3 Justis- og innenrikssamarbeidet

3.1 EUs samarbeid om justis- og innenrikssaker

EU-landenes samarbeid om justis- og innenriksspørsmål har i løpet av de seneste årene gradvis blitt utviklet i dybde og omfang. Samarbeidet omfatter visum- og grensesamarbeid, samarbeid om ulovlig innvandring, asyl- og flyktningespørsmål, innvandring, sivilrettslig samarbeid og politisamarbeid, kriminalitetsforebygging og -bekjempelse samt strafferettslig samarbeid. I dag fremstår det som et av de mest dynamiske samarbeidsområdene i EU. Medlemslandene innledet allerede i 1970-årene et nærmere samarbeid på områder som terrorisme, innvandringsspørsmål og bekjempelse av narkotika og kriminalitet. Samarbeidet fant sted utenfor Fellesskapet, som et mellomstatlig samarbeid. Maastricht-traktaten av 1993 innebar at dette samarbeidet ble integrert i EU og bygget ut.

Med Amsterdam-traktaten av 1999 ble grunnlaget lagt for et styrket og mer effektivt justissamarbeid. Traktaten fastlegger at målet for samarbeidet er å utvikle EU til det som omtales som et område med frihet, sikkerhet og rettferdighet. Fri bevegelighet for personer skal garanteres, samtidig som egnede tiltak iverksettes for kontroll av ytre grenser, utvikling av en felles asyl- og innvandringspolitikk samt forebygging og bekjempelse av kriminalitet.

Flere endringer ble innført med Amsterdam-traktaten. Deler av justissamarbeidet ble overført fra det mellomstatlige til det fellesskapelige samarbeidet. Dette gjelder spørsmål knyttet til visum-, asyl- og sivilrettslig samarbeid, innvandringspolitikk og grensekontroll. Videre ble det gjennomført reformer for å effektivisere det samarbeidet som fortsatt skal være mellomstatlig, og som gjelder det politimessige og det strafferettslige samarbeidet. Dessuten innebar Amsterdam-traktaten at Schengen-samarbeidet ble integrert i EU, dels som fellesskaplig og dels som mellomstatlig samarbeid.

3.2 Norges samarbeid med EU på justis- og innenriksområdet

3.2.1 Tilknytningspunkter

Norge er knyttet til viktige deler av EUs samarbeid om justis- og innenrikssaker gjennom flere avtaler og ordninger. Den viktigste av disse avtalene er Schengen-avtalen. Norge ble operativt integrert i Schengen-samarbeidet i 2001.

Norge inngikk i 2001 en avtale med EU om tilknytning til det såkalte Dublin-regelverket. Avtalen inneholder kriterier og mekanismer for å avgjøre hvilken stat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad som fremlegges i Norge, Island eller en EU-stat. Norge deltar i et europeisk fingeravtrykksregister, Eurodac, som skal bidra til å fastslå hvilket land som har plikt til å behandle en søknad om asyl.

Norge inngikk en samarbeidsavtale med Europol i 2001. Avtalen gir adgang til et praktisk samarbeid mellom norsk politi og Europol, blant annet gjennom utveksling av informasjon og utplassering av politisambandspersonell. En tilsvarende avtale ble inngått i 2004 med Eurojust, EUs samarbeid mellom nasjonale påtalemyndigheter. Norge er tilsluttet EUs konvensjon om gjensidig bistand i straffesaker, og har forhandlet om en parallellavtale til den europeiske arrestordren.

Dagens EU-samarbeid om justis- og innenrikssaker har to ulike opphav, nemlig 1) Schengen-samarbeidet, som startet som et forsterket samarbeid mellom enkelte EU-land utenom EUs strukturer, og som ble innlemmet i EUs samarbeid ved Amsterdam-traktaten, og 2) det øvrige justissamarbeidet, som ble formalisert gjennom Maastricht-traktaten, og som er videreført i EU-samarbeidet. Dette er bakgrunnen for at vi ikke er med i alle deler av EUs justissamarbeid, og at vi har inngått særskilte avtaler med EU om samarbeid på områder som har sitt opphav i Maastricht-traktaten, for eksempel Europol. En avgjørelse av hva som er Schengen-relevant regelverk må derfor besvares ved å se konkret på om et tiltak bygger på Schengen-delen av justissamarbeidet eller ikke.

3.2.2 Schengen-samarbeidet

Schengen-samarbeidet ble først etablert i 1985 mellom Belgia, Nederland, Luxembourg, Frankrike og Tyskland. Ordningen opprettet et reisefrihetsområde der grensekontrollen mellom de deltagende land ble avskaffet, og innebar også et tettere samarbeid om grenseoverskridende kriminalitet.

