3 Den økonomiske politikken

3.1 Finanspolitikken

3.1.1 Hovedtrekk i budsjettpolitikken

Hovedutfordringen i den økonomiske politikken er å bringe pris- og kostnadsveksten i Norge ned på linje med de landene vi konkurrerer med. Hvis dette ikke skjer, vil konsekvensene kunne bli et særnorsk høyt rentenivå over lang tid, som sammen med svekket konkurranseevne vil kunne føre til en betydelig og langvarig økning i arbeidsledigheten.

Finanspolitikken har et hovedansvar for å stabilisere utviklingen i norsk økonomi. I en situasjon der økonomien er nær full kapasitetsutnyttelse og arbeidsmarkedet er stramt, må offentlige utgifter og inntekter tilpasses slik at den samlede etterspørselen ikke blir så sterk at det oppstår en tiltakende vekst i priser og lønninger.

Finanspolitikken må også ha et langsiktig perspektiv. Norsk økonomi står overfor store utfordringer de neste tiårene, som følge av fallende petroleumsinntekter og økende utgifter til pensjoner og pleie- og omsorgstjenester. Den sparingen som finner sted i Statens petroleumsfond, skal bl.a. dekke disse utgiftene. En kan ikke basere den økonomiske politikken på at de høye oljeprisene en har observert så langt i 2000, skal vare ved. Økt bruk av oljeinntekter nå ville forsterke pressproblemene i norsk økonomi, med tiltakende pris- og kostnadsvekst som resultat.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Hovedtrekkene i budsjettopplegget for 2000er følgende:

• Et om lag nøytralt finanspolitisk opplegg, målt ved endringen i den olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettindikatoren.

• En reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på om lag 2 pst. fra 1999 til 2000. Realveksten er lavere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2000, bl.a. som følge av høyere prisvekst for statsbudsjettets utgifter.

• En reell økning i påløpte skatter og avgifter med om lag 3,9 mrd. kroner fra 1999 til 2000, mot drøyt 3,5 mrd. kroner ved salderingen av budsjettet for inneværende år.

• En realvekst på om lag 1¾ pst. i kommuneforvaltningens inntekter.

• Statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd anslås til 13,8 mrd. kroner i 2000, en økning på 0,5 mrd. kroner fra saldert budsjett. Det oljekorrigerte underskuddet dekkes ved en tilsvarende overføring fra Statens petroleumsfond.

• Basert på en forutsetning om en gjennomsnittlig oljepris på 190 kroner pr. fat i 2000, anslås statens nettoinntekter fra petroleumsvirksomheten til 138,1 mrd. kroner i 2000. Medregnet renter og utbytte mv. på 8,8 mrd. kroner, anslås det samlede overskuddet i Statens petroleumsfond og statsbudsjettet til 133,1 mrd. kroner. Ved utgangen av 2000 anslås den samlede kapitalen i Statens petroleumsfond til om lag 369 mrd. kroner. Anslaget er økt med om lag 75 mrd. kroner siden Nasjonalbudsjettet 2000.

• For offentlig forvaltning i alt, som i tillegg til statsforvaltningen også omfatter kommuneforvaltningen, anslås samlede nettofinansinvesteringer i 2000 til 154,7 mrd. kroner eller 11,6 pst. av BNP. Tabell 3.4 viser hvordan offentlig forvaltnings nettofinansinvesteringer framkommer. Bruttogjelden for offentlig forvaltning, slik den måles etter Maastricht-kriteriet, anslås til om lag 288 mrd. kroner ved utgangen av 2000 eller 21,6 pst. av BNP.

• Bruttofordringene i offentlig forvaltning er høyere enn gjelden. Medregnet kapitalen i Petroleumsfondet og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift, anslås nettofordringene ved utgangen av 2000 til om lag 645 mrd. kroner, tilsvarende 48 pst. av BNP.

Statsbudsjettets inntekter og utgifter er vist i tabellene 3.1 og 3.2, mens tabell 3.3 gir inntekter og utgifter i Statens petroleumsfond. Gjennomføringen av finanspolitikken i 2000 er nærmere omtalt i avsnitt 3.1.3.

Ifølge retningslinjene for Statens petroleumsfond skal Regjeringen i Revidert nasjonalbudsjett 2000 gi anslag for avsetningen i Statens petroleumsfond i 2001, basert på foreløpige retningslinjer for finanspolitikken kommende år. Anslagene for 2001 som presenteres i denne meldingen, er basert på den økonomiske utviklingen som er beskrevet i kapittel 2. For budsjettpolitikken har en lagt til grunn følgende tekniske forutsetninger:

• En reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på 1½ pst. fra 2000 til 2001.

• En videreføring av skatte- og avgiftsnivået i 2000.

Disse forutsetningene innebærer at de offentlige utgiftene de nærmeste årene er om lag uendret som andel av BNP for Fastlands-Norge.

I framskrivingene anslås statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd til 13,0 mrd. kroner i 2001. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås til 141,6 mrd. kroner. Dette bygger bl.a. på en forutsetning om en gjennomsnittlig oljepris på 145 kroner pr. fat. Etter overføring av midler til statsbudsjettet for å dekke det oljekorrigerte underskuddet, anslås avsetningen i Statens petroleumsfond til 128,7 mrd. kroner i 2001. I tillegg anslås rente- og utbytteinntektene i Statens petroleumsfond til 13,7 mrd. kroner. Dette gir et samlet overskudd i Petroleumsfondet på 142,4 mrd. kroner.

3.1.2 Statsregnskapet for 1999

Statsregnskapet for 1999 viser et samlet overskudd på statsbudsjettet og Statens petroleumsfond på 39,9 mrd. kroner, jf. tabell 3.1 og tabell 3.5. I det salderte statsbudsjettet som ble vedtatt av Stortinget høsten 1998, ble overskuddet anslått til 55,7 mrd. kroner. Reduksjonen skyldes i første rekke at statens inntekter fra petroleumsvirksomheten ble 11,5 mrd. kroner lavere enn i det salderte budsjettet.

Det oljekorrigerte underskuddet i regnskapet for 1999 ble 12,1 mrd. kroner, som er 5,6 mrd. kroner høyere enn i det salderte budsjettet. Rente- og utbytteinntektene mv. i Statens petroleumsfond ble 1,2 mrd. kroner høyere enn opprinnelig lagt til grunn.

Det framgår av tabell 3.5 hvordan økningen i det oljekorrigerte underskuddet er fordelt på ulike inntekts- og utgiftsarter. Skatte- og avgiftsinntektene ble 2,1 mrd. kroner høyere i regnskapet enn i det salderte budsjettet. Netto renteinntekter, dvs. renteinntekter fratrukket renteutgifter, ble 1,2 mrd. kroner lavere, mens andre inntekter ble 1,1 mrd. kroner høyere. Utgifter til dagpenger ble 0,2 mrd. kroner høyere, mens øvrige utgifter ble 7,3 mrd. kroner høyere i regnskapet enn i det salderte budsjettet. Utgiftsøkningene omfatter bl.a. merutgifter i forbindelse med forsvarets internasjonale operasjoner, økte utgifter til flyktninger og asylsøkere, økte bevilgninger til innsatsstyrt finansiering av sykehus og økte utgifter i forbindelse med det nye Rikshospitalet.

Målt i forhold til Nysaldert budsjett for 1999 ble det oljekorrigerte underskuddet 6,4 mrd. kroner lavere i regnskapet, blant annet som følge av oppjustering av skatte- og avgiftsinntektene på 3,7 mrd. kroner.

3.1.3 Gjennomføring av finanspolitikken i 2000

I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett er det nødvendig å foreslå betydelige utgiftsøkninger på enkelte områder. Medregnet forslag som er fremmet før Revidert nasjonalbudsjett, foreslås det brutto utgiftsøkninger på statsbudsjettet for 2000 på om lag 5,2 mrd. kroner. Et tilskudd på 6,7 mrd. kroner til NSB Gardermobanen AS er da holdt utenom. Tilskuddet skal brukes til å nedskrive gjelden i selskapet. Aktiviteten knyttet til opparbeiding av denne gjelden har skjedd tidligere år, og bevilgningen holdes derfor utenfor budsjettindikatorene for statsbudsjettet.

De økte utgiftene på 5,2 mrd. kroner skyldes blant annet økte anslag under Folketrygden (1,4 mrd. kroner), økte utgifter til Forsvarets internasjonale operasjoner (1,3 mrd. kroner), tilleggsbevilgninger til sykehusene (knapt 1,3 mrd. kroner), økte flyktningeutgifter (0,4 mrd. kroner) og økte utgifter til tapsfond og rentestøtte i Statens lånekasse for utdanning (0,4 mrd. kroner).

På grunn av den høye kapasitetsutnyttingen i norsk økonomi er det svært viktig at stramheten i budsjettopplegget opprettholdes i tråd med Stortingets vedtak av det salderte budsjettet. Tilleggsbevilgningene i denne meldingen er derfor dekket inn, i hovedsak gjennom tiltak på budsjettets utgiftsside. Regjeringen har lagt vekt på å skjerme velferdsordningene, ved at økte utgifter i folketrygden ikke dekkes inn ved svekkelser i trygdeordningene. Videre satses det på utvikling av helsetilbudet gjennom å styrke sykehusenes økonomi. I tillegg har en valgt å videreføre Forsvarets operasjoner på Balkan, til tross for betydelige kostnadsøkninger. Denne prioriteringen innebærer samtidig at det er blitt nødvendig med desto større utgiftsreduksjoner på andre områder for å beholde stramheten i budsjettopplegget.

Av den samlede brutto utgiftsøkningen på 5,2 mrd. kroner foreslås det at om lag 3,0 mrd. kroner dekkes inn gjennom utgiftsreduserende tiltak. Inndekkingen gjennom økte inntekter utgjør 2,2 mrd. kroner, hvorav avgiftene er økt med om lag 0,4 mrd. kroner. Av utgiftsreduserende tiltak foreslås det å utvide arbeidsgiverperioden for sykelønn fra 2 uker og 2 dager til 3 uker, med virkning fra 1. august 2000. Videre foreslås det enkelte utgiftsreduksjoner, bl.a. innen Forsvaret, samferdselssektoren og helsesektoren. De økte bevilgningene til Forsvaret og helsesektoren er større enn utgiftsreduksjonene som er foreslått innen de samme områdene. For en nærmere omtale av budsjettiltak og inndekking vises det til forslag til endringer i statsbudsjettet i St.prp. nr. 61 (1999-2000).

Den reelle underliggende veksten i statsbudsjettets utgifteranslås etter dette til om lag 2 pst. fra 1999 til 2000. I Nasjonalbudsjettet 2000 ble den reelle utgiftsveksten anslått til om lag 2½ pst. Nedjusteringen av utgiftsveksten skyldes bl.a. at prisveksten for statsbudsjettets utgifter i 2000 er oppjustert siden Nasjonalbudsjettet 2000. Den reelle utgiftsveksten blir da isolert sett lavere. Oppjusteringen av anslått prisvekst for statsbudsjettets utgifter er bl.a. knyttet til at anslaget på årslønnsveksten i 2000 er oppjustert fra 3¼ pst. i Nasjonalbudsjettet 2000 til 3¾ pst. i denne meldingen.

Endringene i statsbudsjettets inntekter og utgifter fører alt i alt til at virkningen av finanspolitikken i 2000, slik den måles ved endringen i det olje-, rente- og aktivitetskorrigerte underskuddet fra 1999 til 2000, er om lag nøytral.

Tabell 3.6 viser hovedtallene for statsbudsjettets inntekter og utgifter i 2000, med endringer i forhold til Nasjonalbudsjettet 2000 og saldert budsjett.

Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfondi 2000 anslås til 133,1 mrd. kroner, som er 53,9 mrd. kroner høyere enn saldert budsjett, jf. tabell 3.6. Oppjusteringen skyldes først og fremst at anslaget for statens nettoinntekter fra petroleumsvirksomheten er økt med 53,0 mrd. kroner, fra 85,1 mrd. i Nasjonalbudsjettet 2000 til 138,1 mrd. kroner i denne meldingen. Oppjusteringen er i hovedsak knyttet til høyere oljepriser enn tidligere lagt til grunn. I Nasjonalbudsjettet 2000 var det lagt til grunn en gjennomsnittlig oljepris på 125 kroner pr. fat. Dette anslaget er i Revidert nasjonalbudsjett 2000 økt til 190 kroner pr. fat som gjennomsnitt for inneværende år. Aksjeutbyttet fra Statoil er redusert med 0,5 mrd. kroner. Anslaget for investeringer i statlig petroleumsvirksomhet økes med 2,2 mrd. kroner.

Det oljekorrigerte underskuddeti 2000 anslås nå til 13,8 mrd. kroner, en økning på 0,5 mrd. kroner fra saldert budsjett. Endringen i det oljekorrigerte underskuddet siden saldert budsjett er vist dekomponert i ulike inntekts- og utgiftskomponenter, jf. tabell 3.6.

Samlede skatte- og avgiftsinntekter fra fastlandsøkonomien er oppjustert med 5,9 mrd. kroner. Dette skyldes blant annet at inntektene fra arbeidsgiveravgiften, moms og bilavgifter i 1999 ble høyere enn tidligere antatt. Denne økningen er videreført til 2000. I tillegg har en oppjustert veksten i privat forbruk i 2000 siden Nasjonalbudsjettet. Dette medfører høyere anslåtte avgiftsinntekter.

Netto renteinntekter, dvs. renteinntekter fratrukket renteutgifter, er oppjustert med om lag 1,1 mrd. kroner. Dette har blant annet sammenheng med endrete renteforutsetninger, samt at innestående kapital på statens foliokonto i Norges Bank anslås noe høyere enn tidligere.

Inntekter utenom skatter og avgifter og renter har økt med 1,6 mrd. kroner.

Reduserte anslåtte utgifter til dagpenger bidrar til å bedre budsjettbalansen med 0,3 mrd. kroner i forhold til saldert budsjett.

Det framgår videre av tabell 3.6 at utgifter utenom dagpenger og renter netto er økt med 9,4 mrd. kroner i forhold til saldert budsjett. Av dette utgjør tilskuddet til NSB Gardermobanen AS om lag 6,7 mrd. kroner.

Aktiviteten knyttet til opparbeidingen av denne gjelden har skjedd tidligere år, og bevilgningen holdes derfor utenfor budsjettindikatorene for statsbudsjettet. Bevilgningen til NSB Gardermobanen AS bidrar imidlertid isolert sett til en betydelig økning i det oljekorrigerte budsjettunderskuddet, og dermed til mindre avsetning i Statens petroleumsfond.

I løpet av våren vil det bli fremmet en proposisjon om børsintroduksjon av Telenor. Omsetningsverdiene på aksjene og kostnadene knyttet til børsintroduksjonen vil først være avklart når proposisjonen bli lagt fram, og er derfor ikke innarbeidet i Revidert nasjonalbudsjett.

3.1.4 Utviklingstrekk i statsfinansene på mellomlang sikt

Finanspolitikken må ha et langsiktig perspektiv. I tillegg til de langsiktige beregningene som presenteres i kapittel 3.1.5, legges det særlig vekt på å følge utviklingen de nærmeste årene. Beregningene for perioden 2001-2004 er basert på tekniske framskrivinger, og gir ikke uttrykk for Regjeringens politiske prioriteringer. Følgende hovedforutsetninger er lagt til grunn:

• En oljepris på 145 kroner pr. fat i 2001 og 123 kroner pr. fat målt i 2000-priser for årene 2002-2004.

• Et uendret skatte- og avgiftsnivå.

• En reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på om lag 1½ pst. pr. år.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Med disse forutsetningene anslås det oljekorrigerte underskuddet å øke fra 13,8 mrd. i 2000 til 32,6 mrd. kroner i 2004. Økningen i underskuddet skyldes blant annet at overføringene fra Norges Bank til statsbudsjettet anslås å bli redusert med om lag 9 mrd. kroner, fra 10,7 mrd. kroner i 2000 til 1,7 mrd. kroner i 2004.

En anslått lavere oljepris bidrar til å redusere statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten fra 138,1 mrd. kroner i 2000 til om lag 114 mrd. kroner i 2004. Den årlige nettoavsetningen i Statens petroleumsfond tilsvarer statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten fratrukket overføringen til statskassen som er nødvendig for å dekke opp det oljekorrigerte underskuddet. I tillegg vil allerede opparbeidet kapital i fondet gi en avkastning i form av renter og utbytte. Inklusive renter og utbytte anslås overskuddet i Statens petroleumsfond å synke fra 133,1 mrd. kroner i 2000 til om lag 111 mrd. kroner i 2004.

Offentlig forvaltning omfatter statsbudsjettet medregnet folketrygden, Statens petroleumsfond og andre statsregnskaper, bl.a. Folketrygdfondet, samt kommuneforvaltningen. Nettofinansinvesteringer i offentlig forvaltning,som er et mål på det samlede budsjettoverskuddet for stats- og kommuneforvaltningen, anslås å bli redusert fra 154,7 mrd. kroner i 2000 til om lag 103 mrd. kroner i 2004. Nettofinansinvesteringene som andel av BNP for Fastlands-Norge anslås å bli redusert fra 11,6 pst. av BNP i 2000 til 7,1 pst. i 2004. Lavere inntekter fra petroleumsvirksomheten og økningen i det oljekorrigerte underskuddet er hovedårsaken til den anslåtte nedgangen i nettofinansinvesteringene.

Offentlig forvaltnings bruttogjeld,slik begrepet er definert i Maastricht-kravene, anslås å utgjøre 21,6 pst. av BNP ved utgangen av 2000, og denne gjeldsandelen anslås å bli noe redusert til 20,6 pst. av BNP ved utgangen av 2004.

Staten har betydelig høyere fordringer enn gjeld, slik at offentlig forvaltning samlet sett er i netto fordringsposisjon. Totale netto fordringer i offentlig forvaltning,medregnet kapitalen i Statens petroleumsfond, kapitalinnskudd i oljevirksomheten og annen statlig forretningsdrift, er anslått å øke fra om lag 645 mrd. kroner ved utgangen av år 2000 til om lag 1160 mrd. kroner, eller om lag 80 pst. av BNP, ved utgangen av år 2004. Denne oppbyggingen av statens finansformue er i hovedsak knyttet til inntektene fra olje- og gassvirksomheten. Uttappingen av petroleumsressursene i Nordsjøen gjør samtidig at statens petroleumsformue bygges ned.

Figur 3.2 C viser utviklingen i offentlige utgifter for Norge sammenliknet med EU-landene og landene i OECD-området. Tallene for Norge er basert på anslagene i denne meldingen.

Under den sterke konjunkturoppgangen i Norge i perioden fra 1993 til 1998 var veksten i statsbudsjettets utgifter klart lavere enn veksten i verdiskapingen. Det framgår av figuren at de offentlige utgiftene sank fra rundt 52 pst. av samlet BNP i 1992 til 46,5 pst. av BNP i 1998. De offentlige utgiftene som andel av BNP for Fastlands-Norge ble redusert fra 61,4 pst. av BNP i 1992 til 53,8 pst. i 1998. Som følge av avdempet vekst i fastlandsøkonomien og høyere vekst i offentlige utgifter, anslås utgiftsandelen i forhold til Fastlands-Norges BNP å øke igjen til 55,5 pst. i 1999 og 55,3 pst. i 2000. Deretter er utgiftsnivået anslått å holde seg konstant på om lag 55 pst. av BNP for Fastlands-Norge fram til 2004.

Utgiftsnivået for offentlig forvaltning i Norge, målt som andel av BNP, har de siste årene vært på linje med gjennomsnittet for EU-landene, men høyere enn gjennomsnittet for landene i OECD-området. Relativt lave utgiftsnivåer i land som USA og Japan bidrar til at gjenomsnittet for OECD-området trekkes ned i forhold til gjennomsnittet for EU-landene. Ved sammenlikning av nivået på offentlige utgifter må en ta hensyn til at landenes gjeldssituasjon kan variere betydelig. For EU-landene under ett bidrar høy offentlig gjeld til at renteutgiftene utgjør en betydelig del av de offentlige utgiftene.

3.1.5 Langsiktige utfordringer i finanspolitikken

Befolkningsframskrivninger (middelalternativet) for perioden 1999-2050 som Statistisk sentralbyrå la fram mot slutten av 1999, tilsier at befolkningens fordeling på eldre og yngre vil forbli om lag uendret over det nærmeste tiåret. Deretter vil antall personer som er 67 år og eldre øke med om lag 75 pst. fra 2010 til 2050. Betraktet som andel av antall personer i aldersgruppen 20 til 66 år, vil aldersgruppen på 67 år og over øke fra 22,5 pst. i 2000, til om lag 36 pst. i 2050. Figur 3.3A viser antatt utvikling i antall alders- og uførepensjonister og i antall yrkesaktive fram til 2050.

