fordeler seg med 6 183 mill kroner på renter, utbytte mv. og 15 312 mill. kroner på netto valuta- og verdipapir-gevinster. Fondets utgifter i 1998 var en overføring til statsbudsjettet på 17 059 mill. kroner som gikk til å dekke det oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Fondets overskudd inklusive omvurderinger ble dermed 49 476 mill. kroner, som tilsvarer økningen i fondets verdi i forhold til utgangen av 1997.

Regnet i prosent var avkastningen på fondets utenlandske verdipapirer 9,25 pst. i 1998, når en måler avkastningen i utenlandsk valuta i samsvar med valutasammensetningen til fondets referanseportefølje. Avkastningen kan fordeles på investeringer i aksjer og investeringer i obligasjoner og andre rentebærende papirer. En slik fordeling viser at avkastningen på aksjer var 12,86 pst. i 1998 mens avkastningen på obligasjoner var 9,31 pst. Totalavkastningen var altså lavere enn avkastningen for hver at de to aktivaklassene enkeltvis. Dette skyldes at beregningen av totalavkastningen tar hensyn til at fordelingen mellom aksjer og obligasjoner har endret seg gjennom året. Derfor ga for eksempel den høye avkastningen på aksjer i 1. kvartal, da aksjeandelen i fondet var lav, svært lite utslag i totalavkastningen. I beregningen av den isolerte avkastningen for hver aktivaklasse tas det derimot ikke hensyn til størrelsen på hver portefølje, og aksjeavkastningen i 1. kvartal hadde dermed vesentlig betydning for den beregnede aksjeavkastningen på årsbasis.

Målt i norske kroner var fondets avkastning 19,75 pst. i 1998. Forskjellen mellom avkastningen i kroner og avkastningen i utenlandsk valuta skyldes at den norske kronen svekket seg med nesten 10 pst. mot fondets valutakurv i løpet av 1998. Det er imidlertid avkastningen i utenlandsk valuta som best uttrykker utviklingen i fondets internasjonale kjøpekraft.

Finansdepartementet har siden 1997 benyttet det britiske konsulentselskapet Bacon & Woodrow til å foreta en uavhengig måling og evaluering av avkastningen på Statens petroleumsfond. Avkastningen sammenliknes med avkastningen på en nærmere angitt referanseportefølje for fondet som er fastsatt av Finansdepartementet, jf. nærmere omtale i St meld nr 1 (1997-98) Nasjonalbudsjettet 1998. For året 1998 som helhet finner Bacon & Woodrow at Statens petroleumsfond hadde en avkastning som var 0,17 prosentpoeng høyere enn avkastningen til denne referanseporteføljen. Den viktigste årsaken til meravkastningen var ifølge Bacon & Woodrow at fondets aksjeandel i første halvår 1998 ble bygget opp noe raskere enn aksjeandelen i referanseporteføljen. Norges Bank har beregnet meravkastningen til fondet i forhold til referanseporteføljen i 1998 til 0,20 prosentpoeng. Det er således ikke fullt samsvar mellom Norges Banks og Bacon & Woodrows tall, noe som hovedsakelig har bakgrunn i ulike valutakursberegninger ved inngangen til 1998, jf. omtale i Statsrekneskapen 1998.

Overføringene fra statskassen til Statens petroleumsfond har siden 30. juni 1998 blitt foretatt ved utgangen av hvert kvartal, jf. omtale i Nasjonalbudsjettet 1998. Den siste overføringen til fondet i 1998 ble framskyndet fra 31. desember til 30. november av hensyn til bl.a. praktiske problemer og risiko med å gjennomføre endringer i porteføljen samtidig som den nye valutaen euro ble introdusert i Europa. Dette er også omtalt i Statsrekneskapen 1998 og i St prp nr 30 (1998-99) Ny saldering av statsbudsjettet 1998.

Den første overføringen i 1999 ble foretatt den 31. mars. Størrelsen på denne overføringen ble satt til 3 018 mill. kroner. Dette tilsvarte nøyaktig mellomregningen mellom fondet og statskassen pr. 31. desember 1998. Samtidig med at fondet ble tilført midler, ble det samme beløpet tilbakeført til statskassen som en innløsning av mellomregningen for 1998. Nettovirkningen på fondets portefølje av utenlandske verdipapirer ble dermed null.

I henhold til anslagene i denne meldingen vil netto avsetningen i petroleumsfondet bli 26,8 mrd. kroner i 1999, jf. avsnitt 3.1. Dette utgjør differansen mellom statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten på 37,7 mrd. kroner og overføringen fra fondet til statsbudsjettet på 10,9 mrd. kroner. Markedsverdien av fondet ved utgangen av 1999 er anslått til 203,0 mrd. kroner.

I henhold til loven om Statens petroleumsfond har Finansdepartementet ansvar for forvaltningen av petroleumsfondet. I St prp nr 1 Tillegg nr 7 (1996-97) Saldering av statsbudsjettet 1997 het det:

«Det legges opp til at departementets styring av petroleumsfondet skal tilfredsstille kravene i Økonomireglementet for statsforvaltningen.»

Den operative forvaltningen av fondets midler er overlatt til Norges Bank. Norges Banks egen virksomhet ligger utenfor økonomireglementets rekkevidde. Når det gjelder forholdet mellom Finansdepartementet og Norges Bank i arbeidet med Statens petroleumsfond, er dette regulert gjennom forskriften om forvaltning av fondet, som er fastsatt med hjemmel i loven om Statens petroleumsfond, og gjennom andre retningslinjer og bestemmelser som er meddelt Norges Bank i brev fra Finansdepartementet. I tillegg er det inngått en forvaltningsavtale mellom Finansdepartementet og Norges Bank om petroleumsfondet. I avtalen heter det bl.a. at Norges Bank skal forvalte fondet «i samsvar med lov, økonomireglement for staten, forskrifter og andre vedtak og retningslinjer som gjelder for fondet, ...».

Statlige fond er en meget uensartet gruppe. Det er meget stor forskjell i fondenes formelle grunnlag, aktiviteter og størrelse. I kommentarene til § 1 i økonomireglementet for staten, fastsatt ved kgl. res. 26. januar 1996, er det uttalt at Finansdepartementet vil fastslå hvilke regler som skal gjelde for forvaltning av fond etter å ha vurdert de enkelte fond nærmere. Den 5. februar 1999 sendte Finansdepartementet ut et rundskriv om økonomiregelverkets rekkevidde for forvaltning av statlige fond (Rundskriv R-3/99). Økonomiregelverket omfatter økonomireglementet og funksjonelle krav til økonomiforvaltningen i staten, fastsatt av Finansdepartementet 24. oktober 1996. Statens petroleumsfond faller utenfor den formelle rekkevidden av dette regelverket. I rundskrivet er det gitt spesielle anvisninger om hvordan økonomiregelverkets krav skal følges opp for slike fond. Finansdepartementet anser at kravene til definisjon av mål, styring og rapportering for petroleumsfondets vedkommende er oppfylt gjennom det rammeverk som er etablert i form av lov om petroleumsfondet, forskrift for forvaltningen av fondet og andre, utfyllende bestemmelser gitt av Finansdepartementet, herunder fastsettelsen av en referanseportefølje og grense for relativ volatilitet. Det vises til nærmere omtale i Nasjonalbudsjettet 1998 om begrepene referanseportefølje og relativ volatilitet.

I tillegg heter det i rundskrivet at det må vurderes hvorvidt det er nødvendig med supplerende bestemmelser i tråd med hovedprinsippene i økonomiregelverket bl.a. om interne rutiner for økonomikontroll, betalingsformidling, økonomisystem og regnskapsføring. Finansdepartementet legger til grunn at de interne rutinene i Norges Bank fullt ut tilfredsstiller kravene i økonomiregelverket når det gjelder krav til økonomisystem, regnskapsføring og intern økonomikontroll. Det kan bl.a. nevnes at Hovedstyret i Norges Bank har vedtatt at det skal utvikles et system for etablering og oppfølging av den interne kontroll i Norges Bank som er i samsvar med Kredittilsynets forskrift for finansinstitusjoner tilpasset det styringssystem som er etablert i Norges Bank.

Finansdepartementet mener at det ikke er hensiktsmessig at forvaltningen av Statens petroleumsfond oppfyller den enkelte bestemmelse i økonomiregelverket. Økonomiregelverket gjelder formelt ikke for fondet, og er tilpasset helt andre typer virksomhet. Finansdepartementet har likevel som mål at styringen med forvaltningen av Statens petroleumsfond skal være minst like god og kontrollnivået minst like høyt som det som følger av kravene i økonomiregelverket. Det legges vekt på at kravene må tilpasses virksomhetens egenart. De retningslinjene som er fastsatt av Finansdepartementet vil sammen med Norges Banks interne kontrollrutiner utgjøre like strenge krav som bestemmelsene i økonomiregelverket.

3.4.1.2 Forvaltningen av fondet

Ved forvaltningen av Statens petroleumsfond legges det stor vekt på avveiningen mellom målet om en størst mulig avkastning på investeringene og lavest mulig risiko i porteføljen. Hensynet til lav risiko tilsier at investeringene spres over mange ulike verdipapirer. Videre er det vesentlig at en kan foreta en løpende styring av risikoen, med utgangspunkt i en nærmere angitt referanseportefølje for fondet. Finansdepartementet har fastsatt en slik referanseportefølje for petroleumsfondet, jf. omtale i Nasjonalbudsjettet 1998. Referanseporteføljen representerer en nøytral investeringsstrategi i forhold til fondets retningslinjer. Referanseporteføljen er dermed både en referanse som fondets avkastning kan måles mot, og et verktøy i Finansdepartementets styring av risikoen i fondet. Det er fastsatt en grense for hvor mye Norges Banks faktiske investeringer av fondet kan avvike fra referanseporteføljen, i form av risikomålet relativ volatilitet.

Referanseporteføljen er satt sammen av internasjonalt anerkjente indekser, som også brukes av en rekke andre investorer. Dette bidrar til å redusere kostnadene ved forvaltningen. For det første gir dette mulighet for såkalt indeksforvaltning, som innebærer at en ekstern forvalter får i oppgave å forvalte en portefølje som til enhver tid ligger svært tett opptil referanseporteføljen. Dette er en tjeneste som innebærer svært lave forvaltningskostnader. For det annet gir bruken av en standardisert referanseportefølje mulighet for såkalt kryssing ved aksjekjøp. Dette innebærer at en kjøper ferdig sammensatte aksjeporteføljer direkte fra andre investorer og utenom meglerapparatet. På denne måten blir aksjekjøpene billigere både fordi en unngår meglerhonorarer og fordi en normalt oppnår gunstigere kjøpskurser. Mer enn 80 pst. av aksjene som ble kjøpt til petroleumsfondet i første halvår 1998, ble kjøpt ved kryssing. Det er vanskelig å anslå den eksakte kostnadsbesparelsen ved dette, men forsiktige anslag fra Norges Bank tyder på at det ble spart vel 15 mill. kroner i meglerhonorarer og at fordelen ved å kunne kjøpe til gunstigere kurser beløp seg til minst det dobbelte av dette.

I avtalen mellom Finansdepartementet og Norges Bank om forvaltning av Statens petroleumsfond heter det at Norges Bank skal motta godtgjøring for forvaltningen av fondet med utgangspunkt i prinsippet om full kostnadsdekning. Godtgjøringen trekkes fra fondets brutto avkastning før netto avkastningen tilføres fondets kronekonto den 31. desember hvert år. Satsene for godtgjøring i 1998 var 0,105 pst. av den gjennomsnittlige verdien som i henhold til referanseporteføljen kunne plasseres i aksjer, og 0,065 pst. av verdien som kunne plasseres i obligasjoner. I alt mottok Norges Bank en godtgjøring på 77,4 mill. kroner for forvaltningen av petroleumsfondet i 1998. Dette må anses som lavt sett i forhold til andre fond av tilsvarende størrelse, og skyldes i hovedsak det store innslaget av indeksforvaltning.

I henhold til § 4 i forskriften om forvaltning av Statens petroleumsfond skal Finansdepartementet fastsette en maksimal grense for relativ volatilitet i petroleumsfondet, målt i forhold til fondets referanseportefølje. Relativ volatilitet er definert som det forventede standardavviket til avkastningen til den såkalte differanseporteføljen som utgjør forskjellen mellom fondets faktiske plasseringer og referanseporteføljen, jf. nærmere omtale i Nasjonalbudsjettet 1998. Finansdepartementet fastsatte grensen for relativ volatilitet til 1,5 pst. i forbindelse med at fondet fikk anledning til å investere i aksjer fra begynnelsen av 1998.

Departementet skrev følgende om valget av grense for relativ volatilitet i Nasjonalbudsjettet 1998:

«I Revidert nasjonalbudsjett 1997 ble det lagt til grunn at fondets plasseringer skal være slik at de gir en avkastning på linje med bredt sammensatte porteføljer av verdipapirer. I utgangspunktet er det derfor naturlig at fondets plasseringer i stor grad gjenspeiler de aksjeindeksene og obligasjonsindeksene som inngår i referanseporteføljen.

Transaksjonskostnader gjør imidlertid at det ikke alltid vil være ønskelig å kjøpe alle verdipapirene som inngår i indeksene. I tillegg er det aktuelt å åpne for at en mindre del av fondet kan forvaltes etter en mer aktiv strategi, som også gjør at fondet vil få en sammensetning som avviker fra de nevnte indeksene i referanseporteføljen. Det understrekes at det også for slike forvaltningsmandater vil bli tatt utgangspunkt i bestemte indekser som referanse for investeringene, men det kan være snakk om en noe høyere grense for relativ volatilitet for disse mandatene enn for andre. I en periode hvor det er store netto overføringer til fondet og endringer i aktivafordelingen, kan det også være nødvendig med en noe større toleranse for avvik fra referanseporteføljen og dermed høyere grense for relativ volatilitet.

Ut fra disse hensynene vil departementet fastsette en grense for relativ volatilitet på 1,5 pst. En vil senere vurdere grensen for relativ volatilitet i lys av de erfaringer man gjør, og i lys av at senere perioder med lavere vekst i fondets plasseringer trekker i retning av at det ikke er nødvendig å ha like stor toleranse for avvik fra referanseporteføljen som nå.»

Finansdepartementet har på denne bakgrunn tatt initiativ til en ny vurdering av grensen for relativ volatilitet. Finansdepartementet sendte den 21. april i år brev til Norges Bank der banken ble bedt om å vurdere erfaringene med risikomålet generelt, og gi en vurdering av hvor høyt grensen for relativ volatilitet burde settes framover. Finansdepartementet vil komme tilbake til spørsmålet etter at saken er behandlet i Norges Bank.

I annet halvår 1998 valgte Norges Bank fem forvaltere til såkalt aktiv forvaltning av aksjeporteføljer på vegne av Statens petroleumsfond. Aktiv forvaltning skiller seg fra indeksforvaltning ved at forvalterne i større grad tillates å avvike fra referanseporteføljen, og at forvalterne utnytter denne muligheten til å prøve å velge aksjer ut fra et mål om å oppnå meravkastning i forhold til referanseporteføljen. De aktive forvaltningsmandatene ble utlyst i februar 1998. Valg av forvaltere har bygget på en omfattende prosess der en blant annet har gjennomført to runder med spørreundersøkelser og besøk hos de aktuelle forvalterne. Det er stilt strenge krav til den enkelte forvalter.

Hittil er det utpekt forvaltere til aktiv forvaltning i Storbritannia, Japan, Europa utenom Storbritannia og Stillehavsregionen utenom Japan. Mercury Asset Management får ansvaret for aktiv forvaltning i Storbritannia og Fidelity Pensions Management for aktiv forvaltning i Japan. I Europa utenom Storbritannia er det tildelt mandater til Capital International Limited, Gartmore Investment Management og Storebrand Kapitalforvaltning, mens Fidelity Pensions Management har fått ansvaret for aktiv forvaltning også i Stillehavsregionen utenom Japan. Norges Bank arbeider videre med sikte på å velge ut forvaltere til aktiv forvaltning i Nord-Amerika i 1999.

I september 1998 ble det utlyst mandater for aktiv forvaltning av rentebærende investeringer. Det er ennå ikke utpekt forvaltere til de aktive rentemandatene. I mars 1999 innbød Norges Bank også til søknader om forvaltningsmandater for såkalt taktisk aktivaallokering for petroleumsfondet. Dette er en type aktiv forvaltning der forvalterne gis større frihet til å velge hvilke verdipapirer det skal investeres i, bl.a. mellom ulike land, valutaslag, sektorer og aktivaklasser (aksjer eller obligasjoner). Det er foreløpig ikke tildelt noen mandater for slik forvaltning.

3.4.1.3 Norges Banks petrobufferportefølje

Hovedstyret i Norges Bank fastsatte 18. februar 1998 nye retningslinjer for plassering av bankens valutareserver. Retningslinjene trådte i kraft 8. juni 1998. De nye retningslinjene innebærer en ny inndeling av reservene, hvor det blant annet er skilt ut en egen portefølje kalt petrobufferporteføljen. Denne porteføljen er ment å tjene som en støtte i Norges Banks oppbygging av petroleumsfondets portefølje av utenlandske verdipapirer. I perioden mellom to overføringer fra statskassen til fondet, vil Norges Bank gradvis bygge opp petrobufferporteføljen ved hjelp av overføringer i valuta fra SDØE og de daglige valutakjøpene i markedet til oppbygging av fondet. Disse midlene plasseres slik at petrobufferporteføljen får en fordeling mellom aktivaklasser, regioner og individuelle verdipapirer som samsvarer med fordelingen i petroleumsfondet. Når det overføres midler fra statens foliokonto i Norges Bank til petroleumsfondets kronekonto, blir et tilsvarende beløp overført fra Norges Banks petrobufferportefølje til petroleumsfondets særskilte portefølje av utenlandske verdipapirer. Ettersom petrobufferporteføljen allerede har en sammensetning som tilsvarer sammensetningen av petroleumsfondets portefølje av utenlandske verdipapirer, vil det ikke være behov for vesentlige omvekslinger for at petroleumsfondet skal få den aktivafordelingen som er nedfelt i retningslinjene. Det er bestemt at verdipapirene skal overføres til petroleumsfondet til representative markedskurser.

Petrobufferporteføljen er som nevnt en del av Norges Banks valutareserver. Banken mottar dermed avkastningen på investeringene og bærer alle kostnader og hele risikoen inntil verdipapirene blir overført til petroleumsfondets portefølje. For petroleumsfondet innebærer opprettelsen av denne porteføljen flere fordeler:

• Transaksjonskostnadene blir lavere ettersom behovet for å restrukturere porteføljen etter en ny tilførsel av midler reduseres.

• En oppnår gunstigere kjøpskurser, fordi store kjøp i det åpne markedet på overføringstidspunktet kunne presse prisene opp.

• Evalueringen av avkastningen på petroleumsfondet blir enklere.

• Ved å bygge opp porteføljen gradvis, vil Norges Bank dessuten få større muligheter til å utnytte mulighetene for såkalt kryssing ved aksjekjøp, jf. omtale ovenfor.

3.4.1.4 Endringer i retningslinjene for Statens petroleumsfond

Som følge av innføringen av den felles valutaenheten euro i 11 europeiske land fra 1. januar 1999, ble det foretatt en mindre endring i forskriften for forvaltning av petroleumsfondet. Den nye forskriften ble fastsatt av Finansdepartementet 10. desember 1998 med virkning fra 1. januar 1999. I § 6 i den forskriften som gjaldt til og med 1998, het det bl.a.:

«Den særskilte porteføljen kan plasseres i egenkapitalinstrumenter notert på børsene i ovennevnte land/område og i rentebærende instrumenter utstedt i en valuta til et av ovennevnte land/område eller i den europeiske regne- og valutaenheten ECU.»

I og med at den europeiske regne- og valutaenheten ECU opphørte å eksistere fra nyttår da euro ble innført, ble henvisningen til ECU fjernet i den reviderte forskriften. Hele § 6 i den nye forskriften heter etter dette:

Ǥ 6. Valuta - og markedsfordeling

Den særskilte porteføljen skal plasseres i henhold til følgende valuta - og markedsfordeling:

Europa 40 - 60 %

Amerika 20 - 40 %

Asia og Oceania 10 - 30 %

Følgende liste angir hvor den særskilte porteføljen kan plasseres:

Europa: Belgia, Danmark, Finland, Frankrike, Italia, Irland, Nederland, Portugal, Spania, Storbritannia, Sveits, Sverige, Tyskland og Østerrike.

Amerika: Canada og USA.

Asia og Oceania: Australia, Hong Kong, Japan, New Zealand og Singapore.

Den særskilte porteføljen kan plasseres i egenkapitalinstrumenter notert på børsene i ovennevnte land/område og i rentebærende instrumenter utstedt i en valuta til et av ovennevnte land/område. Utsteder av rentebærende instrumenter skal være hjemmehørende i et av ovennevnte land/område eller være en internasjonal organisasjon.»

Innføringen av euro medførte også behov for å endre sammensetningen av referanseporteføljen for petroleumsfondet. Av hensyn til praktiske problemer og risiko med å gjennomføre endringer i porteføljen samtidig som den nye valutaen ble introdusert i markedet, ble referanseporteføljen endret allerede 1. desember. En tok da ut den delen av referanseporteføljen som besto av obligasjoner utstedt i ECU. Denne delen utgjorde 2 pst. av referanseindeksen for obligasjoner. For å kompensere for den delen som ble tatt ut, ble vektene til de øvrige landene i den europeiske delen av referanseindeksen tilsvarende økt, i henhold til deres innbyrdes vekter som er bestemt av størrelsen på landenes BNP. BNP-vektene til disse landene ble samtidig noe justert på bakgrunn av nye BNP-tall.

Finansdepartementet fastsatte i brev av 18. desember 1998 nye retningslinjer for kredittrisiko i petroleumsfondet. Retningslinjene erstattet de tidligere retningslinjene for kredittrisiko som ble fastsatt i mars samme år, jf. omtale i St meld nr 2 (1997-98) Revidert nasjonalbudsjett 1998. Den viktigste endringen i de nye retningslinjene var at kravet til karakter ved kredittvurdering for fondets investeringer i private obligasjoner også ble gjort gjeldende for investeringer i stats- og statsgaranterte obligasjoner. Minstekravet til kredittvurdering for begge typer obligasjoner er dermed at de klassifiseres som «Investment Grade» hos begge de to store kredittvurderingsbyråene Moody's (minst karakteren Baa) og Standard & Poor (minst BBB). Finansdepartementet la til grunn at en ikke ville tillate investeringer i statsobligasjoner med en lavere kredittverdighet enn de laveste tillatte private obligasjonene.

Utover dette ble det bare foretatt mindre endringer i retningslinjene for kredittrisiko. Det ble blant annet slått fast at kravet til kredittverdighet for motparter i ikke-børsnoterte derivathandler og motparter som mottar bankinnskudd i sitt innhold til enhver tid skal være det samme som for Norges Banks valutareserver. Videre ble det slått fast at Norges Bank har myndighet til å fastsette nærmere retningslinjer innenfor det regelverket som Finansdepartementet har fastsatt.

Norges Bank har foreløpig ikke investert i private obligasjoner. Det vil ikke bli aktuelt å investere i slike obligasjoner før banken har fullført arbeidet med et nærmere regelverk for slike investeringer.

3.4.1.5 Supplerende retningslinjer for forvaltningen av fondet

Når det gjelder spørsmålet om supplerende retningslinjer for petroleumsfondet med hensyn til menneskerettigheter, etikk og miljø, skrev Regjeringen i Revidert nasjonalbudsjett 1998:

«Når det gjelder retningslinjer for etikk og menneskerettigheter, har Regjeringen vurdert flere alternativer. Så langt har en ikke funnet måter å gjøre dette på som oppfyller de krav som må stilles til klarhet, konsistens og praktiserbarhet, og som således kan anbefales for Stortinget. Regjeringen vil arbeide videre med en løsning der en legger miljøhensyn til grunn ved investeringene, eventuelt ved å skille ut en mindre del av fondets portefølje og legge særskilte restriksjoner på investeringsvalgene innenfor denne delporteføljen, med utgangspunkt i nærmere definerte miljøkriterier. Slike kriterier må bygge på objektive, lett identifiserbare forhold.»