Mellom de nordiske land har det siden 1954 eksistert en passunion som gjør Norden til ett felles reisefrihetsområde. Da de nordiske EU-medlemmene Danmark, Sverige og Finland sluttet seg til Schengen-samarbeidet, var det nødvendig for Norge og Island å inngå en avtale med Schengen-landene for å bevare den nordiske passunionen. Denne samarbeidsavtalen ble undertegnet 19. desember 1996.

Beslutningen i Amsterdam-traktaten om å integrere Schengen-samarbeidet i EU innebar at det ble opprettet nye institusjonelle rammer for samarbeidet, og nødvendiggjorde en ny avtale mellom Norge og EU. Vår nåværende avtale om tilknytning til Schengen-samarbeidet ble undertegnet 18. mai 1999.

3.2.3 Hovedinnholdet i Schengen-samarbeidet

Avtalen gir Norge rett og plikt til operativt å anvende hele Schengen-regelverket. Det innebærer at vi anvender reglene om politisamarbeid, rettslig samarbeid i straffesaker, regler om visumarbeid og regler om personkontroll ved de ytre grensene. Disse reglene skal samlet sett utgjøre kompenserende tiltak mot de utfordringer som knytter seg til at kontrollen er opphevet ved de indre grensene. Politiet, påtalemyndighetene og utlendingsmulighetene er de sentrale aktørene i dette arbeidet.

Schengen-avtalen gir oss videre rett til å delta i utformingen av nye bestemmelser av betydning for gjennomføringen, anvendelsen og videreutviklingen av Schengen-regelverket.

Norges deltakelse i Schengen-samarbeidet foregår i et fellesorgan der Norge og Island sammen med alle medlemslandene i EU samt Europakommisjonen deltar i drøftelser på alle nivåer vedrørende ethvert Schengen-spørsmål som oppstår i det løpende samarbeidet. Når EUs råd forbereder regler eller tiltak som ikke faller inn under avtalen, men som likevel kan ha betydning for samarbeidet, skal fellesorganet informeres.

Norge har talerett i fellesorganet. Det møtes på arbeidsgruppe-, komité-, ambassadør- og ministernivå. På arbeidsgruppe- og komiténivå vil det land som har formannskapet i EU også ha formannskapet i fellesorganet. På ambassadør- og ministernivå skal formannskapet alternere i seksmåneders-perioder mellom EU på den ene siden og Norge og Island på den annen.

Ved utarbeidelse av nye regler skal Europakommisjonen innhente råd fra norske eksperter på samme måte som fra EU-landenes eksperter. I en felleserklæring til avtalen åpnes det for parlamentarikersamarbeid mellom Norge og Europaparlamentet i Schengen-saker.

Norge har rett til å fremsette forslag for drøfting i fellesorganet. Skal et forslag resultere i nytt Schengen-regelverk, må det imidlertid deretter fremmes i EUs råd av Europakommisjonen eller et av EUs medlemsland.

Når utformingen av nye regler har vært drøftet i fellesorganet, treffer EU-landene for sin del vedtak i Rådet. Norge tar på selvstendig grunnlag stilling til om vedtaket skal godtas. Forutsetningen for at Norge skal beslutte å godta et vedtak fattet av Rådet, og dermed bli bundet av det, er at avtalens bestemmelser om drøftelse i fellesorganet har blitt fulgt.

Dersom Norge beslutter å ikke godta nytt regelverk, eller dersom Norge ikke iverksetter et vedtak midlertidig, vil fellesorganet i løpet av nitti dager grundig undersøke ulike måter å videreføre avtalen på. Dersom fellesorganet ikke enes om en løsning, vil avtalen opphøre etter ytterligere tre måneder.

Schengen-samarbeidet er en del av EUs samarbeid på justis- og innenriksområdet. Dette samarbeidet ble formalisert som den tredje søylen i EU-samarbeidet gjennom Maastricht-traktaten. Da Amsterdam-traktaten trådte i kraft 1. mai 1999 ble det sivilrettslige samarbeidet og enkelte deler av samarbeidet på asyl- og innvandringsfeltet overført til søyle I og underlagt medbestemmelses-prosedyren med Europaparlamentet. Ved en rådsbeslutning i 2004 ble den resterende del av samarbeidet om visa, asyl og innvandring også underlagt medbestemmelses-prosedyren, bortsett fra regler om lovlig innvandring, som fortsatt skal vedtas ved enstemmighet. Også når det gjaldt samarbeidet på strafferetts- og politiområdet (søyle III) ble det foretatt endringer gjennom Amsterdam-traktaten. Blant annet fikk Europakommisjonen initiativrett ved siden av medlemsstatene.

