1 Hovedtrekkene i den økonomiske politikken og utviklingen

Regjeringen legger med dette fram meldingen om Revidert nasjonalbudsjett 2000. Meldingen er utarbeidet i samarbeid med de enkelte departementene og bygger på opplysninger mottatt til og med 11. mai.

Hovedmålene for Regjeringens politikk er arbeid for alle, en rettferdig fordeling, å videreutvikle det norske velferdssamfunnet og å bidra til en bærekraftig utvikling.

Regjeringen bygger sin økonomiske politikk på Solidaritetsalternativet, som sprang ut av arbeidet til Sysselsettingsutvalget i 1992 (NOU 1992:26). Solidaritetsalternativet er en helhetlig strategi for den økonomiske politikken. Regjering og Storting skal gjennom budsjettpolitikken bidra til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting. Partene i arbeidslivet skal gjennom moderate lønnsoppgjør bidra til å opprettholde den kostnadsmessige konkurranseevnen. Penge- og valutapolitikken skal rettes inn mot stabilitet i kronens verdi overfor europeiske valutaer.

Gjennomføringen av Solidaritetsalternativet bidro til en god utvikling i norsk økonomi på 1990- tallet. Den sterke økonomiske oppgangen fra 1993 førte til en markert økning i sysselsettingen, og arbeidsledigheten ble halvert. Gjennom en forsvarlig budsjettpolitikk og et vellykket inntektspolitisk samarbeid ble pris- og kostnadsveksten holdt lav. Dette styrket konkurranseevnen og la grunnlag for vekst i konkurranseutsatt virksomhet. Samtidig ble det oppnådd sterk reallønnsforbedring for brede grupper, selv med moderate nominelle lønnstillegg. Den gjennomsnittlige, årlige økningen i reallønnen på 1990-tallet var 1,8 pst., mot 0,3 pst. på 1980-tallet.

Lenge var oppgangen i norsk økonomi balansert, med moderat pris- og kostnadsvekst, stabile valutaforhold og vekst i konkurranseutsatt virksomhet. Mot slutten av den lange vekstperioden vokste det imidlertid fram ubalanser. Finanspolitikken var ikke stram nok, og lønnsveksten i 1998 var dobbelt så høy som hos våre handelspartnere. Samtidig falt oljeprisen, og det var uro i internasjonale finansmarkeder. Kronekursen svekket seg, og Norges Bank satte opp renten betydelig. Veksttakten i økonomien ble klart dempet i andre halvår av 1998.

I 1999 ble finanspolitikken strammet til, oljeprisen steg kraftig og forholdene i valutamarkedet ble gradvis normalisert. Rentene ble satt ned med i alt 2½ prosentpoeng gjennom året. Lønnsveksten ble redusert om lag i tråd med forutsetningene i Arntsen-utvalget (NOU 1999:14).

Hovedutfordringen i den økonomiske politikken er nå å bringe pris- og kostnadsveksten i Norge videre ned, på linje med pris- og kostnadsveksten hos våre handelspartnere. Skjer ikke dette, vil resultatet lett bli en særnorsk høy rente over lang tid, som sammen med svekket konkurranseevne vil kunne føre til en betydelig og langvarig økning i arbeidsledigheten. Både norske erfaringer fra 1980- tallet og internasjonale erfaringer viser dette.

Seks år med sammenhengende sterk konjunkturoppgang ble avløst av en klart svakere vekst i fastlandsøkonomien i fjor. På årsbasis økte bruttonasjonalproduktet (BNP) for Fastlands-Norge med 0,8 pst. fra 1998 til 1999 ifølge foreløpige nasjonalregnskapstall. Den gjennomsnittlige, årlige veksten i perioden 1993-1998 var til sammenlikning om lag 3,5 pst. I den samme perioden økte sysselsettingen med om lag 45 000 personer i gjennomsnitt pr. år. Sysselsettingsveksten flatet ut i fjor. På årsbasis var det likevel en oppgang i antall sysselsatte på 15 000 personer i 1999.