Det er en vanskelig oppgave å finne fram til praktisk gjennomførbare retningslinjer som både kan forventes å lede til reelle framskritt på det miljømessige området og som er forenlige med de kravene som må stilles når det gjelder avkastning og risiko for petroleumsfondets portefølje og et akseptabelt nivå på forvaltningskostnadene. På bakgrunn av det arbeidet som er gjort, har Regjeringen kommet fram til tre tiltak som etter Regjeringens mening representerer den beste avveiningen mellom disse hensynene. På denne måten kan en gjennom forvaltningen av Statens petroleumsfond i større grad bidra til å fremme hensyn knyttet til etikk og miljø:

• Det skilles ut en mindre del av fondet som forvaltes etter særskilte miljøkriterier.

• Det åpnes for aktiv bruk av stemmerettene knyttet til fondets aksjer for å fremme hensynet til menneskerettigheter og miljø.

• Hele fondet forbys å investere i selskaper som har produksjon av tobakksprodukter som sin hovedaktivitet.

Regjeringen legger vekt på at en ved å stille krav til investeringene vil kunne virke som en pådriver når det gjelder å bidra til forbedring av den offentlig tilgjengelige informasjon om miljøforhold ved enkeltselskapers virksomhet, blant annet gjennom å gi oppdrag til de fagmiljøene som har spesialisert seg på dette. Det vises til nærmere omtale av de enkelte tiltakene senere i dette avsnittet.

Finansdepartementet har samarbeidet med Norges Bank når det gjelder utredning av spørsmålet om nye retningslinjer. Det har vært foretatt et omfattende arbeid som har bygget videre på de konklusjonene Regjeringen la fram i Revidert nasjonalbudsjett 1998. Både Norges Bank og departementet har benyttet en rekke eksterne rådgivere både i Norge og utlandet for å samle informasjon om bl.a. hvordan miljøkriteriene kan utformes, hva slags informasjon som er nødvendig for å anvende disse og i hvilken grad den nødvendige miljøinformasjon om selskapene er tilgjengelig. De rådgiverne en har hatt kontakt med omfatter bl.a. andre store fond, herunder en del som driver forvaltning etter etiske kriterier, interesseorganisasjoner og flere informasjonskonsulenter som holder kontinuerlig oversikt over miljøforhold knyttet til enkeltselskaper.

Innføring av retningslinjer for forvaltningen av petroleumsfondet som innebærer en begrensning av hvilke selskaper fondet kan investeres i, vil kunne endre mye av grunnlaget for dagens forvaltning. En innsnevring av investeringsmulighetene betyr at mulighetene til å redusere risikoen ved å spre investeringene blir dårligere. Hvor mye risikoen vil øke avhenger bl.a. av i hvilken grad investeringsmulighetene begrenses og hvor stor del av fondet retningslinjene skal gjelde for. En har imidlertid ikke tilstrekkelige holdepunkter for å anta at avkastningen blir systematisk høyere eller lavere som følge av supplerende retningslinjer. I brev av 16. mars 1999 til Finansdepartementet, som følger som vedlegg til denne meldingen, skriver Norges Bank:

«Den siste årsaken til at forvaltere tar miljøhensyn ved sine investeringer er at enkelte mener at dette vil bidra til å sikre en høy avkastning på aksjeinvesteringene. Tankegangen er at bedrifter som tar miljøspørsmål på alvor driver en fremtidsrettet virksomhet som over tid vil resultere i god avkastning for investorene. Det er imidlertid vanskelig å finne empirisk belegg for dette synet. De arbeidene vi kjenner til konkluderer med at det å velge ut et begrenset antall bedrifter etter spesielle miljøkriterier ikke har noen systematisk innvirkning på avkastningen til en aksjeportefølje. Hvis en velger å ekskludere et stort antall bedrifter eller samtlige bedrifter i noen næringer, er det vanskelig å vurdere konsekvensene for avkastningen. Det har sammenheng med at porteføljen da vil få egenskaper som avviker betydelig fra egenskapene til en portefølje som ikke er underlagt miljøkriterier. Dermed vil avkastningen til porteføljen variere mye i forhold til avkastningen til referanseindeksen. Dette gjør det vanskelig å vurdere om det er noe systematikk i avkastningsforskjellene. I en slik situasjon vil en trenge avkastningsdata for mange år før det er mulig å trekke en konklusjon, men slike data er foreløpig ikke tilgjengelig. Begrensninger på fondets investeringsmuligheter vil imidlertid gi et dårligere bytteforhold mellom avkastning og risiko. Med dårligere bytteforhold menes at for en gitt avkastning vil risikoen øke. Hvor mye dårligere bytteforholdet blir avhenger naturlig nok av hvor store begrensninger en innfører på investeringsmulighetene.»

For en investor som ikke benytter særskilte retningslinjer, er det mulig å øke den forventede avkastningen på investeringene ved å velge en høyere finansiell risiko. Miljøretningslinjer i form av begrensninger på investeringene vil imidlertid trolig føre til høyere risiko uten kompensasjon i form av høyere forventet avkastning. Dette representerer i så fall et tap i forhold til den avkastningen en kunne forvente dersom en valgte å ta mer risiko utelukkende gjennom finansmarkedet, og uten å endre retningslinjene. Den praktiske betydningen av dette vil imidlertid være avhengig av hvor stor del av fondet som forvaltes etter nærmere retningslinjer. Begrensninger på investeringsmulighetene vil kunne forrykke den balansen mellom risiko og forventet avkastning som anbefalingen om å inkludere aksjer i fondets portefølje bygget på.

Som omtalt i avsnitt 3.4.1.2 ovenfor, er både avkastningsmålingen og risikostyringen i petroleumsfondet betinget av at det finnes en representativ referanseportefølje for fondet. Når en innfører restriksjoner på investeringene, er det nødvendig å etablere en spesialtilpasset referanseportefølje for den delen av fondet som blir underlagt slike restriksjoner for å kunne videreføre dagens system for risikostyring og representative målinger av avkastningen. Norges Bank skriver i brevet av 16. mars:

«Referanseporteføljen for Petroleumsfondets aksjeinvesteringer er i dag Financial Times/Standard&Poors-indeksen. Norges Bank har kartlagt med leverandøren muligheten for å konstruere og vedlikeholde en skreddersydd indeks for forvaltningen av Petroleumsfondet med utgangspunkt i en liste over bedrifter som tilfredsstiller miljøkriteriene. Hovedkonklusjonen er at leverandøren er villig til å gjøre dette. De skreddersydde indeksene kan leveres med samme hyppighet og detaljeringsnivå som de offisielle indeksene. Dette vil imidlertid kreve større ressurser hos indeksleverandøren og dermed et høyere honorar.

Med utgangspunkt i de offisielle referanseindeksene og en liste over bedrifter som passerer miljøkriteriene, vil indeksleverandøren kunne lage skreddersydde referanseindekser for Petroleumsfondet. Slike skreddersydde indekser vil ha to viktige funksjoner. For det første vil de være utgangspunkt for evalueringen av Norges Banks forvaltning. For det andre vil indeksene gjøre det mulig å studere konsekvensene av miljøkriteriene. Det siste kan gjøres ved å sammenlikne avkastningen på de offisielle indeksene med avkastningen på de skreddersydde indeksene. Dette er mulig så lenge forskjellene mellom de to typer indekser utelukkende kan tilskrives implementeringen av miljøkriterier. Dette krever imidlertid at en fortløpende må vurdere de bedriftene som med ujevne mellomrom blir inkludert i de offisielle indeksene. Dette kan skje med så lite som fire dagers varsel. I løpet av denne perioden må det følgelig avklares om bedriften oppfyller miljøkriteriene eller ikke. Det er selvfølgelig et alternativ at sammensetningen til den skreddersydde indeksen holdes stabil over en lengre periode (kvartal eller år). Ulempen ved dette er at en mister muligheten til å vurdere effekten av miljøkriteriene siden forskjellen mellom de offisielle indeksene og de skreddersydde indeksene ikke lenger bare skyldes miljøkriteriene, men også ulik frekvens for oppdatering av indeksene.

I Europa, USA og Canada er det realistisk å legge til grunn at samtlige bedrifter i fondets referanseindekser kan vurderes ut fra kriteriene. Etter hvert som fondet vokser kan det imidlertid være at de gjeldende referanseindekser ikke gir en tilstrekkelig spredning av fondets investeringer. Det kan da være aktuelt å bruke referanseindekser som inneholder flere bedrifter enn dagens referanseindekser. Dersom det skjer, kan det bli vanskelig å anvende miljøkriteriene på alle bedriftene i indeksene. Da vil de skreddersydde indeksene få egenskaper som avviker betydelig fra de offisielle indeksene, og en kan ikke lenger vurdere konsekvensene av miljøretningslinjer ved å sammenlikne avkastningen på de offisielle indeksene og de skreddersydde indeksene.»

Referanseporteføljen danner også grunnlaget for å kunne drive kostnadseffektiv indeksforvaltning. Videre vil omlegging av porteføljen kunne ha betydning for forvaltningskostnadene på flere måter. Norges Bank skriver om dette:

«En eventuell innføring av miljøkriterier for forvaltningen av Petroleumsfondet vil ikke endre forvaltningsmodellen for aksjeinvesteringene. Både indeksforvaltningen og den aktive forvaltningen vil la seg videreføre basert på en ny referanseindeks og et veldefinert investeringsunivers. Det vil imidlertid knytte seg kostnader både til den umiddelbare omleggingen av fondets faktiske investeringer som følge av en ny referanseindeks og et annet investeringsunivers, og økte kostnader knyttet til den løpende forvaltningen av aksjeinvesteringene. Indeksforvaltning mot en skreddersydd referanseindeks vil gjøre det vanskeligere å oppnå riktig markedseksponering på en kostnadseffektiv måte. Det er også rimelig å legge til grunn at muligheten for å skape meravkastning gjennom aktiv forvaltning reduseres dersom en vesentlig del av investeringsuniverset faller bort.»

Med dagens referanseportefølje og rammen for relativ volatilitet har Finansdepartementet sikret at sammensetningen av petroleumsfondet i en viss grad tilsvarer den sammensetningen som brukes av andre fond. Dette gir også muligheter for kostnadsbesparelser gjennom bruk av kryssing ved aksjekjøp, som omtalt i avsnitt 3.4.1.2 ovenfor. Dersom en innfører vesentlige endringer i porteføljesammensetningen, vil denne muligheten bli redusert. I det vedlagte brevet skriver Norges Bank:

«Dersom flere av de større selskapene innenfor dagens referanseportefølje fjernes, vil likviditeten til de aksjene som er igjen i referanseporteføljen bli lavere. Likviditeten er et mål på hvor kostbart det er å gjennomføre transaksjoner. Fallende likviditet vil bety økte transaksjonskostnader når nye midler skal inn i Petroleumsfondet. De lave kostnadene ved indeksforvaltning baserer seg blant annet på muligheten for at indeksforvalteren skaffer aksjene ved å bytte porteføljer internt, uten å benytte meglerapparatet. Dersom en skreddersydd referanseportefølje avviker vesentlig fra de offisielle indeksene, reduseres mulighetene for å nyttiggjøre seg slike handler, og transaksjonskostnadene øker.»

I forskriften for forvaltning av petroleumsfondet er det nedfelt at Norges Banks oppgave som forvalter er å søke en høyest mulig avkastning innenfor de retningslinjene som gis av Finansdepartementet. Dette betyr at Norges Bank ikke samtidig kan gis andre mål for forvaltningen uten at det oppstår målkonflikter. Miljøretningslinjene som fastsettes må derfor være så presise at det å velge ut selskaper blir en rent mekanisk prosess som ikke krever bruk av skjønn verken hos Norges Bank eller eksterne forvaltere. Dette er også en forutsetning for å kunne gjennomføre representative avkastningsmålinger, og for å kunne teste i ettertid om miljøretningslinjene er fulgt.

I praksis har det imidlertid vist seg svært vanskelig å spesifisere retningslinjene så entydig at utvelgelse av selskaper kan bli en helt mekanisk prosess basert på anvendelse av oppsatte kriterier. Det vil alltid oppstå tvilstilfeller med hensyn til hva som regnes som del av selskapet, hvordan en håndterer selskaper som flyttes, kjøpes opp eller restruktureres osv. Dette gjør at skillet mellom miljøvennlige selskaper og andre i noen grad må trekkes ved hjelp av skjønn. Kravet til klare ansvarsforhold innebærer at dette skjønnet må forankres på politisk nivå. Dette vil kunne bli uhyre krevende når de samlede investeringsmulighetene omfatter om lag 20 000 selskaper.

Norges Bank skriver videre i brev av 16. mars:

«Når listen over de miljøkriterier en ønsker å bruke er definert, må en vurdere de enkelte bedriftene opp mot disse kriteriene. Det krever at en har kunnskap om hver enkelt bedrifts virksomhet. Det er en svært ressurskrevende oppgave å samle inn slik informasjon. Fondets investeringsunivers består av rundt 20.000 bedrifter, og det vil være en tilnærmet umulig oppgave å vedlikeholde en database med miljøinformasjon om så mange bedrifter. Det er derfor nødvendig å avgrense investeringsuniverset betydelig dersom en skal innføre miljøkriterier i forvaltningen av Petroleumsfondet. En måte å gjøre dette på er å ta utgangspunkt i de bedriftene som inngår i fondets referanseportefølje. Det er i overkant av 2.000 bedrifter i 21 forskjellige land. I mange av disse landene er tilfredsstillende miljøinformasjon ikke tilgjengelig. Det gjelder særlig de asiatiske landene. Det betyr at en først og fremst må konsentrere arbeidet med miljøretningslinjer om de rundt 1400 bedriftene som inngår i fondets referanseindekser i Europa, USA og Canada. Disse aksjemarkedene dekker 80 prosent av fondets aksjeinvesteringer, samtidig som bedriftene i referanseindeksene representerer rundt 85 prosent av hvert lands aksjemarked målt ved markedskapitaliseringsverdi. I tillegg vil det være mulig å skaffe miljøinformasjon om et begrenset antall bedrifter utenfor referanseindeksene. Det betyr at miljøretningslinjer vil kunne dekke en viktig del av fondets investeringsunivers. Det er imidlertid verdt å merke seg at de bedriftene som i utgangspunktet kan dekkes av miljøanalysene bare utgjør en liten andel av det samlede antallet bedrifter som i dag er i fondets investeringsunivers. Når en i tillegg tar ut de bedriftene som ikke passerer kriteriene, er det åpenbart at miljøretningslinjer vil representere en betydelig innsnevring av fondets investeringsunivers. En slik endring i investeringsuniverset vil ha konsekvenser for både risiko og forvaltningskostnader. Dette diskuteres senere i brevet.

Selv om en velger å konsentrere arbeidet med miljøretningslinjer om de rundt 1400 bedriftene i fondets referanseindeks i USA, Canada og Europa, vil det være svært ressurskrevende å på egenhånd bygge og vedlikeholde en miljødatabase for et så stort antall bedrifter. Det finnes imidlertid konsulentselskaper som har spesialisert seg på å samle inn miljøinformasjon om bedriftene i disse landene. I arbeidet med miljøretningslinjer kan det derfor være naturlig å ta utgangspunkt i databasene som disse konsulentselskapene har utviklet. Det er imidlertid usikkert om disse databasene inneholder den informasjon som er mest relevant for de spesifikke miljøhensyn en ønsker å ivareta.»

Det heter videre at:

«Siden konsulentselskapene vil ha en sentral rolle i arbeidet med miljøretningslinjer, er det viktig å foreta en grundig vurdering av disse selskapene. Analysene som konsulentselskapene gjør vil kunne få store konsekvenser for aksjeeksponeringen i petroleumsfondet, og de samme krav til kvalitet og etterrettelighet må stilles til disse selskapene som til de som utfører den operative forvaltningen. I en vurdering av selskapene er det blant annet viktig å se nærmere på hvilke kilder de bruker, hvordan informasjonen analyseres, hvordan selskapene er organisert, hvor mye ressurser de har og om det kan oppstå interessekonflikter med aktiviteter selskapene driver på andre områder (som for eksempel egenforvaltning av aksjer). Det er også verdt å merke seg at markedet for denne typen tjenester er begrenset. Dersom det viser seg at et konsulentselskap ikke kan levere et produkt av tilstrekkelig kvalitet, finnes det få alternative selskaper å bruke.»

Det er således ikke uproblematisk å benytte eksterne informasjonskonsulenter til å samle datagrunnlaget som brukes til å plukke ut hvilke bedrifter som tilfredsstiller miljøkravene. Datagrunnlaget dekker et begrenset geografisk område og er i noen tilfeller noe omtrentlig med hensyn til det å identifisere de mest miljøeffektive bedriftene. Av hensyn til det omfattende arbeidet det krever å opprettholde databaser over enkeltbedrifter, må en imidlertid forvente at det å kjøpe slik informasjon eksternt vil være langt mer kostnadseffektivt enn å opprette en egen organisasjon for slik datainnsamling. Det er også grunn til å forvente at både utbredelsen av og kvaliteten på de tjenester som tilbys vil kunne forbedres på noen års sikt. Det vil i denne sammenhengen kunne bidra positivt om store investorer som petroleumsfondet er med på å øke fokus og aktivitet på området gjennom å kjøpe tjenester fra eksterne konsulenter.

Beslutningen om hvorvidt en skal legge til grunn supplerende retningslinjer for forvaltningen av fondet må bygge på en avveining mellom de kostnadene og ulempene som er nevnt ovenfor og de sannsynlige gevinstene i form av miljømessige forbedringer. Norges Bank uttrykker i sitt brev at den miljømessige effekten av å legge til grunn slike særskilte kriterier for forvaltningen kan være usikker. Det heter blant annet:

«Et sentralt spørsmål er om miljøretningslinjer for petroleumsfondet vil ha positive effekter på verdens miljø. I prinsippet vil en forvente at slike effekter vil oppstå dersom retningslinjene er relevante for formålet og dessuten fører til at bedrifter som ikke oppfyller kriteriene må betale en høyere pris på å innhente egenkapital enn andre. Dette vil gi disse bedriftene et insentiv til å arbeide mer med miljøspørsmål. Med den størrelse og likviditet verdens aksjemarkeder har, er det imidlertid svært usikkert om innføring av miljøretningslinjer for petroleumsfondet vil ha noen effekt. Det er mer sannsynlig at en får en effekt dersom mange investorer bruker de samme miljøkriteriene, men vi vet ikke om andre investorer vil gjøre det. Det er følgelig usikkert hvilken effekt en beslutning som begrenser petroleumsfondets investeringsmuligheter vil ha på verdens miljø.»

Til tross for de problemene som er nevnt ovenfor, har Regjeringen kommet til at de positive effektene av å innføre supplerende retningslinjer for forvaltningen av petroleumsfondet mer enn oppveier ulempene. Ved å stille krav til investeringene vil en kunne virke som en pådriver når det gjelder å bidra til å bedre offentlig tilgjengelig informasjon om miljøforhold ved enkeltselskapers virksomhet, blant annet gjennom å gi oppdrag til de fagmiljøene som har spesialisert seg på dette. Dessuten vil slike tiltak være et signal til omverden om at en tar slike problemer på alvor. Dette gir håp om at andre investorer etter hvert vil stille tilsvarende krav til sine investeringer, noe som forsterker effekten av de retningslinjene som er valgt for petroleumsfondet.

Regjeringen har som nevnt i innledningen til dette avsnittet kommet fram til tre tiltak som skal bidra til at en gjennom forvaltningen av Statens petroleumsfond i større grad kan bidra til å fremme hensyn knyttet til etikk og miljø. En vil for det første skille ut en mindre del av fondet som forvaltes etter særskilte miljøkriterier. Dessuten vil en åpne for aktiv bruk av stemmerettene knyttet til fondets aksjer for å fremme hensynet til menneskerettigheter og miljø. I tillegg mener Regjeringen at hele fondet bør forbys å investere i selskaper som har tobakksproduksjon som sin hovedaktivitet. De enkelte tiltakene er nærmere beskrevet nedenfor.

Regjeringen tar sikte på at den delen av fondet som skal forvaltes etter særskilte miljøretningslinjer («miljøfondet») ved opprettelsen tildeles en kapital på 1 mrd. kroner, og at framtidig avkastning og tap på denne kapitalen tilfaller eller belaster denne delen av fondet. En portefølje på 1 mrd. kroner tilsvarer om lag 1,5 pst av fondets nåværende aksjeplasseringer. Det legges vekt på at miljøfondets størrelse ikke angis som en fast prosentsats av det samlede fondet, ettersom dette ville kreve overføringer mellom miljøfondet og resten av fondet i perioder der verdiutviklingen for de to delene er ulik. Dette ville gi vesentlig større transaksjonskostnader og mer komplisert resultatmåling for begge delene av fondet.

Størrelsen på miljøfondet vil bli vurdert på nytt etter tre år, med tanke på en eventuell økning av den innskutte kapitalen. Før en utvider kapitalen må det imidlertid foretas en grundig evaluering av de økonomiske og miljømessige resultatene. Regjeringen anser 1 mrd. kroner i startkapital for å utgjøre en passende størrelse på fondet i denne første fasen.

Regjeringen legger i utgangspunktet opp til å fastsette mest mulig detaljerte miljøkriterier og å benytte eksterne konsulenter til å vurdere hvilke bedrifter som oppfyller dem. Listen over godkjente bedrifter gis til Norges Bank, som selv kan kjøpe og forvalte de aktuelle aksjene. Det må gis nærmere retningslinjer for dette. I første omgang bør en antakelig sikte mot at banken fordeler investeringene mellom de aktuelle selskapene i forhold til selskapenes markedsverdi.

Det må være en forutsetning at kriteriene som brukes er mest mulig objektive og etterprøvbare. En aktuell ordning kan være å basere kriteriene på de ordningene som er under etablering i enkelte land og som omtales som såkalt miljøsertifisering eller krav til miljørapportering. Eksempler på miljøsertifikater kan være ISO14001, EMAS eller CERES. Dette er positive kriterier i den forstand at man inkluderer alle selskaper som oppfyller kriteriet. Disse kriteriene har den fordelen at de oppmuntrer bedriftene til åpenhet om miljøforhold og oppslutning om internasjonale standarder på området. Foreløpig ser det imidlertid ut til at data om sertifisering og rapportering bare er tilgjengelig for Nord-Amerika og enkelte land i Europa. Det kan derfor bli nødvendig å avgrense miljøfondets investeringer til disse regionene. En vil også vurdere å benytte miljøeffektivitet som kriterium, blant annet basert på kriterier utarbeidet av World Business Council for Sustainable Development. Konkrete kriterier for miljøeffektivitet kan baseres på for eksempel forurensningsnivå, energibruk eller ressursbruk pr. produsert enhet. Foreløpig synes det imidlertid vanskelig å skaffe det datagrunnlag som er nødvendig for å kunne legge disse kriteriene til grunn. Det vises for øvrig til omtalen av spørsmålet om utvidelse av petroleumsfondets landliste i neste avsnitt. Dersom listen over land fondet kan investeres i blir utvidet, anses det som urealistisk å få tilstrekkelig informasjon til å anvende miljøkriterier for plasseringer i de nye landene.

Regjeringen mener det må ligge fast at både hovedfondet og det utskilte miljøfondet skal ha lave eierandeler i enkeltselskaper, jf. at petroleumsfondet i dag har en eierandelsbegrensning på 1 pst. i hvert enkelt selskap. Det legges opp til at en tilsvarende ramme bør gjelde for fondets samlede investeringer, dvs. for miljøfondet og resten av fondet under ett.