3.3 Forholdet til Stortinget

På samme måte som for EØS-saker behandles en beslutning om å godta nytt Schengen-relevant regelverk som en traktatsak i forhold til Grunnlovens bestemmelser. Dersom gjennomføringen av en rettsakt vil kreve lovendring, medføre økonomiske forpliktelser for Norge i fremtidige år eller beslutningen anses som en sak av særlig viktighet, må Stortingets samtykke innhentes før EU kan underrettes om vedtaket. Beslutningen forelegges Stortinget som egen sak i form av en stortingsproposisjon. Disse proposisjonene behandles i relevant fagkomité etter å ha vært forelagt Utenrikskomiteen.

Konsultasjoner med Stortinget om politisk viktige saker på justis- og innenriksområdet finner sted i Den utvidede utenrikskomiteen.

3.4 Gjennomgang av erfaringene med tilknytningen til Schengen-avtalen

3.4.1 Norske myndigheters erfaringer

Regjeringens arbeid med Schengen-saker

Selv om Schengen-avtalen har et mer begrenset omfang enn EØS-avtalen, har samarbeidet berøringspunkter til en rekke norske myndigheter. Hovedansvaret for oppfølging av Schengen-saker er likevel delt mellom tre departementer. Justis- og politidepartementet har særlig ansvar for de deler av Schengen-regelverket som gjelder politisamarbeid og gjensidig bistand i straffesaker. Arbeids- og inkluderingsdepartementet har særlig ansvar for de deler av samarbeidet som gjelder innvandringspolitikk og visumsamarbeid. Mellom de to departementene er det et overlappende ansvar blant annet for regelverk om grensekontroll og for Schengen informasjonssystem (SIS). Utenriksdepartementet har et særlig ansvar for å koordinere norske synspunkter som fremmes i EUs organer (herunder i fellesorganet for Schengen-saker hvor Norge, Island og EU-landene deltar) og for å fremme saker som gjelder norsk godtakelse av EUs vedtak på Schengen-området. Mye av det praktiske Schengen-arbeidet foregår dessuten ved norske utenriksstasjoner.

Koordineringsutvalget for justis- og innenrikssaker, som består av de tre berørte departementer på høyt embetsnivå, er en parallell til Koordineringsutvalget for EØS-saker. Utvalget gir en god plattform for utveksling av overordnede synspunkter mellom de berørte departementer.

Deltakelsen i fellesorganet

Schengen-avtalen knytter Norge til et samarbeid med EU om nærmere angitte bestemmelser (Schengen-regelverket) og til videreutvikling av disse bestemmelsene. Avtalen oppretter et fellesorgan som skal ta opp alle Schengen-saker til behandling. Når Rådet møter i egenskap av fellesorgan, blir norske representanter invitert på samme måte som representanter for EUs medlemsland. Dette skjer når det forhandles om nye rettsakter eller tiltak så langt disse bygger på eller er en videreutvikling av Schengen-regelverket. Norge har forslags- og talerett i fellesorganet, men ikke formell stemmerett når EU fatter vedtak om nytt regelverk. Norge blir heller ikke bundet av EUs vedtak, men skal på selvstendig grunnlag ta stilling til om innholdet i en ny Schengen-rettsakt kan godtas og innarbeides i norsk rett.

Erfaringsmessig søker fellesorganet å nå enighet om innholdet i nye rettsakter. Manglende deltakelse i EUs formelle beslutning har derfor så langt ikke hatt noen vesentlig betydning for Norge i Schengen-samarbeidet. Samarbeidet mellom Norge og EU i Schengen-saker er godt og bygger på en gjensidig respekt for de rettigheter og plikter Schengen-avtalen gir. Når det unntaksvis foreligger interessemotsetning mellom norske posisjoner og ett eller flere EU-lands posisjoner, er det likevel slik at det er vanskelig for Norge å få gjennomslag for løsninger som går på tvers av et medlemslands interesser. I Schengen-saker kan det konkret dreie seg om en tilbakeholdenhet hos enkelte EU-land i forhold til å utvide justissamarbeidet med tredjeland. EU-landene har dessuten ulik tilknytning til Schengen-regelverket, slik at det i noen tilfeller kan være argumenter på EU-siden mot å definere et forslag som Schengen-relevant.

