1 Bakgrunn
1.1 Innledning
Regjeringen Bondevik satte 5. mars 1999 ned et utvalg ledet av utdanningsdirektør Bjørn Berg for å utrede behovet for ulike typer utdanning som i dag verken kan defineres som videregående opplæring eller høyere utdanning. Utvalget avga sin innstilling NOU 2000: 5 «Mellom barken og veden» 1. mars 2000.
Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet varslet i St.prp. nr. 1 (2000-01) at oppfølgingen av Bergutvalget skulle ses i sammenheng med arbeidet på grunnlag av Mjøsutvalgets og Aamodtutvalgets innstillinger (NOU 2000: 14 «Frihet med ansvar» og NOU 1999: 33 «Nyttige lærepenger»). En stortingsmelding på dette grunnlag ble varslet fremlagt våren 2001.
I Trontaledebatten 11. oktober 2000 gjorde Stortinget følgende vedtak:
«Stortinget ber Regjeringen fremlegge egen sak for Stortinget om Bergutvalgets innstilling om fagskoleutdanninger (NOU 2000: 5) i løpet av høstsesjonen 2000.»
Denne meldingen skal imøtekomme dette ønsket. Enkelte spørsmål av relevans for Bergutvalget vil likevel vanskelig kunne behandles isolert fra de to andre utredningene. Slike spørsmål vil departementet derfor komme tilbake til i den bredere meldingen som omfatter reformer i universitets- og høgskoleutdanningen og studiefinansieringen, og som vil bli lagt fram våren 2001. I denne vil det inngå en drøfting av tilknytningsformer, finansieringsmekanismer, kvalitetssikringssystem og utforming av studiefinansieringen. De generelle endringene som dette fører til, vil også kunne få betydning for de utdanningstilbud som omtales i meldingen her.
1.2 Rammer og forutsetninger
Et hovedmål for utdanningspolitikken er at flest mulig får brukt sine muligheter og talenter gjennom tilgang til utdanning og mulighet for personlig vekst og utvikling. Satsing på utdanning er en investering i den enkeltes velferd og i fremtidig sysselsetting og en forutsetning for vår demokratiske samfunnsform og for velferdsstaten.
Dette målet gjelder hele utdannings- og kompetansepolitikken som må virke sammen i et system for livslang læring. Også de utdanningene som per i dag ikke omfattes av opplæringsloven eller lovene for høyere utdanning, må stå sentralt i en utdanningspolitikk der det satses på å bygge opp kompetanse for å gi bedre grunnlag for sosial og økonomisk vekst og utvikling. Investering i ulike typer utdanning ut over videregående opplæring gir flere grupper tilgang til kompetanseutvikling på et høyere nivå.
Livslang læring omfatter opplæring på alle nivå, både formell og ikke-formell, og realkompetanse tilegnet i arbeids- og samfunnsliv. Livslang læring må bli en naturlig del av fremtidens arbeids- og samfunnsliv. Opplæring og forberedelser til yrkeslivet er ikke noe som skjer en gang for alle. I et komplisert og teknologisk avansert samfunn er behovet for ny kompetanse vedvarende. Dette krever at læring og arbeid blir sett i sammenheng, og at det utvikles et tett samarbeid mellom utdanningsmarked og arbeidsliv.
I mange land er det økt fokus på behovet for endringer innenfor høyere utdanning ved at institusjonene i større grad enn tidligere skal kunne møte en rekke forskjellige ønsker og behov i befolkningen. OECD-rapporten «Redefining Tertiary Education» (OECD 1997) omhandler nivået etter videregående opplæring og inkluderer både universiteter/høgskoler og annen utdanning som i tid befinner seg etter videregående opplæring. I rapporten fremgår det at opplæringstilbudet på nivået etter videregående opplæring, tertiærutdanningen, gjennomgår forandringer i mange medlemsland for å kunne svare mer aktivt på sosiale og økonomiske endringer, og at dette utfordrer det tradisjonelle akademiske kunnskapssynet.
Det tas i flere land helhetlige initiativ som bl.a. innebærer oppheving av parallelle løp, oppretting av nye institusjoner, introduksjon av nye finansieringsmåter, nye nasjonale og institusjonelle styringsstrukturer, nye gradsstrukturer og nye samarbeidsformer mellom opplæringsinstitusjoner og næringsliv. Det er en internasjonal trend å ta et helhetlig grep overfor det utdanningsbehovet som eksisterer etter videregående opplæring. Løsningene er ulike, men fokuseringen på kompetansebehovet i et helhetlig næringspolitisk og samfunnsnyttig perspektiv er tydelig.