I tillegg til at det blir flere alderspensjonister, vil stadig høyere opptjent tilleggspensjon blant de nye alderspensjonistene medføre at gjennomsnitts pensjonen øker. Statens utgifter til folketrygdens alders- og uførepensjon er anslått å øke fra om lag 8 pst. i 1998 til om lag 17 pst. av BNP i 2050, jf. figur 3.3C. Samtidig vil veksten i antall eldre over 80 år, som vist i figur 3.3B, kreve økte ressurser til pleie- og omsorgstjenester. Reduksjonen av antall yrkesaktive pr. pensjonist vil over tid føre til et betydelig press på offentlige finanser.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Store petroleumsinntekter gjør at Norge har et bedre utgangspunkt enn de fleste andre land for å møte de utfordringene som er knyttet til en aldrende befolkning. Petroleumsinntektene må imidlertid ventes å falle utover i århundret. Som følge av økte utgifter til alders- og uførepensjoner og avtakende inntekter fra petroleumsvirksomheten, står en overfor betydelige utfordringer i finanspolitikken på lang sikt. I perioder med høye petroleumsinntekter er det derfor nødvendig å sette til side betydelige midler for å unngå kraftige innstramminger i offentlige budsjetter senere. I tillegg er det nødvendig å stimulere til høy yrkesdeltakelse, bl.a. ved at eldre arbeidstakere motiveres til å fortsette i arbeid.

Den formelle pensjonsalderen i folketrygden er 67 år, men den reelle gjennomsnittlige avgangsalderen er likevel langt lavere. Tiltakende tidligpensjonering, særlig gjennom ulike førtids alderspensjoneringsordninger og uførepensjonering, har ført til at yrkesdeltakingen i eldre aldersgrupper har falt betydelig de siste par tiårene. For aldersgruppen 64-66 år har yrkesfrekvensen falt fra om lag 50 pst. i 1980 til om lag 35 pst. i dag. Forventet pensjoneringsalder for en 50- åring har gått ned med om lag 7 måneder fra 1994 til 1997 (fra 63 år og 4 måneder til 62 år og 9 måneder). Dette har sammenheng med økt uførepensjonering, men også med økt bruk av avtalefestet pensjon (AFP). Ved utgangen av 1999 var det om lag 25 600 AFP-pensjonister.

På bakgrunn av utfordringene knyttet til pensjonering og betydningen for langsiktige offentlige finanser, presenterer denne meldingen anslag for statens pensjonsforpliktelser.Slike beregninger ble presentert og dokumentert i NOU 1998: 10 «Fondering av folketrygden?» og oppdatert i Nasjonalbudsjettet 2000. Samlede pensjonsforpliktelser i folketrygden består i samlet opptjent alders-, uføre- og etterlattepensjoner. Staten har i tillegg pensjonsforpliktelser overfor ulike grupper offentlig ansatte i Statens Pensjonskasse.

Folketrygdens pensjonsytelser kan deles i grunnpensjon, tilleggspensjon og særtillegg. Grunnpensjon og særtillegg utgjør minstepensjon, som er grunnsikringen i folketrygden. Samlede opptjente pensjoner er summen av opptjente pensjoner for alle dagens medlemmer, basert på trygdetid, antall poengår og pensjonspoeng for de enkelte medlemmene. Forventet utbetaling tilsvarer opptjent pensjon når hensyn er tatt til forventet framtidig pensjonsregulering, gjenstående levetid, uførehyppighet, giftermålshyppighet mv. Nåverdien av opptjente pensjoner er summen av forventede utbetalinger av opptjente pensjoner i framtiden neddiskontert med en kalkulasjonsrente. Nåverdien uttrykker et beløp som ville fullfinansiere de opptjente pensjonene hvis det var avsatt i dag.

For hvert år kommer de forventede utbetalingene fra allerede opptjente rettigheter nærmere i tid, og det fører isolert sett til at nåverdien av disse stiger. Samlet opptjent pensjon vil også bli endret over tid fordi opptjent pensjon øker som følge av økning i trygdetid, antall poengår og pensjonspoeng. Samtidig kommer nye medlemmer til, og disse tjener også opp rettigheter. Hvert år foretas det også utbetalinger av pensjoner, som bidrar til å redusere forpliktelsene. Samlet opptjent pensjon vil også bli endret hvis forutsetningene revideres, f.eks. ved at forventet levealder eller veksten i grunnbeløpet blir en annen enn lagt til grunn. Tabell 3.7 viser anslag for statens pensjonsforpliktelser i form av nåverdi av opptjente pensjoner i folketrygden. Tabellen er supplert med anslag for opptjent pensjon ut over minstepensjon.

Statens samlede pensjonsforpliktelser utgjorde i 1999 om lag 2 633 mrd. kroner, dvs. om lag 228 pst. av BNP, jf. tabell 3.7. I Nasjonalbudsjettet 2000 ble økningen i statens samlede pensjonsforpliktelser fra 1999 til 2000 anslått til om lag 161 mrd. kroner. Dette tilsvarer en vekst i samlet forpliktelse på om lag 6,1 pst. i løpende kroner, som er noe høyere enn den anslåtte nominelle BNP-veksten. Anslaget for opptjent pensjon ut over minstepensjon økte alene med om lag 50 mrd. kroner.

For å vurdere statens langsiktige finanspolitiske handlefrihet, må en se på statens samlede inntekter og utgifter. Pensjonsforpliktelsene utgjør en del av dette bildet. De siste årene har beregninger av generasjonsregnskap for Norgeblitt presentert i de årlige nasjonalbudsjettdokumentene. Slike beregninger ser på statens samlede inntekter og utgifter, og det tas hensyn til demografiske utviklingstrekk og forpliktelsene som er innebygd i dagens folketrygdsystem. Generasjonsregnskapet sikter mot å belyse de generasjonsmessige fordelingsvirkningene av finanspolitikken gjennom å beregne hvor høye nettoskatter, dvs. bruttoskatter fratrukket overføringer, framtidige generasjoner må betale for å sikre langsiktig balanse i offentlige budsjetter. For å vurdere de generasjonsmessige fordelingsvirkningene av dagens finanspolitikk, kan den anslåtte skattebelastningen for framtidige generasjoner sammenliknes med skattebelastningen for dagens generasjoner. Tilsvarende kan en anslå hvor mye budsjettbalansen må styrkes i dag for å unngå innstramminger overfor framtidige generasjoner.

Offentlig sektors inntekter og utgifter er i betydelig grad avhengig av konjunktursituasjonen. Perioder med høy økonomisk aktivitet, som i de siste årene, kjennetegnes ved sterk vekst i skatte- og avgiftsinntektene fra fastlandsøkonomien og lavere utgifter til arbeidsledighetstrygd. Slike konjunktursvingninger påvirker også kommunenes budsjetter. Generasjonsregnskapsberegningene er justert for konjunktursituasjonen i utgangsåret. Beregningene er også justert for store engangsutgifter, som gjeldsnedbetaling av Gardermobanen med 6,7 mrd. kroner, jf. omtale i avsnitt 3.1.3.

Generasjonsregnskapsberegninger basert på budsjettforslaget i Nasjonalbudsjettet 2000 antydet at budsjettbalansen for offentlig forvaltning på varig basis måtte ha vært i størrelsesorden 5-20 mrd. kroner høyere for å unngå økte skattebyrder for framtidige generasjoner. Siden Nasjonalbudsjettet ble lagt fram, er aktiviteten og utgiftene i kommunal sektor oppjustert. Det høyere kostnadsnivået er videreført i de nye beregningene. Samtidig er framtidige petroluemsinntekter oppjustert, slik at også offentlige inntekter vil øke. Oppdaterte beregninger av generasjonsregnskapet antyder at innstrammingsbehovet samlet sett er omtrent uendret i forhold til det som ble anslått i Nasjonalbudsjettet 2000.

Beregningene er basert på 4 pst. realrente og en framtidig reallønnsvekst på 1 pst. i året. Med høyere reallønnsvekst svekkes den generasjonsmessige balansen. Dette henger sammen med at framtidige offentlige utbetalinger, for eksempel pensjoner, er forutsatt justert i takt med økt reallønn. Anslaget på nåverdien av statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten påvirkes derimot ikke av størrelsen på framtidig reallønnsvekst. Nåverdien av kontantstrømmen bidrar derfor til å finansiere en mindre del av utgiftene på statsbudsjettet desto sterkere reallønnsveksten øker. Tilsvarende vil ikke statens finansielle formue påvirkes av forutsetningen om reallønnsvekst.

Den generasjonsmessige balansen avhenger i betydelig grad av hvor stor den offentlige formuen anslås å være, og særlig av statens andel av framtidige inntekter fra petroleumsressursene. Usikkerheten som knytter seg til framtidige petroleumsinntekter, trekker isolert sett i retning av at budsjettbalansen bør styrkes i forhold til det som framkommer i generasjonsregnskapsberegninger.

3.2 Nærmere om kommuneforvaltningens økonomi

3.2.1 Noen bakgrunnstall med hovedvekt på kommunesektorens inntekter og utgifter i 1999

Kommunesektoren har fått betydelig økte ressurser de siste årene. Dette illustreres gjennom figurene 3.4A og 3.4C. Fra 1989 til 1999 anslås den reelle inntektsveksten til vel 43 mrd. 1999-kroner, tilsvarende en gjennomsnittlig årlig vekst på om lag 2,4 pst. pr. år. Økningen må ses i sammenheng med nye oppgaver som er lagt til kommunesektoren.

Figur 3.4A viser at det var en spesielt sterk realinntektsvekst i 1997. Realveksten i 1998 var svak, noe som i stor grad må tilskrives lønnsoppgjøret i 1998. Fra 1998 til 1999 anslås nå den reelle inntektsveksten til knapt 1¼ pst., eller om lag 2,2 mrd. kroner. Endringer i inntektsnivået i 1999 etter saldert budsjett er omtalt under punkt 3.2.2.

¹) Fratrukket tilskudd til flyktninger mv. og arbeidsmarkedstiltak.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Utviklingen i kommunesektorens inntekter og utgifter er gjengitt i tabell 10 i vedlegg 3 Detaljerte anslagstall.

Sysselsettingen i kommunene målt i timeverk økte ifølge foreløpige regnskapstall med 2,1 pst. fra 1998 til 1999. Dette er noe lavere enn året før, da veksten var 2,7 pst. I perioden fra 1989 til 1999 økte sysselsettingen målt i timeverk med knapt 26 pst., eller gjennomsnittlig om lag 2,3 pst. pr. år. Antall personer ansatt i kommuneforvaltningen økte i samme periode med om lag 135 000 til vel 550 000, jf. figur 3.4C. Dette utgjorde om lag 24 pst. av samlet sysselsetting, mens tilsvarende andel i 1989 var om lag 20 pst. Kommunal sysselsetting som andel av total sysselsetting økte på begynnelsen av 1990-tallet, mens den har vært relativt stabil fra 1993. Dette må ses i sammenheng med sterk generell sysselsettingsvekst i siste halvdel av 1990-tallet.

I figur 3.4B er aktivitetsveksten sammenholdt med BNP-veksten fra 1980 til i dag. For å måle utviklingen i den økonomiske aktiviteten i kommuneforvaltningen bruker bl.a. Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi en indikator der endringer i sysselsetting målt i timeverk, produktinnsats (vareinnsats) i faste priser og bruttorealinvesteringer i faste priser veies sammen. Som vekter brukes beløpsandelene til disse komponentene.

Aktivitetsveksten fra 1998 til 1999 anslås nå til 3,4 pst., dvs. betydelig mer enn inntektsveksten. Som nevnt over, økte sysselsettingen med anslagsvis 2,1 pst. fra 1998 til 1999. Realveksten i produktinnsatsen anslås til 4,7 pst., mens investeringsveksten anslås til 7,5 pst. Den høye investeringsveksten kan i stor grad tilskrives investeringer i tilknytning til eldresatsingen.

Aktiviteten i kommunesektoren økte betydelig mer enn BNP for Fastlands-Norge i andre halvdel av 1980-årene og fram til 1992. I de etterfølgende årene fram til og med 1996 økte den økonomiske aktiviteten i kommunene svakere enn BNP for Fastlands-Norge, noe som må ses i sammenheng med den kraftige veksten i privat etterspørsel i denne perioden. I 1997 økte aktiviteten i kommunesektoren med vel 5 pst., i første rekke som følge av høye investeringer i forbindelse med grunnskolereformen, og denne veksten var noe høyere enn veksten i Fastlands-Norge. I 1998 var aktivitetsveksten i kommunesektoren om lag 3 pst., dvs. på linje med veksten i Fastlands-Norge. For 1999 anslås aktivitetsveksten i kommunesektoren til 3,4 pst, noe som er klart høyere enn veksten i fastlandsøkonomien.

Aktiviteten i kommunesektoren har de siste årene økt klart mer enn inntektene, og dette reflekteres i høyere underskudd og økt gjeldsgrad, jf. figur 3.4D. Kommuneforvaltningens underskudd har økt betydelig fra 1995, og utgjør i 1999 anslagsvis 5,2 pst. av samlede inntekter. Økningen i underskuddene de siste årene skyldes både økte investeringer og svake driftsresultater i 1998 og 1999. Nivået på underskuddene f.o.m. 1996 må ellers ses i sammenheng med grunnskolereformen og eldresatsingen. Finansieringsmåten for disse reformene medfører at kommunesektorens investeringsutgifter direkte reduserer overskuddet i investeringsperioden, mens store deler av de statlige overføringene knyttet til å dekke disse utgiftene tilføres kommunene over en lengre tidsperiode. En alternativ finansieringsordning, der investeringskostnadene ble kompensert fortløpende, ville isolert sett ha redusert underskuddet i 2000 med opp mot 3 mrd. kroner.

Figur 3.4D viser at nettogjelden i kommunesektoren var på et toppnivå på nærmere 50 pst. på slutten av 1980-tallet. Gjeldsandelen ble kraftig redusert fram til 1997, da den kom ned i om lag 30 pst. Fra 1997 har nettogjelden som andel av inntektene økt, og anslås til om lag 36 pst. i 1999.

3.2.2 Kommuneforvaltningens inntekter og utgifter i 2000

I Nasjonalbudsjettet 2000 ble det for 2000 lagt opp til en vekst i kommunenes reelle inntekter på vel ½ pst., eller om lag 1,1 mrd. kroner. Stortingsbehandlingen medførte at kommunesektorens inntekter ble økt med om lag 1 mrd. kroner. Sammen med endringer i inntektsnivået i 1999 medførte dette at realveksten fra 1999 til 2000 i forbindelse med det salderte budsjettet ble anslått til vel 1¼ pst., eller om lag 2,7 mrd. kroner.

I St.prp. nr. 47 (1999-2000) har Regjeringen foreslått økte bevilgninger til sykehussektoren på til sammen 1,25 mrd. kroner, herav om lag 1,2 mrd. kroner til fylkeskommunene.

De økonomiske rammene for 2000 ble fastsatt med utgangspunkt i en prisvekst på kommunal tjenesteyting på 2,8 pst. Dette anslaget er nå oppjustert til 3,3 pst., i første rekke som følge av at anslaget på årslønnsveksten fra 1999 til 2000 er oppjustert med ½ prosentenhet til 3¾ pst. Oppjusteringen av prisveksten medfører isolert sett at realverdien av kommunesektorens inntekter reduseres med om lag 1 mrd. kroner. Den isolerte virkningen av økt lønnsvekst i 2000 kan anslås til om lag 650 mill. kroner.

Skatteanslaget til kommunesektoren er oppjustert med om lag 450 mill. kroner som følge av det økte lønnsvekstanslaget.

I forbindelse med denne meldingen foreslås reduserte bevilgninger til kommunesektoren på netto om lag 700 mill. kroner. Den største reduksjonen er knyttet til investeringer i utstyr på sykehus (540 mill. kroner), og må ses i sammenheng med den sterke økningen i bevilgningene til sykehussektoren for øvrig. Disse forslagene er nærmere omtalt i St. prp. nr. 61 (1999-2000) Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet 2000.

Til sammen medfører endringene i St. prp. nr. 47 (1999-2000) og i Revidert nasjonalbudsjett om lag uendret nivå på kommunesektorens realinntekter i 2000.

Innarbeiding av statsregnskapstallene for 1999 har medført en nedjustering av nivået på øremerkede kommuneposter med om lag 700 mill. kroner sammenliknet med nysaldert budsjett. Mindreforbruket er i hovedsak knyttet til eldresatsingen (-200 mill. kroner), utstyrsplanen (-130 mill. kroner), psykiatrisatsingen (-100 mill. kroner) og driftstilskuddet til barnehager (-250 mill. kroner). Det totalte ambisjonsnivået knyttet til eldreplanen, utstyrsplanen og psykiatriplanen innebærer at mindreutgifter i 1999 vil medføre merutgifter senere i planperiodene. Mindreforbruket knyttet til barnehager skyldes i hovedsak at det ble opprettet færre nye barnehageplasser i 1999 enn lagt til grunn i budsjettet for 1999. Det reduserte inntektsnivået i 1999 medfører tilsvarende økt vekst fra 1999 til 2000, men har ikke betydning for inntektsnivået i 2000.

Den reelle inntektsveksten for kommunesektorenfra 1999 til 2000 anslås etter dette til om lag 1¾ pst., eller knapt 3,5 mrd. kroner. Anslaget er som nevnt basert på en årslønnsvekst på 3¾ pst., jf. også omtale i kapittel 2. En eventuell økning i antall feriedager fra og med 2001 vil ikke påvirke anslaget for årslønn, men vil øke timelønnskostnadene i kommunesektoren i 2000.

Regjeringen foreslår å utvide den perioden der arbeidsgiverne har ansvar for å dekke sykelønn fra 2 uker og 2 dager til 3 uker fra 1. august 2000. Dette anslås å gi kommunene økte lønnskostnader på vel 100 mill. kroner. Det forutsettes at kommunene skal behandles på linje med andre arbeidsgivere, og at det derfor ikke gis kompensasjon for dette. Endringen er i tråd med tidligere praksis ikke innarbeidet i anslaget på prisvekst på kommunal tjenesteyting, og endringen påvirker dermed heller ikke anslagene på inntektsvekst mv. som er presentert i dette avsnittet.

Kommunesektorens netto renteutgifter anslås å bli redusert med om lag 250 mill. kroner fra 1999 til 2000.

Det legges til grunn en vekst i sysselsetting og vareinnsats fra 1999 til 2000 på 1½ pst. Videre anslås en reell vekst i investeringene på 4 pst., eller om lag 1 mrd. kroner. Den forventede investeringsveksten må ses i sammenheng med at investeringene i tilknytning til eldresatsingen fortsatt er i en opptrappingsfase. Med disse forutsetningene anslås kommuneforvaltningens underskudd før lånetransaksjoner til om lag 11 mrd. kroner i 2000.

3.3 Enkelte skatte - og avgiftspolitiske spørsmål

3.3.1 Innledning

Regjeringen vil legge opp til en skatte- og avgiftspolitikk som sikrer offentlige inntekter, bidrar til en rettferdig inntektsfordeling og til at ressursene brukes på en effektiv måte. Regjeringens politikk er basert på prinsippene bak skattereformen i 1992 og de retningslinjene som er trukket opp i Regjeringens tiltredelseserklæring. Politikken innrettes med sikte på bredere skatte- og avgiftsgrunnlag og lave satser. Regjeringen vil videre arbeide for å forenkle skatte- og avgiftsreglene og å redusere antall smutthull og for økt likebehandling av ulike næringer, investeringer og spareformer. Regjeringen vil opprettholde høy skatt på grunnrente og gjøre bruk av avgifter som korrigerer markedene på en positiv måte, f.eks. miljøavgifter.

Mulighetene til å øke skatte- og avgiftsinntekt-ene er begrenset i årene som kommer. Skatte- og avgiftsnivået i Norge er allerede høyt sammenliknet med andre land. Skatt som andel av samlet BNP i Norge var 42,6 pst. i 1997. For Fastlands-Norge var andelen 47,6 pst. Gjennomsnittet for OECD-landene var til sammenlikning 32,4 pst. Skatte- og avgiftsnivået i Norge må ses i forhold til at bl.a. en rekke velferdsordninger finansieres ved hjelp av skatte- og avgiftsinntekter, mens ordningene i mange andre land i større grad er privatfinansiert.

Norsk økonomi tåler trolig et noe høyere skattetrykk enn mange andre land som følge av at vi har et relativt nøytralt inntektsskattesystem med brede skattegrunnlag og lave satser. Det er imidlertid et sterkt press nedover på en del skatter og avgifter. Det skyldes at Norge har en åpen økonomi, slik at skatte- og avgiftspolitikken i andre land klart legger begrensninger på vårt handlingsrom. Den økende grensehandelen gjør at enkelte særavgifter er under press. Likeså gjør den økende internasjonaliseringen det vanskelig for Norge å ha vesentlig høyere skatter på kapital- og arbeidsinntekter enn våre naboland.