Til tross for avdempingen av veksttakten i forhold til årene 1993-1998, er norsk økonomi fortsatt preget av svært høy aktivitet og mangel på arbeidskraft i mange sektorer. Utviklingen gjennom 1999 og i begynnelsen av 2000 tyder også på at vekstpausen i fastlandsøkonomien blir mer kortvarig enn anslått i fjor høst. Veksten tok seg opp i andre halvår i fjor, og denne utviklingen synes å ha fortsatt inn i 2000. Veksten i vareforbruket har tiltatt de siste månedene, og boliginvesteringene synes å være på vei opp. Sterkere vekst i internasjonal økonomi trekker i retning av høyere eksport framover.

Yrkesfrekvensene økte betydelig gjennom 1990-tallet. Yrkesdeltakelsen er nå svært høy, både i norsk og internasjonal målestokk. Den lavere aktiviteten i industrien har bidratt til at industrisysselsettingen har avtatt. Antallet permitteringer og den registrerte arbeidsledigheten økte noe gjennom andre halvår i fjor, særlig innen oljerelaterte virksomheter. Samtidig har en markert sysselsettingsvekst i tjenesteytende næringer bidratt til at samlet sysselsetting har endret seg lite det siste halvannet året.

Anslagene for den økonomiske utviklingen er oppjustert siden Nasjonalbudsjettet 2000 ble lagt fram i fjor høst. BNP for Fastlands-Norge anslås nå å øke med 1¾ pst. fra 1999 til 2000. Det er først og fremst en sterk vekst i husholdningenes etterspørsel og i eksporten av tradisjonelle varer som forventes å bidra til at veksttakten tar seg opp fra fjoråret. Et kraftig fall i petroleumsinvesteringene bidrar på den annen side til å holde aktivitetsveksten nede. Totalt BNP, inklusive verdiskapingen i petroleumsvirksomheten, anslås å øke med vel 3 pst. i år. Sysselsettingen antas å øke moderat framover, mens arbeidsledigheten, målt ved Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelse (AKU-ledigheten), anslås å øke fra 3,2 pst. i 1999 til om lag 3½ pst. i 2000.

Det er usikkerhet knyttet til den økonomiske utviklingen framover. Risikoen for en markert nedgang i økonomien er imidlertid på kort sikt liten. Det er betydelig mangel på arbeidskraft i deler av økonomien, samtidig som arbeidskraftreservene utenfor arbeidsstyrken er klart mindre enn for noen år siden. Husholdningene har de senere årene bygd opp betydelige finansielle reserver. Høye boligpriser og optimisme knyttet til den økonomiske utviklingen kan utløse et fall i spareraten og dermed økt forbruk i husholdningssektoren. I dagens situasjon, med svært høy kapasitetsutnytting i norsk økonomi, kan nye, sterke etterspørselsimpulser raskt føre til ytterligere tilstramming i store deler av arbeidsmarkedet og gi tiltakende kostnadsvekst.

Det knytter seg stor usikkerhet til utviklingen i oljeprisen. I Nasjonalbudsjettet 2000 ble det lagt til grunn en gjennomsnittlig oljepris i år på 125 kroner pr. fat, mens oljeprisen hittil i år har ligget på 217 kroner pr. fat i gjennomsnitt. I denne meldingen er det lagt til grunn en gjennomsnittlig oljepris på 190 kroner pr. fat i 2000. Regjeringen legger avgjørende vekt på at kortsiktige svingninger i oljeprisen ikke skal påvirke den økonomiske politikken. De økte petroleumsinntektene som følger av høyere anslått oljepris, vil følgelig bli avsatt i Statens petroleumsfond.

