1 Innledning

1.1 Mål og ambisjoner

Soria Moria-erklæringen slår fast at europapolitikken skal være et av våre satsningsområder i utenrikspolitikken. Regjeringen vil føre en aktiv, tydelig og åpen europapolitikk, og vil mer offensivt ivareta norske interesser overfor EU. Vi vil samarbeide med EU basert på eksisterende tilknytningsformer. Dette er derfor ikke en melding om tilknytningsformer til EU og meldingen tar ikke opp videre utviklinger eller alternativer til EØS-avtalen.

Som varslet i Soria Moria-erklæringen ønsker vi å omorganisere og systematisere arbeidet med EU/EØS-relevante saker, slik at Norges posisjon kan styrkes og arbeidet bli mer effektivt. Samtidig ønsket vi å gjennomgå erfaringene med tilknytningen til Schengen-avtalen. Denne meldingen presenterer derfor en handlingsplan for gjennomføringen av arbeidet med EU/EØS-saker og en gjennomgang av erfaringene med Schengen-avtalen. Meldingen er Regjeringens og forvaltningens styringsredskap i arbeidet med EU/EØS-saker i inneværende stortingsperiode.

Denne meldingen fokuserer på vårt forhold til EU. En aktiv europapolitikk dreier seg også om deltakelse i regionale samarbeidsfora, slik som Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) og Europarådet. Vår aktivitet i disse organisasjonene er blant annet presentert i Stortingsmelding nr. 11 (2005 – 2006) «Om samarbeidet i Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE)» og Stortingsmelding nr. 15 (2005 – 2006) «Om Norges deltaking i Europarådet i 2005». EU opptrer stadig mer samordnet i regionale og internasjonale organisasjoner. Vi bør se vårt arbeid i slike organisasjoner i sammenheng med vår aktivitet i forhold til EU.

Regjeringen ønsker at Norge skal være en aktiv bidragsyter for å skape et solidarisk og trygt Europa. Vi vil utnytte felles muligheter, ta vår del av et europeisk ansvar og markere våre verdier om fellesskap og solidaritet. Vi ønsker å bidra til å redusere skillelinjene i Europa og sikre en bærekraftig utvikling.

EUs politikk påvirker store deler av det norske samfunn. Europapolitikk må derfor settes høyt på dagsorden og gis god oppfølging gjennom hele den politiske styringskjeden. Norge har en rekke formelle og uformelle samarbeidsformer med EU og er tett vevet sammen med de europeiske landene gjennom historiske bånd, verdi- og rettsfellesskap.

Figur 1.1 illustrerer hovedelementene i Norges forhold til EU.

Det er viktig at ulike myndighetsnivå og alle deler av samfunnet engasjerer seg i europapolitiske spørsmål.

Regjeringens målsetting er at vi skal bli bedre til å bruke mulighetene og sikre påvirkning på områder som betyr noe for oss. Vi må vite, forstå og være i stand til å handle. Vi kan arbeide bedre med EUs lovgivning som er aktuell for gjennomføring i norsk rett i henhold til EØS-avtalen. Vi kan styrke Norges aktiviteter og posisjoner i det daglige politiske og faglige samarbeid med EU. Vi skal delta konstruktivt og tydelig i Schengen, i de europeiske byråer, i forskningssammenheng og på den utenrikspolitiske arena. Vi kan på denne måte bygge politisk og faglig kapital i relasjonen til EUs institusjoner, EUs medlemsland og de sivile samfunn for øvrig på en måte som vil få betydning i fremtiden. Denne arbeidsformen skal også reflekteres i hvordan vi arbeider med EØS- og EU-relaterte saker i Norge.

Regjeringens handlingsplan for gjennomføring av europapolitikken har som mål å sikre:

• Tydelige og tidlige politiske prioriteringer

• God samordning og utnytting av mulighetene

• God gjennomføring og forvaltning av forpliktelsene

• Kompetanseløft

• Økt åpenhet og dialog

Vi ønsker å være tydelig i europapolitikken. Regjeringen vil fokusere innsatsen på saker som er viktige for Norge, og tydeliggjøre at norske synspunkter, metoder og løsninger kan bidra på en positiv måte til Europas utvikling.

Vår tilknytningsform gir ikke stemmerett i EUs besluttende organer, men Norge har likevel flere formelle og uformelle kanaler til informasjon og deltakelse.