Hvorvidt nye regler eller tiltak skal anses å være Schengen-relevante og dermed behandles i fellesorganet, beror på om EU anser at et forslag til rettsakt er en videreutvikling av Schengen-regelverket. Norge deltar bare i forhandlingene om en slik rettsakt dersom den anses å være Schengen-relevant. I mange tilfeller beror det på et skjønn å ta stilling til om et nytt regelverk endrer et eksisterende eller innebærer noe kvalitativt nytt. En vid tolkning av avtalen innebærer en dynamisk utvikling av Schengen-regelverket, mens en restriktiv tolkning innebærer at Norge ikke uten videre kan delta i de deler av justissamarbeidet som faller utenfor avtalen. EUs tolkning av Schengen-avtalen har hittil vært preget av en konsekvent og restriktiv tilnærming.

I all hovedsak er Norge og EU enige om hvilke rettsakter som skal anses å være Schengen-relevante. På noen felt har det imidlertid forekommet at Norge og EU har hatt ulikt syn. Dette gjelder særlig ved videreutvikling av EUs politisamarbeid og strafferettslige samarbeid. EU har i disse tilfellene tolket Schengen-avtalen snevrere enn norske myndigheter har ønsket. Norge har anført at hensynet til effektivt samarbeid i Schengen-området tilsier at Norge bør delta i et styrket samarbeid på lik linje med EU-landene. Som deltaker i et felles reisefrihetsområde hvor kontroll med passering av indre grenser er opphevet, har alle Schengen-land ansvar for å ivareta den felles sikkerhet. Samtlige land som deltar i Schengen-samarbeidet bør derfor delta i relevante tiltak som har som formål å ivareta den felles sikkerhet. Norge og EU legger til grunn en felles forståelse av trusselbildet og dermed av behovet for tiltak som ivaretar hensyn til samfunnssikkerhet og kriminalitetsbekjempelse.

Et eksempel på ulik tilnærming til spørsmålet om Schengen-relevans er EUs vedtak om overlevering av lovbrytere mellom medlemsstatene (Den europeiske arrestordre) fra 2002. Arrestordren opphever blant annet de delene av Schengen-regelverket som omhandler utlevering av lovbrytere mellom medlemslandene. Likevel mener EU at en forenklet overlevering basert på en arrestordre innebærer noe kvalitativt nytt, som dermed går ut over det samarbeidet som allerede er forankret i Schengen-regelverket. Når EU mener at et forslag ikke er Schengen-relevant, behandles saken ikke i fellesorganet. Norge deltar ikke i forhandlingene og forpliktes ikke av EUs vedtak. Norge har ferdigforhandlet en særskilt avtale med EU-landene basert på arrestordren. Avtalen vil ikke bli en del av Schengen-regelverket, men delvis erstatte de ordninger for utlevering av lovbrytere som der er fastsatt. Også andre initiativer til styrking av politisamarbeidet og det strafferettslige samarbeidet i EU har vist seg å falle utenfor Schengen-regelverket.

EU har inngått en avtale med Sveits om tilknytning til Schengen-regelverket og har også innledet forhandlinger med Liechtenstein om en slik avtale. Når avtalene trer i kraft vil dermed antallet land øke i gruppen utenom EUs medlemsland som deltar i Schengen-samarbeidet. Sveits og Liechtenstein vil delta i arbeidet i et fellesorgan med EU på samme måte som Norge og Island.

I henhold til Schengen-avtalen skal Norge og Island på rotasjonsbasis ha formannskapet i fellesorganet hver høst. EU har formannskapet om våren. Sveits og Liechtenstein vil trolig gradvis bli innfaset i denne rotasjonsordningen. Norge skal ha formannskapet i fellesorganet høsten 2006. Det betyr i praksis at den norske justisministeren eller arbeids- og inkluderingsministeren leder Rådet (EU-landenes justis- og innenriksministre) når dette møtes for å drøfte Schengen-relevante saker i fellesorganet. På samme måte vil Norges ambassadør lede arbeidet i fellesorganet på høyeste embetsnivå (COREPER) når dette behandler Schengen-saker. Rotasjonsordningen for formannskapet i fellesorganet på ministernivå byr på enkelte utfordringer. Dagsorden for fellesorganet er gjerne ganske kort og inngår i en lengre dagsorden for EUs justis- og innenriksministre som Norge ikke deltar i.

Norske fagmyndigheter har generelt erfart viktigheten av at det avsettes tilstrekkelige ressurser og legges organisatorisk til rette slik at norske interesser blir løpende ivaretatt i Schengen-samarbeidet. Det må legges vekt på nær kontakt mellom deltakerne i ekspertgruppene og berørte departementer, slik at norske posisjoner kan avklares på et tidlig nok tidspunkt. Kompetanseutvikling og kontinuitet har avgjørende betydning i dette arbeidet.