Det stilles store krav til den økonomiske politikken i årene framover. Selv om en ikke kan regne med så høy vekst de nærmeste årene som i perioden 1993- 1998, vil norsk økonomi trolig i lang tid framover likevel ligge nær kapasitetsgrensen. De moderate vekstutsiktene reflekterer lav vekst i arbeidsstyrken, først og fremst på grunn av befolkningsutviklingen, men også som følge av tendenser til økt tidligpensjonering. I en situasjon med lite ledig kapasitet i økonomien må det unngås at en for sterk samlet etterspørsel igjen bidrar til å presse priser og lønninger opp. Samtidig hviler det et ansvar på partene i arbeidslivet for å gjennomføre moderate inntektsoppgjør. Kravet om moderasjon må også gjelde ledere i næringslivet, som de siste årene har hatt en klart høyer inntektsvekst enn gjennomsnittet for arbeidstakere.

Finanspolitikken har et hovedansvar for at den samlede etterspørselen etter varer og tjenester utvikler seg på en måte som er forenlig med en balansert utvikling i norsk økonomi. På kort sikt er samtidig lønnsdannelsen og inntektspolitikken avgjørende for lønns- og prisutviklingen. Dersom lønnsveksten kommer ut av kurs i forhold til våre handelspartnere, vil dette ha konsekvenser for sysselsettingen og ledigheten. En pengepolitikk rettet inn mot stabilitet i kronekursen synliggjør den nære sammenhengen mellom lønnsvekst og konkurranseevne. En balansert økonomisk utvikling, med lav pris- og kostnadsvekst, er en forutsetning for å oppnå stabilitet i valutakursen over tid. De pengepolitiske virkemidlene må derfor innrettes slik at de, sammen med de øvrige virkemidlene i den økonomiske politikken, bidrar til å oppfylle denne forutsetningen.

De ulike delene av den økonomiske politikken henger nært sammen. Dersom det er svikt i gjennomføringen av den økonomiske politikken på ett felt, vil også de andre delene av politikken komme under press. Dersom for eksempel finanspolitikken ikke er tilstrekkelig stram, vil presset i arbeidsmarkedet kunne bli for stort til at det er mulig å oppnå moderat lønnsvekst. Da blir det også vanskelig å holde valutakursen stabil.

Det er en nær sammenheng mellom innrettingen av stabiliseringspolitikken og de økonomiske mekanismene som gjør seg gjeldende på lengre sikt:

• I et langsiktig perspektiv spiller finanspolitikken en avgjørende rolle for forholdet mellom skjermet og konkurranseutsatt sektor. Økt bruk av oljepenger innenlands vil kunne føre til at priser og kostnader vokser sterkere i Norge enn i de landene vi konkurrerer med. Over tid vil dette svekke grunnlaget for konkurranseutsatt virksomhet. I tillegg må det gjennom finanspolitikken sørges for tilstrekkelige overskudd i offentlige finanser til å møte framtidige lavere oljeinntekter og økte utgifter som følge av en større andel eldre i befolkningen.

• Over tid vil reallønnsveksten måtte følge produktivitetsutviklingen, for at konkurranseevnen overfor utlandet skal kunne opprettholdes. På lang sikt vil derfor lønnsdannelsen og inntektspolitikken i hovedsak påvirke nivået på sysselsettingen og arbeidsledigheten.

• Moderat pris- og kostnadsvekst er en forutsetning for en stabil valutakursutvikling over tid. Erfaringer fra Norge og andre land viser også at høy inflasjon svekker grunnlaget for økonomisk vekst og høy sysselsetting.

I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett er det nødvendig å dekke inn betydelige nødvendige utgiftsøkninger på enkelte områder. Medregnet forslag som er fremmet før Revidert nasjonalbudsjett, foreslås det brutto utgiftsøkninger på statsbudsjettet for 2000 på om lag 5,2 mrd. kroner. De økte utgiftene skyldes blant annet økte anslag under folketrygden (1,4 mrd. kroner), økte utgifter til Forsvarets internasjonale operasjoner (1,3 mrd. kroner), tilleggsbevilgninger til pasientbehandling ved sykehusene (knapt 1,3 mrd. kroner), økte flyktningeutgifter (0,4 mrd. kroner) og økte utgifter til tapsfond og rentestøtte i Statens lånekasse for utdanning (0,4 mrd. kroner).