Regjeringen tar sikte på at det første innskuddet i miljøfondet skal skje så snart det er praktisk mulig i løpet av år 2000. Innskuddet vil i utgangspunktet skje i forbindelse med en av de kvartalsvise overføringene til petroleumsfondet.

Regjeringen vil legge opp til at en skal søke å fremme hensyn knyttet til menneskerettigheter og miljø gjennom å benytte seg av stemmeretten knyttet til petroleumsfondets aksjer. Dette vil kreve en endring av § 10 i forskrift for forvaltning av petroleumsfondet av 3. oktober 1997 der det bl.a. heter: «Norges Bank skal ikke utøve eierrettigheter knyttet til aksjer med mindre det er nødvendig for å sikre fondets finansielle interesser». Ved vurdering av bruk av stemmerett til å fremme hensyn til menneskerettigheter og miljø, har en bl.a. lagt vekt på at en slik ordning ikke vil ikke påvirke porteføljens sammensetning.

Det vil i første omgang bli lagt opp til at stemmerettighetene benyttes i de tilfeller der det er fremmet forslag i forbindelse med selskapenes årsmøter knyttet til menneskerettigheter og miljø. En vil måtte skaffe seg erfaring med de praktiske sidene ved gjennomføring av dette før det eventuelt blir aktuelt å vurdere om det på vegne av fondet skal fremmes egne forslag til vedtak på slike områder. Det vil ikke være mulig eller hensiktsmessig for departementet å være i direkte dialog med enkeltselskaper om slike spørsmål på andre måter enn dette. Det vil heller ikke være mulig å ta stilling til eventuelle spørsmål som måtte tas opp på selskapenes årsmøter uten å ha vært sendt ut til aksjonærene på forhånd. Dette må bl.a. ses i lys av at fondet for tiden er investert i over 2 000 selskaper, og at antallet selskaper i porteføljen må forventes å øke i tiden framover. En tilfredsstillende oppfølging av bruk av stemmeretter etter opplegget som er skissert her vil derfor i seg selv være en svært krevende oppgave.

Antall forslag av denne karakter varierer fra land til land. Dette har bl.a. sammenheng med lovreglene i de enkelte land når det gjelder f.eks. antall aksjer som kreves for å fremme egne forslag. Videre er det ulikheter mellom land når det gjelder tradisjoner for at eiere forsøker å påvirke bedriftene aktivt på denne måten. En vil derfor i første omgang prioritere arbeidet med å etablere tilfredsstillende systemer for å håndtere stemmegivning i USA og enkelte vesteuropeiske land. Departementet anslår på usikkert grunnlag at det for petroleumsfondets portefølje samlet vil være fra 100 til 300 slike forslag i året som det skal tas stilling til. Utviklingen internasjonalt synes å gå i retning av at flere investorer benytter stemmerettene knyttet til sine aksjer for å fremme sosiale og etiske hensyn. Antallet forslag en må ta hensyn til vil i så fall måtte antas å øke over tid.

Regjeringen legger opp til at det utarbeides et sett med retningslinjer for hvordan en skal utøve stemmeretten knyttet til fondets aksjer. Slike stemmeregler vil forankres i Stortinget ved at de legges fram i meldings form. Regjeringen legger opp til at det ikke skal stemmes dersom det blir framsatt forslag som ikke dekkes av de reglene som er satt opp på forhånd. Det vil hvert år bli lagt fram en oversikt over hvordan stemmeretten til aksjene har blitt brukt i ulike saker.

De praktiske sidene ved å utøve eierrettigheter vil bli nærmere vurdert. Det finnes egne selskaper som har spesialisert seg på å utøve stemmerett på vegne av investorer etter kriterier som investorene selv setter opp, og å håndtere de praktiske spørsmålene knyttet til dette. Det vil være aktuelt å gi et slikt selskap fullmakt til å utøve fondets eierrettigheter etter bestemte retningslinjer, så langt disse selskapene kan tilrettelegge for stemmegivning i de selskapene petroleumsfondet er investert i. Et annet alternativ vil være at stemmeretten utøves av fondets globale depotinstitusjon, dvs. den institusjonen som på vegne av Norges Bank bl.a. deponerer verdipapirer og registrerer eierrettigheter. I så fall må det gis konkrete anvisninger for hvordan depotbanken skal stemme på petroleumsfondets vegne i det enkelte tilfelle. Norges Bank vil ikke være involvert i skjønnsmessige vurderinger når det gjelder stemmegivningen.

Regjeringen vil videre gå inn for at Statens petroleumsfond ikke skal tillates å investere i selskaper som har produksjon av tobakksprodukter som sin hovedaktivitet. Det vises i denne forbindelse særlig til at Verdens helseorganisasjon (WHO) har gjort kampen mot tobakk til et hovedsatsingsområde på grunn av de alvorlige helsefarene knyttet til tobakksbruk. Regjeringen legger også vekt på at det å utelukke slik virksomhet vil være relativt enkelt å håndtere i praksis, i motsetning til en rekke andre mulige utelukkelseskriterier.

Det kan tenkes ulike måter å skille ut tobakksprodusenter på, ettersom mange av de aktuelle selskapene også har betydelige aktiviteter innenfor andre sektorer. Som nevnt ovenfor, vil det være av avgjørende betydning for både avkastningsmåling og risikostyring at tilpasningen skjer på en slik måte at fondet fortsatt vil ha en representativ referanseportefølje. En tilpasning av referanseporteføljen som innebærer at en utelukker selskaper på tvers av den sektorinndelingen som gjelder for de etablerte indeksene, ville medføre store praktiske problemer og kostnader til vedlikehold av referanseporteføljen. Den eneste løsning Regjeringen anser som aktuell i praksis er således at klassifiseringen følger den sektorinndelingen som brukes i aksjeindeksene som inngår i fondets referanseportefølje.

Restriksjoner på petroleumsfondets muligheter til å investere i tobakksselskaper betyr at fondet må avhende de eksisterende aksjene i disse selskapene. Disse investeringene utgjorde ved utgangen av 1998 til sammen vel 500 mill. kroner eller vel 0,7 pst. av fondets samlede aksjeinvesteringer, fordelt på 12 selskaper i ulike deler av verden. Det vil bare være tobakksselskaper i de indeksene som inngår i referanseporteføljen som vil bli utelukket. Av hensyn til faren for markedspåvirkning i forbindelse med avhending av de eksisterende aksjene i disse selskapene, vil en gi Norges Bank en viss tid til å avhende aksjene. En legger imidlertid til grunn at aksjene vil være avhendet innen utgangen av inneværende år.

3.4.1.6 Utvidelse av landlisten for Statens petroleumsfond

I Revidert nasjonalbudsjett 1998 omtalte Regjeringen også spørsmålet om eventuell utvidelse av listen over land som fondet i henhold til § 6 i forvaltningsforskriften kan investeres i. Der het det følgende:

«Fondet kan bare investeres i aksjer notert på børser i land med velfungerende og likvide finansmarkeder med betryggende selskaps-, børs- og verdipapirlovgivning og i obligasjoner utstedt i slike land. I forskriften for forvaltning av fondet er investeringsområdet på denne bakgrunn begrenset til en liste på 21 land, jf. ovenfor. Etter Regjeringens vurdering vil det være naturlig å gjennomgå denne listen med tanke på å utvide antall land Petroleumsfondet kan investere i. For det første kan det tenkes at flere land etter hvert vil oppfylle de kriteriene som er satt med hensyn til selskaps-, verdipapir- og børslovgivning. For det annet kan det vise seg hensiktsmessig å inkludere enkelte land som er på vei mot fullt utviklede og velregulerte markeder. Land det vil være aktuelt å vurdere i denne sammenhengen er bl.a. Sør-Afrika og enkelte land i Øst-Europa, Sør-Amerika og Asia. Regjeringen legger også vekt på at en ved å investere deler av fondet i disse landene kan bidra positivt til den økonomiske utviklingen og dermed til å styrke utviklingen mot større demokrati og bedre menneskerettigheter. Det må imidlertid legges stor vekt på at de aktuelle landene oppfyller minimumskrav til verdipapirmarkedenes funksjonsmåte, slik at forvaltningen av fondet kan foregå på en betryggende måte. Regjeringen vil vurdere dette nærmere med sikte på å komme tilbake til saken i løpet av neste år. En endring av landlisten kan da eventuelt iverksettes med virkning fra 1. januar 2000.»

Norges Bank har i brev til Finansdepartementet av 16. mars 1999 gitt en vurdering av framvoksende markeder som investeringsalternativ for petroleumsfondet. Brevet følger denne meldingen som vedlegg.

Vurderingen tar utgangspunkt i målet for forvaltningen av fondet, som er å sikre en størst mulig internasjonal kjøpekraft i den fasen da det blir nødvendig å trekke på fondet. Dette tilsier at forvaltningen må innrettes mot å skape en høyest mulig avkastning samtidig som det stilles betryggende krav til risikoen, og at midlene må investeres ut fra et langsiktig perspektiv.

Norges Bank tar blant annet opp hvilke hovedhensyn som må vektlegges når en vurderer hvilke land som eventuelt kan inkluderes i landlisten. I brevet skriver Norges Bank følgende:

«Tre forhold er særlig viktige ved en vurdering av en utvidelse av landlisten:

• Markedene må være åpne for utlendinger og tilfredsstille visse minstekrav til oppgjørssystemer, størrelse, likviditet og regulering.

• Det må forutsettes en viss grad av politisk og makroøkonomisk stabilitet i de landene en investerer i for å begrense landrisikoen.

• En må også vurdere virkningen av å inkludere nye land på Petroleumsfondets avkastning og risiko.»

Det kan tenkes ulike måter å avgrense de landene som må vurderes når en tar sikte på å inkludere enkelte framvoksende økonomier i fondets landliste. Norges Bank skriver følgende:

«Det eksisterer ikke et entydig sett av kriterier som definerer framvoksende markeder. International Finance Corporation (IFC), som er en organisatorisk enhet underlagt Verdensbanken, nytter et generelt økonomisk kriterium; gjennomsnittsinntekten i landet (målt ved bruttonasjonalprodukt per innbygger). Dersom landets gjennomsnittsinntekt ikke overstiger Verdensbankens grense for høyinntektsland, defineres landet som en framvoksende økonomi. Dette er en vanlig måte å definere framvoksende økonomier på.»

Banken gir i brevet en oversikt over i hvilken grad disse landene, ifølge Norges Banks foreløpige undersøkelser, oppfyller kriteriene ovenfor.

Norges Banks undersøkelser hittil tyder på at graden av åpenhet er akseptabel for de fleste av de undersøkte landene. Når det gjelder oppgjørssystemer, regulering og tilsyn, er dette generelt mindre utviklet i framvoksende markeder, og er derfor en kilde til risiko. Det finnes imidlertid indikatorer som kan brukes for å undersøke hvor stor denne risikoen er i det enkelte land. Norges Bank skriver i sitt brev følgende:

«Det er utviklet indekser for noen viktige framvoksende markeder som måler risikoen i oppgjørssystemet. Denne type indekser muliggjør sammenligninger av effektiviteten i oppgjørssystemene i ulike land basert på de samlede kostnadene som markedsaktørene pådrar seg som følge av handler som må reverseres. En annen type indeks måler sikkerheten knyttet til utbytte- og kupongbetalinger, tilbakebetaling av kildeskatter og beskyttelse av rettigheter knyttet til selskapshendelser. Disse to indeksene kombineres til en tredje indeks (operasjonell risikoindeks) der det samtidig tas hensyn til andre operasjonelle faktorer som hvor godt internasjonale organisasjoners anbefalinger om organisering av oppgjørssystemer er fulgt, kompleksiteten og effektiviteten i reguleringsregimet og lovverket, motpartsrisiko og «force majeure» risiko.»

Markedets størrelse og likviditet er av betydning for kostnadene ved kjøp og salg av aksjer. Norges Bank gir i brevet en oversikt over hvordan de ulike landene vurderes i forhold til et sett av kriterier for størrelse, likviditet og operasjonell risiko. Når det gjelder hvordan disse kriteriene skal vektlegges innbyrdes, skriver Norges Bank:

«Etter vår vurdering er en forutsetning for i det hele tatt å vurdere investeringer i framvoksende markeder at den operasjonelle risikoen ikke er for høy (kriterium 1 i tabell 2). Deretter synes det naturlig å forutsette at markedet, som målt ved samlet markedsverdi, er av en viss minste størrelse (kriterium 2). Videre bør det være en forutsetning at likviditeten i markedet er god både målt som daglig omsetning (kriterium 3) og som omløpshastighet (kriterium 4). I hvert marked bør det også være et tilstrekkelig antall selskaper som representerer reelle investeringsalternativer for utlendinger (kriterium 5).»

Landrisiko er knyttet til politisk og makroøkonomisk stabilitet. Det førstnevnte omfatter særlig risiko for ekspropriasjon av eiendom, innføring av valuta- eller handelsrestriksjoner eller endringer i skattelovgivning eller andre viktige reguleringer som påvirker avkastningen eller verdien av investeringene. Makroøkonomisk stabilitet er særlig knyttet til finans- og pengepolitikk og utsatthet for økonomiske forstyrrelser. Landrisikoen er vesentlig høyere ved investeringer i framvoksende enn i velutviklede markeder. Det finnes imidlertid også metoder for å vurdere den relative landrisikoen mellom land. Norges Bank skriver om dette:

«Det er ressurskrevende å utføre grundige landanalyser for korte investeringshorisonter og enda vanskeligere for lengre tidsperspektiv. Land som vurderes som for risikable på kort sikt, kan være akseptable på lengre sikt og motsatt. Investeringshorisonten til Petroleumsfondet er langsiktig, og den langsiktige strategien bør ligge mest mulig fast. Det er følgelig ikke enkelt å skille mellom land på et gitt tidspunkt ut fra vurderinger av politiske og økonomiske stabilitetskriterier. Gode landanalyser forutsetter betydelig ressursinnsats. En nærliggende løsning kan være å basere vurderingene på arbeid som er gjort av andre institusjoner og nedfelt i for eksempel landrisikoindekser. Flere institusjoner utarbeider risikoindekser med rangering av land basert på en sammenvekting av politiske og økonomiske indikatorer. Det nyttes indikatorer som måler politisk spenning, regimets stabilitet, inntektsfordeling, inflasjon, driftsbalanseunderskudd og gjeld til utlendinger.

Det er forholdsvis enkelt å påpeke svakheter ved de fleste vurderingssystemer for landrisiko, og det er særlig vanskelig å sette en grense for akseptabel risiko. Det er også et problem at indeksverdiene kan endres i løpet av et relativt kort tidsrom. I tabell 3 vises JPMorgans landrisikoindeks og Moodys og Standard & Poors kredittvurdering av de samme landene. JPMorgans landrisikoindeks fokuserer på økonomiske kriterier som blant annet BNP-vekst, gjennomsnittsinntekt, inflasjon, budsjettbalansen, betalingsbalansen og kredittvekst. Standard and Poor og Moodys legger både politiske (kvalitative) og økonomiske (kvantitative) forhold til grunn for vurderinger av risikoen knyttet til statsobligasjonsinvesteringer i de ulike landene. Norges Bank bruker disse to kredittvurderingsinstituttene i avgrensningen av hvilke obligasjoner fondet kan investere i.»

Investeringer i framvoksende økonomier er isolert sett mer risikable enn investeringer i utviklede økonomier. Slike investeringer kan likevel bidra til en lavere risiko eller høyere avkastning for fondet samlet sett dersom avkastningen i disse markedene har lav samvariasjon med avkastningen på fondets øvrige investeringer. Norges Bank skriver i sitt brev at framvoksende markeder i perioder har hatt langt høyere avkastning enn utviklede markeder. Det gis flere forklaringer til dette:

«Den historisk høye avkastningen i framvoksende markeder kan ha reflektert både strukturelle endringer som har økt etterspørselen etter aksjer, og høy økonomisk vekst. Flere framvoksende økonomier har åpnet opp verdipapirmarkedene slik at det er blitt lettere å kjøpe og selge aksjer og samtidig er regnskapsregler og regelverket for nyemisjoner forbedret. Deler av offentlig sektor er privatisert, sentrale økonomiske reformer er gjennomført og programmer er iverksatt for å stabilisere valutakurser og priser. I tillegg kommer at framvoksende markeder har vært underrepresentert i porteføljene til investorer i industrilandene.

Den framtidige avkastningen på investeringer i framvoksende aksjemarkeder vil blant annet avhenge av den framtidig økonomiske veksten i de framvoksende økonomiene. Denne veksten vil avhenge av veksten i arbeidsstyrken og strukturelle endringer i næringslivet og offentlig sektor som bedrer effektiviteten i økonomien. I framvoksende økonomier vil arbeidsstyrken øke betydelig, mens den vil stagnere i utviklede økonomier. Det kan medføre at produksjonskapasiteten i framvoksende økonomier øker sterkere enn i utviklede økonomier. Dette blir av enkelte brukt som argument for at aksjemarkedene i framvoksende økonomier i framtiden vil ha en gunstigere utvikling enn aksjemarkedene i utviklede økonomier.»

Om risikoen ved investeringer i framvoksende markeder og samvariasjonen med fondets øvrige investeringer, skriver Norges Bank:

«Dersom samvariasjonen mellom avkastningen på verdipapirer i ulike land er lav, vil en investor kunne bedre forholdet mellom porteføljens avkastning og risiko. Lav samvariasjon mellom avkastningsrater i ulike land kan skyldes at landene har økonomiske sykler som er ut av fase. Framvoksende økonomier har ofte et konjunkturforløp som avviker fra utviklede økonomier. For en internasjonal investor kan derfor investeringer i framvoksende markeder bidra til å redusere porteføljens samlede risiko.»

Videre heter det:

«Risikoen ved investeringer i framvoksende markeder er isolert sett betydelig høyere enn ved investeringer i utviklede markeder. [...] Det har imidlertid lenge vært en oppfatning at samvariasjonen mellom avkastningen i utviklede og framvoksende markeder har vært så lav at det for internasjonale investorer har vært mulig å redusere risikoen ved å investere i framvoksende markeder.

Den senere tiden er det imidlertid indikasjoner på at samvariasjonen mellom avkastningen i utviklede og framvoksende markeder har økt noe. Det innebærer i så fall at diversifikasjonsgevinstene er mindre nå enn tidligere. Det er videre indikasjoner på at samvariasjonen øker i perioder med økende risiko. En implikasjon av det er at diversifikasjonsgevinstene er minst når det er størst behov for dem.»

Som en oppsummering skriver Norges Bank følgende om hvordan en bør gå fram for å velge ut hvilke land det vil være aktuelt å inkludere i fondets landliste:

«En vurdering av aktuelle land bør ta utgangspunkt i IFCs definisjon og avgrensning av framvoksende markeder. Disse markedene må deretter vurderes ut fra de krav som bør stilles til oppgjørssystemer, størrelse og likviditet. Noen relevante kriterier er skissert foran i brevet, og markeder som tilfredsstiller visse minimumskrav er framhevet. Det generelle inntrykket er at risikoen er større enn ved investeringer i utviklede markeder.

Etter å ha innskrenket mulighetsområdet basert på en vurdering av de ulike markedenes åpenhet, oppgjørsrisiko, lovgivning og likviditet, anbefaler Norges Bank å vurdere gjenværende land ut fra krav til politisk og økonomisk stabilitet. Slike vurderinger kan baseres på landrisikoindekser, som beskrevet tidligere i brevet.

For å sikre konsistens med gjeldende portefølje, bør gjenværende kandidater deretter vurderes ut fra landenes bidrag til Petroleumsfondets avkastning og risiko.»

Regjeringen er enig i denne vektleggingen av de ulike kriteriene.

Et selvstendig spørsmål i forbindelse med utvidelse av landlisten er hvorvidt Finansdepartementet også skal inkludere de nye landene i referanseporteføljen for fondet. Eksempler på investeringsmuligheter som i dag ligger utenfor referanseporteføljen, men innenfor retningslinjene, er obligasjoner fra tre av landene på landlisten og private obligasjoner. Bakgrunnen for at disse ikke er tatt med i referanseporteføljen har blant annet sammenheng med tilgjengeligheten av etablerte og representative indekser. Det må også vurderes hvilken ramme en skal sette for hvor stor del av fondet som kan investeres i framvoksende markeder. Norges Bank anbefalte i sitt brev av 22. august 1997 om retningslinjer for fondet at inntil 5 pst. av fondet skulle kunne investeres i framvoksende markeder. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget i Nasjonalbudsjettet 2000 med en orientering om hvilke konkrete land som skal inkluderes i landlisten for fondet. En tar sikte på at endringen av landlisten vil kunne gjøres gjeldende fra 1. januar 2000. Norges Bank skriver i sitt brev av 16. mars:

«Før Norges Bank kan plassere midler i nye land må systemer tilpasses og kompetanse må bygges opp. Investeringer i framvoksende markeder stiller større krav til kontinuerlig vurdering av om aktuelle land på et hvert tidspunkt oppfyller de ulike kriteriene. Det vil derfor kunne ta noe tid før Norges Bank operasjonelt kan gjennomføre investeringer i framvoksende markeder. Dersom det fattes en beslutning om å utvide landlisten, vil det kunne medføre at Norges Bank må prioritere noe lavere enkelte andre områder i den operative forvaltningen. Dette kan tilsi at en i prinsippet burde se en eventuell utvidelse av landlisten i sammenheng med andre viktige oppgaver i forvaltningen av fondet.»

Selv om endringer i retningslinjene trer i kraft fra begynnelsen av 2000, vil det kunne ta noe lengre tid før Norges Bank har fullført oppbyggingen av de operasjonelle systemene som er nødvendige for å kunne gjennomføre investeringer i framvoksende markeder.

3.4.2 Folketrygdfondet

Folketrygdfondet kan i henhold til retningslinjene gitt av Stortinget plassere sine midler i aksjer mv., obligasjoner og sertifikater, kontolån til statskassen og som bankinnskudd. I medhold av § 9 i retningslinjene kan Kongen gi nærmere regler om fondsforvaltningen. Denne adgangen er ved kgl. res. av 17. januar 1992 delegert til Finansdepartementet. For 1999 har Finansdepartementet fastsatt en øvre ramme på 1,5 mrd. kroner for Folketrygdfondets samlede beholdningsøkning av private og kommunale obligasjoner og sertifikater (uten statsgaranti), bankinnskudd og aksjer mv. I 1998 hadde Folketrygdfondet en tilsvarende ramme på 2,0 mrd. kroner. Øvrig plasseringsøkning skal skje i stats- og statsgaranterte papirer eller som kontolån til statskassen.

3.5 Internasjonale finanskriser

3.5.1 Innledning

Stortingsrepresentantene Øystein Djupedal og Kristin Halvorsen fremmet 19. oktober 1998 følgende forslag (Dokument nr. 8:124 (1997-98)):

«Stortinget ber Regjeringen om å sette ned et offentlig utvalg for å utrede en innføring av en Tobin-avgift på valutahandel med sikte på å begrense kortsiktig, spekulativ valutahandel. Utvalget må vurdere konsekvensene ved innføring av en slik avgift på henholdsvis nasjonal, regional og internasjonal basis.»

Med utgangspunkt i brev av 6. november fra finansminister Gudmund Restad til finanskomitéen skriver finanskomitéen i sin innstilling til forslaget (Innst. S. nr. 31 (1998-99)) blant annet følgende:

«Til forslagets pkt. 1 viser Regjeringen til at den vil utrede og vurdere på bred basis betydningen av frie kapitalbevegelser og muligheten for og ønskeligheten av å regulere og begrense disse. I denne utredningen vil det bli gitt en oversikt over hovedtrekk i det internasjonale regelverket på området, vurderinger av muligheter for å forebygge internasjonale finansielle kriser, vurderinger av ulike sider ved en såkalt «Tobin-avgift», oversikt over ulike forhold som har betydning for finansiell stabilitet som f.eks. informasjon, et effektivt tilsyn, et godt kapitaldekningsregelverk og gode kreditt- og risikovurderingssystemer i bankene. Komitéen sier seg tilfreds med at Regjeringen vil komme tilbake med slike brede vurderinger i Revidert nasjonalbudsjett 1999.»