Vi må bli bedre til å skape handlingsrom og å utnytte det. God europakompetanse og aktiv deltakelse er vårt viktigste virkemiddel. Det er bygd opp betydelig kunnskap og kompetanse om europaspørsmål i Norge. På en rekke områder er det etablert hensiktsmessige og gode prosedyrer. Basert på egne erfaringer, samt innspill fra blant annet berørte parter og interesseorganisasjoner, har vi identifisert muligheter for forbedring. Riksrevisjonens administrative rapport «Riksrevisjonens undersøkelse av forvaltningens arbeid med utformingen av EØS-relevant regelverk» (nr 2, 2005), har også vært en del av grunnlaget for arbeidet med handlingsplanen.

Handlingsplanen fokuserer på arbeidsformer og organisering av vår aktivitet, og presenterer en rekke konkrete virkemidler som skal bidra til å gjennomføre Regjeringens målsettinger. Den skisserer nye tiltak og videreutvikler allerede eksisterende. Tiltakene knytter seg til hele beslutningsprosessen fra utforming til gjennomføring av politikk. De er bredt anlagt og dekker et vidt spekter av samarbeidsarenaer mellom Norge og EU. Mens noen iverksettes raskt, er andre langsiktige bidrag for å skape en aktiv europapolitikk.

Faglige prioriteringer presenteres i arbeidsprogrammene innenfor EØS, justis- og innenrikssaker og utenriks- og sikkerhetspolitikk. Videreutvikling av arbeidsprogrammene er derfor viktig i oppfølgingen av handlingsplanen. Disse arbeidsprogrammene er gjort offentlig tilgjengelig på regjeringens informasjonsportal for europasaker – www.europaportalen.no.

I arbeidet med meldingen har vi mottatt innspill fra ulike samarbeidspartnere i det norske samfunn. Vi har hatt god nytte av synspunkter vi har fått gjennom dialoger med arbeidslivets parter, regionale og lokale myndigheter, Sametinget, ulike frivillige organisasjoner og forskningsmiljøene.

Andre land driver også reformarbeid for å sikre en hensiktsmessig organisering av europapolitikken. I oppfølgingen av handlingsplanen vil Regjeringen ha samtaler med medlemsstater og med Europakommisjonen med sikte på å utveksle synspunkter og erfaringer for hvordan vi best mulig kan sikre en aktiv europapolitikk.

1.2 Verdigrunnlag for europapolitikken

Regjeringens europapolitikk gjenspeiler det politiske verdigrunnlaget i Soria Moria-erklæringen. Regjeringen vil føre en europapolitikk som bygger på rettferdighet og felleskap, som er forankret i et levende folkestyre, en bærekraftig utvikling, et sosialt engasjement, vår nasjonale kulturarv og de humanitære verdier og ideer. Regjeringens europapolitikk skal bidra til å styrke, fornye og videreutvikle velferdssamfunnet i Norge og bidra til et stabilt og rettferdig Europa.

Vi vil arbeide for likestilling og bekjempe diskriminering, undertrykking, intoleranse og rasisme. Kamp mot arbeidsledighet er en høyt prioritert oppgave. Vi vil arbeide for å redusere sosiale forskjeller og arbeide for et mer inkluderende arbeidsliv, med plass til ulike mennesker, og med en forventning om at alle kan arbeide etter evne.

Regjeringens europapolitikk skal legge vekt på rettferdig fordeling .Vårt mål om rettferdig fordeling gjelder både mellom dem som lever i dag og mellom nåværende og kommende generasjoner.

Regjeringens europapolitikk skal bygge på prinsippet om bærekraftig utvikling, føre var-prinsippet og solidaritet med våre etterkommere. Norge skal bli et foregangsland i miljøpolitikken. Vi vil føre en europapolitikk som bidrar til at vi forvalter ressursene på en god måte, tar vare på det biologiske mangfoldet, begrenser utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier og reduserer utslippene av klimagasser. Regjeringen vil følge opp gode miljøinitiativer fra EU og ta i bruk det beste i EUs miljølovgivning, også der de ikke omfattes av EØS.

Regjeringens europapolitikk skal være en moderne og framtidsrettet politikk for å skape verdier. Verdiskaping og produksjon er en forutsetning for å kunne fordele. Samtidig er rettferdig fordeling og gode velferdstjenester forutsetninger for høy produktivitet. Vi vil legge til rette for private næringsaktører gjennom gode rammebetingelser, forutsigbarhet og offentlig medvirkning til nyskaping. Vi vil ha et samspill mellom næringsliv, offentlig sektor og forskningsmiljøer.