I forbindelse med budsjettet for 2001 vil det bli lagt fram forslag til en merverdiavgiftsreform. Regjeringen vil i den forbindelse fremme forslag om å endre dagens regelverk slik at det blir innført generell merverdiavgiftsplikt på tjenester. Deler av de økte inntektene fra merverdiavgift på tjenester vil bli benyttet til å redusere avgiftene på enkelte varer som er spesielt utsatt for grensehandel, bl.a. avgiftene på alkoholholdige drikkevarer.

I Utjamningsmeldinga (St.meld. nr. 50 (1998-99)) er det dokumentert at inntektsforskjellene har økt noe de siste årene, og det vises i den forbindelse bl.a. til den sterke veksten i lederlønningene. Regjeringen vil derfor fram mot budsjettet for 2001 vurdere endringer i skattereglene som kan bidra til å styrke fordelingsprofilen i skattesystemet ytterligere. Regjeringen vil i den forbindelse vise til at bredere skattegrunnlag og enklere regler også kan ha positive fordelingsvirkninger, siden det er de med de høyeste inntektene som har best muligheter til å utnytte unntak og eventuelle smutthull i skattereglene.

I denne meldingen er det foreslått enkelte endringer i avgiftene for 2000:

• Investeringer og vedlikehold av vannkraftverk blir fritatt for investeringsavgift fra 1. januar 2000.

• Investeringer i ombruksemballasje mv. blir fritatt for investeringsavgift fra 1. juli 2000.

• Autodieselavgiften blir redusert med 20 øre pr. liter fra 1. juli 2000. Det vil bli sendt på høring et forslag om å heve grensen for avgiftsfri innførsel av drivstoff i lastebiler fra 200 til 600 liter.

• Satsene i den miljødifferensierte komponenten i vektårsavgiften blir justert fra 1. juli 2000 for å ta hensyn til en ny typegodkjenning fra EU (EURO III).

• Avgiftene på kombinerte biler og minibusser økes fra 1. juli 2000.

• Omregistreringsavgiften for kjøretøyer økes med 10 pst. fra 1. juli 2000.

• Avgiften på sigarer økes til samme nivå som for sigaretter fra 1. juli 2000.

• Den laveste satsen for svovelavgift, som omfatter bl.a. kull og koks, dobles fra 1. juli 2000.

• CO₂-avgiften på innenriks godstransport til sjøs og anlegg på kontinentalsokkelen, herunder supplyflåten, økes til samme nivå som for passasjertransport fra 1. juli 2000.

Til sammen gir disse endringene et provenytap på om lag 50 mill. kroner på 2000-budsjettet, mens endringene er om lag provenynøytrale ved videreføring i 2001. I tillegg blir det krevd inn en startbetaling for nye mobilfrekvenser (UMTS) på til sammen 400 mill. kroner, slik at statens samlede inntekter øker med om lag 350 mill. kroner i 2000. Flere av endringene vil bidra til et bedre miljø. De fleste forslagene til endringer er nærmere omtalt i St.prp. nr. 61 (1999-2000) Omprioriteringer og tilleggsbevilginger på statsbudsjettet 2000. Nedenfor er det gitt en omtale av enkelte aktuelle skatte- og avgiftsspørsmål.

3.3.2 Avgiftene på alkohol

Et flertall i Finanskomiteen har bedt om at endringer i avgiftene på alkohol blir vurdert i Revidert nasjonalbudsjett 2000, med sikte på endringer fra 1. januar 2001, jf. Budsjett-innst. S. nr. 1 (1999-2000). Flertallet har også bedt om at avgiftsopplegget må ta utgangspunkt i at rusmiddelpolitiske mål blir videreført, samtidig som ulovlig omsetning og grensehandel skal begrenses. I tillegg har flertallet bedt om at prinsippet om at ulike alkoholvarer med samme alkoholstyrke ilegges samme avgift blir vurdert. Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet la i innstillingen fram en konkret skisse til endringer i alkoholavgiftene og til forebyggende tiltak og økt kontroll.

Regjeringen ønsker som nevnt å se mulige endringer i særavgifter på enkelte varer som er spesielt utsatt for grensenhandel, i sammenheng med den varslede merverdiavgiftsreformen og budsjettet for 2001. I omtalen nedenfor har departementet drøftet enkelte prinsipielle sider ved alkoholavgiftene.

I tillegg til at avgiftene på alkohol gir staten inntekter, har avgiftene til hensikt å begrense alkoholforbruket. Alkoholforbruk påfører enkeltindivider og samfunnet en rekke ulemper. I et undersøkelsesmateriale fra Statens institutt for alkohol- og narkotikaforskning (SIFA) pekes det på at alkoholforbruket vil kunne ha betydning for omfanget av ulike typer skader. Materialet underbygger antagelser om at økt alkoholforbruk kan påvirke omfanget av alkoholrelaterte sykdommer, dødsfall og voldskriminalitet.

De høye norske avgiftene på alkohol er, sammen med begrenset tilgjengelighet, de viktigste virkemidlene for å redusere alkoholforbruket og minske de individuelle og samfunnsmessige skadene som kan følge av rusmiddelbruk. Andre viktige virkemidler som har betydning for forbruket, er bl.a. opplysning og informasjon om skadevirkninger, reklameforbud, samt tollvesenets og politiets kontrollvirksomhet. En vil opprettholde Vinmonopolet som et rusmiddelpolitisk virkemiddel. Omsetningen gjennom et statlig Vinmonopol skal blant annet bidra til å sikre kontroll med omsetningen. Samtidig skal det tas hensyn til best mulig geografisk fordeling av utsalgene og prismessig likebehandling for brukerne uavhengig av hvor i landet en bor. Begrensning av tilgjengeligheten gjennom antall vinmonopolutsalg og lokalisering av utsalgene vil imidlertid måtte avveies mot hensynet til publikum og legitimiteten til den alkoholpolitikken som utøves.

Sammenliknet med innbyggere i andre europeiske land har nordmenn et relativt lavt registrert alkoholforbruk,jf. figur 3.5. Det er grunn til å tro at både det høye prisnivået på alkohol og begrenset tilgjengelighet gjennom Vinmonopolet har bidratt til at Norge har et vesentlig lavere registrert alkoholforbruk enn andre land.

Sammensetningen av alkoholforbruket har endret seg over tid, og utviklingen i det norske forbruksmønsteret samsvarer med internasjonale trender. Forbruket av vin og øl har økt, mens forbruket av brennevin har sunket.

Det totale forbruket av alkohol består både av registrert og uregistrert forbruk. Det registrerte forbruket består av kjøp fra ordinær omsetning innenlands (Vinmonopol og butikker). Det uregistrerte forbruket består av lovlig turistimport (taxfree og grensehandel), smugling og hjemmebrenning. Siden 1990 har det anslåtte samlede forbruket av alkohol økt. I perioden fra 1979 til 1994 viser anslagene en økning i det uregistrerte alkoholforbruket, men fra 1994 og fram til i dag synes dette forbruket å ha vært relativt stabilt. Ifølge foreløpige anslag er det uregistrerte forbruket anslått til 25 pst. av samlet forbruk i 1999. Det registrerte forbruket av alkohol var synkende fram til midten av 1990-tallet, men har steget noe igjen de siste årene. Selv om en inkluderer anslag for det uregisterte forbruket, er det anslåtte samlede forbruket pr. innbygger lavere i Norge enn det registrerte forbruket i europeiske land på kontinentet.

Anslag fra SIFA viser at det uregistrerte forbruket utgjorde over halvparten av totalforbruket av brennevin i 1999, jf. figur 3.5. Turistimport (tax free og grensehandel) har økt i perioden 1979-99. Det illegale alkoholforbruket omfatter nærmest utelukkende forbruk av brennevin (smuglersprit og hjemmebrent). Anslag viser at dette forbruket utgjorde om lag 30 pst. av det samlede brennevinsforbruket i 1999. Andelen hjemmebrent har holdt seg stabil gjennom perioden, mens andelen smugling økte kraftig fram til midten av 1990-tallet. Foreløpige tall tyder på andelen smugling har falt noe på slutten av 1990-tallet.

¹ Foreløpige tall.

² EU-gjennomsnittet er basert på avgiftssatsen i 1999, men dette gjennomsnittet har trolig forandret seg lite det siste året.

Kilde: Vinmonopolet, Statens institutt for alkohol- og narkotikaforskning, Scotch Whisky Assosiation, Finansdepartementet i Sverige og Finansdepartementet.

Det er ønskelig å bringe alkoholforbruket inn i mer registrerte former. Norge har Europas høyeste avgift på brennevin. Høy avgift på brennevin har gjort ulovlige aktiviteter som smugling og hjemmebrenning svært lønnsomme. Redusert avgift på brennevin vil redusere lønnsomheten av slike aktiviteter, slik at den uregistrerte omsetningen av alkohol kan gå ned. Økt oppdagelsesrisiko som følge av økt kontroll fra tollvesenets og politiets side vil også kunne bidra å til redusere omfanget av smugling og illegal omsetning. Redusert avgift på brennevin kan i tillegg bidra til at turistimporten blir redusert. Regjeringen vil vurdere å redusere avgiften på brennevin i forbindelse med den merverdiavgiftsreformen som blir lagt fram sammen med budsjettet for 2001. I tillegg vil Regjeringen vurdere om satsingen på forebyggende tiltak og tollvesenets og politiets kontrollvirksomhet skal styrkes.

Dagens alkoholavgifter er utelukkende basert på produktenes alkoholinnhold. Alle produkter med samme alkoholinnhold blir avgiftsbelagt med samme sats. Flertallet i finanskomiteen har bedt om at dette prinsippet for avgiftsstrukturenblir vurdert. I dagens system er det forskjellig avgiftsnivå på produkter med høyt alkoholinnhold (brennevin) og produkter med lavere alkoholinnhold (øl og vin), jf. figur 3.5 og tabell 3.8.

Øl er en mer utpreget ungdomsdrikk enn vin og brennevin. Allerede som 18-20 åring når mange sitt høyeste ølforbruk. Siden avtar ølforbruket, og da særlig til fordel for vin, selv om også brennevinsforbruket øker med alder, jf. NOU 1995: 24 «Alkoholpolitikken i endring?» Det forholdet at øl er en typisk begynnerdrikk, kan isolert sett tale for at avgiftene på øl bør være forholdsvis høye. Til tross for store avgiftsforskjeller mellom Norge og andre land tyder undersøkelser fra SIFA på at både smuglingen og grensehandelen med øl er forholdsvis begrenset.

Høy avgift på brennevin kan begrunnes med at en lettere oppnår beruselse ved inntak av brennevin enn av øl og vin. Undersøkelser tyder på at dette øker sannsynligheten for akutte skader. Dette taler for at avgiften på brennevin er høyere enn for annen alkohol. Også i andre land er brennevin beskattet hardere pr. enhet alkohol enn vin og øl. Som nevnt over synes dagens høye avgiftsnivå på brennevin å være en viktig kilde til smugling og hjemmebrenning.

Et spørsmål som er reist, er om brennevinsbaserte produkter (nedblandet brennevin) skal likebehandles med vin eller brennevin. En avgiftsmessig forskjellsbehandling av produkter med samme alkoholinnhold, innebærer at en går bort fra den rendyrkede linjen med å basere avgiften på alkoholinnholdet. En slik ordning vil skape vanskelige spørsmål om avgrensinger og medføre merarbeid for avgiftsmyndighetene. Ved innførsel og produksjon må avgiftsmyndighetene bl.a. ta stilling til produktenes framstillingsprosess. Regjeringen vil imidlertid vurdere dette spørsmålet nærmere fram mot budsjettet for 2001.

Det er i dagens system en lineært økende avgift for øl fra 2,75 pst. til 4,75 pst. alkohol. Avgiften stiger med økende alkoholstyrke. Avgiftssystemet for øl samsvarer med systemene i EU. Øl mellom 3,75 og 4,75 pst. alkohol avgiftslegges med om lag samme avgift pr. enhet alkohol som vin. Finansdepartementet har merket seg ønsket om at avgiftssystemet skal stimulere til økt produksjon og etterspørsel etter øl med forholdsvis lavt alkoholinnhold, eventuelt i sammenheng med at bryggerinæringen utvikler nye alkoholsvake produkter. Spørsmålet vil bli vurdert fram mot budsjettet for 2001. Det vil også bli vurdert om det er behov for å ha særskilte avgifter på alkoholfrie drikkevarer.

Tall fra SIFA viser at turistimporten av øl og vin er forholdsvis lav. Det er imidlertid grunn til å være oppmerksom på at avgiftsutviklingen i Sverigevil kunne være med på å legge et press på alkoholavgiftene i Norge over tid. Forsøksordningen med lørdagsåpne systembolag vil også kunne påvirke omfanget av den norske grensehandelen med øl og vin.

Sverige vil gradvis avvikle sine særskilte innførselskvoter på alkohol og tobakk fram til 1. januar 2004. Etter dette tidspunktet kan svenskene ta med seg alkohol og tobakk til eget bruk fra andre EU-land uten å betale svenske avgifter. Veiledende nivå for hva som anses som eget bruk, er eksempelvis 10 liter sprit og 90 liter vin, jf. boks 3.1. Disse varene er riktignok beskattet i andre EU-land, som en følge av at tax free salget innen EU nå er fjernet. Innførselskvotene for vin og øl vil øke forholdsvis mye i Sverige allerede fra 1. juli 2000. Sverige har vesentlig høyere avgifter på alkohol enn EU-land på kontinentet. Dette kan føre til at Sverige kan komme til å redusere avgiftene på øl og vin fra 1. januar 2001. Regjeringen vil vurdere nivået på avgiftene på vin og øl fram mot budsjettet for 2001. I den forbindelse vil en også vurdere strukturen i ølavgiftene og om avgiftene på alkoholfrie drikkevarer bør reduseres.

Det har vært en sterk vekst i passasjerantallet på Color Scandi Lines ferger mellom Sandefjord og Strømstad. Ifølge regelverket er det generelt ikke anledning til å drive tax free salg om bord på så korte ruter mellom Norge og Sverige. Fergeselskapet har imidlertid hatt dispensasjon av norske og svenske myndigheter til å selge tax free varer om bord siden 1988. Det er liten tvil om at denne ruten fungerer som en grensehandelsrute.

De siste årene har det kommet forespørsler fra andre fergeselskap som ønsker tilsvarende dispensasjon. For å motvirke økt grensehandel og de uheldige konkurransemessige følgene av slike flytende, skattefrie varemagasiner i forhold til den ordinære innenlandske handelen, har søknadene ikke blitt etterkommet. I tillegg vil ytterligere dispensasjoner medføre at risikoen for ulovlig innførsel øker. Dagens forskjellsbehandling er imidlertid uheldig, og Finansdepartementet er i kontakt med det svenske finansdepartementet om saken med sikte på en likebehandling av fergeselskap på samme eller tilsvarende strekninger.

3.3.3 Avgiftene på diesel og transportnæringens rammevilkår

Fra 1. januar 2000 ble autodieselavgiften økt med 20 øre nominelt til 3,74 kroner pr. liter. Økningen tilsvarer en reell økning på 13 øre pr. liter eller 3,7 pst. Samtidig ble det innført en svovelavgift på 25 øre for diesel med svovelinnhold over 0,005 pst. Denne avgiften faller bort dersom det benyttes diesel med svovelinnhold under grensen. Det har kommet sterke reaksjoner mot avgiftsøkningene fra transportbrukere og transportører. Norske transportører har pekt på at de har fått en konkurranseulempe i forhold til utenlandske transportører.

Regjeringen har vurdert de økonomiske rammebetingelsene for lastebilnæringen og de samfunnsøkonomiske kostnadene som transporten medfører. En hovedbegrunnelse for drivstoffavgiftene er at brukerne av kjøretøy skal belastes de kostnadene som de påfører samfunnet. Avgiften bidrar dermed til en samfunnsøkonomisk riktig avveining mellom ulemper som transport på veg medfører, og nytten av transport for den enkelte bruker.

Grønn skattekommisjon (NOU 1996:9) anbefalte at drivstoffavgiftene bør dekke de samfunnsøkonomiske kostnadene ved vegbruk, ulykker og miljøskader. Kommisjonen pekte på at avgiftene bør være like for alle typer drivstoff, korrigert for ulikheter i miljøegenskaper og andre relevante egenskaper.

En interdepartemental arbeidsgruppe som la fram en rapport i 1997 1 pekte også på at avgiftsnivået på godstransport på veg ikke dekker de eksterne kostnadene fullt ut. Ved høringen til arbeidsgruppens rapport i 1997 var de fleste høringsinstansene enig i prinsippene for bruk av avgifter. Transportørenes og transportbrukernes representanter pekte imidlertid på at avgiftene som pålegges vegtransporten, må harmoniseres med tilsvarende avgifter i våre konkurrentland. Dette ble begrunnet med hensynet til næringslivets kostnadsmessige konkurranseevne. Representanter for transportørene understreket også at særnorske forhold, som et langstrakt land med stort transportbehov og lange avstander til markedene i Europa, i seg selv medfører høyt drivstofforbruk og høye transportkostnader for transportører og transportbrukere. Videre var det flere som mente at beregninger og anslag på nivået på eksterne kostnader var svært usikkert, og at slike beregninger derfor ikke burde benyttes til å fastsette avgiftsnivåer mv.

Det er en relativt nær sammenheng mellom drivstofforbruk og transportmengde. Det er også en sammenheng mellom transportmengde og de ulempene som dette påfører samfunnet. Anslag på disse sammenhengene gir faglig grunnlag for å bruke drivstoffavgifter for å redusere de samfunnsøkonomiske kostnadene som transporten medfører. Alternative eller supplerende virkemidler til drivstoffavgifter kan være avgifter som avhenger mer direkte av transportavstand og vegbruk (for eksempel kilometeravgift og vegbruksavgift). Avgifter som ikke er bruksavhengige, vil ikke prise kostnadene ved bruk av kjøretøy, og vil derfor ikke være like målrettede virkemidler.

Det er imidlertid betydelig lokale forskjeller mht. kostnader og ulemper ved transportaktiviteten. Drivstoffavgiftene er derfor ikke et godt egnet virkemiddel for å korrigere for geografiske forskjeller. Vegprising vil kunne være bedre egnet til å prise lokale kø-, helse, og miljøproblemene i de største byene. Vegprising kan derfor være et supplement til avgiftene på drivstoff.

I en ny rapport fra Transportøkonomisk institutt er det presentert oppdaterte anslag over gjennomsnittlige eksterne kostnader,jf. TØI-rapport nr. 464/1999 Marginale kostnader ved transportvirksomhet. Eksterne kostnader er ulemper som den enkelte påfører andre, men ikke har økonomisk motiv for å ta hensyn til. Anslagene tyder på at kostnadene for godstransport er drøyt 60 pst. mer enn avgiftene de betaler, jf. figur 3.6. For persontransport dekker avgiftene om lag de eksterne kostnadene. Underdekningen for godstransport på veg øker med vekten på kjøretøyet. I anslagene for busser er det ikke tatt hensyn til at busser fra 1. januar 1999 betaler avgift på autodiesel.

I prinsippet bør de samfunnsøkonomiske kostnadene ved all transportaktivitet prises, herunder også kostnader knyttet til annen transport enn vegtransport. TØIs rapport viser at dette ikke er tilfelle for godstransporten i dag.

Figur 3.6 angir gjennomsnittlige kostnader for distrikt og by. Selv ved kjøring i spredtbygde strøk er de samfunnsøkonomiske kostnadene ved godstransporten høyere enn avgiftene. Også for de fleste andre kjøretøykategoriene er de anslåtte kostnadene noe høyere enn avgiftene. Kø- og støykostnader er de kostnadselementene som varierer mest mellom distrikt og by. I spredtbygde områder er kostnadene ved støy og kø anslått til null.

Kilde: Transportøkonomisk institutt.

Beregninger av eksterne kostnader, herunder miljøkostnader ved transport er usikre, jf. nærmere omtale i boks 3.2. For enkelte kjøretøygrupper, for eksempel tyngre lastebiler, er likevel de beregnede kostnadene såpass mye høyere enn avgiftene, at en med stor sannsynlighet kan konkludere med at disse kjøretøyene ikke dekker de faktiske samfunnsøkonomiske kostnadene.