Schengen informasjonssystem (SIS)

Det elektroniske registret Schengen Information System (SIS) med opplysninger om personer og gjenstander er et helt avgjørende redskap i store deler av det daglige Schengen-arbeidet. Registret gjør det mulig å utveksle opplysninger om etterlyste personer som er siktet eller mistenkt for svært alvorlig kriminalitet og opplysninger som knyttes til straffesaker. Videre gir registret opplysninger om personer fra land utenfor Schengen-området som er nektet innreise til et Schengen-land.

Registret er underlagt EUs regler om personvern og databeskyttelse, og bruken av registret overvåkes av et eget kontrollorgan.

Norge har gode erfaringer med samarbeidet knyttet til Schengen informasjonssystem. Det er et godt samarbeid landene imellom og konsultasjoner skjer raskt og effektivt. Norsk politi bruker systemet aktivt. SIS fungerer etter intensjonene, og er en viktig del av Schengen-samarbeidet. SIS har vist seg å være et effektivt system takket være god tilgjengelighet og mange treff i systemet. Dermed er SIS blitt et viktig verktøy for politi- og påtalemyndighet i kampen mot internasjonal kriminalitet.

SIS brukes i dag av i alt 15 land. Neste generasjon av SIS, som betegnes som SIS II, er under utvikling. Når SIS II blir operativt vil ventelig 25 land være fullt ut knyttet til systemet, d.v.s. dagens deltakere og de ti nye medlemslandene i EU. I tillegg vil Storbritannia og Irland være tilknyttet deler av SIS II. På litt lenger sikt vil Sveits, Romania og Bulgaria også knytte seg til systemet. Et utvidet geografisk nedslagsfelt vil gi en økning i antall etterlysninger, noe som igjen vil gi høyere antall treff ved søk i systemet.

Et særlig problem er knyttet til tvil om rett identitet i de tilfeller der en person benytter seg av en annens reisedokumenter, og personen som er angitt i reisedokumentet innmeldes i SIS med tanke på å nekte innreise. Bruk av falsk identitet har i noen tilfeller skapt særlige problemer for rette innehaver av reisedokumentet. Det arbeides på denne bakgrunn for å øke sikkerheten ved utstedelse av pass og visum, ikke minst ved å inkludere biometriske kjennetegn i reisedokumenter slik at bruk av falske eller bortkomne reisedokumenter enklere kan avsløres.

Totalt var 2 982 personer etterlyst (kun hovedmeldinger). I tabell 3.2 fremgår hvordan disse fordelte seg etter ulike kategorier.

Norge har siden vi ble knyttet til SIS 1. januar 2001 hatt et jevnt og høyt antall treff i SIS.

Politiet har erfart et stabilt høyt antall treff på etterlysninger av kriminelle med henblikk på pågripelse og utlevering etter artikkel 95 i Schengen-konvensjonen. Dette gjelder både treff i Norge på bakgrunn av andre lands etterlysninger og treff i andre Schengen-land på bakgrunn av norske etterlysninger. Antallet internasjonalt etterlyste kriminelle som pågripes har steget betraktelig sammenlignet med tiden før Norges tilknytning til SIS, noe som bidrar til den enkelte borgers trygghet og samfunnssikkerhet. Tabell 3.4 viser at det i årene 2001 – 2005 ble registrert treff på totalt 155 personer etterlyst med sikte på pågripelse og utlevering. Av disse ble 104 personer pågrepet av utenlandske politimyndigheter på bakgrunn av etterlysning fra norske myndigheter, mens 51 personer ble pågrepet av norske politimyndigheter med bakgrunn i etterlysning fra et annet Schengen-land. Gjennomsnittlig blir ca. 30 prosent av de personer som norsk politi etterlyser internasjonalt i SIS, pågrepet i løpet av ett år.

Erfaringer med bruk av det nasjonale kontaktpunktet for utveksling av informasjon relatert til SIS (SIRENE) fungerer godt som kontroll- og godkjennelsesorgan. EU har spesielt fremhevet måten SIRENE fungerer i Norge i forbindelse med Schengen-evalueringen av Norge i 2005.

Dublin-samarbeidet og Eurodac

Det fremgår av Schengen-avtalens artikkel 7 at «det bør avtales en egnet ordning om kriterier og mekanismer for å avgjøre hvilken stat som er ansvarlig for behandlingen av asylsøknad som fremlegges i en medlemsstat i Den europeiske union eller i Island eller i Norge.» En avtale om tilknytning til Dublin-regelverket ble satt i kraft fra 1. april 2001, se St.prp. nr. 38 (2000 – 2001).