På bakgrunn av den høye kapasitetsutnyttingen i norsk økonomi, og klare tegn til sterkere vekst i etterspørselen i fastlandsøkonomien enn tidligere lagt til grunn, er det svært viktig at stramheten i budsjettopplegget for 2000 opprettholdes i tråd med Stortingets vedtak av det salderte budsjettet. Tilleggsbevilgningene er derfor dekket inn, i hovedsak gjennom tiltak på budsjettets utgiftsside. Regjeringen har lagt vekt på å skjerme velferdsordningene, ved at økte utgifter i folketrygden ikke dekkes inn gjennom svekkelser i trygdeordningene. Videre satses det på utvikling av helsetilbudet gjennom å styrke sykehusenes økonomi. I tillegg har en valgt å videreføre Forsvarets operasjoner på Balkan, til tross for betydelige kostnadsøkninger. Denne prioriteringen innebærer samtidig at det er blitt nødvendig med desto større utgiftsreduksjoner på andre områder for å opprettholde stramheten i budsjettopplegget.

Av den samlede brutto utgiftsøkningen på 5,2 mrd. kroner foreslås det at om lag 3,0 mrd. kroner dekkes inn gjennom utgiftsreduserende tiltak. Inndekning gjennom økte inntekter utgjør 2,2 mrd. kroner, hvorav avgiftene er økt med om lag 0,4 mrd. kroner. Det foreslås blant annet å utvide arbeidsgiverperioden for sykelønn fra 2 uker og 2 dager til 3 uker med virkning fra 1. august 2000. Videre foreslås det enkelte utgiftsreduksjoner, bl.a. innen Forsvaret, samferdselssektoren og helsesektoren. De økte bevilgningene til Forsvaret og helsesektoren er større enn utgiftsreduksjonene som er foreslått innen de samme områdene. Det vises for øvrig til forslagene til endringer i statsbudsjettet for 2000 som fremmes i St.prp. nr. 61 (1999-2000), som legges fram samtidig med denne meldingen.

Hovedtrekkene i finanspolitikken for 2000 er nå:

• Et om lag nøytralt finanspolitisk opplegg, målt ved endringen i den olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettindikatoren.

• En reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på om lag 2 pst. fra 1999 til 2000. Realveksten er lavere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2000 , bl.a. som følge av høyere prisvekst på statsbudsjettets utgifter.

• En reell økning i påløpte skatter og avgifter med om lag 3,9 mrd. kroner fra 1999 til 2000, mot drøyt 3,5 mrd. kroner ved salderingen av budsjettet for inneværende år.

• En realvekst på om lag 1¾ pst. i kommuneforvaltningens inntekter.

• Statsbudsjettets oljekorrigerte budsjettunderskudd anslås med disse forutsetningene til 13,8 mrd. kroner i 2000, en økning på 0,5 mrd. kroner fra saldert budsjett. Det oljekorrigerte underskuddet dekkes ved en tilsvarende overføring fra Statens petroleumsfond.

• Basert på en forutsetning om en gjennomsnittlig oljepris på 190 kroner pr. fat, anslås statens nettoinntekter fra petroleumsvirksomheten til 138,1 mrd. kroner i 2000. Anslaget er økt med 53,0 mrd. kroner siden Nasjonalbudsjettet 2000. Medregnet renter og utbytte mv. på 8,8 mrd. kroner anslås det samlede overskuddet på statsbudsjettet og Statens petroleumsfond til 133,1 mrd. kroner. Ved utgangen av 2000 anslås den samlede kapitalen i Statens petroleumsfond til om lag 369 mrd. kroner. Anslaget er økt med om lag 75 mrd. kroner siden Nasjonalbudsjettet 2000.

Tidligere i år er det fremmet en proposisjon om NSB Gardermobanen AS, som innebærer at det gis et statlig tilskudd på om lag 6,7 mrd. kroner for å nedskrive gjelden i selskapet. Aktiviteten knyttet til opparbeiding av denne gjelden har skjedd tidligere år, og bevilgningen holdes derfor utenfor budsjettindikatorene for statsbudsjettet. Denne bevilgningen bidrar imidlertid isolert sett til en betydelig økning i det oljekorrigerte budsjettunderskuddet, og dermed til mindre avsetning i Statens petroleumsfond.