3.5.2 Internasjonale kapitalbevegelser

Kapitaltransaksjoner på tvers av regioner og landegrenser har sitt utspring i handelssamkvem, og har derfor lange historiske røtter. Det har vært kapitaltransaksjoner mellom regioner i Europa siden middelalderen. På 1800-tallet gikk det store kapitalstrømmer mellom land. Omfanget av internasjonale kapitalstrømmer avtok imidlertid i perioden etter første verdenskrig, og tok seg ikke opp igjen før i 1970-årene. Kapitalstrømmer har de siste årene økt sterkt, jf. tabell 3.8. Både brutto- og nettostrømmene av kapital har økt markert i denne perioden. Begrepene brutto- og nettostrømmer, direkte investeringer og porteføljeinvesteringer er nærmere forklart i tekstboks 3.2.

I de fleste industrialiserte land er det nå tilnærmet frie kapitalbevegelser. Dette er nærmere omtalt i tekstboks 3.3 om OECDs kapitalkode. I tillegg til nedbyggingen av kapitalrestriksjoner, har den raske utviklingen i kommunikasjonsteknologi og nye finansielle instrumenter bidratt til økningen i kapitalstrømmene.

Etter 1970 begynte også en rekke utviklingsland å trekke til seg internasjonal kapital. Økt likviditet i det såkalte «euromarkedet», dvs. utlån av amerikanske dollar i europeiske markeder, delvis som følge av store plasseringer fra oljeproduserende land i Midt-Østen etter OPEC-krisen, framskyndet denne utviklingen. Spesielt land i Latin-Amerika opplevde en markert økning i netto inngang av utenlandsk kapital mot slutten av 1970-tallet, jf. tabell 3.9 som viser privat netto kapitalinngang til utviklingsland.

Netto kapitalinngangen til Latin-Amerika i perioden 1977-82 ble snudd til en netto kapitalutgang i perioden 1983-89. Dette må ses i sammenheng med betalingsproblemene i de latinamerikanske landene på begynnelsen av 1980-tallet. På 1990-tallet ble det imidlertid igjen en betydelig netto kapitalinngang til Latin-Amerika.

I Asia var slutten av 1980-årene preget av deregulering av finansmarkedene. Samtidig økte interessen blant internasjonale investorer for plasseringer i de framvoksende økonomiene med høy økonomisk vekst, der potensialet for avkastning framsto som betydelig. Prosessen ble forsterket av rentenedgang i industrialiserte land. Dette bidro til en kraftig vekst i kapitalstrømmer til enkelte utviklingsland. Årlig gjennomsnittlig kapitaltilstrømming til de framvoksende økonomiene i Asia ble nesten syvdoblet fra perioden 1983-89 til 1996.

Handelsliberalisering og liberalisering av kapitalstrømmer har særlig vært motivert av de fordelene økonomisk integrasjon kan gi. Kapitalen vil i et fritt marked søke dit avkastningen antas å være størst. Dette gjelder også på tvers av landegrenser. I framvoksende økonomier i blant annet Asia har tilgangen til eksportmarkeder og utenlandske investeringsmidler trolig vært av stor betydning for den økonomiske utviklingen. På den annen side har erfaringene vist at en rask liberalisering av kapitalstrømmer i land med svake finansinstitusjoner, kan øke risikoen for finansielle kriser.

Færre restriksjoner på kapitalbevegelser gjør at kapital raskere kan forflytte seg når det oppstår endringer i tilbud og etterspørsel etter et lands valuta. Slike endringer i tilbud og etterspørsel kan f.eks. skyldes at den økonomiske politikken eller underliggende realøkonomiske forhold ikke oppfattes som konsistent med gjeldende valutakurs. De internasjonale kapitalbevegelsene kan medføre at forventninger i markedet om endringer i valutakursen kan bli selvoppfyllende.

I den senere tid har finanskrisene i Øst- og Sørøst-Asia, Øst-Europa, Russland og Latin-Amerika satt søkelys på de problemene kombinasjonen av sviktende tillit til den økonomiske politikken og frie kapitalbevegelser kan skape. Situasjonen i disse landene har vist at en plutselig reversering av kapitalstrømmer kan gi negative utslag i den økonomiske utviklingen. Noen av finanskrisene som har oppstått på 1990-tallet er nærmere beskrevet i tekstboks 3.4.

3.5.3 Finanskriser

Begrepet finanskrise er vanskelig å definere presist. En vanlig tolkning er at en finanskrise er en forstyrrelse som svekker finansmarkedenes virkemåte. Det internasjonale valutafondet (IMF) har delt finanskriser inn i følgende fire kategorier:

• Valutakrise

• Bankkrise

• Gjeldskrise mot utlandet

• Systemkrise

Med en valutakrise forstås situasjoner der et land blir tvunget til å endre en fast valutakurs. Valutakriser blir gjerne utløst av raske omslag i kapitalstrømmene som følge av sviktende tillit til et lands økonomi. Bankkriser kan oppstå ved likviditets- og/eller soliditetsproblemer i banksektoren. En gjeldskrise er karakterisert ved at et land ikke evner å betjene sin utenlandsgjeld. Systemkriser kjennetegnes ved forstyrrelse av finansmarkedenes funksjonsmåte som alvorlig truer systemets evne til å formidle betalinger og fordele kapital.

De ulike typene kriser kan også skje samtidig og påvirke hverandre gjensidig. Under den dype krisen i finansmarkedene på 1920- og 1930-tallet opplevde en både gjeldskriser, valutakriser og bankkriser. I mange land var hele det finansielle systemets virkemåte truet. Voksende ubalanser i forholdet mellom økonomiene i USA, Tyskland og Storbritannia medvirket til sammenbruddet av Bretton Woods-samarbeidet på begynnelsen av 1970-tallet. Etter en periode med økonomisk vekst og store investeringer, ble flere av landene i Latin-Amerika rammet av gjeldskrise tidlig på 1980-tallet, med store realøkonomiske konsekvenser. Også på 1990-tallet har det forekommet flere alvorlige finanskriser, jf. blant annet boks 3.4.

Finansielle kriser kan være forårsaket av fundamentale realøkonomiske forhold og en økonomisk politikk som ikke oppfattes å være opprettholdbar over tid. Kriser kan imidlertid også skyldes at det danner seg forventninger blant markedsaktørene som blir selvoppfyllende. Sterke forventninger om en devaluering kan for eksempel i seg selv framtvinge en devaluering, selv om devalueringen i utgangspunktet ikke bunner i fundamentale realøkonomiske forhold.

Hvis en krise hovedsakelig har underliggende, realøkonomiske årsaker, er det behov for tiltak for å rette opp disse forholdene. I en slik situasjon vil tiltak rettet mot finansmarkedene eller regulering av kapitalstrømmer være lite treffsikre.

I de tilfellene kriser skyldes selvoppfyllende forventninger, vil derimot tiltak i finanssektoren kunne virke forebyggende. Tiltak for å sikre god tilgang på informasjon om realøkonomiske og finansielle forhold kan bidra til å forebygge kapitalbevegelser forårsaket av stemningsskift i markedene. Restriksjoner på inngående kapitalstrømmer og et godt utbygd kapitaldekningsregelverk vil kunne bidra til å begrense volumet av investeringer som er foretatt på grunnlag av vurderinger som har svak forankring i realøkonomien.

Land kan oppleve flere kriser på én gang eller kort tid etter hverandre ved at finansielle kriser i ett marked sprer seg til andre markeder. Investorer har vanligvis porteføljer med aktiva i mange ulike finansmarkeder for å oppnå en ønsket kombinasjon av forventet risiko og avkastning. Endringer i markedet for én type plassering vil da kunne føre til endringer i den øvrige del av porteføljen. For eksempel kan en valutakrise utløse en bankkrise hvis innenlandske banker har lånt store beløp i utenlandsk valuta. Disse lånene vil bli vanskeligere å betjene med en svakere valutakurs. En bankkrise kan også utløse en valutakrise. Hvis en stor innenlandsk bank får problemer, kan utenlandske investorer velge å trekke sine penger ut av landet. Dermed legges det press på valutakursen og det innenlandske rentenivået, noe som kan framtvinge en devaluering av valutaen. En krise som oppstår i én del av finansmarkedet vil således raskt kunne spre seg til andre delmarkeder.

I Øst- og Sørøst-Asia opplevde en at valuta-, bank- og gjeldskriser oppsto samtidig. Venezuela opplevde på midten av 1990-tallet en bankkrise som gikk over i en valutakrise, mens Argentina og Chile i 1981-82 opplevde bankkriser som utviklet seg til gjeldskriser. I Colombia, Mexico, Peru og Uruguay skjedde det motsatte i 1992 ved at gjeldskriser utviklet seg til bankkriser.

Finanskriser kan også spre seg fra ett land til andre land. Dette kjennetegnet f.eks. krisen i Asia i 1997, jf. boks 3.4. Det kan være en rekke årsaker til at finanskriser kan smitte mellom land. For det første kan det være fellestrekk ved de underliggende årsakene til kriser i ulike land. For eksempel kan endringer i verdensmarkedsprisen på olje eller det internasjonale rentenivået utløse kriser i mange land samtidig. For det andre kan en krise i ett land føre til at det utløses tiltak som har betydning for andre land. For eksempel kan en devaluering i ett land føre til forverret konkurranseevne for naboland og press på deres valuta. For det tredje kan økonomiske problemer i ett land føre til at aktører blir oppmerksomme på problemer i nabolandenes økonomier som de tidligere har oversett.

3.5.4 Tiltak fra Det internasjonale valuta-fondet (IMF) for å redusere risikoen for finanskriser

I kjølvannet av finanskrisen som startet i Asia sommeren 1997, har IMF arbeidet med å videreutvikle institusjonens og det internasjonale samfunnets evne til å forebygge kriser. Fondet har også lagt betydelig vekt på å forbedre apparatet for krisehåndtering når kriser oppstår. Institusjonen har arbeidet med tiltak for bedre overvåking av og større åpenhet om utviklingen i medlemslandenes økonomier. I tillegg har fondet arbeidet med å utvikle en ny låneordning som skal redusere mulighetene for den type smitteeffekter en har sett under og etter Asia-krisen.

IMF har arbeidet med å utvikle ulike standarder og anbefalinger innenfor sine kjerneområder. Institusjonen har blant annet utarbeidet en kode med anbefalinger for gjennomføringen av finanspolitikken. IMF peker i denne sammenhengen på rollefordelingen i offentlig sektor, budsjettprosedyrer og retningslinjer for informasjon om finanspolitikken. En tilsvarende anbefaling for pengepolitikken ventes å bli vedtatt på årsmøtet i IMF høsten 1999. IMF arbeider også nært sammen med andre internasjonale institusjoner med å utvikle standarder for blant annet reservekrav for bankene og regulering av interbanklån. Dette er nærmere omtalt i avsnitt 3.5.5.

Det er blitt lagt stor vekt på behovet for å øke åpenheten om og innsynet i den økonomiske tilstanden i det enkelte land. Dette vil gjøre det lettere for markedsaktørene å vurdere risikoen ved investeringer, samtidig som det begrenser mulighetene for korrupsjon. IMF har blant annet arbeidet med en utdyping av standarden for dataspredning, Special Data Dissemination Standard, for å øke tilgangen på informasjon.

Under den finansielle krisen i Asia fikk flere land betalingsbalanseproblemer som følge av smittevirkninger fra andre kriserammede land i regionen, se avsnitt 3.5.3 og boks 3.4. I et forsøk på å unngå slike situasjoner i framtiden har styret i IMF vedtatt å utvide låneordningen Supplemental Reserve Facility, jf. omtale i St prp 56 (1997-98), med en låneordning, Contingency Credit Line (CCL). Låneordningen skal være tilgjengelig for medlemsland som fører en sunn økonomisk politikk over lengre tid. Medlemsland som er i en utsatt posisjon, skal inngå i et program med IMF med en gitt låneramme, hvor pengene utbetales dersom landet skulle bli utsatt for smittevirkninger fra kriser i andre land.

IMF har i lengre tid arbeidet med spørsmål om privat sektors bidrag ved krisehåndtering. Arbeidet er blant annet rettet inn mot utviklingen av god konkurslovgivning. Videre ser en på muligheten for å innføre bestemmelser i obligasjonskontrakter om at samtlige obligasjonseiere skal delta i gjeldsforhandlinger. Det diskuteres også hvorvidt IMF bør få retten til å innføre en betalingsutsettelse under en krise. Styret i IMF har videre sett på ulike former for private låneordninger og obligatoriske kreditorfora for å organisere gjeldsforhandlinger ved kriser.

3.5.5 Internasjonalt tilsynsarbeid og regelverk

Med bakgrunn i liberaliseringen av internasjonale vare- og kapitalstrømmer de siste årene har finansinstitusjonene i økende grad blitt integrert over landegrensene. Stabiliteten i innenlandske finansmarkeder er derfor i større grad avhengig av utviklingen også i utenlandske markeder. I lys av dette er det nødvendig for den finansielle stabiliteten i ett land, at det er etablert betryggende tilsynsordninger og regelverk på finansområdet også i andre land. Det er derfor større behov for internasjonale standarder og samordning av tilsyn med finansmarkedene mellom land.

Internasjonalt tilsynsarbeid

Basel-komitéen består av representanter fra sentralbanker og tilsynsmyndigheter i G-10 landene (Belgia, Canada, Frankrike, Italia, Japan, Nederland, Sverige, Tyskland, UK og USA), samt Sveits og Luxembourg. Komitéen har som formål å bedre samarbeidet mellom banktilsynsmyndighetene i ulike land, og drøfter blant annet konkrete tilsynsmessige spørsmål som er av betydning for flere land. Videre arbeider komitéen for å forbedre standardene for tilsyn og regulering, spesielt med hensyn til soliditet, for på denne måten å bidra til økt finansiell stabilitet. Den arbeider også med å etablere hensiktsmessige ordninger for fordeling av tilsynsansvar for banker som driver virksomhet i flere land.

I de siste årene har IMF utarbeidet en oversikt over «beste praksis» innen bankdrift, slik at erfaringer fra vellykket praksis i ett land kan overføres til andre land. Dette er knyttet til blant annet økt gjennomsiktighet og bedre kontroll med risiko. Videre har IMF bidratt med en sterk støtte til utviklingen av Basel-komitéens prinsipper for effektivt banktilsyn. Over tid kan en slik prosess bidra til internasjonal harmonisering av tilsynsregler.

Basel-komitéen utformet i 1998, i samarbeid med myndigheter i land verden over, viktige anbefalinger for myndighetenes tilsynsarbeid. Anbefalingene er nedfelt i 25 prinsipper for et effektivt banktilsyn. Det har vært lagt særlig vekt på å involvere framvoksende økonomier som har betydning for den internasjonale finansielle stabiliteten, men hvor tilsynssystemet er svakt utbygd. Prinsippene er minstestandarder, og de omhandler de viktigste sidene ved myndighetenes regulering av bankområdet, blant annet konsesjonsbehandling, soliditets- og sikkerhetskrav, løpende tilsyn, tilsynsmyndighetenes formelle myndighet, samt hjemlandets og vertslandets roller ved etablering over landegrensene. Tilsynsmyndighetene over hele verden er nå invitert til å slutte seg til prinsippene. Norge har gitt sin tilslutning, og prinsippene er i det vesentlige innført og vel etablert i det norske regelverket og i tilsynsarbeidet.

Innen EØS-området er det hjemlandsmyndigheten (den konsesjonsgivende myndighet) som har hovedansvaret for tilsynet med den enkelte finansinstitusjon. Systemet forutsetter gjensidig tillit til enkeltlands tilsyn og regelverk. Dette skaper igjen et behov for å utvikle felles minstekrav til regelverk og å etablere godt samarbeid mellom tilsynsmyndighetene i de forskjellige medlemslandene. Som EØS-medlem deltar Norge som observatør i dette arbeidet.

Det er opprettet en gruppe - Financial Stability Forum - bestående av representanter fra de syv største industrilandene (G-7), IMF, Verdensbanken og Bank for International Settlements (BIS). Gruppen skal vurdere forhold som kan påvirke sårbarheten til det internasjonale finansmarkedet og identifisere og følge opp tiltak for å rette på dette. Financial Stability Forum har som siktemål å bli et fast multilateralt forum på høyt nivå for å diskutere problemene knyttet til internasjonale kapitalstrømmer.

Norske myndigheter baserer sitt tilsynsarbeid på internasjonalt anerkjente standarder og metoder. Blant annet er Basel-komitéens minimumsprinsipper for effektivt banktilsyn i det alt vesentlige iverksatt. EUs minstekrav på finansområdet tas inn løpende i lov- og forskriftsverk der de ikke allerede i utgangspunktet er oppfylt.

Internasjonalt arbeid med kapitaldekningsregler

Størrelsen på den ansvarlige kapitalen er viktig for finansinstitusjoners evne til å motså finansielle kriser. Derfor har myndighetene i de enkelte land tradisjonelt fastsatt egne minstekrav til hvor mye ansvarlig kapital banker skal ha i forhold til omfanget av sin virksomhet.

I andre halvdel av 1980-årene arbeidet Basel-komitéen med å utforme omforente anbefalinger for minstekrav til et kapitaldekningsregelverk for internasjonalt aktive banker. Formålet med arbeidet var todelt. For det første skulle det legges til rette for å styrke soliditeten og stabiliteten i det internasjonale banksystemet ved å oppfordre internasjonale banker til å øke sin egenkapital. For det andre var formålet å skape et standardisert regelverk som er konsistent mellom banker i ulike land, slik at konkurransemessige forskjeller mellom internasjonalt aktive banker kan reduseres.

Betydningen av kapitaldekningskrav er blitt forsterket i lys av at mange store finansinstitusjoner de siste årene har gitt betydelige lån til de framvoksende økonomiene i blant annet Asia. I dette tilfellet har kredittrisikoen, det vil si risiko knyttet til hvorvidt låntaker vil betale lån og renter som avtalt, i mange tilfeller vært undervurdert. Som eksempel er det vist til at kredittrisikoen ved investeringsprosjekter i Sør-Korea ble markert nedjustert i 1995 fordi landet da ble medlem av OECD, til tross for at en i ettertid har vurdert det slik at kredittrisikoen knyttet til lån til Sør-Korea faktisk synes å ha vært stigende i denne perioden. Strengere kapitaldekningskrav for lån til utviklingsland vil kunne fremme en mer seriøs riskovurdering av slike utlån.

Inntil 1990 var kapitaldekningskravet for norske banker knyttet til størrelsen på bankenes forpliktelser. Hensynet bak bestemmelsen var først og fremst innskyterbeskyttelse. På bakgrunn av det internasjonale arbeidet i Basel-komitéen, ble det i 1990 fastsatt nye kapitaldekningsregler for kredittrisiko som bygde på de internasjonale standardene for risikovekting av aktivaposter og poster utenfor balansen. Etter at EØS-avtalen ble inngått i 1994, ble Norge også en del av det felles europeiske markedet for finansielle tjenester. Dette innebar at EUs minstekrav til kapitaldekning fikk virkning for Norge. I og med at Norge allerede hadde innført regler for kredittrisko basert på minstekravene i Basel Capital Accord, var det først og fremst de nye kapitalkravene for markedsrisiko og valutarisiko nedfelt i CAD-direktivet, som måtte tas inn som nye bestemmelser i norsk regelverk. Markedsrisiko er risiko knyttet til tap som følge av endringer i priser, renter eller andre faktorer bedriften ikke selv kan påvirke. Valutarisiko er risikoen for tap som følge av endringer i valutakursen.

Foruten kapitaldekningsreglene er norske finansinstitusjoner underlagt regler om maksimalt engasjement med enkeltkunder. Disse er basert på EUs minstekrav og begrenser i utgangspunktet samlet engasjement med en motpart til 25 pst. av institusjonens ansvarlige kapital.

Videre arbeid med kapitaldekningsregelverket

Det er bred enighet om at kaptaldekningsregelverket har bidratt positivt til en styrking av soliditeten i finanssektoren internasjonalt. Regelverket har imidlertid i liten grad blitt endret siden det ble utarbeidet på slutten av 1980-tallet. Ettersom banknæringen og finansmarkedet siden den gang har utviklet seg raskt, er det blitt stilt spørsmål ved om kapitaldekningsreglene for kredittrisiko bør forbedres. Både Basel-komitéen og EU er nå i ferd med å vurdere endringer i minstekravene til kapitaldekning for kredittrisiko. Arbeidet går blant annet ut på å erstatte dagens nokså grovmaskede og enkle regelverk for risikovekting med mer nøyaktige metoder.

Mange land har sluttet seg til de gjeldende minstekravene for kapitaldekning for banker. Det ventes at Basel-komitéen i utarbeidelsen av de reviderte kapitaldekningsreglene for kredittrisiko vil ta hensyn til at disse reglene vil få en langt bredere anvendelse enn de hadde da de først ble utformet.

Annen regulering av bankers valutaposisjoner

Europeiske bankers valutaeksponering har historisk i stor grad vært regulert av posisjonsregler som setter grenser for hvor mye de kan være eksponert for i enkeltvalutaer og/eller i utenlandsk valuta samlet. Ved siden av å begrense risikoen til bankene, har denne type regulering vært begrunnet ut fra kreditt- og valutapolitiske hensyn. Etter at CAD-direktivet er iverksatt i EØS-området, har enkelte medlemsland opphevet valutaposisjonsrammene for banker. Baselkomitéen har imidlertid uttalt at det kan være hensiktsmessig å ha slike rammer som ledd i en nasjonal tilsynsordning, i tillegg til kapitalkravene for valutarisiko. Finansdepartementet sendte i tråd med dette 12. april 1999 på høring forslag om å videreføre valutaposisjonsrammer som en del av CAD-regelverket.

3.5.6 Regulering av kapitalstrømmer

Det er den senere tiden også blitt økt fokus på tiltak for å regulere kapitalstrømmene mellom land. I forkant av krisene i både Latin-Amerika og Asia var kapitalstrømmene inn til disse regionene svært store. Særlig kapitalstrømmer med kort løpetid viste seg å medføre ustabilitet og forsterket kriseforløpet. Det er derfor i økende grad blitt tatt til orde for at begrensede tiltak for å redusere kortsiktige kapitalstrømmer kan være hensiktsmessige i situasjoner der markedet er kjennetegnet ved stor ustabilitet, spesielt i land med en dårlig utbygget finanssektor. Det er imidlertid betydelig usikkerhet om hvordan slike tiltak bør utformes.

Grovt sett kan det skilles mellom to former for kapitalregulering:

1. Direkte reguleringer basert på et system med lisensiering av kapitaltransaksjoner til og fra utlandet.

2. Regulering gjennom prismekanismen, f.eks. ved å beskatte kapitaltransaksjoner mot utlandet eller pålegge bankene reservekrav for posisjoner i valuta.

I de fleste land i OECD-området var reguleringer av kapitalbevegelsene fram til begynnelsen av 1980-tallet i hovedsak bygget opp som et sett av direkte kvantitative reguleringer. I mange utviklingsland er fortsatt denne formen for regulering dominerende. Et system med kvantitative reguleringer må bygge på et omfattende lisensieringssystem for kapitalbevegelser både inn til landet og ut av landet.