Skatter og avgifter er en viktig del av de økonomiske rammevilkårenefor godstransport på veg. En stor del av avgiftene i yrkesmessig vegtransport er drivstoffavgifter. Diesel er det viktigste drivstoffet. Det er vanskelig å gi et presist anslag på hvordan økningen i avgiften på diesel påvirker transportkostnadene i ulike deler av transportnæringen. Langtransport er trolig den mest konkurranseutsatte delen av vegtransporten.

Drivstoff utgjør en spesielt høy andel av kostnadene i langtransport. Basert på et drivstofforbruk på rundt 0,45 liter pr. km kan kostnader ved drivstoff grovt anslås å utgjøre i størrelsesorden 3,00 - 3,50 kroner pr. vognkm (ekskl. merverdiavgift). Basert på en tidligere undersøkelse av lastebilkostnader fra TØI kan det anslås at utgifter til drivstoff utgjør om lag 25 pst. av samlede bilkostnader i langtransport. Dette er om lag samme andel som lønnskostnader til sjåfør. Dette innebærer at autodiesel- og CO₂-avgift utgjør om lag 15 pst. av kostnadene pr. vognkm i denne type transport.

For langtransportører som kun kjører i Norge, kan kostnadsøkningen som følge av avgiftsøkningen på diesel fra 1. januar i år, være om lag 1 pst. reellt. I dette anslaget er det lagt til grunn at avgiftsøkningene bidro til en reell prisøkning på 30 øre pr. liter ekskl. merverdiavgift. Mange langtransportører kjører imidlertid mellom Norge og andre land, og vil derfor få en klart mindre kostnadsøkning enn dette. Generelt vil imidlertid norske avgifter innen transport ha betydning for norsk næringslivs transportkostnader, uavhengig av om transporten utføres av norske eller utenlandske transportører.

På grunnlag av TØI-undersøkelsen kan det anslås at dieselkostnadene i nærdistribusjon kan utgjøre i størrelsesorden 7-8 pst., og avgifter på diesel 4-5 pst., av samlede bilkostnader. Isolert sett representerte avgiftsøkningen en samlet kostnadsøkning i nærdistribusjonskjøring på om lag 0,3 pst. reelt.

Nest etter Storbritannia har Norge det høyeste avgifts- og prisnivået på diesel i Europa, jf. figur 3.7. Andre land i Europa har betydelig lavere særavgifter enn Norge. Ulikheten i avgiftsnivå vil imidlertid ikke gi ulike vilkår utfra kjøretøyets registreringsland. Det skyldes at transportører i langtransport uansett vil velge å tanke i det landet det er billigst. Både norske og utenlandske lastebiler som fyller drivstoff i Norge, må betale norske avgifter. Den høye norske avgiften vil imidlertid gi en viss handelslekkasje av drivstoff.

Lastebiler kan maksimalt innføre 200 liter drivstoff. Tankkapasiteten for godsbiler varierer fra 400 til 1200 liter, og med et sannsynlig gjennomsnitt på rundt 800 liter. Lastebilnæringen har pekt på at det foregår ulovlig innførselav diesel ved grensekryssing som følge av at tollvesenets kontroll har vært svært mangelfull og at mulighetene for misbruk har vært store. Overtredelse av bestemmelsen om 200 liter drivstoff ved innførsel kan forrykke konkurranseforholdet, ved at seriøse aktører kan møte urimelig konkurranse fra aktører som opererer i strid med lovverket.

¹) Dette er pumpepriser

Kilde: Oil Bulletin Petrolier (EU), Norsk Petroleumsinstitutt og Finansdepartementet.

En kartlegging som tolldistriktene foretok i 1999, viste at de fleste tyngre kjøretøy hadde med seg mer enn den tillatte kvoten. De fleste norske, men nesten ingen utenlandske sjåfører, hadde kunnskap om reglene i tilknytning til innførsel av drivstoff.

Den 1. desember 1999 trådte det i kraft en ny forskrift om forenklet forelegg ved mindre alvorlige tilfeller av ulovlig innførsel. Den nye forskriften medfører at tollvesenet nå kan anvende forenklet forelegg ved alle grensepasseringer. Tollvesenet har derfor fått et langt mer effektivt sanksjonsmiddel mot ulovlig innførsel av drivstoff.

Fra årsskiftet har tollvesenet intensivert kontrollen av tyngre kjøretøy som passerer grensen. Den økte kontrollen er ressurskrevende. Departementet har derfor vurdert om drivstoffkvoten bør heves. En slik økning vil kunne virke konkurransevridende i disfavør av transportører som normalt ikke opererer utenfor landets grenser. Selv om grensen heves til 600 liter, vil det trolig fremdeles være et visst spenn mellom faktisk tankstørrelse og antall liter som tillates innført avgiftsfritt.

I møte med Finansdepartementet har imidlertid representanter for bransjen gått inn for å øke grensen til 600 liter, dvs. til samme nivå som for busser. Finansdepartementet deler bransjens syn og stiller seg positiv til å øke den avgiftsfrie drivstoffkvoten. Et forslag til endring av dagens forskriftsbestemmelse vil derfor bli sendt på alminnelig høring.

Ved urettmessig bruk av merket oljeilegges en avgift som beregnes etter nærmere regler som er fastsatt av Finansdepartementet. Avgiften utgjør i dag 100 000 kroner og 20 000 kroner for henholdsvis de tyngste og letteste kjøretøyene. Ved gjentakelse kan det ilegges dobbel avgift. Avgiftsnivået er basert på at avdekket misbruk vil være representativt for en toårsperiode.

For å unngå at avgiften skal framstå som urimelig, er det fastsatt bestemmelser om forholdsmessig avkorting. Ordningen innebærer at reaksjonen gjøres avhengig av hvor lenge eieren av kjøretøyet kan ha brukt merket mineralolje urettmessig i toårsperioden før oppdagelsestidspunktet. Det blir bl.a. foretatt en avkorting for den perioden kjøretøyet har vært i utlandet. Dette vil gjelde både norske og utenlandsregistrerte kjøretøy. Lastebilnæringen har anført at dette medfører en forskjellsbehandling mellom norske og utenlandske transportører. Sistnevnte vil som regel ha befunnet seg en lengre periode i utlandet og dermed bli ilagt en lavere avgift ved urettmessig bruk av merket mineralolje. Departmentet mener at en bør være forsiktig med å utarbeide regler som er svært skjematiske og med høye avgiftssatser, og ser gode grunner for å beholde avkortingsbestemmelser i regelverket.

Kontroller har ikke avdekket at omfanget av ulovlig tanking er vesentlig. I perioden 1996-1999 ble 31 598 biler kontrollert, og i 603 tilfeller ble det oppdaget urettmessig bruk av merket diesel. Departementet har imidlertid understreket overfor tollvesenet at det fortsatt må holdes en høy kontrollprofil også på dette området. Departementet vil vurdere regelverket nærmere, herunder vurdere endringer i avkortingsreglene.

Svovelavgiftenpå 25 øre pr. liter for autodiesel med svovelinnhold over 0,005 pst. har ført til at diesel med lavt svovelinnhold har overtatt størstedelen av markedet.

Det har samtidig blitt fokusert på at diesel med lavt svovelinnhold ikke har blitt vesentlig billigere enn ordinær diesel. Dette skyldes først og fremst at internasjonale markedspriser på lavsvovlet diesel er høyere enn ordinær diesel. Denne prisforskjellen var på 16 øre pr. liter i slutten av april. Lavsvovlet diesel er også noe dyrere å produsere. Det er imidlertid grunn til å tro at forskjellen i pris på lavsvovel og høysvovel diesel over tid vil nærme seg svovelavgiften fratrukket de høyere kostnadene ved selve produksjonen av lavsvovlet diesel.

Departementets opplysninger tyder på at diesel med lavt svovelinnhold leveres til stort sett hele landet. Opplysninger fra oljeselskapene tilsier at det er kapasitet til å forsyne hele det norske markedet med diesel med lavt svovelinnhold, og at dette i stor grad gjøres.

Den nye svovelavgiften har så langt virket etter hensikten ved at det i all hovedsak bare leveres lavsvovlet diesel. Dette har imidlertid ført til en viss prisøkning på diesel til forbruker. Av miljøhensyn er det imidlertid ikke ønskelig å fjerne svovelavgiften på diesel. Etter en samlet vurdering av transportkostnadene for næringslivet, transportnæringens rammebetingelser og miljøforbedringer ved lavt svovelinnhold i diesel, vil Regjeringen foreslå å redusere autodieselavgiftenmed 20 øre pr. liter fra 1. juli 2000. Dette gir et inntektstap på 95 mill. kroner på 2000-budsjettet og om lag 230 mill. kroner på årsbasis.

Hensikten med den nye svovelavgiften er å bidra til bedre luftkvalitet lokalt. Det er mulig å installere utstyr i kjøretøyene som reduserer partikkelutslippene betydelig (partikkelfeller). Partikkelfeller kan redusere utslippene av helseskadelige partikler med opp til 95 pst. Enkelte partikkelfeller krever diesel med maksimalt svovelinnhold på 0,005 pst. Det vil derfor være viktig å sikre at det kun er denne kvaliteten som leveres til markedet. Regjeringen vil vurdere om det kan innføres egnede virkemidler for at transportørene installerer partikkelfeller.

Avgiftene på drivstoff vil i likhet med andre skatter og avgifter bli vurdert i forbindelse med statsbudsjettet for 2001.

3.3.4 Petroleumsskatteutvalget

I forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 1999 ba Stortinget Regjeringen om å sette i gang et utredningsarbeid med sikte på revisjon av petroleumsbeskatningen og fremme forslag til endringer overfor Stortinget i løpet av 2000. Regjeringen Bondevik oppnevnte den 22. oktober 1999 et ekspertutvalg som skulle vurdere ulike sider ved og utrede eventuelle endringer i petroleumsskattesystemet. I Innst. O. nr. 12 (1999-2000) understreket Finanskomiteen behovet for en slik gjennomgang av petroleumsskattesystemet, og ba Regjeringen legge fram for Stortinget sine vurderinger og forslag til endringer senest 1. november 2000.

Utvalget vil legge fram sin innstilling i løpet av juni. Siden utvalget er et ekspertutvalg som ikke har deltakelse fra petroleumsindustrien, er det viktig med en grundig høringsrunde. For at alle høringsinstansene skal få rimelig tid til å utarbeide uttalelser, bør fristen være minst tre måneder. Departementet vil derfor få uforsvarlig kort tid dersom vurderinger og eventuelle forslag skal legges fram for Stortinget før 1. november. Stortinget vil også få svært kort tid til å behandle en så viktig sak dersom lovendringer skulle vedtas allerede høsten 2000. I lys av hvor komplisert petroleumsskattesystemet er, og hvor viktig det er for statens inntekter, vil det være behov for lengre tid til å utarbeide forslag til eventuelle endringer. Regjeringen vil derfor komme tilbake til Stortinget med vurderinger av petroleumsskattesystemet og eventuelle forslag til endringer med sikte på at Stortinget om ønskelig kan behandle saken i løpet av vårsesjonen 2001.

3.3.5 Revisjonen av reglene for pendlerstatus

Regjeringen Bondevik sendte ut et høringsnotat om mulige endringer i reglene for pendlerstatus 4. november 1999. I høringsnotatet gjøres det rede for gjeldende rett, hensynene bak reglene og departementet sine vurderinger og forslag til endringer. I tillegg er det et avsnitt om den skattemessige behandlingen når arbeidsgiver dekker pendlerutgiftene.

I forhold til enslige skattytere tar høringsnotatet utgangspunkt i gjeldende skille mellom selvstendig og uselvstendig bolig, der selvstendig bolig på arbeidsstedet i praksis fører til at skattyteren anses bosatt der, og ikke får pendlerfradrag. Det foreslås å videreføre skillet, men for å hindre urimelig bortfall av pendlerfradrag heves kravene til hva som skal regnes som selvstendig bolig. De oppjusteringene som foreslås i høringsnotatet, er for det første at det stilles et krav om minsteareal på 20 kvm. for at boligen skal bli ansett som selvstendig. En går videre inn for at kravet om at boligen må ha egen kjøkkenfunksjon videreføres, men at kravene til hva som anses som kjøkken oppjusteres ved at det stilles krav om at det er innlagt vann og avløp i rommet.

Samlet vil dette gjøre det lettere for enslige pendlere med begrenset boligstandard i arbeidsdistriktet å få godkjent skattemessig status som pendler. På den annen side er det foreslått ikke å videreføre regelen om at en bolig ikke kan være selvstendig når kjøkkenet deles med noen utenfor egen husstand. Det betyr at leie av f.eks. vanlig enebolig i arbeidsdistriktet kan diskvalifisere fra pendlerstatus, selv om leieforholdet deles med andre, f.eks. arbeidskamerater.

Rimeligheten av reglene som gjelder for enslige, vil være påvirket av hva som gjelder for familiependlere. Høringsutkastet går her inn for å redusere forskjellen mellom reglene for enslige og reglene for ektefeller, ved at en opphever særregelen om at ektefeller kan regnes som bosatt i den boligen der de klart har innrettet sitt egentlige felles hjem. Til slutt foreslås det en presisering i forhold til reglene om at foreldre som har felles hjem med barna sine, blir regnet som bosatt i denne boligen. En går her inn for å forskriftsfeste praksis knyttet til folkeregisterforskriften om at »barn» i denne sammenhengen er vedkommende til han/hun er 18 år.

Avsnittet i høringsnotatet om arbeidsgivers dekning av arbeidstakerens pendlerutgifter gjelder pendling fra utlandet. I slike tilfeller er det til nå i praksis blitt godtatt at arbeidsgiveren dekker utgiftene skattefritt samtidig som arbeidstakeren får standardfradraget for utenlandske arbeidstakere. Dette fradraget er på 15 pst. av inntekten og trer i stedet for blant annet fradrag for pendlerutgifter. I høringsutkastet anføres det at det ikke er riktig at arbeidsgivers utgiftsdekning blir gjort skattefri i tilfeller der arbeidstakeren ikke har rett til fradrag for kostnadene. Det foreslås derfor at reglene klargjøres slik at skattefri utgiftsdekning kun kan gis der arbeidstakeren ville hatt rett til fradrag for disse utgiftene.

Høringsfristen var satt til 1. mars 2000.

Departementet ser at gjeldende regler kan føre til urimelig bortfall av pendlerfradrag i en del tilfeller der enslige pendlere blir ansett for å ha selvstendig bolig på arbeidsstedet. Regjeringen vil derfor arbeide videre for å finne fram til et regelverk som sikrer at enslige pendlere blir ansett bosatt der de har sin nærmeste tilknytning. Regjeringen tar sikte på at de nye reglene skal få virkning fra kommende årsskifte.

Også andre sider av høringsnotatet må vurderes nærmere på grunnlag av høringsuttalelsene. Departementet går nå gjennom disse og tar sikte på forskriftsendringer i år. Endringene vil da gjelde fra og med inntektsåret 2001.

3.3.6 Bortfall av skatteplikt ved opphold i utlandet

Skatteloven § 2-1 fjerde ledd fastsetter kriteriene for bortfall av skatteplikt i tilfeller hvor skattyter har midlertidig opphold i utlandet. Finansdepartementet arbeider for tiden med et høringsutkast om en endring av § 2-1 fjerde ledd tredje punktum («ettårsregelen»). Etter denne bestemmelsen opphører den alminnelige skatteplikten til Norge dersom skattyter oppholder seg i utlandet i minst ett år sammenhengende og kan dokumentere at han i denne perioden er skattepliktig som innenlandsboende i oppholdsstaten. Er begge disse vilkårene oppfylt, suspenderes den alminnelige skatteplikt til Norge fra og med utreisedagen. Skatteplikten gjeninntrer ikke før skattyteren eventuelt vender tilbake til Norge. Departementet vil i høringsnotatet ikke foreslå endringer i § 2-1 fjerde ledd annetpunktum, som fastsetter at skatteplikten opphører fra og med det femte året skattyter oppholder seg i utlandet (uansett om skattyter er skattepliktig som innenlandsboende i oppholdsstaten eller ikke).

Det er behov for å revidere ettårsregelen fordi den foranlediger en rekke tolkningsproblemer i praksis og fordi det er ønskelig å oppnå større nordisk rettsenhet. Departementet tar sikte på å sende et forslag ut på høring i løpet av 2000. Saken vil deretter bli lagt fram for Stortinget.

3.3.7 Engangsavgift ved tildeling av nye mobiltelefonfrekvenser

Det vises til St.meld. nr. 24 (1999-2000) Om tilgang til mobilnett og om innføring av tredjegenerasjons system for mobilkommunikasjon (UMTS). I forbindelse med Stortingets behandling av meldingen sluttet flertallet seg til forslaget fra regjeringen Bondevik om å benytte anbudskonkurranse, og ikke auksjon, som tildelingsmekanisme ved tildeling av konsesjoner for tredje generasjons mobilsystem, jf. Innst. S. nr. 146 (1999-2000). Flertallet sluttet seg også til ordningen med avgift på frekvenser, tilsvarende ordningen for DCS 1800.

Med bakgrunn i erfaringene fra andre land som har benyttet auksjon som tildelingsmekanisme og som på denne måten har oppnådd store inntekter til staten, foreslår Regjeringen at det i tillegg innføres en engangsavgift som ilegges de som blir tildelt konsesjon for etablering og drift av tredje generasjons mobilsystem i Norge. Denne tildelingsavgiften blir foreslått satt til 100 mill. kroner pr. konsesjon. Staten vil på denne måten samlet kunne få inn 400 mill. kroner ved konsesjonstildelingen i høst. Når det gjelder forslag til vedtak vises det til St.prp. nr. 61 (1999- 2000).

3.4 Penge- og valutapolitikken

Det er lang tradisjon for å innrette norsk penge- og valutapolitikk mot fast eller stabil valutakurs. Fra 1945 skjedde dette med utgangspunkt i Bretton Woods-avtalen og fra 1972 ved deltakelse i den såkalte «valutaslangen» i Europa. Fra 1978 til 1990 ble kronen holdt stabil mot en kurv av valutaer som reflekterte sammensetningen av norsk utenrikshandel. I 1990 ble kronen knyttet til ECU med en gitt sentralkurs. Systemet med en definert sentralkurs og snevre svingningsmarginer rundt denne viste seg etter hvert å være sårbart for spekulative angrep, og forholdene i valutamarkedet gjorde det nødvendig å forlate dette systemet den 10. desember 1992. Både sentralkursen og svingningsmarginene falt da bort, og kronen ble formelt flytende. Gjennom 1993 og begynnelsen av 1994 ble det i gjennomføringen av penge- og valutapolitikken lagt vekt på at valutakursen skulle være stabil målt mot europeiske valutaer.

Den 6. mai 1994 ble det ved kongelig resolusjon fastsatt ny forskrift for kronens kursordning. I forskriftens § 2 heter det:

«Norges Banks løpende utøvelse av pengepolitikken skal rettes inn mot stabilitet i kronens verdi målt mot europeiske valutaer, med utgangspunkt i kursleiet siden kronen begynte å flyte den 10. desember 1992. Ved vesentlige endringer i kursen skal virkemidlene innrettes med sikte på at valutakursen etter hvert bringes tilbake til utgangsleiet. Det gjelder ikke svingningsmarginer med tilhørende plikt for Norges Bank til å intervenere i valutamarkedet.»

Valutaforskriften pålegger Norges Bank å innrette de pengepolitiske virkemidlene mot stabilitet i kronens verdi målt mot europeiske valutaer. Forskriften gir samtidig fleksibilitet i utøvelsen av pengepolitikken, ved at det ikke er fastsatt noen sentralkurs for kronen og svingningsmarginer med tilhørende plikt for Norges Bank til å kjøpe eller selge kroner i valutamarkedet.

Retningslinjene for pengepolitikken har hele tiden tatt høyde for at valutakursen i perioder kan avvike fra utgangsleiet. Ved vesentlige endringer i valutakursen pålegger retningslinjene Norges Bank å innrette virkemidlene i pengepolitikken med sikte på at valutakursen etter hvert bringes tilbake til utgangsleiet.

En stabil valutakurs som retningslinje for penge- og valutapolitikken er viktig for å skjerme utviklingen i fastlandsøkonomien mot de sterke svingningene i petroleumsinntektene. En pengepolitikk rettet mot stabil valutakurs kan bidra til stabile rammevilkår for det konkurranseutsatte næringslivet, og motvirke at utviklingen i kronekursen blir sterkt preget av utviklingen i oljeprisen og endrede forventninger om petroleumsproduksjonen. Petroleumsfondets langsiktige kapitaleksport motvirker et press mot en styrking av kronen.