Den betydelige oppjusteringen av anslaget på statens nettoinntekter fra petroleumsvirksomheten, fra 85,1 mrd. kroner i Nasjonalbudsjettet 2000 til 138,1 mrd. kroner i denne meldingen, er særlig knyttet til høyere oljepriser i inneværende år.

For offentlig forvaltning i alt, som i tillegg til statsforvaltningen også omfatter kommuneforvaltningen, anslås samlede nettofinansinvesteringer i 2000 til om lag 155 mrd. kroner, eller 11,6 pst. av BNP. Bruttogjelden for offentlig forvaltning anslås til knapt 290 mrd. kroner ved utgangen av 2000, tilsvarende 22 pst. av BNP.

Den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter ble anslått til vel 1¼ pst., eller om lag 2,7 mrd. kroner, etter at statsbudsjettet for 2000 var vedtatt.

I St. prp. nr. 47 (1999-2000) har Regjeringen foreslått økte bevilgninger til sykehussektoren på til sammen 1,25 mrd. kroner, herav om lag 1,2 mrd. kroner til fylkeskommunene.

De endrede anslagene for utviklingen i norsk økonomi som legges fram i denne meldingen, samt Regjeringens forslag til endringer på statsbudsjettet i St.prp. nr. 61 (1999-2000), medfører følgende endringer i anslaget for kommuneforvaltningens inntekter i år:

• Prisveksten på kommunal tjenesteyting er oppjustert fra 2,8 pst. til 3,3 pst., i første rekke som følge av at anslaget på årslønnsveksten i 2000 er økt med ½ prosentpoeng etter at Nasjonalbudsjettet 2000 ble lagt fram. Dette bidrar isolert sett til å redusere realveksten i kommunesektorens inntekter fra 1999 til 2000 med om lag 1 mrd. kroner. Den isolerte virkningen av økt lønnsvekst i 2000 kan anslås til om lag 650 mill. kroner.

• Anslaget for kommunesektorens skatteinntekter er oppjustert med om lag 450 mill. kroner som følge av oppjusteringen av lønnsvekstan-slaget.

• Bevilgninger over statsbudsjettet reduseres med netto om lag 700 mill. kroner. Den største reduksjonen er knyttet til utstyrsplanen for sykehusene (540 mill. kroner), og må ses i sammenheng med den sterke økningen i bevilgningene til sykehussektoren for øvrig.

Medregnet de økte bevilgningene til sykehussektoren anslås kommunesektorens realinntekter i 2000 om lag på samme nivå som i saldert budsjett.

Forslaget om å utvide den perioden der arbeidsgiverne har ansvar for å dekke sykelønn fra 2 uker og 2 dager til 3 uker fra 1. august 2000, forventes å gi kommunene økte lønnskostnader på vel 100 mill. kroner i 2000. Det forutsettes at kommunene skal behandles på linje med andre arbeidsgivere, og at det derfor ikke gis kompensasjon for dette.

Innarbeiding av statsregnskapstallene for 1999 har medført en nedjustering av nivået på øremerkede kommuneposter med om lag 700 mill. kroner sammenliknet med nysaldert budsjett. Denne endringen påvirker ikke inntektsanslaget for 2000, men bidrar til høyere inntektsvekst for kommunene fra 1999 til 2000 enn lagt til grunn i forbindelse med saldert budsjett.

Den reelle inntektsveksten for kommunesektoren fra 1999 til 2000 anslås nå til om lag 1¾ pst., eller om lag 3,5 mrd. kroner. Anslaget er basert på en årslønnsvekst på 3¾ pst. En eventuell økning i antall feriedager f.o.m. 2001 vil ikke påvirke anslaget på årslønn, men vil øke timelønnskostnadene og dermed prisveksten på kommunale tjenester i 2000.