Det ble imidlertid etter hvert klart at systemet med kvantitative reguleringer hadde svakheter. Å operere et slikt system krever et stort administrativt apparat, både for gjennomføring og kontroll. Mange land erfarte at reguleringene ble mindre effektive, blant annet som følge av økende internasjonalisering av næringslivet. Direkte reguleringer gjør det dessuten vanskeligere å sikre at ressursene blir fordelt på en samfunnsøkonomisk god måte. Slike reguleringer ble avskaffet i de fleste industrialiserte land utover på 1980-tallet. Direkte reguleringer av valutatransaksjoner ble helt avskaffet i Norge i 1990.

En rekke tiltak er blitt foreslått for å redusere internasjonale kapitalstrømmer ved hjelp av prismekanismen. En global avgift på valutatransaksjoner, en såkalt Tobin-avgift, og reservekrav på interbanklån har vært diskutert som mulige tiltak. Det er også blitt forslått nasjonale tiltak, herunder avgifter og reservekrav på visse typer inngående og utgående kapitalstrømmer.

Avgifter på inngående kapitalstrømmer har vært gjennomført med delvis vellykket resultat, blant annet i Chile og Colombia. Malaysia forsøker nå å gjennomføre reguleringer på visse typer utgående kapitalstrømmer.

Avgift på omsetning av valuta

Den amerikanske økonomen James Tobin foreslo i 1978 å bruke prismekanismen til å regulere kapitalstrømmer ved hjelp av en generell avgift på alle valutatransaksjoner. Dette er bakgrunnen for betegnelsen Tobin-avgift.

Tobins utgangspunkt var at høy kapitalmobilitet muliggjør spekulasjon, som kan medføre betydelige valutakursfluktuasjoner under flytende valutakurs, og devalueringer eller revalueringer under regimer med fast valutakurs.

En avgift på valutaomsetning ville ifølge Tobin kunne bidra til å stabilisere valutamarkedene ved å virke som «sand i maskineriet». Det skulle være en internasjonal, uniform avgift på alle vekslinger mellom to valutaer og ved valutabetalinger for varer, tjenester og realaktiva. Tobin mente avgiften måtte dekke alle tenkelige transaksjoner, og at nasjonale myndigheter skulle være ansvarlig for å skattlegge alle valutatransaksjoner som fant sted i hjemlandet. Avgiften skulle være proporsjonal med beløpets størrelse, og ble i Tobins regneeksempler satt til 1 pst. Han foreslo at inntektene fra denne avgiften kunne gå til IMF eller Verdensbanken.

En Tobin-avgift vil kunne virke stabiliserende på valutamarkeder ved å begrense kortsiktige kapitalplasseringer. Ettersom avgiften er tenkt å påløpe ved hver valutaomveksling, vil avkastningen isolert sett bli redusert på kortsiktige plasseringer i fremmed valuta relativt til avkastningen på langsiktige plasseringer. Avgiften vil således kunne bidra til at kortsiktige kapitalplasseringer vil kunne bli erstattet med mer langsiktige plasseringer.

En Tobin-avgift vil kunne redusere sannsynligheten for finanskriser i situasjoner hvor det ikke er fundamentale årsaker til slike kriser. Avgiften vil imidlertid først og fremst virke stabiliserende ved forventninger om mindre svingninger i valutamarkedene. Ved spekulative angrep ville det kreve en svært høy avgift på valutahandel for at den skulle ha vesentlig innvirkning på valutabevegelsene.

En avgift på valutatransaksjoner vil kunne påvirke kapitalmarkedenes virkemåte. Handelen i små valutaer, som f.eks. norske kroner, vil kunne bli redusert dersom det ble innført en global valutaavgift. Dette vil igjen kunne øke kostnadene ved transaksjoner i disse valutaene.

Det er usikkert om en Tobin-avgift faktisk ville bidra til mer stabile valutamarkeder. Det kan ikke utelukkes at et slikt tiltak vil kunne virke mot sin hensikt. For eksempel kan det vises til at det også i eiendomsmarkedet forekommer prisbobler, til tross for at transaksjonskostnadene i eiendomsmarkedet er betydelig høyere enn i aksje- og valutamarkedet. Dette gir liten grunn til å tro at økte transaksjonskostnader i valutamarkedet som følge av en avgift ville gjøre de enkelte valutakursene mer stabile eller bedre tilpasset fundamentale forhold.

Skal en avgift på valutahandel bidra til å redusere svingningene i valutamarkedet, må den innføres internasjonalt, og med deltagelse fra alle land av betydning. Verdien for aktørene ved å omgå en slik avgift vil være betydelig. Det vil derfor være motiver for å flytte valutahandel til land som ikke er omfattet av avgiften. Selv om en klarer å få gjennomslag for å innføre en Tobin-avgift i f.eks. OECD-området, vil effekten av avgiften kunne bli betydelig redusert ved at handel i valuta forflytter seg til land som ikke har innført avgiften. En avgift på valutaomsetning vil også kunne medføre at store finansielle transaksjoner skjer utenfor det offisielle finansmarkedet for å unngå avgiften.

En avgift innført ensidig av et land vil kunne føre til en markert reduksjon av omsetningen av dette landets valuta. Innenlandsk rentenivå kan da gå opp. Begrenset markedsvolum vil kunne gi store aktører større mulighet til å manipulere den nasjonale valutakursen. Den innenlandske finansnæringen vil kunne bli hardt rammet, fordi store valutatransaksjoner i så fall vil bli foretatt utenlands. Samtidig som en ensidig avgift trolig i liten grad vil bidra til å forhindre spekulative angrep, vil den ha uheldige sider ved at den vil fungere som en skatt på all import og eksport av varer.

Reservekrav på internasjonale interbanklån

Som påpekt i boks 3.4, avdekket krisen i Asia at internasjonale interbanklån kan bidra til ustabilitet i det internasjonale finansielle systemet. Interbanklån mellom utenlandske banker og lokale banker har ofte kort løpetid. Lån som de lokale bankene gir til det lokale næringslivet er derimot gjerne av langsiktig karakter. Under krisen i Asia var svingningene i kortsiktige interbanklån særlig store. Det er fra flere hold blitt framhevet at kostnaden ved interbanklån bør økes slik at mengden av slike lån blir redusert.

Den amerikanske sentralbanksjefen Alan Greenspan har kalt interbanklån «akilleshælen» til det internasjonale finansielle systemet. Han viser til at en overdreven tro på at sentralbanker skal redde nasjonale banker fra konkurs kan ha ført til at risikoen på lån fra en utenlandsk bank til en nasjonal bank undervurderes. I krisen i Asia er dette blitt trukket fram som et viktig element. Dette misforholdet kan korrigeres ved ulike tiltak.

Greenspan har foreslått å innføre reservekrav på interbanklån. Et reservekrav på interbanklån innebærer at banken som tar opp lån fra en annen bank, selv må holde en bestemt andel av det lånte beløpet før det skjer videre utlån til andre. Reservekrav vil således begrense muligheten til å bruke interbanklån til videre finansiering, og dermed øke kostnaden knyttet til lånene. Et reservekrav kan ifølge Greenspan eventuelt innføres bare på kortsiktig opplåning i utlandet.

Som en alternativ løsning foreslår Greenspan å øke risikovektingen i kravene til bankenes egenkapital ved utlån til banker i andre land. Den internasjonale standarden for slike interbanklån er i dag en risikovekt på 20 pst. En høyere risikovekting vil innebære at en større del av slike lån skal være dekket av bankenes egenkapital. Dette vil øke kostnaden ved å gi slike lån. Også Basel-komitéens arbeid med endringer i kapitalkravene vil kunne omfatte økt risikovekting av interbanklån.

Regulering av inngående og utgående kapitalstrømmer

Flere utviklingsland har benyttet tiltak for å regulere kortsiktige inngående kapitalstrømmer. Det er spesielt det chilenske eksemplet som blir trukket fram når slike tiltak diskuteres. Andre land, herunder Portugal og Colombia, har også anvendt slike tiltak.

På begynnelsen av 1990-tallet opplevde Chile en tendens til stadig økende kortsiktig opplåning i utlandet. For å begrense slik opplåning innførte Chile i 1991 et reservekrav ved lån i utlandet. Ønsket en å ta inn utenlandsk kapital til Chile, måtte 30 pst. av lånet i fremmed valuta plasseres på en ikke-rentebærende konto i den chilenske sentralbanken. Dette innebar i praksis en skatt på utenlandslån. Kostnaden var høyere ved kortsiktige lån fordi kapitalen ved slike lån ble bundet i en lengre del av lånets totale løpetid.

Det har vært diskutert hvor vellykket denne reguleringen har vært. På den ene siden ble ikke den totale mengden av lån i utenlandsk valuta til Chile særlig redusert i årene etter innføringen av reservekravet. Dette har vært tolket som at reservekravet hadde liten virkning. På den annen side er mengden kortsiktige lån som andel av totale lån i utenlandsk valuta lavere i Chile enn i mange andre land på samme utviklingsnivå. Den chilenske låneporteføljen framstår derfor som mindre risikabel enn låneporteføljen i mange andre utviklingsland.

Chile har hatt en relativt stabil makroøkonomisk utvikling i årene etter at reservekravet ble innført. Blant annet ble Chile i liten grad berørt av Mexico-krisen i 1994. Den mer stabile makroøkonomiske utviklingen kan imidlertid ha vært et resultat av en mer vellykket finanspolitikk og ikke nødvendigvis et resultat av reguleringene.

Reservekravet i Chile ble innført i en periode hvor det var svært store inngående kapitalstrømmer til land i Latin-Amerika. I 1998 ble disse strømmene kraftig redusert, blant annet på grunn av ettervirkningene av Asia-krisen. Det var derfor ikke lenger nødvendig med reservekrav for å redusere innstrømming av kortsiktig kapital. Reguleringene ble derfor avviklet i 1998.

Malaysia innførte høsten 1998 restriksjoner på utgående kapitalstrømmer for å forhindre et sammenbrudd av innenlandske finansmarkeder. I første omgang innebar Malaysias regulering et ettårig forbud mot å ta kapital ut av landet. Reguleringene fikk store konsekvenser, blant annet for en rekke internasjonale fond som ikke lenger kunne hente ut sine investeringer fra Malaysia.

Etter innføringen av Malaysias kapitalreguleringer har private lån til landet blitt markert redusert. Malaysia har imidlertid fortsatt tilgang på relativt rimelig internasjonal kapital, men da stort sett i form av statsgaranterte lån. Likevel er Malaysia allerede i ferd med å myke opp reguleringene av utgående kapitalstrømmer. Forbudet mot å hente ut kapital som er blitt investert i landet, er erstattet med en 30 pst. skatt på avkastningen av investeringer med løpetid på under ett år. Investeringer som har vært plassert i mer enn ett år blir ikke lenger beskattet når de tas ut av landet.

Det er et viktig skille mellom inngående og utgående kapitalstrømmer når det gjelder kontroll. Kontroll av inngående strømmer er fortrinnsvis rettet inn mot å få banker og andre finansinstitusjoner til å begrense sin kortsiktige opplåning utenlands. Dette er derfor et forebyggende tiltak. Reguleringer av utgående kapitalstrømmer gjøres fortrinnsvis for å begrense kreditorers ønske om å hente ut sin kapital fra landet. Slike reguleringer er derfor rettet inn mot å begrense skadevirkninger.

Regulering av utgående kapitalstrømmer i et land skaper større usikkerhet knyttet til kostnaden ved en investering i landet enn regulering av inngående kapitalstrømmer. Ved regulering av inngående strømmer er kostnaden ved reguleringen kjent på investeringstidspunktet. Reguleringer av utgående kapitalstrømmer kan på den annen side endres mellom investeringstidspunktet og det tidspunktet pengene skal hentes ut av landet. Denne usikkerheten kan ha konsekvenser for viljen til å investere i landet.

En viktig innvending mot regulering av kapitaltransaksjoner er muligheten til omgåelse. Finansinstitusjoner vil over tid kunne velge å flytte sine operasjoner til andre markeder for å unngå beskatning. Dette problemet var tydelig i Chile. Den chilenske ordningen hadde de første årene etter at den ble innført mindre effekt enn ventet på grunn av en rekke smutthull. Blant annet ble små transaksjoner som var unntatt fra reservekravet, utnyttet til å omgå beskatningen.

Beskatning av kapitalbevegelser kan innebære at prisen på inngående kapitalstrømmer øker. Dette kan igjen føre til at det innenlandske rentenivået blir høyere enn ellers, og kan ramme innenlandske aktører ulikt. I Chile ble store bedrifter i midre grad rammet enn små bedrifter ved at store bedrifter lettere kunne få langsiktige lån i utlandet som var mindre påvirket av reservekravet. Små bedrifter var i stor grad avstengt fra slik kapitaltilgang.

3.5.7 Oppsummering

Liberalisering av handel og kapitalstrømmer har særlig vært motivert av fordelene ved økonomisk integrasjon. Uten restriksjoner på kapitalstrømmene vil investorene søke anvendelser der kapitalen kaster mest mulig av seg, hensyn tatt til risiko. Dette gjelder i så vel innenlandske som internasjonale finansmarkeder. I de framvoksende økonomiene i blant annet Asia, har tilgangen til eksportmarkeder og utenlandske investeringsmidler trolig bidratt vesentlig til å stimulere den økonomiske oppgangen.

Egenskaper ved kapital- og finansmarkedenes virkemåte innebærer imidlertid at det er nødvendig med et system med effektivt tilsyn og tilstrekkelig oppfølging fra myndighetenes side for å bidra til å sikre soliditet og stabilitet i finanssektoren. Flere av de finanskrisene som har funnet sted den senere tiden, har avdekket at det er behov for et bedre internasjonalt regelverk på dette området.

Finansinstitusjonene har i økende grad blitt integrert over landegrensene. Stabiliteten i innenlandske finansmarkeder er derfor i større grad avhengig av utviklingen også i utenlandske markeder. I lys av dette er det nødvendig for den finansielle stabiliteten i ett land at det er etablert betryggende tilsynsordninger og regelverk på finansområdet også i andre land. Det er større behov for internasjonale standarder og samordning av tilsyn med finansmarkedene mellom land. Gruppen av de syv største industrilandene (G-7) har, sammen med myndighetene i viktige framvoksende økonomier og institusjoner som blant annet Det internasjonale valutafondet (IMF), Verdensbanken og Bank for International Settlements (BIS), gått sammen om å utarbeide forslag som kan bidra til å styrke det finansielle systemet. Det arbeides med tiltak både for å motvirke finansielle kriser og for å stå bedre rustet til å møte finansielle kriser i framtiden.

Krisene som har oppstått den senere tiden, har i varierende grad hatt realøkonomiske konsekvenser. For flere framvoksende økonomier har krisene ført til betydelig økonomisk tilbakegang og problemer for store deler av befolkningen. For industrilandene har de realøkonomiske konsekvensene av finansielle kriser vært mer begrensede i den senere tiden. Dette kan blant annet ha sammenheng med at disse landene har en finanssektor som er bedre i stand til å håndtere raske omslag i kapitalstrømmer.

Det har også blitt foreslått tiltak som har som formål å regulere kortsiktige kapitalstrømmer mellom land. Chile har i flere år regulert kortsiktige inngående kapitalstrømmer. Sentralbanksjefen i USA, Alan Greenspan, har nylig tatt til orde for at det bør vurderes å innføre reservekrav på lån mellom banker i forskjellige land. Slike tiltak kan medvirke til å begrense omfanget av finanskriser ved å redusere risikoen for store ubalanser som følge av en sterk kapitalinngang.

Stortingsrepresentantene Djupedal og Halvorsen tok i sitt dokument 8-forslag til orde for å innføre en avgift på valutatransaksjoner, den såkalte Tobin-avgiften. En slik avgift vil kunne virke stabiliserende ved at den begrenser omfanget av kortsiktige kapitalplasseringer. Skal den ha noen effekt, kreves det imidlertid at avgiften blir gjennomført på global basis. Det er også stor usikkerhet knyttet til hvordan en slik avgift vil virke. En slik avgift ville fungere som en skatt på all handel med varer til og fra Norge. Lavere omsetning i markedet for norske kroner kan dessuten gjøre at enkelttransaksjoner lettere vil påvirke valutakursen. Den innenlandske finansnæringen ville også kunne bli rammet, fordi store valutatransaksjoner med en ensidig avgift i Norge trolig ville bli foretatt utenlands. Å innføre en slik avgift ensidig i Norge ville også være i strid med Norges internasjonale forpliktelser gjennom blant annet EØS-avtalen.

Det gjøres et betydelig arbeid internasjonalt for å bedre finansmarkedenes virkemåte for å bidra til å redusere risikoen for finansielle kriser i framtiden. Det vinnes stadig ny innsikt om feltet. Norge er i dag langt framme når det gjelder gjennomføring av internasjonale standarder for tilsyn og regelverk i finanssektoren. Det er viktig at Norge fortsatt er med i arbeidet som skjer på dette området internasjonalt, og at Norge er med på å bidra til at slike standarder også tas i bruk i andre land.

3.6 Inntekts- og sysselsettingspolitikken

Inntektspolitikkenskal bidra til en moderat pris- og lønnsvekst, slik at grunnlaget for varig høy sysselsetting og lav arbeidsledighet styrkes. Den sterke sysselsettingsveksten og det kraftige fallet i arbeidsledigheten siden 1993 har stilt det inntektspolitiske samarbeidet overfor betydelige utfordringer. Sterkt press i arbeidsmarkedet resulterte i fjor i en lønnsvekst som lå betydelig høyere enn hos våre handelspartnere. På denne bakgrunn har Regjeringen sammen med partene i arbeidslivet tatt initiativ til å styrke det inntektspolitiske samarbeidet. Som ledd i dette ble det blant annet satt ned et utvalg i januar som skulle forberede årets inntektsoppgjør (Arntsen-utvalget). Dette drøftes nærmere i avsnitt 3.6.1 om inntektspolitikken.

For å møte utfordringene i inntektspolitikken, er det viktig at sysselsettingspolitikkenbidrar til å redusere ubalansene i arbeidsmarkedet, spesielt gjennom å avhjelpe mangelen på arbeidskraft. Sysselsettingspolitikken skal bidra til et godt fungerende arbeidsmarked med høy yrkesdeltakelse. Dette drøftes nærmere i avsnitt 3.6.2 om sysselsettingspolitikken.

3.6.1 Inntektspolitikken

Det inntektspolitiske samarbeidet har vært en sentral del av den økonomiske politikken på 1990-tallet. Samarbeidet har bidratt til at en gjennom deler av oppgangskonjunkturen lyktes med å kombinere sterk sysselsettingsvekst og synkende ledighet med moderat pris- og kostnadsvekst. Tiltakende press i økonomien med knapphet på arbeidskraft i mange sektorer førte imidlertid til at lønnsveksten i fjor ble om lag dobbelt så høy som hos våre handelspartnere, jf. figur 3.7.A.

For å styrke det inntektspolitiske samarbeidet kom partene i arbeidslivet og Regjeringen sammen til en inntektspolitisk konferanse i midten av desember 1998. Regjeringen har fulgt opp drøftingene på denne konferansen bl.a. ved å nedsette et utvalg for forberedelse av inntektsoppgjøret 1999 (Arntsen-utvalget), og et utvalg for å drøfte strategier for sysselsetting og verdiskapning (Sysselsettingsutvalget). Det er også nedsatt et utvalg for å gjennomgå arbeidsmiljøloven, og et utvalg for å analysere dagens forhandlingssystem og vurdere eventuelle forbedringer i institusjonelle rammer rundt lønnsforhandlingene vil bli nedsatt i nær fremtid. I tillegg er alle hovedorganisasjonene invitert til å delta i Det tekniske beregningsutvalg for inntektsoppgjørene.

Grunnlaget for den norske lønnsforhandlingsmodellen, der hensynet til konkurranseutsatt sektor tillegges vesentlig vekt, ble drøftet i Arntsen-utvalget. For konkurranseutsatt sektor under ett er lønnskostnadene den klart viktigste enkeltfaktor for konkurranseevnen. Lønnskostnadene er viktig både direkte, ved at de utgjør en betydelig del av produksjonskostnadene i den enkelte bedrift, og indirekte fordi lønnen i andre bedrifter, bl.a. underleverandører, er med på å bestemme prisen på vareinnsatsen i produksjonen. Det var bred enighet i Arntsen-utvalget om at pris- og kostnadsveksten i Norge over tid må være på linje med kostnadsveksten hos våre handelspartnere for å opprettholde størrelsen på den sektoren som er utsatt for internasjonal konkurranse. Det er bare dersom produksjonen i Norge over tid innrettes mer effektivt eller mer i samsvar med markedets ønsker enn det våre handelspartnere klarer, at lønnsveksten kan være høyere enn hos våre konkurrenter og Norge kan opprettholde markedsandeler. Med den raske spredningen av teknologi som i dag skjer over landegrensene og den sterke konkurransen i produktmarkedene, vil slike forhold neppe gi grunnlag for noe vesentlig avvik i lønnsveksten i Norge sammenliknet med våre handelspartnere.

Kilde: OECD, Arbeidsdirektoratet, Statistisk sentralbyrå, Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene og Finansdepartementet.

For å ivareta hensynet til konkurranseutsatt sektor i inntektsoppgjørene, pekte Arntsen-utvalget på følgende:

• Partene i arbeidslivet og myndighetene har en felles interesse i at reallønnen sikres gjennom lave nominelle tillegg. På kort sikt kan arbeidstakerne være tjent med høyere lønnsvekst, men på lengre sikt vil det true arbeidsplassene og offentlige velferdsgoder. Erfaringene både fra Norge og andre land er at lav nominell lønnsvekst ivaretas best ved en koordinert lønnsdannelse.

• Hensynet til konkurranseevnen vil bli best ivaretatt ved at sektorer som er mest utsatt for internasjonal konkurranse, forhandler først, og at disse forhandlingene på en troverdig måte angir rammene for den totale lønnsveksten. Disse rammene må så fungere som retningslinjer for lønnsveksten i øvrige tariffområder, men likevel slik at hvert område kan velge forhandlingsprofil innenfor den angitte totalrammen.

Disse spørsmålene vil bli diskutert videre i det offentlige utvalget som skal nedsettes for å vurdere forhandlingssystemet. Utfordringene skissert ovenfor vil også være sentrale i arbeidet for det nye Sysselsettingsutvalget.

Veksten i timelønnskostnadene i norsk industri var i perioden 1988-94 i gjennomsnitt lavere enn hos våre handelspartnere. I årene etter 1994 har veksten i lønnskostnadene i norsk industri vært sterkere enn hos våre handelspartnere, noe som isolert sett har bidratt til å svekke den kostnadsmessige konkurranseevnen. Foreløpige tall indikerer at timelønnskostnadene i norsk industri økte med drøyt 6 pst. i 1998, mot drøyt 3 pst. hos våre viktigste handelspartnere. I Arntsen-utvalget var det bred enighet om at lønnsveksten raskt bør bringes ned på samme nivå som hos våre handelspartnere. I utvalgets rapport, som ble framlagt 2. mars i år, heter det:

«Ambisjonsnivået må være at en i løpet av de nærmeste to årene bringer lønnsveksten i Norge ned på samme veksttakt som hos våre handelspartnere. For å klare dette mener utvalget at lønnsveksten fra 1998 til 1999 ikke bør bli høyere enn om lag 4½ pst. for derigjennom å komme ned på nivå med våre handelspartnere året etter. Deretter bør lønnsveksten ligge på linje med våre handelspartnere.

En slik utvikling innebærer at det for store grupper ikke er rom for generelle sentrale tillegg ved årets lønnsoppgjør, og at tilleggene som gis ved lokale forhandlinger på den enkelte bedrift må holdes innenfor svært stramme rammer. Dette representerer en særlig utfordring for de gruppene som i de seneste årene har hatt den sterkeste lønnsveksten. For de sektorene som ikke er utsatt for internasjonal konkurranse, er det avgjørende at de holder seg innenfor de samlede rammene som den konkurranseutsatte sektoren legger.»

I utvalget var det også enighet om viktige elementer i en kompetansereform.