Som månedsgjennomsnitt har kronekursen variert mellom 7,73 og 8,90 kroner per ECU/euro siden valutaforskriften trådte i kraft i 1994. Målt mot kursindeksen tilsvarer dette en variasjon mellom 96,7 og 111,3. Disse utslagene i kronekursen har i stor grad funnet sted i perioder med store svingninger i oljeprisen og uro i internasjonale valutamarkeder. I størstedelen av denne perioden har kronen likevel ligget innenfor eller nær utgangsleiet, slik dette er definert i valutakursforskriften. Utslagene i kronekursen har ikke vært større enn i mange andre små land med flytende valutakurs. Utslagene har heller ikke vært større enn det en hadde grunn til å forvente da forskriften ble fastsatt i 1994.

Verdien til den norske kronen har styrket seg mot euro siden euroen ble introdusert i begynnelsen av 1999, jf. figur 3.8. Dette må ses i sammenheng med at kursen på euro har svekket seg markert mot andre valutaer over perioden. Kronekursen har gjennom det siste året svekket seg målt mot valutaene til våre handelsparnere sett under ett.

I Revidert nasjonalbudsjett 1994, da valutaforskriften ble fastsatt, ble det lagt vekt på det gjensidige forholdet mellom målet om stabil valutakurs og lav inflasjon. Det het blant annet:

«Spesielt for et lite land med en åpen økonomi er det over tid vanskelig å holde lav inflasjon, på linje med eller lavere enn i våre konkurrentland, uten stor grad av stabilitet i valutakursen. Stabil valutakurs kan bidra til forventninger om fortsatt lav inflasjon, som igjen har betydning for både pris- og lønnsfastsettingen. Moderat pris- og kostnadsvekst vil samtidig være en forutsetning for en stabil valutakursutvikling over tid.

[....]

Pengepolitikken skal sammen med de andre virkemidlene bidra til en stabil økonomisk utvikling. Å videreføre en lav pris- og kostnadsvekst, på linje med eller lavere enn våre konkurrentland, er en forutsetning for å oppnå dette.»

Denne vurderingen gjelder fortsatt.

Erfaringene både fra perioden før fastkursregimet ble forlatt i 1992 og senere tilsier at det er begrensninger i mulighetene til å styre kronekursen på kort sikt. Det er likevel viktig at pengepolitikken bidrar til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Dette stiller krav til at den økonomiske politikken samlet sett er forenlig med lav pris- og kostnadsvekst.

I brev av 21. oktober 1999 til Finansdepartementet skriver Norges Bank:

«Norges Bank innretter pengepolitikken mot å oppfylle de grunnleggende forutsetningene for kursstabilitet. Norges Bank er ikke utstyrt med virkemidler til å finstyre valutakursen. Vi må derfor regne med at kronekursen vil variere på kort sikt. Forsøk på finstyring av kursen kan undergrave troverdigheten i pengepolitikken og dermed kursstabiliteten over tid. Dersom kronekursen endrer seg, er det nødvendig å vurdere renten i lys av kursutviklingen over noe tid, slik at de grunnleggende forutsetningene for kursstabilitet blir oppfylt. Generelt må bakgrunnen for kursutviklingen vurderes nøye før Norges Bank eventuelt treffer pengepolitiske tiltak.»

Retningslinjen om begrenset virkemiddelbruk må ses i lys av erfaringene med fastkursregimene i Norge og andre land tidlig på 1990-tallet. Oppfatninger om at virkemiddelbruken ikke er opprettholdbar, vil svekke troverdigheten til politikken. Renten påvirker valutakursen både direkte som følge av rentedifferansen mot utlandet og indirekte via rentens virkning på økonomien. En positiv rentedifferanse mellom norske og europeiske renter trenger således ikke i seg selv bety at virkemiddelbruken er sterk. Styrken i virkemiddelbruken må også vurderes på bakgrunn av rentens virkning på økonomien i den aktuelle situasjonen. En balansert økonomisk utvikling med lav pris- og kostnadsvekst er en forutsetning for å oppnå stabilitet i valutakursen over tid. De pengepolitiske virkemidlene må derfor innrettes slik at de, sammen med de øvrige virkemidlene i den økonomiske politikken, bidrar til å oppfylle denne forutsetningen. Norges Bank må med utgangspunkt i dette løpende vurdere hvor sterk virkemiddelbruk banken finner hensiktsmessig i lys av forholdene i valutamarkedet og situasjonen i norsk økonomi.

Den operative arbeidsdelingen mellom penge-, finans- og inntektspolitikken ble etablert som et resultat av anbefalingene fra Sysselsettingsutvalget fra 1992. Også Sysselsettingsutvalget understreket at de ulike politikkelementene måtte betraktes som en helhet. En stabil valutakurs vil innebære en direkte sammenheng mellom utfallet av lønnsoppgjørene og utviklingen i den kostnadsmessige konkurranseevnen. På denne måten synliggjøres det ansvaret partene i arbeidsmarkedet har for utviklingen i den kostnadsmessige konkurranseevnen. Samtidig er stabilitet i kronekursen på sin side også avhengig av en finanspolitikk som bidrar til en stabil realøkonomisk utvikling.

Retningslinjene reflekterer Norges interesse av monetær stabilitet i Europa. Vårt nåværende valutakursregime gir ikke grunnlag for å søke gjensidig intervensjonssamarbeid med andre land. Regjeringen legger stor vekt på å videreføre og videreutvikle de kontaktene som allerede er etablert med EU på det økonomiske og monetære området.

3.5 Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet

3.5.1 Statens petroleumsfond

3.5.1.1 Generelt

Ved utgangen av 1999 var den bokførte verdien av Statens petroleumsfond 220 892 mill. kroner, jf. St.meld. nr. 3 (1999-2000) Statsrekneskapen medrekna folketrygda for 1999. Dette svarer til egenkapitalen i fondet. Det var i fondets balanse ved utgangen av 1999 en mellomregning på 1 386 mill. kroner mellom fondet og statskassen som skyldtes at fondet i 1999 ble tilført mer midler enn netto avsetningen til Petroleumsfondet etter statsregnskapet skulle tilsi. Den bokførte verdien av fondets portefølje av utenlandske verdipapirer var derfor 1 386 mill. kroner høyere enn fondets egenkapital ved årsskiftet.

Inntektene og utgiftene til Statens petroleumsfond er definert i loven om Statens petroleumsfond (lov 22. juni 1990 nr. 36). Inntektene er summen av statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, som blir overført fra statsbudsjettet, og avkastningen på formuen i fondet. Utgiftene til fondet er en årlig overføring fra fondet til statsbudsjettet etter vedtak i Stortinget. Med utgangspunkt i innstillingen fra finanskomitéen ved behandlingen av loven om fondet er det etablert som praksis at overføringen tilsvarer det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet.

I 1999 hadde Statens petroleumsfond inntekter utenom omvurderinger på til sammen 51 923 mill. kroner. Kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten til staten utgjorde den største delen av disse inntektene med 44 627 mill. kroner. De bokførte renteinntektene og utbytte fra selskapene i fondets portefølje utgjorde til sammen 7 296 mill. kroner i 1999. Etter vedtak i Nysaldert budsjett 1999 ble det overført 18 494 mill. kroner fra Petroleumsfondet til statsbudsjettet. Overskuddet i fondet ble dermed på 33 429 mill. kroner.

Omvurderingene i regnskapet for Statens petroleumsfond i 1999 utgjorde i alt 22 838 mill. kroner. Overskuddet i fondet medregnet omvurderinger var dermed totalt 56 267 mill. kroner. Deler av omvurderingene skyldtes at Norges Bank i 1999 gikk over til å føre regnskapet til markedsverdi. Tidligere var laveste verdis prinsipp blitt lagt til grunn i regnskapsføringen. Det vises til St.meld. nr. 3 (1999-2000) for en nærmere omtale.

Kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten fratrukket overføringen til statsbudsjettet utgjør netto avsetningen i fondet. Denne netto avsetningen var 26 133 mill. kroner i 1999. I tråd med omtalen i St.meld. nr. 1 (1997-98) Nasjonalbudsjettet 1998 blir overføringene til fondet gjort ved utgangen av hvert kvartal. Overføringen i 4. kvartal 1999 ble imidlertid framskyndet til 30. november som følge av usikkerheten knyttet til mulige dataproblemer ved årtusenskiftet.

Det ble ved utgangen av 1. kvartal i år overført 31 386 mill. kroner fra statskassen til Petroleumsfondet. Av dette svarte 1 386 mill. kroner til mellomregningen med statskassen ved utgangen av 1999, jf. at overføringen til fondet i 1999 var høyere enn den regnskapsførte netto avsetningen på statsbudsjettet. Disse midlene ble derfor ført tilbake til statskassen samtidig med kvartalsoverføringen.

Fondets midler er i sin helhet plassert i utlandet. Avkastningen på investeringene i fondet var på 12,44 pst. for hele 1999 når en måler i utenlandsk valuta i samsvar med valutasammensetningen til den referanseporteføljen som er etablert for fondet, jf. omtale i Nasjonalbudsjettet 1998. Avkastningen kan fordeles på investeringer i aksjer og investeringer i obligasjoner og andre rentebærende instrumenter. En slik fordeling viser at avkastningen på aksjer var 34,81 pst. og på obligasjoner - 0,99 pst. Grunnen til at den veide summen av avkastningen for de to aktivaklassene avviker fra totalavkastningen, er at fordelingen mellom aksjer og obligasjoner til en viss grad har endret seg gjennom året.

Verdien til den norske kronen svekket seg med vel 1 pst. mot valutakurven til Petroleumsfondet i 1999. Dette førte til at fondets utenlandske eiendeler ble tilsvarende mer verdt målt i norske kroner. For hele året var totalavkastningen 13,85 pst. målt i norske kroner. Det er likevel avkastningen i utenlandsk valuta som er mest relevant når en skal vurdere utviklingen i den internasjonale kjøpekraften til fondet. Reell avkastning målt i utenlandsk valuta, dvs. der en har trukket fra prisstigningen i de landene der fondet er investert, er beregnet til 11,01 pst.

Finansdepartementet har siden 1997 benyttet det britiske konsulentselskapet Bacon & Woodrow til å foreta en uavhengig måling og evaluering av avkastningen på Statens petroleumsfond. Avkastningen sammenliknes med avkastningen på en nærmere angitt referanseportefølje for fondet som er fastsatt av Finansdepartementet, jf. nærmere omtale i Nasjonalbudsjettet 1998. For året 1999 som helhet finner Bacon & Woodrow at Statens petroleumsfond hadde en avkastning som var 1,26 prosentpoeng høyere enn avkastningen til denne referanseporteføljen 2. Det var i all hovedsak de aktive aksjeforvalterne som bidro til meravkastningen.

I henhold til anslagene i denne meldingen vil netto avsetning i Petroleumsfondet bli 124,3 mrd. kroner i 2000, jf. avsnitt 3.1. Dette utgjør differansen mellom statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten på 138,1 mrd. kroner og overføringen fra fondet til statsbudsjettet på 13,8 mrd. kroner. Markedsverdien av fondet ved utgangen av 2000 er anslått til 369 mrd. kroner.

3.5.1.2 Forvaltningen

I henhold til loven om Statens petroleumsfond har Finansdepartementet ansvar for forvaltningen av Petroleumsfondet. Den operative forvaltningen av fondets midler er overlatt til Norges Bank. Forholdet mellom Finansdepartementet og Norges Bank i arbeidet med Statens petroleumsfond er regulert gjennom forskriften om forvaltning av fondet, som er fastsatt med hjemmel i loven om Statens petroleumsfond, og gjennom andre retningslinjer og bestemmelser som er meddelt Norges Bank i brev fra Finansdepartementet. I tillegg er det inngått en forvaltningsavtale mellom Finansdepartementet og Norges Bank om Petroleumsfondet. I avtalen heter det bl.a. at Norges Bank skal forvalte fondet «i samsvar med lov, økonomireglement for staten, forskrifter og andre vedtak og retningslinjer som gjelder for fondet,...».

Ved forvaltningen av Statens petroleumsfond legges det stor vekt på avveiningen mellom målet om en størst mulig avkastning på investeringene og lavest mulig risiko i porteføljen. Hensynet til lav risiko tilsier at investeringene spres over mange ulike verdipapirer. Videre er det vesentlig at en kan foreta en løpende styring av risikoen, med utgangspunkt i en nærmere angitt referanseportefølje for fondet. Finansdepartementet har fastsatt en slik referanseportefølje for Petroleumsfondet, jf. omtale i Nasjonalbudsjettet 1998. Referanseporteføljen representerer en nøytral investeringsstrategi i forhold til fondets retningslinjer. Referanseporteføljen er dermed både en referanse som fondets avkastning kan måles mot, og et verktøy i Finansdepartementets styring av risikoen i fondet. Referanseporteføljen er satt sammen av internasjonalt anerkjente indekser, som også brukes av en rekke andre investorer.

Som omtalt i St.meld. nr. 2 (1998-99) Revidert nasjonalbudsjett 1999 og St.meld. nr. 1 (1999-2000) Nasjonalbudsjettet 2000, har Finansdepartementet tatt opp med Norges Bank spørsmålet om størrelsen på grensen for såkalt relativ volatilitet for Petroleumsfondet. Relativ volatilitet er definert som forventet standardavvik til differansen mellom avkastningen på Petroleumsfondet og avkastningen på referanseporteføljen. Med denne grensen regulerer Finansdepartementet hvor store avvik fra referanseporteføljen Norges Bank tillates å gjøre i den operative forvaltningen av fondet. Grensen er for tiden satt til 1,5 pst. forventet standardavvik i forskjellen mellom avkastningen til henholdsvis fondet og referanseporteføljen.

Norges Bank har i brev av 5. mai 2000 til Finansdepartementet vurdert dette spørsmålet og tilrår at grensen på 1,5 pst. opprettholdes. Finansdepartementet vil vurdere spørsmålet nærmere med utgangspunkt i brevet fra Norges Bank og komme tilbake med en nærmere orientering i Nasjonalbudsjettet 2001.

I avtalen mellom Finansdepartementet og Norges Bank om forvaltning av Statens petroleumsfond heter det at Norges Bank skal motta godtgjøring for forvaltningen av fondet med utgangspunkt i prinsippet om full kostnadsdekning. Godtgjøringen trekkes fra fondets brutto avkastning før netto avkastningen tilføres fondets kronekonto den 31. desember hvert år. Satsene for godtgjøring i 1999 var 0,14 pst. av den gjennomsnittlige verdien som i henhold til referanseporteføljen kunne plasseres i aksjer, og 0,055 pst. av verdien som kunne plasseres i obligasjoner. I tillegg skal godtgjøringen dekke honorarer til eksterne forvaltere som følger av oppnådd meravkastning. Slike avtaler er inngått med de fleste eksterne aktive forvaltere og er i hvert enkelt tilfelle godkjent av Finansdepartementet. I alt mottok Norges Bank en godtgjøring på 161,6 mill. kroner for forvaltningen av Petroleumsfondet i 1999. Dette må anses som lavt sett i forhold til andre fond av tilsvarende størrelse, og skyldes i hovedsak det store innslaget av indeksforvaltning. Indeksforvaltning vil si en forvaltning som ligger svært nær referanseporteføljen for fondet. Satsene skal i henhold til forvaltningsavtalen gjennomgås på nytt i september hvert år for evt. justering på bakgrunn av faktisk kostnadsutvikling. Godtgjøringssatsen som andel av den gjennomsnittlige verdien som i henhold til referanseporteføljen kan plasseres i obligasjoner, er for 2000 justert til 0,06 pst.

Hovedtyngden av aksjeporteføljen forvaltes av eksterne indeksforvaltere. Andelen aktiv aksjeforvaltning økte i 1999 fra 10 pst. av aksjekapitalen i begynnelsen av året til 28 pst. ved utgangen av året. Aktiv forvaltning skiller seg fra indeksforvaltning ved at forvalterne i større grad tillates å avvike fra referanseporteføljen, og at forvalterne utnytter denne muligheten til å velge aksjer ut fra et mål om å oppnå meravkastning i forhold til referanseporteføljen. Det er definert rammer for hvor stor risiko som kan tas i forhold til referanseporteføljen. Den aktive forvaltningen i 1999 ble i hovedsak gjort av eksterne forvaltere, men fra andre halvår startet Norges Bank også i noen grad med egen aktiv aksjeforvaltning.

Norges Bank har i alt tildelt syv mandater for aktiv aksjeforvaltning. Forvaltere til fem av mandatene ble valgt i andre halvår 1998, jf. omtale i Revidert nasjonalbudsjett 1999. I tillegg er Fidelity Pension Management og Capital International Limited valgt i 1999 til aktiv forvaltning i Japan. I år er Dresdner RCM Global Investors valgt til aktiv forvaltning innen spesielle sektorer i Nord-Amerika.

Petroleumsfondets portefølje av rentebærende papirer ble i 1999 i all hovedsak forvaltet internt i Norges Bank. I september 1998 ble det utlyst globale mandater for aktiv forvaltning av rentebærende investeringer. Det er hittil utpekt tre forvaltere til de aktive rentemandatene: Gjensidige NOR Kapitalforvaltning, Morgan Stanley Dean Witter Investment Management og Bridgewater Associates Inc.

I mars 1999 innbød Norges Bank også til søknader om forvaltningsmandater for såkalt taktisk aktivaallokering for Petroleumsfondet. Dette er en type aktiv forvaltning der forvalterne gis større frihet til å velge hvilke verdipapirer det skal investeres i, bl.a. mellom ulike land, valutaslag, sektorer og aktivaklasser (aksjer eller obligasjoner). Norges Bank er i ferd med å velge forvaltere til disse mandatene.

Norges Bank har i brev av 31. mars 2000 til Finansdepartementet tatt opp spørsmålet om fondet, innenfor gjeldende forskrift, kan investeres i aksjer i to selskaper fra Luxembourg på børsen i Luxembourg. Luxembourg er ikke inkludert i den såkalte landlisten til Petroleumsfondet. De aktuelle selskapene er imidlertid ifølge Norges Bank også notert på børser i både Belgia og Tyskland.

Bakgrunnen for Norges Banks forespørsel er at de to selskapene fra Luxembourg er blitt tatt med i FTSEs landindeks for Belgia, som er del av Petroleumsfondets referanseportefølje. Norges Bank mener det kan være hensiktsmessig å handle aksjer i disse selskapene på børs i Luxembourg for å redusere unødig støy i avkastningsberegningene og for å kunne handle på den børsen der likviditeten i aksjene er størst.

I § 6 i forskriften for Petroleumsfondet heter det:

«...Den ordinære porteføljen kan plasseres i egenkapitalinstrumenter notert på børsene i følgende land/områder:

Europa: Belgia, Danmark, Finland, Frankrike, Hellas, Irland, Italia, Nederland, Portugal, Spania, Storbritannia, Sveits, Sverige, Tyrkia, Tyskland og Østerrike

Amerika: Brasil, Canada, Mexico og USA

Asia og Oceania: Australia, Hong Kong, Japan, New Zealand, Singapore, Sør-Korea, Taiwan og Thailand. ...»

§ 6 i forskriften regulerer hvilke egenkapitalinstrumenter porteføljen kan plasseres i, og bestemmelsen er ikke til hinder for at de aktuelle aksjene handles over Luxembourg børsen så lenge de er notert på børs i Belgia og Tyskland.

Norges Bank har i brev av 22. oktober 1999 til Finansdepartementet foreslått en teknisk justering i måten referanseporteføljen for Petroleumsfondets aksjeportefølje konstrueres på. Referanseporteføljen til Petroleumsfondet rebalanseres i dag ved inngangen til hvert kvartal med utgangspunkt i forskriftens bestemmelser om aktivafordeling og fordeling på regioner og land. Dette betyr at referanseporteføljen ved inngangen til hvert kvartal blir fastsatt med utgangspunkt i en 60-40 fordeling mellom obligasjoner og aksjer. Regionfordelingen er gitt ved Europa (50 pst.), Amerika (30 pst.) og Asia (20 pst.). Innenfor hver region brukes BNP-vekter for obligasjonsdelen, mens markedskapitaliseringsvekter brukes for aksjedelen. Gjennom kvartalet blir landvektene oppdatert ved inngangen til hver måned ved at vektene for henholdsvis obligasjoner og aksjer blir skalert i forhold til den oppnådde totalavkastningen gjennom måneden.

Norges Bank foreslår i brevet for fondets aksjereferanseportefølje å gå over til et system med daglig rebalansering av landvektene innenfor hver region og daglig oppdatering av sammensetningen av aksjeindeksene. Det understrekes at Norges Bank fortsatt vil legge til grunn kvartalsvise rebalanseringer, og justeringen som foreslås, vil verken påvirke referanseporteføljens sammensetning ved de kvartalsvise rebalanseringene eller hvordan referanseporteføljen vil utvikle seg over tid. Det er bare utviklingen mellom rebalanseringstidspunktene som påvirkes.