Regjeringen mener at de internasjonale utfordringene må løses gjennom felles innsats og forpliktelser. Norge skal spille en aktiv og konstruktiv rolle internasjonalt. Norge skal være en pådriver for fattigdomsbekjempelse og internasjonalt miljøarbeid, og være en tydelig fredsnasjon. Vi ønsker et globalt verdenssamfunn tuftet på aktive stater som respekterer internasjonal rett og de grunnleggende menneskerettighetene. Europapolitikken vil reflektere dette.

Regjeringens europapolitikk skal støtte og tilrettelegge for frivillig engasjement og utviklingen av et levende sivilt samfunn. Mange av europapolitikkens utfordringer kan ikke løses av det offentlige eller private alene. Regjeringens europapolitikk skal bidra til å skape møteplasser mellom mennesker. Alle bør få tilgang til kunnskap og innsikt som gjør det mulig å delta i de demokratiske prosessene. Frivillige organisasjoner, grupper og sammenslutninger er viktige medspillere i dette arbeidet. Godt fungerende medier er en forutsetning for et levende offentlig ordskifte.

1.3 Utviklingen i EU

Utviklingen i EU gir nye muligheter og utfordringer for norsk europapolitikk. Utvidelsen har gjort EU mer variert og mangfoldig. Antall medlemsland økte fra 15 til 25 i 2004. Nye land har brakt inn ulike historiske erfaringer, tradisjoner og interesser. Romania og Bulgaria kan bli medlemmer av EU i 2007. Det er innledet forhandlinger om medlemskap med Tyrkia og Kroatia, mens Makedonia er gitt status som kandidatland. Diskusjonen om ytterligere utvidelser av EU har reist spørsmålet om EUs grenser og evne og kapasitet til å håndtere ytterligere utvidelser.

EUs dagsordener i endring. Globalisering av økonomien, fremveksten av ny teknologi, et endret sikkerhetsbilde og nye grenseoverskridende problemer påvirker EUs utvikling. Samarbeidet er gradvis utvidet til å dekke nye politikkområder. Det indre marked er supplert med et tettere samarbeid på det økonomiske området. Den økonomiske og monetære union (ØMU) er videreutviklet med innføring av en felles valuta, euroen, fra 1. januar 1999 og innføring av felles sedler og mynter i 2002. Det legges stadig større vekt på sektorovergripende strategier der blant annet økonomi, sysselsetting, forskning og utdanning, velferd og miljø sees i sammenheng. Det reflekteres også i mer sektorovergripende EU-rettsakter med elementer som faller både innenfor og utenfor EØS-avtalens virkefelt. Vi ser også at det skjer en sektoriell utvidelse av det indre markeds geografiske virkeområde til land utenfor EU/EØS, for eksempel innenfor energiområdet.

Lisboa-strategien vedtatt av Det europeiske råd i 2000 er uttrykk for denne utviklingen. Målet var at EU skulle bli «den mest konkurransedyktige og dynamiske kunnskapsbaserte økonomien i verden, en økonomi som kan skape en bærekraftig økonomisk vekst med flere og bedre arbeidsplasser og større sosial utjevning, med respekt for miljøet.» Nye retningslinjer ble utarbeidet våren 2005 med sterkere fokus på vekst og sysselsetting, men strategien baserer seg fremdeles på de tre pilarene økonomisk politikk, sosial politikk og miljøpolitikk.

På mange av de nye områdene tar EU i økende grad i bruk mellomstatlige samarbeidsformer som et supplement til det tradisjonelle overnasjonale samarbeidet som har preget det indre marked. Utveksling av erfaring og sammenligning av utviklingen etter fastlagte indikatorer mellom de ulike medlemslandene anvendes på områder som blant annet sysselsetting og utdanning. Flere av disse områdene ligger utenfor Norges eksisterende samarbeidsformer med EU. Utviklingen her stiller oss overfor nye utfordringer.

EUs energipolitikk er i betydelig utvikling. Mange initiativer og forslag fremmes, og det foregår en viktig debatt i Europa om hvordan man skal håndtere energiutfordringene. Europakommisjonen la 8. mars fram en grønnbok om en europeisk strategi for bærekraftig, konkurransedyktig og sikker energi. Grønnboken omtaler også vår energidialog med Europakommisjonen og nevner Norge som en viktig strategisk energipartner. I denne utviklingen sys utenrikspolitikk og energipolitikk sammen og det knytter sammen to av Regjeringens hovedsatsinger: nordområdepolitikken og den aktive europapolitikken.