Årets inntektsoppgjør startet 22. mars med forhandlinger mellom LO og NHO. Samtidig startet NHO forhandlingene med YS. Den 25. mars ble det brudd i forhandlingene og oppgjørene gikk til mekling. Partene ble natt til 12. april enige om å anbefale et meklingsresultat i årets mellomoppgjør. LOs representantskap vedtok meklingsforslaget 17. april. Oppgjøret innebærer blant annet at det gis et tillegg på 1,20 kroner pr. time fra 1. april (2 340 kroner pr. år) for alle arbeidere i avtaleområder med lønnsnivå som er 95 pst. eller lavere enn gjennomsnittlig industriarbeiderlønn i 1998, dvs. med et lønnsnivå lavere enn 218 300 kroner. Partene ble også enige om at de lokale forhandlingene skal føres på basis av de enkelte overenskomstene og slik at tillegg skal gis på grunnlag av den økonomiske situasjonen i den enkelte bedriften, nærmere spesifisert til bedriftens økonomi, produktivitet, framtidsutsikter og konkurranseevne. Tilsvarende resultat er forhandlet fram mellom NHO og YS. De sentrale tilleggene og lønnsoverhenget bidrar til sammen til en årslønnsvekst fra 1998 til 1999 på om lag 3¼ pst. for arbeidere i alt i LO/NHO-området.

Natt til onsdag 21. april brøt LO Service forhandlingene med Handels- og Servicenæringenes Hovedorganisasjon (HSH) om en ny tariffavtale. Dermed gikk oppgjøret til mekling. Natt til 7. mai ble partene enige om en avtale, som blant annet innebærer at det gis et generelt tillegg på 1,20 kroner pr. time, samt enkelte justeringer av minstelønnssatsene. Utover dette er det gitt et garantitillegg fra 1. februar i år. De sentrale tilleggene, garantitillegget og et lønnsoverheng inn i 1999 på i underkant av 2 pst. bidrar til sammen til en årslønnsvekst fra 1998 til 1999 på om lag 3 pst. I tillegg kommer bidrag fra lønnsglidning.

HSH og YS ble 22. april enige om en avtale med et tillegg på 1,20 kroner pr. time. Partene er enige om at det skal opptas nye forhandlinger dersom andre grupper på tilsvarende områder gjennom forhandling eller mekling, oppnår et høyere tillegg.

I offentlig sektor startet forhandlingene 20.april. Partene ble 30. april enige om en avtale i det statlige tariffområdet. Avtalen innebærer at det avsettes en pott til sentrale justeringsforhandlinger på 1 pst. med virkning fra 1. august, og en pott til lokale forhandlinger på 0,4 pst. med virkning fra 1. september. I tillegg endres begynnerlønningene i staten fra 1. august, tilsvarende i underkant av 0,1 pst. av lønnsmassen. Bidraget til årslønnsveksten i 1999 anslås samlet til om lag 0,6 prosentenheter. Sammen med overhenget til 1999 på om lag 3,6 pst. utgjør dette et bidrag på knapt 4¼ prosentenheter til årslønnsveksten for det statlige tariffområdet.

Natt til 1. mai ble Akademikerne og KS (Kommunenes Sentralforbund) enige om en avtale i det kommunale tariffområdet. Avtalen innebærer at det gjennomføres lokale forhandlinger innenfor en ramme på 0,6 pst. med virkning fra 1. desember. LO, YS og AF brøt forhandlingene med KS og oppgjørene gikk til mekling hos Riksmeglingsmannen. Meklingen ble ikke avsluttet før denne meldingen ble ferdigstilt.

Det er i denne meldingen lagt til grunn en gjennomsnittlig årslønnsvekst fra 1998 til 1999 for alle grupper under ett på 4½ pst. Dette anslaget forutsetter at moderasjonslinjen følges opp i de gjenstående oppgjørene, også på lokalt nivå. Sammen med en anslått prisstigning på 2,4 pst. innebærer dette en gjennomsnittlig reallønnsvekst fra 1998 til 1999 på om lag 2 pst. Dette er noe høyere enn den gjennomsnittlige årlige reallønnsveksten hittil på 1990-tallet.

I årets inntektsoppgjør er kompetansereformen et sentralt forhandlingstema. I Arntsen-utvalget var det bred enighet om hovedtrekkene i en kompetansereform. Under et møte hos statsministeren 25. mars 1999 overleverte LO og NHO et notat med en rekke ønsker om statlige bidrag til en kompetansereform. I Statsministerens svarbrev av 10. april d.å. til partene heter det:

«Det vises til notatet om tariffoppgjøret 1999 og kompetansereformen fra LO og NHO som ble overlevert under møtet hos meg 25. mars 1999.

Partene i arbeidslivet har lagt stor vekt på tiltak for å styrke kompetanse i arbeidslivet. Regjeringen er positiv til dette og vil aktivt bidra til økt satsing på etter- og videreutdanning gjennom ulike tiltak. Dette er viktig for å utvikle norsk arbeids- og samfunnsliv i årene fremover. En slik kompetansereform må ta form av en prosess basert på et nært samarbeid mellom myndigheter og partene i arbeidslivet. Regjeringen ser for seg en gradvis innfasing og utvikling av reformen.

Det inntektspolitiske samarbeidet har vært en viktig forutsetning for den gode økonomiske utviklingen i Norge gjennom store deler av 1990-tallet. Et styrket inntektspolitisk samarbeid er nødvendig dersom vi igjen skal få moderat pris- og kostnadsvekst og unngå ytterligere tap av konkurranseevne. Regjeringen legger derfor stor vekt på å videreføre dette samarbeidet, herunder samarbeid om en kompetansereform, som ledd i den økonomiske politikken.

En moderat pris- og kostnadsvekst er nødvendig for å holde høy sysselsetting og lav arbeidsledighet i årene framover. Dette er i sin tur nødvendig for å opprettholde og videreutvikle våre velferdsordninger.

Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene har anslått den gjennomsnittlige årslønnsveksten i 1998 til om lag 6¼ prosent. Dette er om lag dobbelt så høyt som hos våre handelspartnere. De høye lønnstilleggene i fjor bidro videre til et gjennomsnittlig lønnsoverheng inn i 1999 på 3¼ pst. Overhenget alene tilsvarer om lag den forventede årslønnsveksten hos våre handelspartnere i 1999.

I Utvalget for forberedelse av inntektsoppgjøret 1999 (Arntsen-utvalget), som la fram sin rapport 1. mars i år, var det bred enighet om nødvendigheten av en moderat pris- og kostnadsvekst. Utvalget mente at ambisjonsnivået må være at lønnsveksten i Norge i 1999 begrenses til om lag 4,5 % og bringes ned på samme veksttakt som hos våre handelspartnere i løpet av to år. Videre var det enighet om hovedtrekkene i en kompetansereform. Regjeringens videre arbeid med tiltak for styrket kompetanse vil ta utgangspunkt i analysene og tilrådingene fra dette utvalget.

Hvis vi ikke får pris- og kostnadsveksten raskt ned til internasjonalt nivå, vil resultatet lett bli en særnorsk høy rente over lang tid, som sammen med svekket konkurranseevne vil kunne føre til en betydelig og langvarig økning i arbeidsledigheten. Både norske erfaringer fra 1980-tallet og internasjonale erfaringer viser dette.

Siktemålet for en kompetansereform må være å gi den enkelte mulighet til kompetanseutvikling og livslang læring. Tiltakene må i størst mulig grad tilpasses arbeidslivets behov, slik at de bidrar til økt verdiskaping i årene framover. Økt omfang av etter- og videreutdanning vil imidlertid også innebære at folk midlertidig tas ut av arbeidsstyrken og at behovet for arbeidskraft i undervisningstilbud kan øke. Det må derfor legges stor vekt på situasjonen i arbeidsmarkedet når reformen skal fases inn. En kompetansereform bør videre i stor utstrekning bygge på arbeidslivet som læringsarena. Tilrettelegging av fleksible arbeidsformer, herunder økt bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), vil kunne motvirke pressproblemer i arbeidsmarkedet.

Myndighetenes bidrag til å finansiere økt innsats for etter- og videreutdanning vil være konsentrert om tilrettelegging av utdanningstilbud, og om utdanningsfinansiering gjennom de etablerte ordningene i Statens lånekasse for utdanning. Dette vil medføre betydelige merutgifter i årene framover. De økte bevilgningene må innpasses i en helhetlig budsjettpolitikk, hvor den statsfinansielle handlefriheten opprettholdes. Hvis ikke, svekkes myndighetenes mulighet til å bruke budsjettpolitikken aktivt for å stabilisere den økonomiske utviklingen. Dermed svekkes også grunnlaget for det inntektspolitiske samarbeidet. Dersom Arntsen-utvalgets intensjon om kostnadsutviklingen i årene framover ikke nås, undergraves grunnlaget for myndighetenes mulighet til å bidra til utviklingen av kompetansereformen.

Nedenfor gjennomgås nærmere Regjeringens planer for myndighetenes bidrag til økt satsing på etter- og videreutdanning:

Permisjonsrett

Regjeringen vil fremme en odelstingsproposisjon med forslag om individuell rett til utdanningspermisjon i vårsesjonen 1999.

Anerkjennelse og dokumentasjon av realkompetanse

Regjeringen vil fortsette arbeidet med å etablere et system for anerkjennelse og dokumentasjon av realkompetanse.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet vil samarbeide nært med partene i arbeidslivet om dokumentasjonsordninger innenfor videregående opplæring, og med sikte på at dokumentasjonsordninger i arbeidslivet utvikles slik at realkompetanse kan godskrives i utdanningssystemet.

Utvalget som utreder høyere utdanning etter år 2000 (Mjøs-utvalget), der både arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner er representert, skal om kort tid avgi en delutredning om dokumentasjon og verdsetting av realkompetanse innenfor høyere utdanning.

Forholdene burde derfor ligge til rette for å få utviklet et system for dokumentasjon og verdsetting av voksnes realkompetanse som har legitimitet både i arbeidslivet og i utdanningssystemet.

Prosjektet for dokumentasjon av realkompetanse vil bli satt i gang umiddelbart, og Regjeringen tar sikte på en videreføring og videreutvikling fra neste år.

Tilbud om grunn- og videregående opplæring til voksne

Det er et offentlig ansvar å gi et tilbud om grunn- og videregående opplæring til voksne («Ny sjanse»). I dag er ikke tilbudene i videregående opplæring godt nok tilrettelagt for denne gruppen. Det er særlig viktig å utvikle mer fleksible utdanningstilbud tilpasset voksne. Et godt system for fastsettelse av realkompetanse, muligheten for komprimerte utdanningsløp og ordningen under § 20 i Lov om fagopplæring i arbeidslivet, vil sammen med økt bruk av IKT bidra til at videregående opplæring blir mindre kostnadskrevende enn opplæring for unge. Fordelingen av kostnadene ved tiltak for bedre utdanningstilbud mellom staten og fylkeskommunene må innpasses i de årlige budsjettbehandlingene.

På tilbydersiden ønsker Regjeringen en aktiv bruk av bl a studieforbund, fjernundervisningsinstitusjoner, private tilbydere og ressurssentrene ved de videregående skolene som finnes i alle fylker.

Arbeidsmarkedsetaten vil i samarbeid med organisasjonene i arbeidslivet utarbeide felles informasjon om den bistand etaten kan yte overfor arbeidsgivere, arbeidstakere og arbeidssøkere for å realisere kompetansereformen.

Regjeringen vil følge opp Stortingets vedtak om rett for voksne til grunnskoleopplæring. Videre vil Regjeringen fremme forslag som sikrer tilbud om videregående opplæring for voksne født før 1978.

Regjeringen vil foreslå tiltak som sikrer at tilbud om videregående opplæring for voksne innføres fra skoleåret 2000-2001, dvs. fra august 2000.

Kompetanseutviklingsprogram

Regjeringen er innstilt på å foreslå bevilgninger til delfinansiering av et kompetanseutviklingsprogram (utviklingskontrakter og utvikling av nye opplæringstilbud) for utvikling av markedet for etter- og videreutdanning, på til sammen om lag 400 mill. kroner over en 2-3 års periode. Den første bevilgningen vil bli fremmet i budsjettet for 2000. Deretter tar Regjeringen sikte på en gradvis opptrapping av innsatsen. Opptrappingen og videreføringen vil være avhengig av målsettingen mht. pris- og kostnadsveksten framover som partene kom fram til i Arntsen-utvalget.

Planleggingen av en slik ordning vil starte opp allerede høsten 1999, og det forutsettes at partene i arbeidslivet er med i styringen og planleggingen av ordningen. Den konkrete styringsmodellen vil således bli drøftet med organisasjonene på forhånd. En mulig modell er at organisasjonene er representert i ett eller flere programstyrer som avgjør fordelingen av midler til ulike prosjekter og tiltak. Programmene må utformes fleksibelt.

Det legges vekt på en økt integrering av IKT og bruk av multimedia for å bidra til en kostnadseffektiv kompetanseutvikling, og på at kompetanseutvikling for arbeidslivet også i framtiden i stor grad må skje på arbeidsplassen. Prosjekter vil kunne initieres av enkeltvirksomheter, kommuner, nettverk av virksomheter, bransjeorganisasjoner, tariffparter mv. Det legges vekt på at prosjekter som gir tilbud om grunn- og videregående opplæring («Ny sjanse»), kan gjennomføres på denne måten. Utviklingsprosjektene forutsetter en betydelig egenandel fra søkerne.

Ordningen bør evalueres løpende, og erfaringene som høstes vil danne grunnlag for videre utvikling av etter- og videreutdanningstilbud. Det er viktig at ordningene utformes på en slik måte at den ikke fortrenger den omfattende etter- og videreutdanningen som allerede eksisterer.

Finansiering av livsopphold

Regjeringen legger vekt på at offentlig utdanningsfinansiering i størst mulig grad baseres på en likebehandling av ulike grupper. Det legges derfor til grunn at statlig finansiering av livsopphold ved etter- og videreutdanning og ved fullføring av grunn- og videregående opplæring for voksne baseres på de etablerte finansieringsordningene i Statens lånekasse for utdanning. Regjeringen vil i forbindelse med statsbudsjettet for neste år foreslå endringer i Lånekassens regler som gjør at ordningene tilpasses bedre voksnes behov. Regelendringene bør gjøres gjeldende for alle grupper, slik at reglene ikke bidrar til å utsette ordinær utdanning. Særlig med tanke på «Ny sjanse»-gruppen, er det mest aktuelt å endre grensen for avkorting mot egen inntekt og behovsprøvingen av forsørgertillegget. Regjeringen er innstilt på å foreslå en vesentlig økning av avkortingsgrensen. Dette vil bidra til å legge forholdene til rette for å kombinere støtte fra lånekassen og bidrag fra arbeidsgiver til livsopphold under etter- og videreutdanning.

Regjeringen vil i kontakt med organisasjonene, arbeide videre med spørsmålet om særlige regler i en overgangsfase, for arbeidstakere født før 1978 («Ny sjanse»-gruppen). Det er ønskelig at slike regler kan stimulere til opplæring organisert slik det er vist til under avsnittet «kompetanseutviklingsprogram».

Forskriftene for tildeling av lån og stipend i lånekassen følger skoleåret. De aktuelle endringene vil kunne skje fra skoleåret 2000-2001.»

3.6.2 Sysselsettingspolitikken

Etter seks år med sterk vekst i fastlandsøkonomien har sysselsettingen økt med hele 226 300 personer eller over 11 pst. fra 1993 til 1998. Den sterke sysselsettingsveksten har både gitt flere innpass på arbeidsmarkedet og ført til avtakende arbeidsledighet. Yrkesfrekvensen i aldersgruppen 16 til 74 år er nå høyere enn noen gang og blant de høyeste i OECD-området. Arbeidsledigheten ble nesten halvert fra 1993 til 1998, og bare Luxembourg og Island av industrilandene har lavere arbeidsledighet enn Norge. Utviklingen har ført til knapphet på arbeidskraft i flere sektorer.

I denne meldingen er det lagt til grunn en avdemping av sysselsettingsveksten framover, jf. avsnitt 2.1. Den gjennomsnittlige arbeidsledigheten er anslått å øke svakt fra 1998 til 1999. I deler av arbeidsmarkedet vil det imidlertid fortsatt være betydelig knapphet på arbeidskraft, spesielt i helse- og omsorgsektoren og i utdanningssektoren. Dette er en viktig forskjell sammenliknet med situasjonen på begynnelsen av 1990-tallet da sysselsettingen avtok i de aller fleste næringer i privat sektor. Innenfor enkelte områder av økonomien, særlig i verftsindustrien og oljerelatert virksomhet, vil en imidlertid kunne oppleve en viss økning i ledigheten. Dette må ses i lys av en nødvendig omstilling i petroleumssektoren til et noe lavere aktivitetsnivå, etter mange år med sterk vekst. Betydelig innvandring fra andre nordiske land har bidratt til å dempe presset innen bygge- og anleggssektoren de siste årene. Redusert aktivitet vil kunne bidra til å snu tilstrømmingen av arbeidstakere fra andre nordiske land. Dette vil i så fall dempe virkningene på ledigheten av et fall i aktiviteten innen sektoren.

Ifølge anslagene i denne meldingen kan arbeidsledigheten neste år komme opp mot det nivået som sysselsettingskommisjonen anslo som nivået på den såkalte strukturledigheten i Norge, dvs. om lag 3½ - 4 pst., jf. figur 3.7.C. Strukturledigheten kan defineres som det nivået på ledigheten som er opprettholdbart over tid, gitt virkemåten til det norske arbeidsmarkedet og under forutsetning av at den kostnadsmessige konkurranseevnen overfor utlandet ikke svekkes.

I dagens situasjon på arbeidsmarkedet må sysselsettingspolitikken innrettes mot å sikre tilgangen på kvalifisert arbeidskraft. Eventuelt økt arbeidsledighet innenfor enkelte næringer og geografiske områder kan motvirkes ved økt mobilitet. I tillegg bør en slik utvikling møtes ved aktiv bruk av arbeidsmarkedstiltak og intensivert formidlingsinnsats.

I vedtatt budsjett ble gjennomsnittlig tiltaksnivå for 1999 fastsatt til 7 000 plasser. Innenfor denne rammen ble det lagt til grunn et måltall for gjennomsnittlig tiltaksnivå på 8 000 plasser i første halvår og 6 000 plasser i andre halvår. Forskjellen mellom første halvår og andre halvår skyldes i stor grad sesongvariasjoner gjennom året. Blant annet pga større innslag av mindre kostbare tiltak har tiltaksnivået ligget noe over planlagt nivå hittil i år. Videreføres dette også i resten av året vil nivået på arbeidsmarkedstiltakene kunne bli noe over 6 000 plasser i andre halvår.

I Nasjonalbudsjettet 1999 ble det lagt til grunn at tiltaksnivået for andre halvår 1999 ville bli nærmere vurdert i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 1999 i lys av utviklingen på arbeidsmarkedet. Utviklingen hittil i år tilsier ikke en vesentlig annerledes innretning av arbeidsmarkedspolitikken enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet. Ledighetsanslaget er noe oppjustert siden Nasjonalbudsjettet, men oppjusteringen er moderat og har funnet sted fra et svært lavt nivå. I tillegg vil det fortsatt være knapphet på arbeidskraft i flere sektorer. På denne bakgrunn har Regjeringen ikke foreslått endret bevilgning til arbeidsmarkedstiltak.

For å legge forholdene bedre til rette for formidling og fleksibilitet i arbeidsmarkedet vil Regjeringen i løpet av kort tid legge fram forslag om endringer i bestemmelsene om arbeidsleie og formidling av arbeidskraft med utgangspunkt i innstillingen til utvalget som vurderte regelverket for formidling og arbeidsleie (Blaalid-utvalget). Utvalget foreslo at private aktører skal kunne drive formidling av arbeidskraft, og at adgangen til arbeidsleie utvides. Høringsinstansene har stort sett stilt seg positive til hovedtrekkene i utvalgets forslag.

Regjeringen nedsatte 23. april 1999 et utvalg for å drøfte strategier for sysselsetting og verdiskaping (Sysselsettingsutvalget). Utvalget skal drøfte strategier som kan bidra til en balansert utvikling i norsk økonomi over tid. I denne sammenhengen skal det legges vekt på tiltak som kan bidra til å bedre økonomiens virkemåte og det skal drøftes hvordan konjunktursvingninger kan reduseres. Utvalget skal redegjøre for hvilken rolle inntektspolitikken kan spille. Videre skal utvalget vurdere næringslivets rammebetingelser slik at de kan bidra til en sterk konkurranseutsatt sektor, økt nyskaping i næringslivet og en mer effektiv bruk av ressursene i de ulike deler av landet. Fristen for utvalgets arbeid er satt til 1. juli 2000.

Arbeidslivsutvalget,som skal gjennomgå arbeidsmiljøloven, ble nedsatt 19. mars 1999. Bakgrunnen for utvalget er de store endringene i arbeidsmarkedet, blant annet knyttet til inntreden av nye grupper på arbeidsmarkedet og endringer i næringsstruktur, med mer tjenesteproduksjon og kunnskapsbasert produksjon. Disse endringene kan øke behovet blant både arbeidsgivere og arbeidstakere for nye og mer fleksible måter å organisere arbeidet på. Utvalget skal analysere hvordan disse behovene kan ivaretas bedre på de fire hovedområdene arbeidsmiljø, arbeidstid, stillingsvern og medbestemmelse. Utvalget skal ikke komme med forslag til endringer i arbeidsmiljøloven, men peke på hvilke områder som det bør arbeides videre med etter at utvalget har avgitt sin innstilling innen 1. november 1999.

Forsøksordningen med omsorgsvikariater forlenges ut året. Regjeringen vil komme tilbake til saken i budsjettet for 2000.

Under omtalen av Arbeidssamvirke i offentlig sektor (ASVO) i budsjett-innst S nr 5 (1998-99) heter det:

«Komiteen er kjent med at støttesatsene over mange år ikke har vært i takt med den reelle kostnadsutviklingen og at økningen på 3,6 pst. ikke vil bety noen tilnærmelser på dette forholdet. Komiteen er bekymret for at dette over tid vil føre til at de svakeste vil skyves ut fordi kravet til egen inntjening stadig er økende. Komiteen ber departementet vurderer dette forholdet nærmere i sammenheng med det reviderte budsjettet for 1999.»

Veksten i støttesatsene for ASVO fram til 1998 ser ut til å ha vært noe lavene enn den generelle lønns- og prisutviklingen. Støttesatsen er imidlertid økt med 5,8 pst. fra 1998 til 1999, som er betydelig mer enn forventet lønnsvekst. Oppjusteringen, som har sammenheng med Stortingets styrking av bevilgningen til dette tiltaket, har bidratt til å forbedre den økonomiske situasjonen i virksomheter som deltar i ASVO-tiltaket.

Det er mange forhold som påvirker den økonomiske situasjonen i virksomheter som deltar i ASVO-tiltaket. I tillegg til driftsstøtten fra det offentlige, vil også resultatet fra produksjonen påvirke lønns- og kostnadsutviklingen i bedriftene. Det er viktig at støtten er på et slikt nivå at den sikrer et tilfredsstillende antall plasser i ASVO og en forsvarlig attføringsvirksomhet. En er ikke kjent med at det er dokumentert at de svakeste skyves ut av ASVO-tiltaket. Stønadssatsene ser heller ikke ut til å være et hinder for å kunne gjennomføre det planlagte antall plasser. Det blir derfor ikke fremmet forslag om å øke støtten til ASVO i forbindelse med denne meldingen. Regjeringen vil imidlertid følge utviklingen ved ASVO-tiltaket for å unngå at det oppstår en situasjon der bedriftene ikke er i stand til gjennomføre den attføringsvirksomheten de er pålagt og at de svakeste skyves ut.