Schengen-samarbeidet innebærer at det i svært liten grad utøves indre grensekontroll i Schengen-området. Åpnere grenser gjør det enklere å reise fritt, også for personer som har søkt eller fått avslag på søknad om asyl, og som ikke lenger har lovlig opphold. Dublin-regelverket gir rask avklaring av hvilken medlemsstat som er ansvarlig for å behandle en asylsøknad. Dermed får den enkelte asylsøker effektiv tilgang til asylprosedyrer, og ordningen hindrer «asylshopping».

Dublin-konvensjonen ble fra 1. september 2003 erstattet av nytt EU-regelverk (Dublin II – forordningen). Norge er knyttet til EUs Dublin-regelverk gjennom en egen avtale, se St.prp. nr. 57 (2002 – 2003). Dublin II-forordningen innebærer en modernisering og effektivisering av Dublin-samarbeidet i form av korte og absolutte frister for ansvarsoverføringen. En medlemsstat blir ansvarlig dersom den ikke svarer en annen medlemsstat innen en bestemt frist. Dublin-samarbeidet forutsetter dermed et tett samarbeid mellom medlemsstatene.

En forutsetning for anvendelse av Dublin-regelverket er at det kan fremlegges bevis for tidligere asylsøknader, opphold eller annen tilknytning til den enkelte medlemsstat. I januar 2003 ble Eurodac opprettet. Eurodac er en felles europeisk database med fingeravtrykk av asylsøkere. Bruk av denne databasen har lettet arbeidet med å fremskaffe dokumentasjon om tidligere asylsøknader i andre medlemsstater.

Etablering av et Visum informasjonssystem (VIS) vil gi informasjon om visumsøknader mellom nasjonale myndigheter med ansvar for behandling av saker som gjelder visum og asyl. VIS vil også få stor betydning for den praktiske anvendelsen av Dublin-regelverket. Den staten som utsteder visum, blir ansvarlig for å behandle en asylsøknad i henhold til Dublin-regelverket. VIS vil raskt kunne gi klarhet på dette punkt.

Medlemslandene har etablert forvaltningsorganer med spesialkompetanse på dette feltet. For Norges del er det en egen enhet underlagt asylavdelingen i Utlendingsdirektoratet som har ansvar for den praktiske anvendelsen av Dublin-regelverket. Det praktiske arbeidet omfatter hovedsaklig utveksling av anmodninger om tilbaketakelse/overtakelse av ansvaret for behandlingen av en asylsøknad basert på de ulike ansvarsgrunnlagene hjemlet i Dublin II-forordningen. Utvekslingen skjer via et elektronisk nettverk, DubliNet, som har effektivisert saksbehandlingen og klarlagt beregningen av frister. I 2005 sendte og mottok norske myndigheter til sammen ca 3 700 anmodninger etter Dublin-regelverket.

Norske myndigheter har hatt positive erfaringer med å delta i det løpende samarbeidet med de øvrige Dublin-landene. Norges tilknytningsavtale til Dublin-regelverket oppretter en «blandet komité» med deltakelse av partene i avtalen, dvs. Norge, Island og Det europeiske felleskap representert ved Europakommisjonen. Norge deltar i ulike diskusjonsfora der landene fremlegger sine synspunkter på Dublin-regelverket. Av størst betydning er møtene i Dublin II-kontaktkomité som ledes av Europakommisjonen. Møtene er praktisk orientert og søker konsensus der det foreligger ulik forståelse eller tolkningstvil.

En av utfordringene i Dublin-samarbeidet er forskjeller i medlemsstatenes asylpraksis, som er delvis regulert i EUs regelverk utenom Norges avtaler. Dublin-samarbeidet er basert på overholdelse av felles folkerettslige forpliktelser, blant annet Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK), Torturkonvensjonen og FNs flyktningekonvensjon med tilhørende protokoll. Europakommisjonen gjennomfører for tiden en evaluering av erfaringene med Dublin II-forordningen. UNHCR har i tilknytning til denne gjennomgangen påpekt svakheter blant annet som følge av ulik praktisering av flyktningekonvensjon i medlemslandene.

Inspeksjoner i medlemslandene

Norge deltar aktivt i arbeidet i arbeidsgruppen om Schengen-evaluering og har ved enkelte anledninger fått ansvar for å lede ekspertgrupper i forbindelse med inspeksjoner i andre Schengen-land, tilsvarende det representanter fra EU gjør. Norske representanter har dessuten bistått flere av de 10 nye EU-landene i deres forberedelse for å kunne delta i det operative Schengen-samarbeidet. Bistanden omfatter veiledning om etablering av SIRENE-kontor, SIS og politisamarbeid.