Dagens metode er en forenklet metode, der en bl.a. teknisk forutsetter at utbytte på aksjene fordeler seg jevnt over året. I virkeligheten er utbetalingene stort sett konsentrert om enkelte perioder i året. Den foreslåtte metoden er mer presis i den forstand at man måler markedsverdiene og tar hensyn til faktiske utbyttebetalinger hver dag. Dette gir bedre konsistens mellom risiko- og avkastningsberegningene. Når fondet vokser, er det viktig å legge vekt på dette. Den foreslåtte metoden er også bedre tilpasset Norges Banks risikostyring og avkastningsmåling overfor de eksterne forvalterne banken benytter.

Den foreslåtte metoden er marginalt mer kostbar enn dagens forenklede metode, men i denne sammenhengen er det snakk om svært små beløp.

Finansdepartementet er enig med Norges Bank i at det er sterke argumenter som taler for at det bør være bedre konsistens mellom avkastnings- og risikomålingene enn i dag, og at metodeendringen som Norges Bank foreslår er hensiktsmessig. Finansdepartementet tar sikte på å endre metode fra og med 30. juni i år.

3.5.1.3 Miljøfondet

Stortinget har gått inn for å opprette et miljøfond som en del av Statens petroleumsfond. Fondet skal ha en startkapital på 1 mrd. kroner, og framtidig avkastning og tap på denne kapitalen skal tilfalle eller belaste denne delen av fondet. Miljøfondet skal bare investeres i egenkapitalinstrumenter (aksjer). Det er forutsatt at størrelsen på Miljøfondet skal vurderes på nytt etter tre år med tanke på en eventuell utvidelse av den innskutte kapitalen. Før dette skal de økonomiske og miljømessige resultatene evalueres. Miljøfondet vil bli forvaltet på samme måte som Petroleumsfondet for øvrig. Miljøfondets investeringsmuligheter vil imidlertid være mer begrenset ettersom det bare skal kunne investeres i selskaper som oppfyller gitte miljøkriterier.

Det ble i Nasjonalbudsjettet 2000 lagt opp til å basere kriteriene for miljøvurdering av aktuelle investeringsobjekter på miljørapportering og miljøsertifisering. Det ble også vurdert å benytte kriterier basert på miljøeffektivitet, dvs. material- eller energiintensitet i forhold til omsetning eller verdiskapning. Det ble imidlertid pekt på at datagrunnlaget foreløpig er for svakt til at miljøeffektivitet kan benyttes nå. Det ble pekt på at det var grunn til å tro at datagrunnlaget gradvis ville kunne forbedres, slik at miljøeffektivitet eventuelt kan benyttes som kriterium senere. Stortinget hadde ikke merknader til dette.

Det ble i fjor høst avholdt en anbudskonkurranse som grunnlag for å velge et konsulentselskap som skal bistå i utformingen av miljøkriterier og å samle inn data til Miljøfondet. Det kom inn 10 anbud. Etter en samlet vurdering ble det britiske selskapet EIRIS (Ethical Investment Research Service) valgt som konsulent. Finansdepartementet vil, i tråd med EØS- reglementet, avholde en ny anbudskonkurranse om tre år.

EIRIS vurderer miljørapporter etter 10 kriterier og rangerer dem etter et karaktersystem med fire nivåer. En miljørapport skal gjøre rede for grunnleggende miljøpolitikk, hvordan selskapet påvirker miljøet, kvantitative data som for eksempel energibruk, materialbruk, vannbruk, utslipp osv., og i hvilken grad selskapet oppfyller sine miljømålsettinger. I tillegg blir rapportene vurdert etter kriterier om miljøstyringssystemet, overtredelser (miljøbøter, ulykker osv.), økonomiske konsekvenser av miljøpolitikken som f.eks. opprydningskostnader, verifisering av miljørapportene, forholdet til interessegrupper og dekning av bærekraftig utvikling. EIRIS må utøve et visst skjønn for å bestemme om et selskap skal kunne sies å ha oppfylt informasjonsplikten på det enkelte området. Likevel er kravene til miljørapportene tilstrekkelig konkrete og målbare til at hensynet til objektivitet og etterprøvbarhet synes ivaretatt i tilstrekkelig grad. Oppfyllelsen av disse kriteriene danner grunnlaget for hvilken karakter selskapene får i EIRIS' karaktersystem. Selskapene tildeles karakterene «utmerket», «god», «moderat» eller «svak».

EIRIS har tilsvarende karaktersystem for miljøsertifisering. I tillegg til de offisielle sertifiseringssystemene ISO 14001, utviklet av The International Standards Organisation, og EMAS (European Eco- Management & Audit Scheme), vurderer EIRIS selskapers egendefinerte miljøstyringssystemer. ISO 14001 og EMAS i regi av EU er sertifikater som dokumenterer tilfredsstillende miljøstyringssystemer. Selv om det finnes retningslinjer for hva et egendefinert system skal inneholde, vil dette i noen grad være opp til EIRIS' skjønn.

Vurderingen knyttet til miljørapportering og miljøsertifisering av det enkelte selskaps miljøpolitikk vil altså i noen grad bli tillagt EIRIS. Det vil imidlertid være opp til norske myndigheter å bestemme hvilken karakter som skal kreves for at et selskap skal inkluderes i Miljøfondet. Finansdepartementet vil komme tilbake i Nasjonalbudsjettet 2001 med en vurdering av hvilke krav som bør stilles til miljørapporter og -sertifikater.

I Nasjonalbudsjettet 2000 ble utgangen av 2. kvartal i år antydet som et mulig oppstartstidspunkt for Miljøfondet. Arbeidet med å fastsette miljøkriterier og å samle inn miljødata om enkeltselskaper har imidlertid vist seg mer tidkrevende enn forventet. Den tidsplanen som ble skissert i Nasjonalbudsjettet, vil derfor gi for liten tid til kvalitetskontroll av de innsamlede data. Regjeringen legger derfor opp til å tilføre fondet kapital ved utgangen av inneværende år.

Begrensningen i antall selskaper Miljøfondet kan investeres i, vil innebære økt risiko for fondet. Dette skyldes at man begrenser mulighetene til å redusere risiko ved å spre aksjeinvesteringene. Fondets risiko må derfor være et viktig hensyn i vurderingen av miljøkriteriene for fondet.

Investeringsmulighetene for Miljøfondet bør ligge mest mulig fast i treårsperioden fram til fondet skal evalueres. Dette innebærer at verken miljøkriteriene eller landene som skal inngå i fondet, bør endres i denne perioden. I motsatt fall vil evalueringen av fondet kunne bli vanskelig og forvaltningskostnadene øke. Miljøfondet bør heller ikke utvides ut over 1 mrd. kroner før fondet er evaluert etter den første treårsperioden.

I Nasjonalbudsjettet 2000 het det at bare selskaper i bransjer der miljøproblemene er størst, skal underlegges miljøkriterier. Denne vurderingen står ved lag. Dette har sammenheng med at det er viktigst å bidra til økt fokus på miljø i de næringer der miljøproblemene er størst. I tillegg kommer at miljørapportering og miljøsertifisering ikke er særlig utbredt i enkelte næringer (som for eksempel tjenesteytende næringer). Disse næringene ville følgelig ha fått en lav andel i Miljøfondet siden det ville ha vært få bedrifter som hadde passert kriteriene. Det legges derfor opp til at miljøkriteriene bare skal anvendes i de næringene hvor miljøproblemene antas å være størst, mens selskapene i de andre næringene inkluderes i Miljøfondet. Ifølge EIRIS vil dette innebære at om lag 30 pst. av selskapene i Petroleumsfondets referanseportefølje (FTSE-indeksen) blir underlagt miljøsiling.

I Nasjonalbudsjettet 2000 het det videre at flest mulig land bør inkluderes i Miljøfondet, og at Europa og Nord-Amerika anses som en minimumsløsning. EIRIS vil med sikkerhet kunne skaffe tilstrekkelige data for miljørapportering og miljøsertifisering i Europa og Nord-Amerika innen utgangen av 2000. Datagrunnlaget er foreløpig tynt i Asia og Oceania, og det er fortsatt usikkerhet knyttet til hvordan datatilgangen i Asia og Oceania vil være ved utgangen av året. Dette vil bli nærmere avklart før Nasjonalbudsjettet 2001.

Et flertall på Stortinget, som besto av Arbeiderpartiet og Høyre, hadde følgende merknad i innstillingen til Revidert nasjonalbudsjett 1999:

«Disse medlemmer mener at det ved utvelgelsen av bedriftene også skal legges til grunn en årvåkenhet med hensyn til at grunnleggende arbeidstakerrettigheter er oppfylt i de aktuelle bedriftene.»

Hensynet til arbeidstakerrettigheter kan bare ivaretas ved å utelukke selskaper som ikke tilfredsstiller gitte krav systematisert i en database. Datatilgangen er dårligere for arbeidstakerrettigheter enn for miljøspørsmål. EIRIS er i ferd med å innhente data om arbeidstakerrettigheter for de europeiske selskapene som inngår i Petroleumsfondets referanseportefølje. Kriteriene relaterer seg til SA 8000 standarden, som er utarbeidet av Council on Economic Priorities, og bygger på ILO-konvensjonene. Databasen vil imidlertid være ny og kvalitetskontrollen således begrenset. Databasen vil heller ikke omfatte Nord-Amerika og Asia. Bruk av slike kriterier ville begrense investeringsmulighetene for fondet betydelig, og således øke fondets risiko. Dette har bl.a. sammenheng med at de selskapene som evt. ville bli utelukket etter kriterier om arbeidstakerrettigheter, kan være helt andre enn de som utelukkes etter miljøkriterier. Regjeringen går på denne bakgrunn ikke inn for å benytte kriterier for arbeidstakerrettigheter i prøveperioden. Det vil imidlertid være naturlig å komme tilbake til dette spørsmålet etter at prøveperioden er over.

Norges Bank har i brev av 29. mars til Finansdepartementet kommet med vurderinger vedrørende retningslinjer for forvaltningen av Miljøfondet. Retningslinjene for Miljøfondet må bl.a. definere et investeringsunivers, en referanseportefølje samt grenser for avvik fra referanseporteføljen. I tillegg må det lages regler for hvordan investeringsuniverset skal oppdateres over tid. Norges Banks brev følger som trykt vedlegg til denne meldingen.

Også Norges Bank legger vekt på at en i prøveperioden, av hensyn til å få en mest mulig ryddig evaluering av fondet, ikke endrer valget av miljøkriterier og hvilke land som skal inngå i fondet.

Referanseporteføljen har viktige funksjoner i forvaltningen av Miljøfondet. I tillegg til å reflektere investeringsstrategien, skal referanseporteføljen også brukes til å vurdere hvordan forvaltningen gjennomføres. Det er derfor viktig at denne porteføljen fastsettes ut fra klare og objektive kriterier. En må bl.a. definere hvilke regionvekter som skal brukes, hvordan landfordelingen skal være innenfor hver region, hvordan fordelingen på bedrifter skal være innenfor hvert land og hvor ofte referanseporteføljen skal oppdateres. Norges Bank drøfter disse spørsmålene i brevet.

Norges Bank drøfter også hvilken grense for relativ volatilitet, definert som standardavviket til differansen mellom avkastningen på Miljøfondet og avkastningen på referanseporteføljen, som bør settes. Desto lavere en setter grensen for relativ volatilitet, desto mindre kan de faktiske plasseringene avvike fra referanseporteføljen. Norges Bank tilrår at det settes en grense for relativ volatilitet på 1 pst. for Miljøfondet.

Finansdepartementet vil legge vekt på Norges Banks tilråding i fastsettelsen av referanseportefølje og risikomål for Miljøfondet. Før referanseporteføljen fastsettes, vil det imidlertid være behov for en nærmere avklaring mht. bl.a. hvilke regioner som skal inngå i fondet, og hvilke karakterer som skal benyttes i utvelgelsen av bedrifter. En vil komme tilbake i Nasjonalbudsjettet 2001 med en nærmere orientering om referanseportefølje og risikomål. Departementet vil ha løpende kontakt med Norges Bank framover om dette.

3.5.1.4 Grensen for maksimal eierandel i enkeltselskaper

Finansdepartementet har i forskriften for Statens petroleumsfond fastsatt en øvre grense for fondets eierandel i enkeltselskaper til 1 pst. av selskapskapitalen. I Nasjonalbudsjettet 1998, da forskriften for bl.a. eierandelsbegrensningen ble fastsatt, heter det:

«Departementet ønsker å understreke at fondets eierandel i de enkelte selskapene skal være små. Etter departementets vurdering er det i denne omgang tilstrekkelig med en grense for eierandel i enkeltselskaper på 1 pst. Når fondet er blitt større vil det kunne bli aktuelt å heve denne grensen. ...»

Norges Bank har i brev av 25. april til Finansdepartementet anmodet om at grensen blir hevet til 3 pst. Norges Banks brev følger som trykt vedlegg til denne meldingen.

Det er viktig å fastholde at Petroleumsfondet skal være en finansiell investor, og ikke et redskap for strategisk eierskap. Det er flere grunner til at dette er viktig. For det første vil det sikre en god spredning av fondets investeringer, noe som vil ivareta hensynet til sikkerhet for statens midler og ønsket om en høyest mulig avkastning for gitt risiko. For det andre vil investeringene være likvide og dermed lette å realisere dersom det blir behov for å trekke på fondet. For det tredje vil det bli enklere å evaluere forvaltningen av Petroleumsfondet ved at avkastningen på fondet kan sammenliknes med avkastningen på anerkjente referanseporteføljer og med avkastningen som andre finansielle investorer oppnår. I tillegg vil det kunne være en politisk risiko knyttet til strategisk eierskap for staten. Det forhold at Petroleumsfondet er en finansiell investor, har ført til at fondet for tiden er investert i mer enn 2000 selskaper i 21 forskjellige land.

Etter at den gjeldende eierandelsbegrensningen på 1 pst. ble vedtatt, har fondets størrelse økt betydelig, og det forventes å øke ytterligere i årene som kommer. I tillegg har Norges Bank utpekt flere eksterne forvaltere for fondets aksjeportefølje. Dagens eierandelsbegrensning innebærer at Norges Bank for hver av disse forvalterne må sette svært lave grenser for eierandel i enkeltselskaper, slik at summen ikke vil overstige den grensen som gjelder for fondet samlet. Eierandelsbegrensningen legger, ifølge Norges Bank, bindinger på forvalternes handlefrihet. Dette gjelder først og fremst investeringene i de minste selskapene, og en heving av eierandelsbegrensningen vil derfor kunne føre til større eierandeler i disse. Siden de små selskapene uansett utgjør en liten andel av fondets aksjeportefølje, vil det ifølge Norges Bank bare bli en helt marginal økning i fondets risiko dersom eierandelsgrensen blir hevet.

Norges Bank skriver også at når Petroleumsfondets eksterne forvaltere gjør transaksjoner i aksjemarkedet, er det viktig at fondet blir likebehandlet med andre kunder som disse forvalterne har. Men siden eierandelsbegrensningen til fondet i mange tilfeller er mer bindende enn den begrensningen andre kunder opererer med, kan det i praksis bli vanskelig å få til en likebehandling. Norges Bank skriver at det på denne bakgrunn er naturlig å vurdere eierandelsbegrensningen i Petroleumsfondet på ny.

Det er ikke åpenbart hvor grensen for strategisk eierskap går. Norges Bank viser i brevet til at en mulig innfallsvinkel kan være å se på hvilke krav som stilles i de enkelte land til hvor stor eierandelen kan være før den antas å være av interesse for andre investorer (såkalt flaggingsregel). Denne grensen er i de fleste land på mellom 5 og 10 pst. En maksimumsgrense for Petroleumsfondet som settes lavere enn grensen som normalt krever flagging av eierandelene, er etter Norges Banks oppfatning forenlig med at fondet bare skal være en finansiell investor.

Norges Bank tilrår at grensen for eierandel skal gjelde både for den samlede aksjekapitalen (som i dag) og for de aksjene som gir stemmerett. Departementet viser i denne sammenhengen til at § 10 i forskriften for Petroleumsfondet slår fast at Norges Bank ikke skal utøve eierrettigheter knyttet til aksjer, med mindre det er nødvendig for å sikre fondets finansielle interesser. Dette ligger fast.

Etter hvert som Petroleumsfondet vokser, vil det være et tidsspørsmål når det vil bli nødvendig å heve grensen for maksimal eierandel fra dagens nivå på 1 pst. Finansdepartementet deler Norges Banks vurderinger, og går inn for at eierandelsbegrensningen i enkeltselskaper for Petroleumsfondet heves fra 1 til 3 pst. nå. Selv om det er lite trolig at en grense på 3 pst. vil bli en effektiv begrensning den nærmeste tiden, er det hensiktsmessig at grensen heves så mye at den vil være robust en tid framover etter hvert som Petroleumsfondet vil vokse. En grense på 3 pst. er mindre enn det som vil kunne innebære strategisk eierskap, og ikke høyere enn at hensynet til risikospredning mv. fortsatt vil bli ivaretatt. Finansdepartementet har 12. mai, dvs. samme dag som denne meldingen legges fram, på denne bakgrunn endret forskriften for forvaltningen av Statens petroleumsfond i samsvar med Norges Banks tilråding.

3.5.2 Folketrygdfondet

3.5.2.1 Generelt

Folketrygdfondets kapital utgjorde ved utgangen av 1999 120,6 mrd. kroner målt til markedsverdi. Av dette utgjorde egenkapitalinstrumenter 19,3 mrd. kroner. Rundt 60 pst. av fondet er plassert som lån til staten.

Folketrygdfondet oppnådde et realisert resultat i 1999 på 7 715 mill. kroner, hvilket tilsvarte en avkastningsrate på 6,6 pst. Endringer i fondets urealiserte kursgevinster beløp seg til 2 199 mill. kroner. Verdikorrigert resultat, dvs. realisert resultat tillagt endringer i urealiserte kursgevinster, var således 9 313 mill. kroner, som tilsvarte en avkastningsrate på 8,4 pst. En nærmere omtale av resultatene for Folketrygdfondet i 1999 vil bli gitt i Kredittmeldingen for 1999 som legges fram til høsten.

Folketrygdfondet kan i henhold til retningslinjene gitt av Stortinget plassere sine midler i aksjer mv., obligasjoner og sertifikater, kontolån til statskassen og som bankinnskudd. I medhold av § 9 i retningslinjene kan Kongen gi nærmere regler om fondsforvaltningen. Denne adgangen er ved kgl. res. av 17. januar 1992 delegert til Finansdepartementet. For 2000 har Finansdepartementet fastsatt en øvre ramme på 1,5 mrd. kroner for Folketrygdfondets samlede beholdningsøkning av private og kommunale obligasjoner og sertifikater (uten statsgaranti), bankinnskudd og aksjer mv. Dette er den samme rammen som fondet hadde i 1999. Øvrig plasseringsøkning skal skje i stats- og statsgaranterte papirer eller som kontolån til statskassen.

3.5.2.2 Resultatoppfølging og etablering av risikostyringssystem

Finansdepartementet er ansvarlig for oppfølgingen av Folketrygdfondet. Oppfølging av fondets resultater er en sentral del av dette ansvaret. I Økonomireglement for staten, fastsatt ved kgl. res. 26. januar 1996, heter det i § 22.3 «Departementenes ansvar for oppfølging av aksjeselskap med statlig eierinteresse, statsforetak m.m.» at «Virksomhetene skal følges opp spesielt med vektlegging på oppnådd årsresultat, eventuelt avkastningskrav og utbyttepolitikk».

Finansdepartementet har i denne forbindelse arbeidet med sikte på at det etableres et betryggende risikostyringssystem for fondet. I Nasjonalbudsjettet 1999 står det at «Finansdepartementet vil komme tilbake til Stortinget med et konkret opplegg [risikostyringssystem] i Revidert nasjonalbudsjett 2000». Flertallet i Stortingets finanskomité sluttet seg til dette.

Folketrygdfondet skal ut fra retningslinjer fastsatt av Stortinget opptre som en finansiell investor, og investere på bakgrunn av forventet avkastning og risiko. I denne sammenhengen er det ønskelig og naturlig at det utvikles mer systematiske retningslinjer for hvor stor risiko fondet kan ta. Dette kan for eksempel gjøres ved at det settes en grense for hvor store avvik det kan være mellom fondets faktiske plasseringer og en nærmere bestemt referanseportefølje. Et slikt mål, relativ volatilitet, er også satt for Statens petroleumsfond og er nærmere beskrevet i Nasjonalbudsjettet 1998. Det er imidlertid naturlig at Folketrygdfondet gis vesentlig videre rammer enn Petroleumsfondet for hva som bør aksepteres av forskjeller i risiko mellom faktiske investeringer og referanseporteføljen. Dette har bl.a. sammenheng med at Folketrygdfondet er en forholdsvis stor aktør i det norske markedet, og at mulighetene til enhver tid å tilpasse seg til referanseporteføljen er begrenset.