3.7 Enkelte finansmarkedsspørsmål

3.7.1 Om endringer i bestemmelsene om fradrag ved beregning av ansvarlig kapital

3.7.1.1 Gjeldende regelverk om kapitaldekning og krav til ansvarlig kapital

Det følger av lov 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner (finansieringsvirksomhetsloven) § 2-9 at finansinstitusjoner til enhver tid skal ha en forsvarlig kapitaldekning. Det følger videre av lov 10. juni 1988 nr. 39 om forsikringsvirksomhet (forsikringsvirksomhetsloven) § 7-3, lov 24. mai 1961 nr. 2 om forretningsbanker (forretningsbankloven) § 21 og lov 24. mai 1961 nr. 1 om sparebanker (sparebankloven) § 25, jf. forskrift 22. oktober 1990 nr. 875 om minstekrav til kapitaldekning i finansinstitusjoner (kapitaldekningsforskriften), at en institusjon skal ha en ansvarlig kapital som utgjør minst 8 prosent av risikoveiet balanse. Regler som skal sikre at den ansvarlige kapitalen som nyttes til å oppfylle kapitalkravene tilfredsstiller visse minstemål til kvalitet er fastsatt i forskrift 1. juni 1990 nr. 435 om beregning av ansvarlig kapital for finansinstitusjoner og verdipapirforetak (beregningsforskriften).

Etter beregningsforskriften § 7 bokstav e og f (heretter §§ 7e og 7f), de såkalte krysseiebestemmelsene, skal det ved beregning av ansvarlig kapital gjøres fradrag for ansvarlig kapital skutt inn i andre finansinstitusjoner ut over visse grenser fastsatt i forskriften. Fradraget etter § 7e relaterer seg til bokførte verdier av enhver form for ansvarlig kapital i andre finansinstitusjoner og verdipapirforetak for den del av den ansvarlige kapital i den mottakende finansinstitusjon eller verdipapirforetak som overstiger 2 prosent. Fradraget etter § 7f relaterer seg til summen av slik ansvarlig kapital som ikke trekkes fra etter § 7e. Inntil den forskriftsendringen som ble foretatt 10. mai 1999, skulle det for alle finansinstitusjoner gjøres fradrag for summen av slik ansvarlig kapital som oversteg 10 prosent av finansinstitusjonens eller verdipapirforetakets egen ansvarlige kapital.

Fradragsbestemmelsene for ansvarlig kapital bygger på Rådsdirektiv 89/299/EØF om kredittinstitusjoners ansvarlige kapital artikkel 2 nr. 12 og 13, og er i samsvar med Baselkomitéens standarder fra juli 1988 for bruk av ansvarlig kapital for internasjonalt aktive banker. EØS-reglene er minstekrav, og det kan fastsettes strengere krav i nasjonal lovgivning.

Det norske regelverket skiller seg fra EUs minimumsregelverk hovedsakelig på to punkter. For det første gjelder fradragsbestemmelsene i Norge også for forsikringsselskaper som en følge av at alle norske finansinstitusjoner er underlagt et felles regelverk gjennom finansieringsvirksomhetsloven. For det andre er grensen for fradrag etter § 7e på 2 prosent i det norske regelverket, mens direktivets minstekrav er på 10 prosent.

De aktuelle reglene har både en soliditetsmessig og en konkurransemessig begrunnelse. Bestemmelsene skal først og fremst sikre at soliditeten i finansnæringen ikke undergraves ved at kravene til ansvarlig kapital oppfylles ved å sette inn ansvarlig kapital hos hverandre. Slike begrensninger i eierskap mellom finansinstitusjoner bidrar til å minske risikoen for at soliditetsvanskeligheter i en finansinstitusjon skal smitte over i andre finansinstitusjoner og begrenser således faren for systemkrise i tilfelle av soliditetsproblemer i enkeltinstitusjoner. Det vises til at bakgrunnen for å la forsikringsselskapene omfattes av fradragsbestemmelsene i §§ 7e og 7f har sammenheng med en målsetning om størst mulig grad av konkurransemessig likebehandling av finansinstitusjonene i Norge.

Fradragsbestemmelsene for ansvarlig kapital gjelder også for livsforsikring med investeringsvalg (unit-linked). Denne forsikringstypen kan utelukkende tilbys gjennom egne selskaper og kjennetegnes ved at den gir forsikringsytelser som hovedsakelig er knyttet til verdien av spesifiserte eiendeler som forsikringstakeren selv velger sammensetningen av.

Reglene om krysseie forutsettes også anvendt på konsolidert basis. Etter gjeldende regler skal en norsk finansinstitusjon som direkte eller indirekte har en eierandel som representerer 20 prosent eller mer av aksjekapitalen eller stemmene i en annen finansinstitusjon, anvende kapitaldekningsreglene på konsolidert basis. Konsolideringen sikrer at den samme ansvarlige kapitalen ikke kan telle med flere ganger ved beregningen av den samlede ansvarlige kapital for konsernet.

3.7.1.2 Dokument 8:57 (1997-98) forslag om å unnta forsikringsselskaper fra krysseiebestemmelsene

I dokument 8:57 (1997-98) foreslo stortingsrepresentant Siv Jensen å unnta forsikringsselskapene fra krysseiebestemmelsene. Forslaget ble behandlet i Innst. S. nr. 166 (1997-98) og i Stortinget 14. mai 1998, hvoretter følgende vedtak ble fattet:

«Regjeringen bes snarest sette i gang en egen utredning av krysseiebestemmelsene for finans-institusjoner og senest i forbindelse med Nasjonalbudsjettet for 1999 legge fram forslag om endringer i beregningsforskriften.»

I Finansdepartementets brev 18. mai 1998 til Banklovkommisjonen vises det til ovennevnte dokumenter. Departementet ber i brevet om Banklovkommisjonens vurdering som utgangspunkt for det videre arbeidet med oppfølging av Stortingets vedtak.

3.7.1.3 Banklovkommisjonens utredning nr. 4 «Finansforetak mv.»

Spørsmålet om krysseiebestemmelsene er behandlet i utredning nr. 4 fra Banklovkommisjonen som ble avgitt 18. august 1998, jf. NOU 1998:14 «Finansforetak mv.». Flertallet i Banklovkommisjonen går inn for å videreføre de dagjeldende fradragsregler for alle finansinstitusjoner, jf. lovutkastet § 6-19 tredje ledd og omtalen i de generelle motiver i kap. 5.10.

I tillegg til flertallsforslaget ble det fremmet to mindretallsforslag. Ett mindretall (medlemmene Gjelsvik og Per Melsom) foreslår at fradragsregelen i lovutkastet § 6-19 tredje ledd bokstav b (tilsvarende § 7f i gjeldende forskrift) ikke skal gjøres gjeldende for forsikringsselskaper. Et annet mindretall (medlemmene Breck, Gjønnes, Kobberstad, Sigrid Melsom, Myhre, Skomsvold og Vannebo) foreslår å unnta forsikringsselskapene fra § 6-19 og å heve grensen i § 6-19 bokstav a (tilsvarende § 7e i gjeldende forskrift) til 10 prosent.

Det vises til omtale av Banklovkommisjonens utredning i Nasjonalbudsjettet 1999, jf. St meld nr 1 (1998-99) side 177, hvor departementet uttalte:

«Banklovkommisjonens innstilling viser at spørsmålet er komplisert og sammensatt. Departementet mener det er mest forsvarlig saksbehandling å foreta en samlet avveining når alle berørte instanser er hørt. Departementet tar sikte på å fremme en lovproposisjon på grunnlag av kommisjonens innstilling og høringsuttalelsene i løpet av 1999».

I finanskomitéens innstilling til Nasjonalbudsjettet 1999, jf. B Innst S nr I (1998-99) heter det:

«Komiteen tek det som står i meldinga til orientering.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre og Tverrpolitisk Folkevalgte, mener det er viktig med en oppmyking av reglene for krysseie i beregningsforskriften, og dette gjennomføres så snart som mulig etter at høringen er avsluttet. Flertallet viser til at Bankforeningen, Sparebankforeningen, Finansieringsselskapenes Forening og Norges Forsikringsforbund har bedt om at endringene i krysseiebestemmelsene gjennomføres raskere enn det ser ut til at departementet legger opp til. Flertallet ber derfor departementet legge frem for Stortinget forslag om endringene i krysseiebestemmelsene tidlig i 1999, slik at saken kan behandles av Stortinget i vårsesjonen

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti merker seg Banklovkommisjonens anbefalinger. Departementet bør legge større vekt på å foreta en grundigst mulig vurdering framfor å få fremmet saken for Stortinget så raskt som mulig»

Utredningen fra Banklovkommisjonen ble sendt på høring 25. september 1998 med høringsfrist 31. desember 1998.

Høringsuttalelser

En rekke høringsinstanser, herunder LO, Norges Bank, Forsikringsforbundet, Sparebankforeningen, Den norske Bankforening, Finansieringsselskapenes Forening og Konkurransetilsynet uttaler seg i favør av mindretallets forslag og går mot en videreføring av fradragsbestemmelsene for forsikring. Flere høringsinstanser, herunder Norges Bank, NHO, Sparebankforeningen, Den norske Bankforening, Finansieringsselskapenes Forening og Konkurransetilsynet mener også at det bør være like konkurranse- og rammevilkår for norske og utenlandske finansinstitusjoner.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet støtter flertallets forslag om at forsikringsselskapene fortsatt skal være underlagt minstekravet til ansvarlig kapitaldekning som gjelder generelt for alle finansforetak.

Kredittilsynet uttalte i sin høringsuttalelse 19. desember 1998 at de mente at bestemmelsene ut fra en soliditets- og tilsynsvurdering fortsatt burde gjelde for forsikringsselskaper, men at den konkrete utformingen av fradragsreglene for forsikringsselskaper burde drøftes nærmere. På denne bakgrunn ba Finansdepartementet i brev 13. januar 1999 Kredittilsynet om en fullstendig og konkret tilråding vedrørende § 6-19 i lovutkastet og bruken av paragrafen på konsolidert basis. Videre ba Finansdepartementet i brev 26. januar 1999 Kredittilsynet om å utdype enkelte andre spørsmål som er viet særlig oppmerksomhet i de to stortingsdokumentene, blant annet knyttet til anvendelse av fradragsreglene for unit-linked selskapene og ved konsolidering. Saken ble behandlet i Kredittilsynets styre 17. mars 1999.

3.7.1.4 Kredittilsynets tilråding av 18. mars 1999

Kredittilsynet finner det i brev 18. mars 1999 tilrådelig med en viss oppmykning av fradragsbestemmelsene for livsforsikringsselskapene. Kredittilsynets styre foreslår på denne bakgrunn at størrelsen på fradraget i den ansvarlige kapital etter bestemmelsen i § 7f endres slik at livselskapenes investeringer i ansvarlig kapital i andre finansinstitusjoner gis en vekt på 50 prosent før fradragene beregnes. Kredittilsynet foreslår videre at livsforsikring med investeringsvalg unntas fra fradragsreglene i §§ 7e og 7f. Kredittilsynet foreslår ingen endringer i reglene i forhold til kredittinstitusjoner og skadeforsikringsselskaper.

Et mindretall i Kredittilsynets styre, styremedlem Asbjørn Rødseth, mente at det ved beregning av fradrag for eiendeler i andre finansforetak på konsolidert basis bør skilles mellom eierandeler eid av konsernets livselskaper og eierandeler eid av andre selskaper i konsernet. Fradraget for eierandeler eid av livsforsikringsselskaper i konsernet bør etter medlemmets syn beregnes etter reglene for livsforsikringsselskaper, mens fradraget for eierandeler eid av andre selskaper i konsernet bør beregnes etter reglene for andre finansforetak enn livsforsikringsselskaper.

Rødseth viser videre til at fradrag for utenlandske finansaksjer ikke er begrunnet med faren for smittevirkning, men utelukkende ut fra hensynet til likebehandling av norske og utenlandske finansaksjer. Mot dette må en stille kundenes interesse av at livselskapene skal investere i brede utenlandske aksjeporteføljer som lett kan sammenlignes med tilsvarende aksjeindekser. Rødseth mener at det siste hensynet er viktigst og tilrår derfor at det ikke blir gjort fradrag for utenlandske finansaksjer.

Nærmere om Kredittilsynets begrunnelse for forslaget

Kredittilsynet redegjør i brevet av 18. mars 1999 for en rekke forhold av betydning for vurderingen av fradragsbestemmelsene i §§ 7e og 7f.

Når det gjelder hensynet til soliditeten i den finansielle sektoren, er Kredittilsynet av den oppfatning at det er viktig at finansinstitusjoner generelt har en ansvarlig kapital som er forsvarlig ut fra risikoen ved og omfanget av den virksomhet som institusjonen driver. Eierandeler i andre finansinstitusjoner som ikke skal konsolideres ved kapitaldekningsberegningen må etter Kredittilsynets oppfatning reguleres slik at en kan unngå bruk av samme ansvarlige kapital til å oppfylle minstekravene til soliditet i flere finansinstitusjoner samtidig. Et regelsett som bidrar til å sikre dette hensynet, er etter Kredittilsynets mening en forutsetning for å hindre store tap og mulige dominoeffekter i finanssektoren hvis en finansinstitusjon skulle gå over ende.

Kredittilsynet viser til at 2 prosentgrensen i § 7e isolert sett fører til at det blir gjort et større fradrag i den ansvarlige kapital for den institusjon som har skutt inn slik kapital, enn hva som følger av EUs minstekrav for kredittinstitusjoner. Dette forholdet vil imidlertid i mange tilfeller føre til at fradraget etter § 7f blir lavere. Samlet sett må de norske reglene likevel anses å være strengere enn de minstekrav som følger av EØS-forpliktelsene.

Når det gjelder spørsmålet om eierskapet i norsk finanssektor, anser Kredittilsynet at anvendelsen av reglene om fradrag i den ansvarlige kapital for livsforsikringsselskaper kan ha en viss betydning for livselskapenes mulighet til å foreta den aktuelle type plasseringer. Livsforsikringsselskapenes eierskap i norsk finanssektor vil imidlertid også være begrenset av andre forhold. Kredittilsynet viser til at de fleste livselskaper i dag inngår i finanskonsern med banker. Aksjelovens bestemmelser som begrenser datterselskapers kjøp av aksjer i morselskaper vil sammen med fradragsreglene for eierandeler i ansvarlig kapital skutt inn i finansinstitusjoner som skal konsolideres, i praksis begrense denne type plasseringer innen finanskonsern. Kredittilsynet viser også til at livselskapene opptrer som finansielle investorer som løpende gjør valg mellom ulike investeringsalternativ i Norge og internasjonalt. Avgjørende for deres valg vil være den til en hver tid forventede avkastning på de ulike investeringsalternativ. Dette gjør at de kan være kortsiktige investorer, og således ikke spesielt godt egnet til å sikre et stabilt norsk eierskap over tid.

Nedenfor er det gitt en nærmere omtale av Kredittilsynets vurderinger av fradragsreglenes betydning for ulike typer finansinstitusjoner.

Kredittinstitusjoner

Kredittinstitusjoner har først og fremst hatt fradrag etter § 7e. Kredittilsynet viser til at Norge er forpliktet etter EØS-reglene til å ha fradragsregler for kredittinstitusjoner. Det er primært hensynet til finansiell stabilitet som ligger bak de internasjonale bestemmelsene på dette området. Kredittilsynet viser til at det er antatt å være en positiv korrelasjon mellom risikoen i kredittinstitusjoner som skyldes at den kredittrisiko (knyttet til lån, garantier mv. i bankporteføljen) og den markedsrisiko mv. (knyttet til finansielle instrumenter i handelsporteføljen) slike institusjoner står overfor, ofte påvirkes av de samme konjunkturelle og markedsmessige forhold. I tillegg kommer at det er betydelig oppgjørsrisiko mellom kredittinstitusjoner som følge av deres rolle i betalingssystemene. Både denne rollen og rollen som mottakere av innskudd fra allmennheten gjør at disse institusjonenes soliditet er særlig viktig for å sikre finansiell stabilitet og unngå systemrisiko.

Kredittilsynet bemerker videre at den type plasseringer det her er tale om, ikke kan anses som en sentral del av virksomheten til banker og finansieringsforetak. Dette følger blant annet av begrensninger i banklovene som sier at banker ikke kan plassere mer enn 4 prosent av forvaltningskapitalen i aksjer. Etter Kredittilsynets oppfatning vil forskjeller i rammevilkårene mellom norske og utenlandske kredittinstitusjoner på dette området ikke utgjøre en reell konkurranseulempe for bankene. Kredittilsynet mener derfor at et argument om en lempning i de norske kravene på dette grunnlaget bør tillegges liten vekt.

Kredittilsynet legger til grunn at 2 prosentgrensen i § 7e fortsatt er hensiktsmessig. Denne lave grensen gjør at institusjonene i all hovedsak må bygge opp egen ansvarlig kapital eller tilføres slik kapital utenfra for å vokse.

Livsforsikring

Kredittilsynet viser til at kravene om risikospredning medfører at grensen i § 7e ikke utgjør en vesentlig begrensning for livselskapene. Kredittilsynet mener likevel det ville være uheldig å åpne for at livselskapene skal kunne investere mer enn 2 prosent i samme finansinstitusjon uten at dette medfører en reduksjon i tellende ansvarlig kapital. Det er i hovedsak fradragene etter § 7f som normalt vil legge føringer for livselskapenes kapitalforvaltning. Etter Kredittilsynets vurdering har flere forhold endret seg siden fastsettelsen av forskriften som tilsier at fradragsregelen nå bør vurderes annerledes for livsforsikringsselskapene.

Kredittilsynet viser til at livselskapenes utlånsvirksomhet er blitt vesentlig redusert og kompensert med økende investeringer i rentebærende verdipapirer og aksjer. Dette gjør at produktene til livselskapene i økende grad skiller seg fra bankers og kredittinstitusjoners produkter når det gjelder avkastning og risiko. Kredittilsynet anser på denne bakgrunn at sannsynligheten for at livsforsikringsselskaper til samme tid skal bli rammet av de samme finansielle problemer som banker, i løpet av de siste årene har blitt redusert.

Kredittilsynet viser også til at livselskapenes konkurranseflater har endret seg betydelig siden innføringen av et felles kapitaldekningsregelverk for bank og forsikring. Livselskapene konkurrerer i økende grad med de nye innenlandske aktørene verdipapirfond, aktiv forvaltning og IPA i bank, samt i noen grad med utenlandsk livsforsikringsvirksomhet, mens den tradisjonelle konkurransen mot bankene er blitt vesentlig redusert. Over tid forventes det på bakgrunn av Norges EØS-medlemskap økende internasjonal konkurranse på livsforsikringsområdet. Endringene i konkurranseforholdene tilsier etter Kredittilsynets mening at det bør legges mindre vekt enn tidligere på konkurransemessige hensyn i forholdet mellom norske banker og livsforsikringsselskaper og større vekt på livselskapenes konkurranseflater mot andre bransjer og utenlandske institusjoner.

Etter Kredittilsynets oppfatning kan fradragsregelen i § 7f påvirke livselskapenes kapitalforvaltningsaktiviteter på en uheldig måte ved at den vil kunne gi insentiver til ikke å investere i en fullt ut diversifisert portefølje med stabil forventet avkastning. En vanlig og konservativ måte å forvalte aksjeinvesteringer på er å ta utgangspunkt i en «nøytral» portefølje basert på land- og bransjefordeling i en totalindeks som dekker det geografiske området en ønsker å investere i. Etter gjeldende regler vil forsikringsselskaper som ikke har en betydelig buffer i forhold til minstekravet til kapitaldekning ha insentiver til å begrense investeringer i aksjer/grunnfondsbevis og ansvarlige lån utstedt av finansinstitusjoner og således avvike fra en slik fordeling av porteføljen. Kredittilsynet viser i denne forbindelse til at det er grunn til å anta at reduksjonen i kapitaldekningen som livselskapene opplevde som følge av kursfallet høsten 1998, var en av årsakene til den markante reduksjonen i investeringer i egenkapital i finansinstitusjoner som kom til fratrekk etter § 7 f i beregningsforskriften. Fra utgangen av 1997 til utgangen av 1998 ble disse investeringene om lag halvert og utgjør ved utgangen av 1998 om lag 715 millioner kroner.

Kredittilsynet viser videre til at livsforsikringsselskaper skiller seg vesentlig fra andre finansinstitusjoner ved at kundene selv bærer en stor del av avkastningsrisikoen knyttet til investeringene. Dette skyldes dels at marginene i forhold til de garanterte grunnlagsrentene er store, dels at tildeling av overskudd etter forsikringsvirksomhetsloven § 8-1 vil kunne bortfalle ved tap i forsikringsselskapet. Videre har forsikringsselskapenes siden 1993 hatt adgang til bygge opp tilleggsavsetninger (tilbakeholdt overskudd) for dekning av forsikringsforpliktelser i år med underskudd. Disse forholdene bidrar til at livsforsikringsselskapene har en større evne enn andre finansinstitusjoner til å bære risiko knyttet til alminnelige porteføljeinvesteringer. Dette taler etter Kredittilsynets oppfatning for en lemping av fradragsregelen for de investeringer som faller inn under fradraget etter § 7f for livsforsikringsselskaper.

Etter en samlet vurdering av de ovenfor nevnte forholdene foreslår Kredittilsynet at størrelsen på fradraget i den ansvarlige kapital etter bestemmelsen i § 7f blir endret slik at livselskapers investeringer i ansvarlig kapital tilhørende andre finansinstitusjoner gis en vekt på 50 prosent før fradragene beregnes. Kredittilsynet finner på det nåværende tidspunkt ikke å kunne tilrå en fullstendig oppheving av fradragsbestemmelsen i § 7f for forsikringsselskaper, slik et mindretall i Banklovkommisjonen foreslår. For livsforsikringsselskaper, som plasserer en stor og økende andel av aktivasiden i eiendeler som er utsatt for betydelig markedsrisiko, kan sjokk i verdipapirmarkeder og eiendomsmarkeder føre til sammenfallende problemer for flere av disse selskapene. Kredittilsynet mener det er viktig å opprettholde den insentivstrukturen som ligger i den aktuelle bestemmelsen. Et unntak ville etter Kredittilsynets oppfatning innebære et sterkt signal fra myndighetene om at investeringer i andre finansinstitusjoner er uproblematisk.

Kredittilsynet har med utgangspunkt i totaltall for norske livsforsikringsselskaper per 31. desember 1998 beregnet hvordan en slik endring ville slå ut på fradragene etter § 7f i forskriften. Per 31. desember 1998 utgjorde finansaksjer 17 prosent av totalindeksen på Oslo Børs. Dersom en forutsetter indeksforvaltning, det vil si at livselskapenes aksjeportefølje samsvarer med bransjesammensetningen av Oslo Børs» totalindeks, innebærer dette at finansaksjer ville utgjøre cirka 11,3 milliarder kroner. Total ansvarlig kapital for livselskapene utgjorde på samme tidspunkt omlag 16,4 milliarder kroner. Dette innebærer at livselskapene totalt ville måtte foreta fradrag i den ansvarlige kapitalen etter bestemmelsen i § 7f på omlag 9,6 milliarder kroner. Etter Kredittilsynets forslag, det vil si en 50 prosent vekting av finansaksjene før beregning av fradraget etter § 7f, ville fradraget etter § 7f være på omlag 4,8 milliarder kroner. Beregningen ovenfor forutsetter at fradragsbestemmelsen i § 7f er effektiv for alle selskapene som inngår i totalen. Kredittilsynet viser også til at konsern- og konsolideringsbestemmelsene vil kunne redusere effekten noe.

Kredittilsynet har også vurdert om det bør gjøres særskilt fritak etter § 7f for norske livselskapers investeringer i utenlandske finansaksjer, for eksempel ved å vekte utenlandske finansaksjer lavere enn norske finansaksjer når fradragene etter § 7f skal beregnes.