Politisamarbeidet og gjensidig bistand i straffesaker

Norge har erfaring fra deltakelse i de deler av EUs politisamarbeid som er basert på Schengen-regelverket. Politisamarbeidet er et sett av tiltak som skal kompensere for avviklingen av personkontrollen på indre grenser. Norge anvender et regelverk som i begrenset utstrekning gir adgang til grenseoverskridende observasjon og forfølgelse over landegrensene. I praksis innebærer disse ordningene at norsk politi samarbeider med nordiske kolleger i våre nærområder, og praktiseringen av reglene har ikke medført problemer. Norsk politi har tradisjon for å bruke den nordiske politisamarbeidsavtalen, som ble etablert før Schengen-regelverket trådte i kraft for Norge. Norsk politi anvender derfor både den nordiske samarbeidsavtalen og Schengen-regelverket etter behov.

På noen områder oppleves at Norge ikke får en tilfredsstillende tilgang til EUs politisamarbeid, selv om norske myndigheter har et klart ønske om å delta. Som eksempel kan nevnes samarbeid om å bekjempe fotballvold og om sikkerhet ved større møter og arrangementer. Dette samarbeidet foregikk i en Schengen-ramme inntil Schengen-regelverket ble integrert i EU.

Erfaringen viser at de øvrige nordiske land i stadig større grad har fokus på politisamarbeidet i EU og prioriterer arbeidet i Europol fremfor det nordiske samarbeidet. De nordiske rikspolitisjefene har tatt et felles initiativ for en felles-nordisk plattform i politisamarbeidet. Det er nedsatt en nordisk visjonsgruppe ledet av de nordiske viserikspolitisjefene for å arbeide frem et forslag til utvikling av det nordiske politisamarbeidet. Dette arbeidet omfatter en vurdering av forholdet til Schengen og EUs politisamarbeid, Europol, Interpol og Østersjø-samarbeidet. Resultatene av arbeidet vil bli drøftet i løpet av 2006.

Samarbeidet om etterlysninger, pågripelser, utleveringer og gjensidig bistand i straffesaker har bidratt til å effektivisere straffesaksarbeidet i Norge. Dette har spesielt vist seg nyttig for begjæringer om utlevering av lovbrytere. Raskere behandling av anmodninger i Schengen-området virker i mange saker direkte inn på hvor raskt en straffesak kan pådømmes.

Kampen mot terrorisme føres med hjelp av virkemidler fra alle deler av EU-samarbeidet. Norges sektorvise avtaler fanger ikke opp bredden i EUs samarbeid på dette området. Enkelte tiltak mot terrorisme finner vi imidlertid igjen i Schengen-samarbeidet og i Europols og Eurojusts virksomhet. Samtidig har EU utviklet en praksis hvor Norge og Island regelmessig inviteres til å delta under EUs politisjefskonferanser. Her drøftes også problemstillinger knyttet til kampen mot terrorisme.

Schengen-samarbeid ved utenriksstasjonene

Norge har gode erfaringer med det lokale samarbeid mellom Schengen-lands utenriksstasjoner. Det praktiske samarbeidet bidrar til en ensartet praksis som også ivaretar hensyn til særlige forhold på stedet. Kommunikasjonen mellom norske myndigheter sentralt og norske og andre Schengen-lands utenriksstasjoner forløper uten vanskeligheter også i de tilfellene der Norge har inngått representasjonsavtaler med andre Schengen-land. Av og til rapporteres det at Norge ikke blir invitert til møter der Schengen-relevante problemstillinger blir diskutert. Dette kan ha sammenheng med at formannskapet i EU skifter hvert halvår, og at ikke alle EU-land er like bevisste på Norges tilknytning til Schengen-samarbeidet.

3.4.2 Andre samfunnsaktørers erfaringer med Schengen-samarbeidet

I forbindelse med gjennomgangen av erfaringene med tilknytningen til Schengen-avtalen, inviterte Utenriksdepartementet et bredt utvalg av organisasjoner, foreninger og interessegrupper til et høringsmøte 24. april 2006. Blant de temaer som ble tatt opp fra deltakernes side var ønsket om enklere prosedyrer for behandling av visumsøknader, for eksempel ved å legge til rette for forsknings- og universitetssamarbeid og for å ivareta intensjonene om et nært samarbeid i nordområdene. Det ble pekt på at transportørenes plikt til å kontrollere reisedokumenter for myndighetene kan utgjøre problemer for mennesker på flukt og en økonomisk byrde for luftfartsselskaper.