Vurderingen av ulike referanseporteføljer og risikomål må ha en faglig forankring i Folketrygdfondet. Det institusjonelle rammeverket mellom Finansdepartementet og Folketrygdfondet gjør det naturlig at Finansdepartementets oppgave er å påse at Folketrygdfondets styre etablerer et risikostyringssystem. Et slikt pålegg bør også tas inn i reglementet for Folketrygdfondet som vedtas av Stortinget.

I § 5, 1. ledd, i reglementet for Folketrygdfondet heter det bl.a. følgende om styrets ansvar:

«Styret har ansvaret for at fondets midler anbringes med sikte på best mulig avkastning under hensyntaken til betryggende sikkerhet og den nødvendige likviditet.»

Regjeringen foreslår følgende tilføyelse til denne bestemmelsen, jf. forslag til vedtak i St.prp. nr. 61 (1999-2000) Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet 2000:

«Styret skal påse at det er etablert et betryggende risikostyringssystem for fondets forvaltning.»

Folketrygdfondet har i brev av 4. april 2000 til Finansdepartementet skissert et opplegg for hvordan et risikostyringssystem kan utformes. Brevet følger som trykt vedlegg til denne meldingen.

Folketrygdfondet skriver i brevet at totalindeksen på Oslo Børs vil benyttes som referanseportefølje for aksjeplasseringene. Fondet skriver videre at

«Styret i FTF er innstilt på at relativ volatilitet blir tatt i bruk som et ledd i fondets risikostyring i kombinasjon med allerede eksisterende rammer og retningslinjer... En finner det naturlig at det etter hvert som fondet opparbeider mer erfaring med bruken av relativ volatilitet i risikostyringen, blir vurdert om det vil være formålstjenlig å endre risikorammene og den øvrige rammestyringen.»

Risikorammene basert på relativ volatilitet for totalporteføljen og for rente- og aksjeporteføljene vil ifølge Folketrygdfondet bli fastsatt i forbindelse med styrets årlige fastleggelse av investeringsstrategien. De fastsatte rammene vil bli meddelt Finansdepartementet. Risikorammene vil imidlertid ikke bli offentliggjort, ettersom dette er å anse som markedssensitiv informasjon. Det vil imidlertid i årsrapporten redegjøres for hvorledes den faktiske relative volatiliteten for totalporteføljen og delporteføljene har utviklet seg gjennom året.

Folketrygdfondets aksjeportefølje hadde ifølge fondet en relativ volatilitet i forhold til totalindeksen på Oslo Børs på 4,4 pst. i perioden 1995-1999. Fondets portefølje av rentebærende papirer hadde i samme periode en relativ volatilitet på 0,4 pst. målt mot en sammensatt referanseportefølje, mens fondets totalporteføljen hadde en relativ volatilitet på 0,8 pst.

3.6 Inntekts- og sysselsettingspolitikken

3.6.1 Inntektspolitikken

Det inntektspolitiske samarbeidet har vært en sentral del av den økonomiske politikken i Norge gjennom etterkrigstiden. Samarbeidet har bidratt til lav ledighet og høy sysselsetting over lang tid. Spesielt lyktes en på 1990-tallet gjennom Solidaritetsalternativet å kombinere sterk vekst i sysselsettingen med moderat pris- og kostnadsvekst. Selv om den nominelle lønnsveksten har vært betydelig lavere gjennom 1990-tallet enn på 1980-tallet, har reallønnsveksten vært vesentlig sterkere i den siste tiårsperioden. På 1980-tallet økte lønningene nominelt med i gjennomsnitt 8,3 pst. pr. år for alle grupper lønnstakere under ett. Sterk prisvekst førte imidlertid til at reallønningene bare økte med i gjennomsnitt 0,3 pst. pr. år. På 1990-tallet vokste derimot reallønningene med i gjennomsnitt hele 1,8 pst. pr. år for alle grupper lønnstakere under ett, mens lønningene nominelt økte med 4,1 pst. pr. år, jf. figur 3.9.A.

Lønnsveksteni 1998 ble dobbelt så høy som hos våre handelspartnere, jf. figur 3.9.C. Blant annet på denne bakgrunn satte Regjeringen Bondevik ned Arntsen-utvalget. Det var bred enighet i utvalget om at lønnsveksten måtte begrenses til om lag 4½ pst. i 1999, og at lønnsveksten fra og med inneværende år ikke burde være høyere enn hos våre handelspartnere, jf. boks 3.3

Resultatene fra inntektsoppgjørene i 1999 var langt på vei i tråd med Arntsen-utvalgets anbefalinger. Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene anslår den gjennomsnittlige årslønnsveksten fra 1998 til 1999 for alle lønnstakere under ett til om lag 4,9 pst., mot en vekst på 6,2 pst. året før. Lønnsveksten hos Norges handelspartnere ligger til sammenlikning rundt eller i overkant av 3 pst. Det gjennomsnittlige lønnsoverhenget inn i 2000 anslås til i størrelsesorden 1,3 pst. Dette er under halvparten av overhenget inn i 1999.

Inntektspolitikken står overfor betydelige utfordringer. Internasjonalt legges det stor vekt på å holde prisveksten lav. Den kostnadsmessige konkurranseevnen kan over tid bare opprettholdes dersom pris - og kostnadsveksten i Norge er på linje med de landene vi konkurrerer med. Samtidig er arbeidsledigheten i mange av disse landene høyere enn i Norge, hvor det er mangel på arbeidskraft i mange sektorer. I en slik situasjon er det krevende å videreføre en lønns- og prisvekst på linje med handelspartnerne. Skal vi klare det, er det viktig at alle grupper viser moderasjon. Kravet om moderasjon må også gjelde ledere i næringslivet, som de siste årene har hatt en klart høyere inntektsvekst enn gjennomsnittet for arbeidstakere. I 1999 økte lønningene for topplederne i de største foretakene i privat næringsvirksomhet (bedrifter med mer enn 250 ansatte) med 16,5 pst., etter en vekst på hele 18,1 pst. året før.

Ledere utgjør en liten gruppe. Særskilte tillegg til denne gruppen gir således isolert sett ikke store utslag i den totale lønnsveksten. Høye tillegg til ledere kan imidlertid bidra til å svekke oppslutningen om det inntektspolitiske samarbeidet og skape økte forskjeller i samfunnet. Uten at de som tjener mest bidrar, er det vanskelig å få allmenn oppslutning om moderate inntektsoppgjør. At nettopp slike grupper stiller seg utenfor samarbeidet, men likevel høster fordelene av det gjennom økt aktivitet og lav prisvekst, gir uheldige signaler.

Sverige har siden 1997 praktisert en ordning med retningslinjer for ansettelsesvilkår for personer i ledelsen av heleide statlige selskaper. Retningslinjene omhandler blant annet prinsipper for lønnsfastsettelse, pensjonsvilkår og avgangsvederlag. Det heter blant annet i retningslinjene at lønnsnivået skal være konkurransedyktig, men ikke lønnsledende. Pensjonsvilkårene skal avpasses etter lønn og øvrige goder, mens tilstått avgangsvederlag ikke kan overstige 24 månedslønner (inkl. oppsigelsestid). I svar på skriftlig spørsmål fra stortingsrepresentant Odd Roger Enoksen viser Statsministeren til at de reglene som gjelder for opplysningsplikt om lønn og andre avtaler for toppledere i store statlige selskaper i Norge, vil bli innskjerpet. I brevet fra Statsministeren av 12. april d.å. heter det:

«(....) Jeg er kjent med at det i Sverige praktiseres en ordning med retningslinjer for ansettelsesvilkår for personer i ledelsen for heleide statsselskaper. Retningslinjene endrer ikke styrenes ansvar for slike vilkår. Regjeringen vurderer hvorvidt det vil være hensiktsmessig å innføre slike retningslinjer også i Norge.

Regjeringen vil videre innføre som praksis et vedlegg til fagdepartementenes årlige budsjettproposisjoner, hvor det gis en samlet framstilling av ledernes ansettelsesvilkår i det enkelte heleide statlige foretak.»

Årets inntektsoppgjør startet 6. mars med forhandlinger mellom LO og NHO. Den 16. mars ble det brudd i forhandlingene, og oppgjøret gikk til mekling. Partene ble natt til lørdag 1. april enige om å anbefale et meklingsforslag. Det anbefalte meklingsforslaget ble sendt til uravstemming blant LOs medlemmer. Resultatene av uravstemmingen, som ble offentliggjort fredag 28. april, viste at 64,3 pst. stemte nei og 33,9 pst. stemte ja til det anbefalte forslaget. Det var overvekt av nei-stemmer i alle forbundene med unntak av Forbundet for ledelse og teknikk. Over 80 000 arbeidere gikk dermed ut i streik fra 3. mai. Partene gjenopptok forhandlingene 8. mai, og ble natt til 9. mai enige om å anbefale et nytt meklingsforslag. Forslaget ble denne gangen enstemmig anbefalt i LOs forhandlingsdelegasjon, og forslaget skal til uravstemning blant LOs medlemmer med svarfrist torsdag 25. mai.

Forslaget har følgende hovedpunkter:

• Det gis et generelt tillegg på 1,50 kroner pr. time med virkning fra 9. mai (2 925 kroner pr. år) i 2000. I tillegg gis særskilte lavlønn/likelønnstillegg på 2 kroner pr. time med virkning fra 9. mai 2000 for avtaleområder med lønnsnivå på 87 pst. og lavere av gjennomsnittlig industriarbeiderlønn. For avtaleområder med lønnsnivå mellom 87 pst. og 92 pst. av gjennomsnittlig industriarbeiderlønn utgjør dette tillegget 1,50 kroner pr. time med virkning fra 9. mai. Som ledd i årets samordnede oppgjør er det også gjennomført forbundsvise tilpasningsforhandlinger. Disse tilleggene utgjør i gjennomsnitt 20 øre pr. time.

• Det gis et generelt tillegg på 1 krone pr. time fra 1. april 2001. I tillegg gis tilsvarende lav- og likelønnstillegg i 2001 som i inneværende år. Lokale forhandlinger skal føres på basis av de enkelte overenskomster, og slik at tillegg skal gis på grunnlag av den økonomiske situasjonen og utsiktene for den enkelte bedrift.

• Den femte ferieuken innføres med full lønnskompensasjon ved at alle ansatte innen dette avtaleområdet får to ekstra feriedager i 2001 og de resterende to dagene i 2002. Arbeidstakere over 60 år beholder fordelen ved én uke lengre ferie. Kostnadene for bedriftene av de to første feriedagene påløper i 2000 og av de to neste feriedagene i 2001.

• Det skal utredes hvordan en støtteordning til livsopphold under utdanningspermisjon kan utformes. Fra partenes side er det forutsatt at et eventuelt forslag skal gjelde hele arbeidslivet.

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Lønnsoverhenget inn i 2000 og lønnstilleggene som følger av forslaget ovenfor, bidrar til sammen til en årslønnsvekst fra 1999 til 2000 på om lag 2,3 pst. for industriarbeidere og om lag 2½ pst. for arbeidere i alt i LO/NHO-området. I tillegg kommer lønnsglidning, som for industriarbeiderne har vært om lag 1,6 pst. i gjennomsnitt de siste 5 årene. Virkninger av økt ferie, som anslås å påløpe med om lag 0,8 pst. både i 2000 og 2001, kommer i tillegg ved beregning av lønnsrammen i forslaget som nå foreligger.

LO Service brøt forhandlingene med Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) 9. april. Dermed gikk dette oppgjøret til mekling. Meklingen ble ikke avsluttet før denne meldingen ble ferdigstilt.

I offentlig sektor startet forhandlingene 10. april. Forhandlingene i det statlige tariffområdet ble brutt torsdag 4. mai. Oppgjøret gikk deretter til mekling. Meklingsfristen utløper ved midnatt 25. mai. Forhandlingene i det kommunale tariffområdet ble også brutt, og oppgjørene gikk til mekling. Meklingsfristen utløper ved midnatt 25. mai også i dette oppgjøret.

Det er i denne meldingen lagt til grunn en gjennomsnittlig årslønnsvekst for alle grupper lønnstakere under ett på 3¾ pst. fra 1999 til 2000. Dette anslaget er usikkert, bl.a. fordi flere oppgjør ennå ikke er avsluttet. I tillegg er det vanskelig å anslå lønnsglidningen og lønnsutviklingen utenfor de store avtaleområdene. Sammen med en anslått prisstigning på 2,6 pst. innebærer den anslåtte årslønnsveksten en gjennomsnittlig reallønnsvekst fra 1999 til 2000 på i størrelsesorden 1¼ pst. Dette er i så fall på linje med den gjennomsnittlige årlige reallønnsveksten i første halvdel av 1990-tallet og noe høyere enn gjennomsnittet de siste 20 årene.

I definisjonen av årslønnsvekst inngår ikke kostnader for bedriftene som følge av økt ferie, jf. boks 2.2 i kapittel 2. Timelønnskostnadene for norske industribedrifter kan bl.a. av denne grunn vokse klart sterkere enn årslønnen.

Kompetansereformen er et sentralt forhandlingstema også i årets oppgjør. I et brev fra Statsministeren av 9. mai d.å. til Riksmeklingsmannen heter det:

«Jeg viser til brev av 8.5 om meklingen med henblikk på å få slutt på streiken mellom LO/NHO.

Regjeringen legger til grunn at partene er enige om at utviklingen av en eventuell ordning vedrørende støtte til livsopphold ved utdanningspermisjon må skje i et samspill mellom arbeidslivets parter og de politiske myndigheter.

Partene ønsker å få utredet nærmere hvordan en slik støtteordning kan utformes og at dette bør skje i et utredningsarbeid sammen med myndighetene.

Regjeringen bekrefter at et slikt utredningsarbeid vil bli igangsatt med sikte på å etablere en ordning som gjelder hele arbeidslivet. Regjeringen vil utarbeide mandat og framsdriftsplan for utredningsarbeidet i nært samarbeid med partene og fremme nødvendige forslag for Stortinget.»

3.6.2 Sysselsettingspolitikken

Det er fortsatt betydelig press i store deler av norsk økonomi. Etterspørselen etter arbeidskraft er høy i flere sektorer, og yrkesdeltakelsen er nå rekordhøy både i norsk og internasjonal sammenheng. Potensialet for en ytterligere økning i yrkesdeltakingen er trolig begrenset. Mens arbeidsstyrken økte med nesten 25 000 personer i gjennomsnitt pr. år fra begynnelsen av 1970-tallet og fram til i fjor, må en regne med en vesentlig lavere arbeidsstyrkevekst de neste årene. Samtidig vil etterspørselen etter arbeidskraft i offentlig sektor øke betydelig framover, noe som blant annet må ses i sammenheng med at gjennomføringen av vedtatte velferdsreformer vil øke behovet for arbeidskraft i kommunesektoren.

For enkelte grupper er det likevel trolig et visst potensial for økt arbeidstilbud. Den høye andelen deltidsarbeidende kvinner kan innebære at det er rom for at flere kvinner kan øke sin arbeidstid. I arbeidskraftundersøkelsen (AKU) er det mange kvinner som oppfatter seg som undersysselsatte, dvs. at de kunne tenke seg å øke sin arbeidstid hvis det var muligheter for det. Blant ungdom og innvandrere kan det også være muligheter for økt deltakelse i arbeidslivet. Innvandrere har bl.a. en vesentlig lavere yrkesdeltakelse og høyere arbeidsledighet enn befolkningen ellers.

Ledigheten er noe ulikt fordelt mellom fylkene, jf. tabell 3.10. I Trøndelag og i Nord-Norge er ledigheten gjennomgående høyere enn i de fleste Østlandsfylkene. Økt mobilitet av arbeidskraft fra områder med overskudd av arbeidskraft til områder med stor etterspørsel etter arbeidskraft kan dempe presset i arbeidsmarkedet.

Med utsikter til knapphet på arbeidskraft i flere delarbeidsmarkeder, vil tilgangen på arbeidskraft være en helt avgjørende faktor for utviklingen i norsk økonomi i årene framover. På kort sikt er det viktig å motvirke flaskehalser i arbeidsmarkedet og sikre en lønns- og prisvekst på linje med våre handelspartnere. På lengre sikt er det viktig å stimulere til høy yrkesdeltaking for å kunne møte eldrebølgen og sette oss i stand til å produsere blant annet de velferdstjenestene det er behov for.

For å opprettholde arbeidsstyrken over tid er det avgjørende å motvirke tendensen til økt tidligavgang fra arbeidslivet. I fjor ble 33 500 nye personer uføretrygdet. Det svarer til mer enn halvparten av et fødselskull. De nye uførepensjonistene blir også yngre. I tillegg gikk 10 100 personer av med AFP-pensjon i 1999. Innføringen av ordningen med kontantstøtte har også bidratt til å redusere arbeidstilbudet. Statistisk sentralbyrå har anslått at kontantstøtteordningen har redusert arbeidstilbudet med mellom 3 500 og 4 500 årsverk. Samtidig øker sykefraværet sterkt. Sykefravær utover den arbeidsgiverfinansierte perioden utgjorde i gjennomsnitt 11,7 arbeidsdager pr. lønnstaker i fjor. I tillegg kommer det arbeidsgiverfinansierte sykefraværet.

Den sterke veksten i sykefraværet og uføretrygdingen gjør at Regjeringen finner det nødvendig å foreslå å utvide arbeidsgiverperioden for sykepenger med 3 dager til 3 uker, og foreslå innstramminger i praktiseringen av regelverket for uførepensjonering. For en nærmere omtale av forslagene vises til St. prp. nr. 61(1999-2000) som fremmes sammen med denne meldingen.

I dagens situasjon må arbeidsmarkedspolitikken rettes inn mot å sikre tilgangen på kvalifisert arbeidskraft. En sentral oppgave for arbeidsmarkedsetaten er derfor å framskaffe informasjon om ledige stillinger og arbeidsøkeres kvalifikasjoner og presentere slik informasjon lett tilgjengelig for brukerne. Målrettet formidlingsbistand til arbeidssøkere og rekrutteringsbistand til arbeidsgivere er viktig for å sikre god flyt av arbeidskraft fra bransjer og næringer som bygges ned, til virksomheter som er i vekst. I 1999 gjennomførte arbeidsmarkedsetaten 216 000 formidlinger. Dette er om lag 50 pst. flere enn året før. Formidling til kortvarige vikariater, ofte formidling av samme person til flere vikariater i løpet av en periode, har økt særlig sterkt de seneste årene, og antall formidlede personer avtok med 6 pst. fra 1998 til 1999.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet vil styrke innsatsen for å rekruttere sykepleiere, leger og tannleger fra utlandet i andre halvår 2000 innenfor gitt bevilgning. Ved at Arbeids- og administrasjonsdepartementet omdisponerer 4 mill. kroner innenfor sitt budsjett og Sosial- og helsedepartementet foreslår å omdisponere 1 mill. kroner på sitt budsjett, vil det samlet bli stilt 24,5 mill. kroner til arbeidsamarkedsetatens disposisjon for rekruttering av utenlandsk helsepersonell i 2000. Rekrutteringen foregår gjennom et eget prosjekt i regi av arbeidsmarkedsetaten og retter seg mot EØS-land, særlig mot Finland og Tyskland. Midlene gir mulighet for rekruttering av om lag 500 personer.

Saldert budsjett for 2000 gir rom for 11 000 plasser under de ordinære arbeidsmarkedstiltakene. I Nasjonalbudsjettet 2000 ble det lagt til grunn at tiltaksnivået for andre halvår 2000 ville bli nærmere vurdert i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett. Utviklingen hittil i år tilsier ikke en vesentlig annerledes innretning av arbeidsmarkedspolitikken enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2000, og Regjeringen vil ikke foreslå å endre bevilgningen til arbeidsmarkedstiltakene. Det blir imidlertid lagt opp til en viss justering av innretningen av tiltakene i andre halvår. Om lag 3 000 av plassene ble i Nasjonalbudsjettet reservert for oppsagte og permitterte personer fra oljerelatert industri. En del av disse plassene vil i andre halvår i år også kunne brukes overfor andre grupper ledige, primært langtidsledige og nylig ankomne innvandrere. Det må ses i sammenheng med at utviklingen i oljerelatert industri har vært gunstigere enn lagt til grunn i fjor høst. Sysselsettingen i verkstedindustrien og i den delen av industrien som bygger skip og oljeplattformer avtok med 2 600 personer fra 1998 til 1999. Fallet i sysselsettingen innen oljerelatert virksomhet må ses i sammenheng med den nødvendige omstillingen til et lavere aktivitetsnivå. Økningen i ledigheten for industriarbeidere ser imidlertid ut til å være i ferd med å stoppe opp. Ved utgangen av april 2000 var det registrert 2 500 flere helt ledige industriarbeidere i forhold til samme måned i fjor.