Det inntektspolitiske samarbeidet har vært en sentral del av den økonomiske politikken i Norge gjennom hele etterkrigstiden. Samarbeidet har bidratt til at en gjennomgående har kunnet holde lav ledighet og høy sysselsetting. På 1990-tallet lyktes en lenge gjennom Solidaritetsalternativet å kombinere sterk vekst i sysselsettingen med moderat pris- og kostnadsvekst. Lønnsveksten i Norge i 1998 ble imidlertid dobbelt så høy som hos våre handelspartnere. For å styrke det inntektspolitiske samarbeidet ble bl.a. Arntsen-utvalget satt ned. I utvalget var det bred enighet om behovet for å få lønnsveksten raskt ned igjen til nivået hos våre handelspartnere.

Moderate tillegg ved lønnsoppgjørene i 1999 førte til at den gjennomsnittlige lønnsveksten i fjor ble redusert til 4,9 prosent. Dette var imidlertid fortsatt klart høyere enn lønnsveksten hos handelspartnerne.

Det inntektspolitiske samarbeidet står overfor nye utfordringer. For det første legges det stor vekt på prisstabilitet hos våre handelspartnere. Det bidrar også til at lønnsveksten i disse landene holder seg lav. For det andre skaper det stramme norske arbeidsmarkedet, med mangel på arbeidskraft i mange sektorer, press på lønningene.

I denne meldingen er det lagt til grunn en gjennomsnittlig årslønnsvekst på 3¾ pst. fra 1999 til 2000. Usikkerheten i dette anslaget er bl.a. knyttet til at inntektsoppgjøret innen flere sentrale områder ikke er avsluttet. Med en innfasing av en femte ferieuke vil timelønnsveksten bli høyere enn årslønnsveksten. Konsumprisveksten anslås til i overkant av 2½ pst. fra 1999 til 2000. Anslagene innebærer dermed en reallønnsvekst på i størrelsesorden 1¼ pst.

I den nåværende situasjonen, med knapphet på arbeidskraft i store deler av arbeidsmarkedet, vil tilgangen på arbeidskraft være en avgjørende faktor for utviklingen i norsk økonomi i årene framover. På kort sikt er det viktig å motvirke flaskehalser i arbeidsmarkedet, for derigjennom å sikre en moderat lønns- og prisvekst. På lengre sikt er det viktig å stimulere til høy yrkesdeltaking for å kunne møte utfordringene knyttet til eldrebølgen og sette oss i stand til å produsere blant annet de velferdstjenestene det er behov for.

Det er viktig at sysselsettingspolitikken rettes inn mot å sikre tilgangen på kvalifisert arbeidskraft. I Ot.prp. nr. 44 (1999-2000) foreslo Regjeringen bl.a. at voksne gis rett til videregående opplæring. Dette følges nå opp ved at Regjeringen foreslår å styrke etter- og videreutdanningen ved å øke rammetilskuddet til fylkeskommunene med 40 mill. kroner for å finansiere en økning i antallet voksne i videregående opplæring.

I et brev fra statsminister Stoltenberg til Riksmeklingsmannen av 8. mai i år i forbindelse med meklingen i oppgjøret mellom LO og NHO bekreftet videre Regjeringen at det vil bli satt i gang et arbeid for å utrede en eventuell ordning for støtte til livsopphold ved utdanningspermisjon.

Den vedtatte bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak for inneværende år anslås å gi rom for om lag 11 000 tiltaksplasser som gjennomsnitt for 2000, mot om lag 8 500 plasser som gjennomsnitt for 1999. Den økonomiske veksten har vært sterkere enn anslått i fjor høst. Regjeringen mener likevel at den vedtatte bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak bør videreføres, bl.a. på grunn av utfordringene knyttet til omstilling i oljerelatert industri. Denne sektoren har vært prioritert ved at om lag 3 000 tiltaksplasser er benyttet overfor oppsagte og permitterte fra oljerelatert industri.