Det ble videre hevdet at dersom det etableres koblinger mellom ulike informasjonssystemer, kan dette nettverket bli så omfattende at det kan komme i konflikt med personvernhensyn. Det ble vist til at anvendelsen av Schengen-regelverket har stor betydning for mange innvandrere og deres familiemedlemmer, og at returpolitikk og tiltak for å bekjempe menneskehandel er viktige i så måte. Dublin-regelverket har stor betydning for mennesker på flukt. Schengen-regelverket ble av noen ansett å utgjøre hindringer for et godt samarbeid mellom organisasjoner i Norge og partnere i land utenfor Schengen-området. Andre pekte på at anvendelsen av visumregelverket kan legge hindringer i veien for næringslivet. Det ble også pekt på at reglene ikke alltid praktiseres likt av de enkelte Schengen-land, for eksempel når det gjelder varighet av visum, krav til forsikringer og garantier og tilgang til nødvisum.

3.4.3 Vurdering av gjennomgangen

Den grenseoverskridende kriminaliteten i Europa er økende. Denne utfordringen krever at Norge gir høy prioritet til justis- og innenrikspolitisk samarbeid med andre europeiske stater, for eksempel gjennom Europol og Eurojust. Norge må aktivt og på et tidlig tidspunkt forholde seg til videreutviklingen av det justis- og innenrikspolitiske samarbeidet i Europa, med sikte på bred deltakelse i dette samarbeidet.

En overordnet målsetting for Regjeringens arbeid med Schengen-saker er å ivareta norske interesser i forhandlingene om nytt regelverk og ordninger på en tydelig måte. Regjeringen mener Norge er tjent med å innta en offensiv holdning og formidle norske posisjoner på et tidligst mulig stadium i forhandlingene. Erfaring med dagens ansvarsdeling mellom de berørte departementer og underliggende organer understreker viktigheten av en effektiv koordinering av arbeidet med å formulere norske posisjoner så snart EU legger fram forslag som berører Norge. På bakgrunn av erfaringene så langt vil Regjeringen også legge vekt på større åpenhet i pågående forhandlingsprosesser.

Regjeringen vil legge vekt på at tilgangen og bruken av innholdet i ulike informasjonssystemer skjer innenfor klare grenser. For det første må det være proporsjonalitet mellom det formål man søker å oppnå og de virkemidler som tas i bruk. Dette prinsippet er også overordnet for EU-landene og er nedfelt i EUs traktatgrunnlag. For det annet må det etableres betryggende integrerte kontrollfunksjoner for bruk av informasjonssystemer. For det tredje må det utvikles tilstrekkelig kompetanse slik at de som gis tilgang til informasjonssystemer har den nødvendige opplæring og respekt for personvernhensyn. Bare den som har velbegrunnet behov for en bestemt type informasjon, skal ha søkeadgang i registre.

Personopplysninger skal bare brukes til de formål de er innhentet for. Det må finnes betryggende systemer for retting og sletting av opplysninger og uavhengig kontroll med at opplysningene bare blir anvendt som tiltenkt. Funksjonaliteten i SIS sikrer at den som har behov for én type informasjon, effektivt hindres i å få tilgang til andre opplysninger som også ligger i databasen. Når for eksempel bilregistreringsmyndigheter gis søkeadgang i SIS for å hindre at stjålne kjøretøy registreres på nytt, er opplysninger om savnede personer m.v. effektivt skjermet fra innsyn.

I den senere tid har det vist seg at antallet nye Schengen-saker og tempoet i EUs saksbehandling øker. Koordinering av norske myndigheters innsats har avgjørende betydning for å kunne innfri Regjeringens målsettinger. Regelmessig kontakt med Stortinget om viktige Schengen-saker vil kunne legge til rette for å overholde avtalens frister i de tilfellene der Stortingets samtykke er nødvendig før Norge forplikter seg til innholdet i nye rettsakter.

For å nå disse målsettingene vil Regjeringen styrke arbeidet med Schengen-saker gjennom bedre koordinering mellom berørte myndigheter. Det tas sikte på å etablere tverrdepartementale arbeidsgrupper ( spesialutvalg) etter samme modell som for arbeidet med EØS-saker. For å bedre tilgjengeligheten til informasjon om pågående forhandlinger i Schengen-saker, vil det som i EØS-saker bli utarbeidet rammenotater om nye Schengen-rettsakter som Norge deltar i arbeidet med. Informasjon om pågående forhandlinger og gjeldende Schengen-regelverk vil gjøres enklere tilgjengelig, blant annet på Europaportalen. Regjeringen vil utnytte og videreutvikle forvaltningens kompetanse i europasaker og prioritere arbeidet med Schengen- og justissaker.