Bergutvalget behandlet den delen av utdanningstilbudet som består av kortere yrkesrettede utdanninger, som i tid kommer etter videregående opplæring, og som er vokst fram som en blanding av private og offentlige tilbud. Utvalget foreslo at det skulle defineres et selvstendig nivå, kalt fagskoleutdanning, organisert under egen lov. Utvalget tok ikke stilling til hvilke av dagens utdanninger som skulle inngå i fagskoleutdanningene, men foreslo et sett kriterier som måtte oppfylles for at en utdanning skulle kunne godkjennes som fagskoleutdanning. Det ble foreslått å opprette et nasjonalt råd som skulle være et strategisk rådgivende organ for departementet, og fagråd som etter nærmere bestemmelser skulle styre og kvalitetssikre utdanningene innenfor sine fagområder. Utvalget foreslo videre at staten skulle tillegges det økonomiske ansvaret, men klargjorde ikke i tilstrekkelig grad de økonomiske konsekvensene av dette. Høringsuttalelsene var i all hovedsak positive til Bergutvalgets forslag om en egen organisering av disse yrkesrettede utdanningene, men negative til oppretting av en omfattende styringsstruktur. Noen av høringsinstansene fremhevet likhetene mellom flere av disse utdanningene og høyere utdanning og foreslo innpassing i høgskolesystemet som et alternativ til et eget «mellomnivå».
Departementet vil peke på at videregående opplæring er vesentlig styrket gjennom Reform 94. Det er gitt individuell rett til videregående opplæring for alle, både de som omfattes av Reform 94 og voksne født før 1978 som ikke har vært omfattet av reformen. Reformen har ført til at det er lettere å oppnå generell studiekompetanse fra yrkesfaglige studieretninger, samtidig som disse studieretningene i seg selv gir et annet og bedre grunnlag enn tidligere for høyere utdanning, spesielt innenfor eget fagområde.
Det offentlige har ansvar for et kvalitativt utdanningsløp i grunnskole, videregående opplæring og høyere utdanning. Dette systemet skal legge grunnlaget for livslang læring gjennom stadig utvikling og fornyelse av kompetansen hos dem som har gjennomført sin førstegangsutdanning. Departementet vil fremme helheten i opplæringen og legge til rette for at det ikke skal være blindveier eller omveier eller motiveres til parallelle løp i utdanningssystemet.
Overgangen fra videregående opplæring til høyere utdanning må være smidig uten at dette går på bekostning av kvaliteten. Det er nå vedtatt en endring i universitets- og høgskoleloven som åpner for at søkere kan tas inn i høyere utdanning på grunnlag av realkompetanse. Dette vil på en bedre måte enn tidligere, ivareta denne overgangen. Når personer med fagbrev søker et høyere studium innenfor det samme fagområdet, skal de kunne bli vurdert i forhold til realkompetanse i yrkesfagene med tanke på avkorting og tilpasset opplæring. Bergutvalgets analyse og de internasjonale erfaringer peker i retning av at kortere utdanninger rettet mot arbeidsmarkedet vil være en lønnsom investering, både samfunnsmessig og for den enkelte. Dette vil gjøre det mulig for den enkelte å komme tidligere i inntektsgivende arbeid og være med på å bidra til sammenheng og effektivitet i kompetansepolitikken. Departementet vil derfor legge til rette for at det i langt sterkere grad enn hittil, utvikles slike tilbud innenfor høyere utdanning. Dette vil være av stor betydning for hele kompetansepolitikken og samsvare med en av Regjeringens hovedprioriteringer på utdanningsområdet, som er å gjøre universiteter og høgskoler til drivkrefter i kompetansesamfunnet.
Departementet vil understreke at det er av stor betydning for kompetansepolitikken som helhet at høyere utdanning evner å møte endrede kompetansebehov i arbeidsmarkedet og i samfunnet både nasjonalt og internasjonalt. Det er også av stor betydning for den samlede kompetansepolitikken at alle som ønsker det, får del i utdanning etter videregående opplæring. OECD peker i rapporten «Redefining Tertiary Education» på at fra å være et tilbud for de få, er slik utdanning nå i ferd med å bli normen. De arbeidsmarkedsmessige perspektiver taler ikke for en fortsatt vekst i lengde på universitetsstudiene. Derimot er det stort behov for fleksible kortere utdanninger på høyere nivå. Utvikling av slike studier ville kunne fornye studietilbudet og bør være relevante tilbud til unge og voksne med praktiske interesser og erfaringsbakgrunn, og et alternativ til de mer akademiske universitetsstudiene. I tillegg vil dette styrke dagens desentraliserte nettverk av statlige høgskoler betydelig.
På denne bakgrunn ønsker departementet ikke å opprette et eget offentlig utdanningsnivå mellom videregående opplæring og høyere utdanning, men legge til rette for utvikling av nye tilbud innenfor høyere utdanning som kan møte behovet for yrkesbasert utdanning etter videregående opplæring.
Med dette hovedperspektivet, er det nødvendig å drøfte utviklingen i en del konkrete utdanningstilbud som i dag gis av offentlige og private tilbydere, utvikling av nye tilbud i høyere utdanning, overgang til og innpassing i høyere utdanning og spørsmål om støtte til utdanninger og studenter.
Meldingen er bygd opp som følger:
beskrivelse av opplæringstilbud med statlig finansiering som i dag ikke omfattes av opplæringsloven eller lovene for høyere utdanning
drøfting av sentrale problemstillinger
økonomiske og administrative konsekvenser
sammendrag av departementets konklusjoner