Under de spesielle arbeidsmarkedstiltakene for yrkeshemmede gir bevilgningen for 2000 rom for et gjennomsnittlig nivå på om lag 20 100 tiltaksplasser. Målet om at minst ¾ av de yrkeshemmede skal delta på tiltak videreføres i 2000. I Inst. S. nr. 5 (1999-2000) uttrykker kommunalkomitéen bekymring for at støttesatsene til enkelte av tiltakene er for lave og at dette kan føre til at enkelte yrkeshemmede »skyves ut» av tiltak. Regjeringen legger til grunn at tiltakene utformes slik at de dekker brukernes behov og bidrar til en vellykket overgang til og integrering i ordinært arbeidsliv. Regjeringen har derfor en løpende vurdering av innholdet i tiltakene, herunder støttesatsene. På bakgrunn av stortingskomitéens merknad er et særkilt arbeid med å vurdere støttesatsene i de ulike tiltakene igangsatt. Regjeringen vil komme tilbake til dette arbeidet i budsjettet for 2001.

På det meste var det 32 Arbeidsmarkedsopplæringssentre (AMO-sentre) i arbeidsmarkedsetatens regi. Alle AMO-sentrene, med unntak av sentrene i Alta og på Lierskogen, er overført til de respektive fylkeskommunene. For begge de to gjenværende AMO-sentrene har forhandlinger med fylkeskommunene ikke ført fram. Overføring til andre aktuelle aktører har vist seg ikke å være aktuelt. Begge AMO-sentrene har hatt lav kapasitetsutnyttelse og derfor høye enhetskostnader. Arbeids- og administrasjonsdepartementet vil ta initiativ til å legge ned AMO-sentrene i Alta og på Lierskogen. Innenfor rammene som er bevilget til arbeidsmarkedstiltak, vil arbeidsmarkedsetaten fortsatt kunne tilby AMO-kurs som er godt tilpasset de lediges behov ved kjøp fra andre kursleverandører.

3.7 Konkurranseflateutvalget

3.7.1 Innledning

Ved kongelig resolusjon av 18. juni 1999 ble det oppnevnt et utvalg som skulle kartlegge norsk finanssektors konkurransekraft.

Konkurranseflateutvalget ble gitt følgende mandat:

«Utvalget skal kartlegge norsk finanssektors internasjonale konkurransekraft. Kartleggingen skal omfatte både bank-, forsikrings- og verdipapirnæringen. Utvalget skal gi en beskrivelse av viktige trekk ved finanssektoren i Norge og i andre land som det kan være naturlig å sammenligne seg med. Både struktur, lønnsomhet og volummessige forhold skal omfattes av beskrivelsen. Sverige og Danmark må minst inngå i en slik sammenligning. I den grad det er mulig og hensiktsmessig skal utvalget se både på den konkurranse norske institusjoner møter på hjemmemarkedet gjennom utenlandske institusjoners etablering av filial eller datterselskaper eller grensekryssende virksomhet, og norske aktørers etterspørsel etter finansielle produkter direkte i det internasjonale markedet. Tilsvarende bør det gis en oversikt over norske institusjoners virksomhet i andre land. Utvalget skal kartlegge og identifisere sentrale årsaker til de utviklingstrekk en kan observere. Eksempler på slike faktorer, kan være markedsforhold, kostnadsforhold, tilgang på kompetanse, den teknologiske utviklingen og finansielle innovasjoner eller sider ved de aktuelle regelverk. Utvalget bør også vurdere hvilke forhold som særlig vil kunne ha betydning for finansnæringens konkurransedyktighet i årene fremover. På bakgrunn av de utviklingstrekk og årsaksforhold som kartlegges, skal utvalget vurdere hva som er norsk finansnærings viktigste fordeler og ulemper sammenlignet med aktuelle utenlandske markeder.»

Utvalget ble sammensatt av representanter fra ulike sentrale institusjoner og organisasjoner, samt enkelte frittstående representanter. Utvalget ble ledet av professor Einar Hope. Innstillingen ble avgitt til Finansdepartementet 28. mars 2000.

3.7.2 Nærmere om utvalgets innstilling

Med bakgrunn i mandatet har utvalget vurdert hva som er norsk finansnærings viktigste fordeler og ulemper sammenlignet med aktuelle utenlandske aktører, på bakgrunn av de utviklingstrekk og årsaksforhold som er kartlagt i utredningen. Utvalget gjør i innstillingen oppmerksom på at vurderingen av fordeler og ulemper må ses i lys av de hovedutfordringer som norsk finansnæring vil stå overfor i tiden fremover. Utvalget fremhever i den sammenheng spesielt at norsk finansnæring vil møte økt internasjonal konkurranse, bl.a. på bakgrunn av den teknologiske utviklingen. Dette medfører at finansmarkedenes struktur og virkemåte er under forandring, og som igjen stiller krav til at lovgivning og regelverk må utvikles og tilpasses, slik at dette gir en hensiktsmessig ramme for finansmarkedenes virkemåte på kort og lang sikt.

Utvalget peker på at det har funnet sted en betydelig strukturtilpasning innenfor norsk finanssektor i de senere år gjennom fusjoner, oppkjøp, allianser og ulike former for strukturelle samarbeidstiltak mellom markedsaktører. Dette har alt i alt virket konkurranse- og effektivitetsfremmende for næringen.

Strukturtilpasningen i finansnæringen synes etter utvalgets oppfatning å ha kommet lengre i en del andre land som norsk finanssektor står i et potensielt konkurranseforhold til under økende internasjonal konkurranse. Årsakene til en langsommere strukturtilpasning for norsk finansnæring kan være flere. Utvalget peker bl.a. på det nasjonale regelverket og praktiseringen av dette. Utvalget understreker imidlertid at norsk finansnæring har et eget ansvar for å utvikle sine markeds- og konkurransestrategier overfor nasjonal og internasjonal konkurranse.

Utvalget vurderer konkurransen i norske finansmarkeder alt i alt til å ha blitt vesentlig styrket de senere år. At norske finansmarkedsaktører har tilpasset seg til aktiv konkurranse, og fått erfaring med å operere på en konkurransearena i det innenlandske marked, er etter utvalgets oppfatning et godt utgangspunkt for å møte konkurranse og delta i økt internasjonal konkurranse som følge av markedsintegrasjon og internasjonalisering av finansmarkedene.

På noen områder synes konkurransen fra utenlandske aktører å være noe mer begrenset. Dette gjelder i første rekke for livsforsikringsmarkedene, der utenlandsetablering og grensekryssende virksomhet har hatt et lite omfang til nå. Forholdene kan imidlertid endre seg fremover. Etter utvalgets syn kan det for forsikringsmarkedenes vedkommende være spesielt vanskelig å vurdere konkurranseflatene mot utlandet og intensiteten i konkurransen løsrevet fra regulatoriske og andre forhold som gjelder for forsikringsnæringen; jf. for eksempel skattereglene til fordel for innenlandske forsikringstakere innen livsforsikring.

Det norske finansmarkedet er lite, og størrelsen legger visse begrensninger på mulighetene til aktiv markedstilpasning som følge av endrede internasjonale konkurranseforhold. På områder der det foreligger potensielle stordrifts- eller breddefordeler, kan markedsstørrelsen etter utvalgets oppfatning gjøre det vanskelig å realisere disse fordelene fullt ut gjennom tilpasninger innenfor det nasjonale marked. Størrelsesforholdene kan også legge begrensninger på norske finansinstitusjoners muligheter til å betjene større, profesjonelle norske kunder under økt internasjonal konkurranse og markedsintegrasjon.

Det er to aspekter ved kostnadsstrukturen til norske finansielle foretak som etter utvalgets syn bør holdes adskilt fra hverandre i en vurdering av kostnadenes betydning for foretakenes internasjonale konkurranseevne. Det ene gjelder omfanget og utnyttelsen av reelle stordrifts- og/eller breddefordeler som foreligger i produksjonen av en del finansielle produkter og tjenester ved gitt teknologi. Det andre er spørsmålet om hvor kostnadseffektive norske finansielle foretak er til å fremstille produkter og tjenester ved gitt produksjonsomfang (skala) og teknologi. Norske finansinstitusjoner satset tidlig på å ta i bruk teknologi i produksjonen av finansielle produkter og tjenester og vurderes av utvalget alt i alt til å ligge langt fremme internasjonalt sett i teknologisk henseende. Dette har etter utvalgets oppfatning resultert i betydelige produktivitetsforbedringer i næringen, og gjort det mulig å redusere innsatsen av arbeidskraft per produsert enhet.

Det samlede kostnadsbildet for norske finansinstitusjoner er således sammensatt og må vurderes i lys av det. På den ene side kan det på områder der det foreligger klare skalafordeler være vanskelig å realisere effektive nasjonale strukturløsninger og møte konkurransen fra utenlandske markedsaktører. Dette henger sammen med at det norske markedet er lite, og at man kan risikere å pådra seg en kostnadsulempe ved nasjonale tilpasninger. På den annen side synes norske aktører gjennomgående å ha en kostnadsfordel som følge av høyere kostnadseffektivitet enn en del utenlandske konkurrenter. Etter hvert som den internasjonale konkurransen øker, må man imidlertid forvente at denne kostnadsfordelen vil avta. I et langsiktig perspektiv mener utvalget at det følgelig er evnen til å utnytte de stordrifts- og breddefordeler som foreligger som blir avgjørende for den internasjonale konkurransekraft i kostnadsmessig henseende.

Det norske verdipapirmarkedet er lite. Deler av det norske aksjemarkedet synes å være for lite likvid til at det kan fungere effektivt. Det er også forhold ved organiseringen av børsomsetningen som har virket hemmende på utviklingen av markedet og derigjennom på dets konkurransedyktighet i forhold til andre aksjemarkeder. Den raske internasjonaliseringen av verdipapirmarkedene vil stille økte krav til de organiserte markedsplasser og til omsetnings- og oppgjørssystemene. Ikke minst vil det kreve grensekryssende samordning og samarbeid mellom nasjonale omsetnings- og oppgjørsinstanser for å få utviklet effektive verdipapirmarkeder. Visse tiltak er gjennomført eller vurderes gjennomført fra norsk side. I denne prosessen synes det likevel etter utvalgets syn som om norske aktører ikke har vært tilstrekkelig aktive med hensyn til å tilpasse seg til utviklingen og sikre konkurranseposisjonen for det norske verdipapirmarkedet under økt internasjonal konkurranse. Forslaget til ny børslov kan etter utvalgets syn gi et bedre lovgrunnlag for slik tilpasning.

Utvalget legger i sin innstilling vekt på at hensynet til utviklingen av en nødvendig finansiell egenkompetanse for norsk næringsliv tilsier at det er ønskelig med at finansielt kunnskapsnettverk i Norge. Siden et slikt nettverk i betydelig grad er avhengig av at det ligger hovedkontorfunksjoner i Norge, har det etter utvalgets oppfatning en egenverdi at det produseres finansielle tjenester i Norge i et slikt omfang at et finansielt kompetansenettverk kan holdes ved like. For utvalget synes det ikke hensiktsmessig at myndighetene bruker næringspolitiske tiltak for spesifikt å styrke finansnæringen i Norge. Lover og regler for finansnæringen i Norge bør i hovedsak ta sikte på etablere rammevilkår og konkurranseforhold for norsk finansvirksomhet tilsvarende det som gjelder for andre land i EØS-området. Vesentlige avvik bør etter utvalgets oppfatning kun forekomme i den grad det i Norge gjør seg gjeldende særlige behov eller hensyn som ikke er tilstrekkelig ivaretatt i utformingen av et felles europeisk regelverk.

Regelverket for norsk finanssektor utgjør samlet sett rammevilkår av stor betydning for sektorens internasjonale konkurranseevne. Det er viktig at regelverket utformes og praktiseres slik at det legges til rette for velfungerende finansielle markeder og en effektiv finansnæring.

Dette representerer etter utvalgets oppfatning en betydelig utfordring, ikke minst med tanke på det omfattende internasjonale regelarbeid som pågår, og som legger føringer for norsk regelutforming på finansområdet. Når det gjelder EU, synes det for utvalget som om arbeidet med å implementere EU-kommisjonens handlingsplan for finanssektoren på enkelte områder går raskere enn opprinnelig antatt. Som EØS-medlem blir Norge direkte berørt av de tiltak som iverksettes gjennom dette programmet.

Det ble i norsk regelverk tidlig åpnet opp for eier- og samarbeidsformer på tvers av skillet mellom bank og forsikring, og Norge var det første europeiske land med et felles tilsyn for hele finansområdet. Utvalget understreker betydningen av kompetente tilsynsorganer og god tilsynspraksis som tilpasses og utvikles i takt med endrede markeds- og konkurranseforhold. Utvalget understreker også betydningen av at solititetshensyn vektlegges for å sikre finansnæringens stabilitet.

Etter utvalgets oppfatning er det viktig at regelverk vurderes samlet og i sammenheng, uten å vektlegge for sterkt enkeltforhold som kan virke negativt eller positivt for norsk finansnærings konkurranseevne. Regelverket for finansnæringen er omfattende og komplekst, og det kan derfor ha liten hensikt å trekke ut enkeltbestemmelser og vurdere disse løsrevet fra helheten. Utvalgets anliggende har i denne forbindelse vært å påpeke forhold som anses å ha særlig betydning for finansnæringens internasjonale konkurranseevne.

Det er viktig at det legges best mulig til rette for virksom konkurranse i finansnæringen, slik at hensynet til effektivitet i ressursbruken ivaretas. Utvalget vektlegger betydningen av at finansnæringen raskt tilpasser strukturen til endrede rammevilkår og markedskrav, og at det utvikles nye produkter og tjenester i samsvar med forbrukernes preferanser og krav. En effektiv finansnæring er etter utvalgets vurdering en forutsetning for norsk finanssektors konkurransedyktighet stilt overfor økt internasjonal konkurranse.

Konkurransen i finansmarkedene fra ikke-finansielle aktører har foreløpig vært begrenset. Det er imidlertid grunn til å forvente at dette vil endre seg i tiden fremover. Spesielt vil teknologisk konvergens mellom finansvirksomhet, informasjons- og datateknologi og telekommunikasjon kunne skape nye konkurranseflater og konkurransearenaer. Dette vil påvirke strukturen i finansnæringen og reise nye markedsmessige og regulatoriske problemstillinger, som norske konkurranse- og reguleringsmyndigheter vil måtte forholde seg til.

3.7.3 Nærmere om den videre oppfølgingen av konkurranseflateutvalgets innstilling

Som nevnt ovenfor har utvalget lagt vekt på at regelverket må vurderes som en helhet. Samtidig har utvalget i sin innstilling pekt på noen forhold som enkeltvis og samlet sett kan representere en konkurranseulempe for norsk finanssektor. Utvalgets generelle anbefaling er at disse forhold utredes nærmere og at dette gis høy prioritet ut fra hensynet til norske finansmarkedsaktørers konkurransevilkår i regelverks- og reguleringsmessig henseende:

• Konkurranseflateutvalget peker i sin innstilling på at den samlede virksomhetsregulering av livsforsikringsnæringen består av en rekke enkeltreguleringer som har kommet til over tid, og som samvirker med hverandre på ulike måter. Utvalget mener det er behov for å foreta en gjennomgang av regelverket for livsforsikring med sikte på forenkling og modernisering, og at en slik gjennomgang bør gis høy prioritet for å sikre norske livsforsikringsselskaper rammevilkår for effektiv drift og konkurranse på tilsvarende betingelser som gjelder for andre land.

• Utvalget har gått gjennom enkelte forhold knyttet til kapitaldekningsreglene, og som skiller Norge fra andre land. Gjennomgangen berørte forhold som adgangen til opptak av tidsbegrenset lånekapital, vekting av boliglån og de såkalte krysseiebestemmelsene. Utvalget legger til grunn at dette er forhold som bør vurderes nærmere med sikte på tilpasning til regler som gjelder internasjonalt.

• Den norske ordningen for innskuddssikring skiller seg fra resten av EØS-området på enkelte punkter, herunder med hensyn til dekningsgrad og beregningsgrunnlag. Dette gir en bedre kundebeskyttelse. Utvalget ser samtidig at det er noen ulemper forbundet med den norske modellen for sikringsfond, og spesielt er det en kostnadsmessig konkurranseulempe for de bankene som må betale full avgift.

• Utvalget tar også opp spørsmål knyttet til såkalt verdipapirisering og særskilt sikre obligasjoner. Dette er spørsmål som Banklovkommisjonen er i ferd med å utrede nærmere.

• I konkurranseflateutvalgets innstilling går det fram at utvalget mener det vil være viktig å utvikle de private norske kapitalforvaltningsmiljøene for å kunne møte en økende internasjonal konkurranse. Dette vil i første rekke være en oppgave for de berørte private aktører selv. Utvalget mener at myndighetene bør gjennomgå dagens forvaltningspraksis i lys av lovgivning og praksis fra andre EØS-land, med sikte på å vurdere i hvilken grad en kan kombinere de krav til separasjon og forsvarlige forvaltningsbeslutninger som følger av EØS-reglene som svarer til UCITS-direktivet med ønsket om å skape brede, kompetente og konkurransedyktige forvaltningsmiljøer også i Norge.

• Utvalget har sin innstilling pekt på viktigheten av at konkurransepolitikken håndheves aktivt for å sikre virksom konkurranse, og at det er en klar ansvars- og oppgavefordeling mellom regulerings- og konkurransemyndigheter på finansmarkedsområdet. Integrasjonen og konsentrasjonen i finansmarkedene medfører at flere konkurransesaker innen EØS-området kommer frem til behandling og avgjørelse for EU-kommisjonen i Brussel. Dette medvirker til å endre kompetanseforholdet mellom nasjonale konkurransemyndigheter og Kommisjonen i slike saker. Det pågår for tiden drøftinger innen EU om å endre oppgavefordelingen mellom Kommisjonen og de nasjonale konkurransemyndigheter i retning av å føre tilbake til det nasjonale plan avgjørelsesmyndighet i en del typer konkurransesaker etter subsidiaritetsprinsippet. Beslutning om dette er imidlertid ikke truffet ennå. En eventuell beslutning langs disse linjer vil trolig forsterke behovet for å harmonisere konkurranselovgivning og regelverk for konkurranse innen EØS-området. Arbeids- og administrasjonsdepartementet har til vurdering spørsmål knyttet til en bred gjennomgang av konkurranselovgivningen.

Departementet slutter seg til utvalgets synspunkt om at regelverket må vurderes som en helhet for å få et dekkende inntrykk av finansnæringens rammevilkår og konkurranseposisjon. Det er et mål å innrette oppfølgingen av utvalgets innstilling slik at en oppnår et mest mulig helhetlig regelverk. Departementet legger til grunn at norske finansmarkedsaktører samlet sett ikke skal ha konkurranseulemper i forhold til de som de konkurrerer med. Norske rammevilkår må således være slik at de legger grunnlaget for at norske finansinstitusjoner er konkurransedyktige. Regelverket vil bli gjennomgått med sikte på å bidra til dette. Utvalgets anbefalinger omfatter større prinsipielle spørsmål som krever en bred vurdering. Dette gjelder for eksempel virksomhetsreguleringen for livsforsikringsnæringen. Det vil etter departementets oppfatning være hensiktsmessig at dette knyttes opp til Banklovkommisjonens arbeid. Departementet vil om kort tid gi et revidert mandat for dette arbeidet.

Utvalgets anbefalinger omfatter også en del forhold som er under utredning av Banklovkommisjonen, jf. for eksempel spørsmålene om verdipapirisering og særskilt sikre obligasjoner. Disse vil bli tatt opp i kommisjonens neste utredning som ventes å foreligge vinteren 2001.

Utvalget tar også opp enkelte saker av mer avgrenset omfang som det er naturlig å følge opp som en del av forvaltningens arbeid. Disse vil bli vurdert raskt. Finansdepartementet har i dag fastsatt endring i forskrift 25. mars 1991 om anvendelse av kapitaldekningsregler på konsolidert basis mv. Endringen går ut på at det ved anvendelse av kapitaldekningsreglene på konsolidert basis skal skilles mellom eiendeler i andre finansinstitusjoner som eies av forsikringsselskap i konsernet og eiendeler som eies av andre finansinstitusjoner i konsernet. En slik endring vil sikre likebehandling når det gjelder forsikringsselskaper i og utenfor konsern, uavhengig av hvordan konsernet er organisert. De lempeligere krav til forsikringsselskapers krysseie, som tidligere er foretatt, og den endringen som nå er foretatt, innebærer at faren for konkurransemessige ulemper for norske forsikringsselskaper, som følge av krysseiebestemmelsene, er betydelig redusert.