Schengen-samarbeidet har avskaffet grensekontrollen mellom de deltakende land. EUs samarbeid på justis- og innenriksområdet er etter hvert utvidet og omfatter mer enn det som faller inn under Schengen-regelverket. Utviklingen går mot tettere samarbeid mellom politi og påtalemyndigheter, harmonisering av regelverk og en felles innvandrings- og asylpolitikk. Indre sikkerhet og utenrikspolitikk veves sammen. Justis- og innenriksområdet blir viktigere i EUs forhold til omverdenen. Utfordringer som terrorisme, menneskehandel og andre former for grensekryssende kriminalitet møtes med sektorovergripende strategier sammensatt av et bredt spekter av tiltak.

EU er i økende grad en utenrikspolitisk aktør. EUs sikkerhetsstrategi legger vekt på å fremme fred og stabilitet gjennom en forebyggende naboskapspolitikk, godt diplomati og forpliktende multilateralt samarbeid. Sikkerhets- og forsvarspolitikken bygger dels på samarbeid med NATO og dels på oppbyggingen av en selvstendig kapasitet til å håndtere kriser. EU har etablert en flernasjonal militær styrke, som skal drive fredsskaping og bistå i humanitær innsats. Mindre innsatsstyrker skal kunne settes inn på kort varsel. Kapasiteten til å håndtere sivile aspekter ved kriser er også styrket. Også på det utenrikspolitiske området er det blitt stadig viktigere å se politikkområder i sammenheng. Dette reflekteres i EUs arbeid overfor tredjeland og i forhold til internasjonale organisasjoner der bistands-, handels- og utenrikspolitikk sees i sammenheng.

EUs institusjonelle utforming er også endret. Spesielt har Europaparlamentet fått mer innflytelse på utformingen av regelverk. EF-domstolen har en sentral rolle i utviklingen av grunnleggende prinsipper for EU-samarbeidet og domstolens fortolkning av eksisterende regelverk har hatt stor betydning for utviklingen av EU. Det har også skjedd viktige forvaltningspolitiske reformer i EU, spesielt knyttet til forenkling av lovgivning, økt fokus på åpenhet og utvidet bruk av konsultasjonsmekanismer.

Utviklingen innebærer at beslutningene i EU berører dagliglivet til stadig flere mennesker. Folkelig engasjement og motstand mot EUs styringssystem er kommet sterkere til uttrykk. Med 25 medlemsland rundt bordet, som samarbeider om en stadig større dagsorden, er behovet for reformer i EUs institusjoner og virkemåte til stede.

Den nye forfatningstraktaten var ment å erstatte de mange traktater som i dag er grunnlaget for EU-samarbeidet. EU-landene ønsket å forenkle og konsolidere disse tekstene i en mer oversiktlig og lettere tilgjengelig traktat. Forfatningstraktaten er bygd opp med fire deler. Del 1 (den konstitusjonelle delen) skisserer de politiske mål for samarbeidet, omtaler verdigrunnlaget og inneholder bestemmelser om unionens og medlemslandenes kompetanse (myndighet), institusjonene i samarbeidet og deres kompetanse, beslutningsprosedyrer, det finansielle rammeverket for unionen og bestemmelser om medlemskap i unionen. Del 2 inneholder Charteret om grunnleggende rettigheter, herunder de sivile, politiske, økonomiske og sosiale rettighetene til EUs borgere og til de som er bosatt i EU. Ved innlemmelse i traktaten gjøres Charteret rettslig bindende på de områder der EU har kompetanse. Traktatens del 3 inneholder bestemmelsene om de ulike politikkområdene, den kompetanse institusjonene har på de ulike områdene og hvordan beslutninger treffes på disse områdene. Traktatens del 4 inneholder blant annet bestemmelser om ratifikasjon og ikrafttredelse.

Etter at utkastet ble avvist i folkeavstemmingene i Frankrike og Nederland er spørsmålet om forfatningstraktatens fremtidige skjebne uavklart. Det pågår nå en refleksjonsfase, der spørsmålet om å skape nærhet til borgerne, om å gjøre EU-samarbeidet relevant i forhold til folks hverdag, står sentralt.