Det kan hevdes at faren for tap i norske livsforsikringsselskaper som følge av porteføljeinvesteringer i ansvarlig kapital i utenlandske finansinstitusjoner ikke vil være vesentlig større enn for investeringer i andre utenlandske selskaper. Ut fra et rent soliditetsmessig standpunkt kan det derfor argumenteres for en ytterligere lemping av fradragsreglene for utenlandske finansinstitusjoner. I motsatt retning trekker hensynet til likebehandling av norske og utenlandske finansinstitusjoners tilgang til ansvarlig kapital fra andre norske finansinstitusjoner. Videre vil en slik forskjellsbehandling kunne gi insentiver til en overvekting av plasseringer i finansaksjer i utlandet som vil være uheldig ut fra hensynet til diversifisering av forsikringsmidlene. Kredittilsynet har etter en samlet vurdering kommet til at det ikke bør innføres regler som forskjellsbehandler norske og utenlandske investeringer i andre finansinstitusjoners ansvarlige kapital.

Unit linked

Kredittilsynet viser til at livsforsikring med investeringsvalg - unit linked - i praksis er langsiktige spareavtaler hvor risikoen i hovedsak bæres av forsikringstakeren og ikke av selskapet som tilbyr forsikringen. Dette innebærer at unit linked selskapene i større grad enn ordinære livsforsikringsselskaper vil være i direkte konkurranse med andre aktører i finansmarkedet som ikke er underlagt kapitalkrav knyttet til de forvaltede kundemidlene. Kredittilsynet viser videre til at livsforsikring med investeringsvalg, i motsetning til skattebegunstigede livsforsikringsprodukter, kan tilbys i Norge gjennom grenseoverskridende virksomhet fra utlandet.

Kredittilsynet anbefaler etter en samlet vurdering at selskaper som tilbyr livsforsikring med investeringsvalg bør unntas fra fradragsreglene i §§ 7e og 7f. Kredittilsynet foretar i denne forbindelse ingen drøfting av skillet mellom unit linked med og uten avkastningsgaranti.

Skadeforsikring

Etter Kredittilsynets oppfatning er den største risikoen for skadeselskaper knyttet til skadeomfanget i det enkelte år sett i forhold til de forsikringstekniske avsetningene. Store katastrofer og ulykker kan føre til store utbetalinger hos mange selskaper samtidig. Kredittilsynet mener imidlertid at det vanskelig kan argumenteres for at forsikringsselskaper er av like stor betydning for den finansielle stabilitet som kredittinstitusjoner, fordi insolvens i et forsikringsselskap ikke vil kunne forplante seg til andre finansinstitusjoner på samme måte som for banker. På den annen side tilsier hensynet til kundene etter Kredittilsynets oppfatning at det må legges vekt på at selskapene må være solide.

Kredittilsynet viser til at skadeforsikringsselskapene siden 1992 har hatt en vesentlig høyere kapitaldekning enn minstekravet på 8 prosent. Til tross for stor overdekning av ansvarlig kapital foretar skadeselskapene lite investeringer i ansvarlig kapital i andre finansinstitusjoner som kommer til fradrag etter §§ 7e og 7f. På denne bakgrunn kan Kredittilsynet ikke se at de aktuelle bestemmelsene i vesentlig grad påvirker skadeselskapene negativt konkurransemessig i forhold til utenlandske selskaper.

Kredittilsynet viser videre til at skadeforsikringsselskapene, i motsetning til livsforsikringsselskapene, fullt ut bærer risikoen for egen kapitalforvaltning. Kredittilsynet mener det må legges til grunn at den risikobærende evnen knyttet til skadeforsikringsselskapenes kapitalforvaltning derfor er vesentlig lavere enn for livsforsikringsselskaper.

Kredittilsynet anbefaler etter en samlet vurdering, hvor forholdet til risiko i skadeselskapenes kapitalforvaltning veier tyngst, ikke å gjøre endringer i fradragsreglene for skadeforsikringsselskapene.

Konsolidering

Kredittilsynet påpeker at en endring av fradragsbestemmelsene for livsforsikring medfører at en må ta stilling til om en slik lemping også bør få gjennomslag ved konsolidering. Kredittilsynet viser til at anvendelsen av fradragsreglene for ansvarlig kapital i andre finansinstitusjoner på konsolidert basis er lite diskutert, og det finnes foreløpig ikke anerkjente internasjonale minstestandarder for hvordan dette kan gjøres. Etter Kredittilsynets oppfatning taler dette for at en bør være forsiktig med en lemping på kravene på konsolidert basis.

Kredittilsynet viser til at effekten av en oppmykning av fradragsreglene for forsikringsselskaper for anvendelsen av någjeldende regler på konsolidert nivå vil avhenge av hvor stort samlet overskudd det enkelte konsern har av ansvarlig kapital på konsolidert nivå. Kredittilsynet viser til at en foreløpig gjennomgang av de største finanskonsernenes kapitaldekning per 2. kvartal 1998 tyder på at andre selskaper enn livselskaper i dag gjør små investeringer i finansaksjer og utnytter lite av 10 prosent grensen på konsernbasis. En lemping for livsforsikringsselskapene vil derfor innebære en reell lemping også for livselskaper som inngår i konsern.

Kredittilsynet foreslår på denne bakgrunn ingen endringer i fradragsreglene på konsolidert basis. Kredittilsynet mener imidlertid at når det gjelder anvendelse av reglene for livsforsikringsgruppen i et finanskonsern, bør livsforsikringsselskapenes krav legges til grunn.

3.7.1.5 Departementets vurdering

Etter departementets syn gir Kredittilsynets redegjørelse en grundig behandling av problemstillinger i tilknytning til krysseiebestemmelsene. Departementet har i behandlingen av Kredittilsynets forslag lagt særlig vekt på å vurdere grunnlaget for å foreta en endring. Departementet har også foretatt en vurdering av hensiktsmessigheten av den løsningen som Kredittilsynet foreslår, sammenlignet med en eventuell endring av prosentsatsene i beregningsforskriften § 7f. Videre har departementet lagt vekt på å klargjøre reglenes anvendelse for selskaper som tilbyr livsforsikring med investeringsvalg, hvor det er av betydning om de tilbudte produktene gir avkastningsgaranti eller ikke.

Departementet har etter en samlet vurdering endret grensen i § 7f til 50 prosent av egen ansvarlig kapital for forsikringsselskaper, både for livselskaper og skadeselskaper. Departementet har kommet til at unntaket også skal gjelde for livsforsikring med investeringsvalg uten avkastningsgaranti. Disse endringene er foretatt ved forskriftsendring 10. mai 1999.

Departementet understreker at det vil være det enkelte selskaps ansvar å tilpasse investeringene i finansaksjer i forhold til hva som til enhver tid er forsvarlig ut fra soliditets- og kapitaldekningsmessige forhold. I det følgende er det gitt en nærmere vurdering og omtale av betydningen av disse endringene.

Nærmere om bakgrunnen for endringene

Departementet er av den oppfatning at en endring av fradragsordningene for forsikringsselskaper bør baseres på hva som er forsvarlig ut fra hensynet til systemmessig stabilitet. Når det gjelder hensynet til selskapenes individuelle soliditet, viser departementet til at dette i hovedsak ivaretas gjennom andre særskilte soliditetsregler, og ikke først og fremst gjennom de aktuelle fradragsbestemmelsene.

Departementet slutter seg til Kredittilsynets oppfatning om at det er viktig at finansinstitusjonene i hovedsak bygger opp egen ansvarlig kapital eller tilføres slik kapital fra kilder utenfor finanssektoren. Departementet viser videre til at når det gjelder plasseringer i norske finansaksjer kan en strengere grense i § 7e enn det som følger av EU-direktivets minstekrav ha sin begrunnelse i at det norske markedet er lite. Departementet har blant annet på bakgrunn av at det anses uheldig å innføre regler som forskjellsbehandler norske og utenlandske finansinvesteringer, besluttet å behandle plasseringer i norske og utenlandske finansaksjer likt i forhold til § 7e.

Departementet legger til grunn at det per i dag ikke er forsvarlig fullt ut å unnta forsikringsselskaper fra fradragsbestemmelsene i §§ 7e og 7f.

Kredittinstitusjoner

Departementet slutter seg i hovedsak til Kredittilsynets vurderinger når det gjelder fradragsbestemmelsenes anvendelse for kredittinstitusjoner. Når det gjelder fradragsbestemmelsenes praktiske betydning for kredittinstitusjoner er departementet enig med Kredittilsynet i at den type investeringer det her er snakk om, ikke er en sentral del av disse finansinstitusjoners virksomhet.

Departementet viser til at noe av forskjellen mellom banker og forsikringsselskaper når det gjelder investeringer som kommer til fratrekk etter §§ 7e og 7f trolig kan forklares ved at forsikringsselskaper i hovedsak foretar porteføljeinvesteringer, mens bankenes plasseringer mer bærer preg av (større) strategiske plasseringer. Dette gjør det etter departementets syn også noe vanskelig å sammenligne virkninger av § 7e i de to typene institusjoner. Departementet viser imidlertid til at fradragene etter § 7e er relativt begrensede og i liten grad vil forhindre finansinstitusjonene fra å eie finansaksjer.

Det vises i denne forbindelse til at hvor stor andel 2 prosent av den mottakende finansinstitusjons ansvarlige kapital vil utgjøre av den investerende institusjons egen ansvarlige kapital, er avhengig av størrelsen på den investerende finansinstitusjon og av størrelsen på den institusjon det investeres i. Eksempelvis utgjorde 2 prosent av den ansvarlige kapitalen i Kreditkassen per 31. desember 1998 om lag 360 mill. kr. Departementet legger imidlertid til grunn at kravet om diversifisering innebærer at grensen i § 7e ikke er en vesentlig begrensning for finansinstitusjoner som primært driver porteføljeinvesteringer. Departementet er skeptisk til å gi finansinstitusjoner anledning til å foreta mer strategiske investeringer uten at det avsettes kapital til dette.

Livsforsikring

Departementet slutter seg til Kredittilsynets vurdering av at flere forhold taler for en viss oppmykning av fradragsbestemmelsene for livsforsikringsselskaper.

Etter departementets oppfatning vil det ikke ha særlig betydning for risikoforholdene i livselskapene at utlånsvirksomhet i stor grad er erstattet av investeringer i aksjer og obligasjoner. Etter departementets oppfatning er imidlertid bedre muligheter for diversifisering og omsetning av verdipapirer gjennom bedre fungerende nasjonale og internasjonale verdipapirmarkeder et relevant argument i en vurdering av om det er forsvarlig å endre denne regelen. Dette taler etter departementets syn også for at en lemping i kravene gjennom en endring av § 7f er mer hensiktsmessig enn en endring av § 7e som knytter seg til enkeltrisiki. Etter departementets syn taler lite for at risikoen knyttet til en enkeltinvestering er vesentlig endret, mens det kan argumenteres for at et bedre fungerende finansmarked innebærer at investering i porteføljer av finansaksjer kan være noe mindre risikofylt enn tidligere.

Departementet understreker at hovedbegrunnelsen for å ha et regelverk om fradrag i ansvarlig kapital for ansvarlig kapital skutt inn i andre finansinstitusjoner er at en vil unngå fare for smitteeffekter, og at det bygges opp «fiktiv» ansvarlig kapital. Dette kan unngås ved å hindre at finansinstitusjoner har store plasseringer hos hverandre uten at det foretas konsolidering eller at en finansinstitusjon er for ensidig eksponert mot finansplasseringer. Etter departementets oppfatning ivaretas disse hensynene på en klarere måte gjennom en grense tilsvarende den som også hittil har fulgt av § 7f.

Materielt sett virker Kredittilsynets forslag og den løsning departementet har valgt noe forskjellig. Kredittilsynets forslag om en 50 prosent vekting av finansaksjer før beregning av fradraget etter § 7f, vil gi en reduksjon i fradragene i forhold til fradrag etter dagens regler, uavhengig av fradragets størrelse. Det kan hevdes at Kredittilsynets forslag således ville «favorisere» (tilstrekkelig) store investeringer, fordi dette innebærer at alle investeringer over 10 prosent gir redusert fradrag. Etter departementets oppfatning kan dette tale mot den løsning Kredittilsynets har foreslått. Etter departementets oppfatning bør et hovedpoeng være at de som er svært ensidig eksponert i finansaksjer må gjøre en ekstra kapitalavsetning. Departementet har kommet til at det er hensiktsmessig å sette grensen i § 7f til 50 prosent av egen ansvarlig kapital. Opp til denne grensen gis ikke finansaksjer noen ekstra kapitalvekt, mens de over denne grensen gis 100 prosent vekt. Departementet viser til at med utgangspunkt i tall per 31. desember 1998 ville Kredittilsynets forslag om lag tilsvare en heving av grensen i § 7f til 40 prosent. Det understrekes at denne sammenligningen gjelder på et gitt tidspunkt, for en gitt porteføljesammensetning og under en forutsetning om indeksforvaltning, jf. omtalen av Kredittilsynets forslag under punkt 3.7.1.4.

Når det gjelder betydningen av denne endringen, viser departementet til at livsforsikringsselskapene med utgangspunkt i tall per 31. desember 1998 før endringen i forskriften kunne foreta investeringer i andre finansinstitusjoner tilsvarende 1 604 mill. kr. uten å få fratrekk i egen ansvarlig kapital etter bestemmelsen i § 7f. Med en økning av grensen i § 7f til 50 prosent, kan livsforsikringsselskapene foreta investeringer i andre finansinstitusjoner tilsvarende 8 202 mill. kr. uten å få fradrag etter § 7f i egen ansvarlig kapital, forutsatt at investeringene spres tilstrekkelig til at de ikke kommer til fratrekk etter § 7e. Departementet viser til at livsforsikringsselskapenes faktiske fradrag etter § 7f per 31. desember 1998 totalt var på 809 mill. kr. Videre påpekes det at det er store forskjeller selskapene i mellom. Enkelte av de store livselskapene hadde per 31. desember 1998 ikke fradrag etter § 7f overhodet. At de faktiske fradragene etter § 7f er så vidt lave skyldes hovedsakelig at livselskapenes eksponering i finansaksjer er betydelig lavere enn det en forutsetning om forvaltning som svarer til sammensetningen i totalindeksen på Oslo Børs tilsier. Dersom en ser bort fra fradragene etter § 7e, som for livselskapene utgjør svært lite, tilsier totaltall for livselskapenes faktiske fradrag etter § 7f at finansaksjeandelen var på i underkant av 4 prosent. Med den forskriftsendringen som nå er foretatt vil det være mulig for livselskapene totalt sett å øke finansaksjeandelen til om lag 12 prosent uten at dette medfører fradrag etter § 7f.

Unit linked

Ifølge gjeldende regelverk skal unit linked uten avkastningsgaranti tillegges en vekt på 20 prosent i forhold til de «normale» vektene etter kapitaldekningsregelverket, mens det er full vekting av unit linked-selskaper med avkastningsgaranti. Det forholdet at unit linked livsforsikringselskaper ikke bærer så stor risiko, og følgelig ikke vil kunne bli like utsatt for like store soliditetsproblemer som andre livsforsikringsselskaper, synes dermed ivaretatt i gjeldende regelverk. Kredittilsynets begrunnelse for forslaget om at fradragsbestemmelsene etter §§ 7e og 7f ikke skal gjelde for livsforsikring med investeringsvalg synes først og fremst å være at risikoen ved denne typen forsikringsprodukter i hovedsak bæres av forsikringstakeren. Kredittilsynet har ikke gitt noen analyse eller omtale av denne problemstillingen.

Departementet viser til at det er en vesentlig forskjell mellom selskaper som tilbyr livsforsikring med investeringsvalg uten avkastningsgaranti og de som tilbyr avkastningsgaranti. I sistnevnte tilfelle vil selskapene bære en større del av risikoen enn i førstnevnte tilfelle. Etter departementets oppfatning bør dette gi seg utslag i hvordan en behandler disse selskapene i forhold til krysseiebestemmelsene, jf. prinsippene for de alminnelige kapitaldekningsreglene. I og med at livsforsikring med investeringsvalg med avkastningsgaranti har store likheter med ordinær livsforsikring bør disse forsikringstypene etter departementets oppfatning likebehandles. Departementet har på denne bakgrunn gjort unntaket fra fradragsbestemmelsene i § 7e og 7f gjeldende kun for livsforsikring med investeringsvalg uten avkastningsgaranti.

Skadeforsikring

Departementet slutter seg til Kredittilsynets vurdering av at den risikobærende evnen knyttet til skadeforsikringsselskapenes kapitalforvaltning er lavere enn for livsforsikringsselskapene fordi skadeselskapene, i motsetning til livselskapene, selv bærer risikoen knyttet til kapitalforvaltningen fullt ut, og at dette isolert sett taler for at en bør være forsiktig når det gjelder å foreslå lempinger i kravene for skadeselskapers krysseie.

På den annen side finner departementet ikke å kunne legge vekt på Kredittilsynets argument om at skadeselskapene i liten grad foretar investeringer i ansvarlig kapital i andre finansinstitusjoner som kommer til fradrag etter §§ 7e og 7f, og således ikke synes å ha behov for lempeligere krav til krysseie. Etter departementets syn bør en ikke begrunne et regelverk med at det ikke innebærer praktiske begrensninger.

Etter en samlet vurdering mener departementet at det nå ikke er tilstrekkelig grunn til å skille mellom skadeforsikringsselskapene og livsforsikringsselskapene når det gjelder fradragsbestemmelsenes anvendelse. Departementet har derfor lagt til grunn at den lempingen i kravene som gjøres for livsforsikringsselskapene også bør gjøres gjeldende for skadeforsikringsselskapene.

Konsolidering

Departementet viser til at bruk av fradragsreglene på konsolidert basis vil ha særlig betydning når reglene utformes ulikt for bank og forsikring. Departementet har foretatt en gjennomgang av konsolideringsspørsmålet.

Departementet viser til at finansinstitusjoner ved anvendelse av reglene i kapitaldekningsforskriften skal foreta konsolidering etter regler gitt i forskrift 25. mars 1991 nr. 214 om anvendelse av kapitaldekningsregler på konsolidert basis mv. (konsolideringsforskriften) Etter § 2 i forskriften skal kapitalkravet for morselskapet, herunder morselskap i underkonsern legges til grunn, med mindre annet er fastsatt i konsesjonsvilkår.

Departementet viser til at bestemmelsene i konsolideringsforskriften innebærer at dersom eierselskapet er et forsikringsselskap skal de til enhver tid gjeldende regler for forsikring benyttes ved konsolidering, mens hvis eierselskapet er en bank eller et finansieringsselskap skal reglene for bank benyttes. Kapitaldekningsreglenes anvendelse på konsolidert basis vil få særlig stor betydning når flere forsikringsselskaper inngår i et konsern. I et forsikringskonsern, herunder underkonsern, mener departementet at kapitaldekning på konsolidert basis skal beregnes etter de til enhver tid gjeldende regler for forsikring. Departementet har foretatt enkelte justeringer i konsolideringsforskriften for å sikre at dette hensynet ivaretas.

I blandede konsern med en holding på toppen skal dette holdingselskapet benytte de reglene som gjelder for bank. Departementet antar den reduserte effekten av lempeligere fradragsbestemmelser for forsikringsselskaper som inngår i et blandet konsern vil ha mindre betydning når det gjelder konsolidering mellom banker og forsikringsselskaper i et konsern. Dette skyldes at bankers fradrag etter § 7f generelt utgjør en liten del av et konserns totale fradrag etter § 7f. Imidlertid vil dette kunne ha betydning for konserner som består av et stort forsikringsselskap og en liten bank. I de tilfeller hvor det på et visst nivå vil være aktuelt å konsolidere en stor forsikringsvirksomhet og virksomheten fra en liten bank eller et lite finansieringsforetak, bør det etter departementets oppfatning være mulig å unnta bank- og finansieringsforetaksvirksomheten fra konsolideringen. Departementet viser i denne forbindelse til at Kredittilsynet etter § 3 i konsolideringsforskriften kan bestemme at en finansinstitusjon helt eller delvis skal være unntatt fra konsolideringsplikten for så vidt minstekravet til kapitaldekning på konsolidert basis ikke vil avvike vesentlig fra minstekravet til kapitaldekning for institusjonen selv.

Finansdepartementet viser til løsningen som er foreslått av et mindretall i Kredittilsynet om å skille mellom eierandeler eid av konsernets livselskaper og eierandeler eid av andre selskaper i konsernet ved beregning av fradrag i andre finansinstitusjoner på konsolidert basis. Dette forslaget ville innebære at de ulike selskapene ville inngå i konsolideringen med sin relative andel av den ansvarlige kapitalen. Dette ville virke nøytralt i forhold til konsern med ulik bransjesammensetning. Etter departementets syn må imidlertid en bredere vurdering av spørsmålet om konsolidering baseres på en nærmere utredning. Departementet legger til grunn at i og med at det både nasjonalt og internasjonalt arbeides med spørsmål knyttet til kapitaldekningsreglers anvendelse på konsolidert basis, vil det ikke være hensiktsmessig å gjøre store endringer i disse reglene på det nåværende tidspunkt. Arbeidet internasjonalt dreier seg bl.a. om betydningen av konsolidering av bank og forsikring. Dette arbeidet kan ta noe tid.

3.7.2 Regelverket for tiltak mot hvitvasking av penger

Etter finansieringsvirksomhetsloven (finl.) § 2-17 er finansinstitusjoner og enkelte andre institusjoner ilagt plikter som skal bidra til å forebygge at disse blir brukt til hvitvasking av penger. Bestemmelsen har et noe videre anvendelsesområde enn bestemmelsene i finl. for øvrig, jf finl. § 2-1 annet ledd. Institusjonene skal blant annet kreve skriftlig legitimasjon av sine kunder og oppbevare dokumenter tilknyttet slik legitimasjon og visse transaksjoner. Finansinstitusjonene skal videre foreta nærmere undersøkelser dersom det foreligger mistanke om at en transaksjon har tilknytning til en straffbar handling som kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder. Dersom mistanken ikke avkreftes, skal finansinstitusjonen av eget tiltak oversende opplysninger til Den sentrale enhet for etterforskning og påtale av økonomisk kriminalitet, ØKOKRIM.

Ved lov 7. juni 1996 nr. 30 ble det foretatt visse endringer i reglene for tiltak mot hvitvasking av penger. Blant disse endringene var en utvidelse av hvitvaskingsbestemmelsens anvendelsesområde fra å omfatte finansinstitusjoner til også å gjelde Norges Bank, Postbanken, forvaltningsselskap for verdipapirfond samt visse meglerforetak.

I Ot prp nr 22 (1995-96) som lå til grunn for endringene var det foreslått at finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 også skulle gjelde for eiendoms- og investeringsselskaper og enhver som ervervsmessig driver rådgivning om plassering eller investering av kapital og inkassatorer. Finanskomiteen gikk i mot å utvide hvitvaskingsbestemmelsen til også å omfatte disse, jf. Innst O nr 50 (1995-96) side 6. Flertallet i komiteen mente det ikke ville være «hensiktsmessig å behandle et slikt prinsipielt spørsmål før utvalget som er nedsatt for å vurdere endringer i personregisterloven (Skauge-utvalget) har lagt fram sin innstilling og det er lagt fram for Stortinget av Regjeringen på en egnet måte». Finanskomiteens flertall ba videre regjeringen isteden om å legge frem «en bred gjennomgang av hvitvaskingsbestemmelsene» i forbindelse med oppfølgingen av innstillingen fra Skauge-utvalget, jf. Innst O nr 50 (1995-96) side 6.

Justisdepartementet tar sikte på å fremme forslag til ny personopplysningslov våren 1999. Finansdepartementet vil foreta en gjennomgang av anvendelsesområdet for hvitvaskingsbestemmelsen i finansieringsvirksomhetsloven etter at proposisjon om ny personopplysningslov er behandlet av Stortinget.