2 Dagens barnehagesektor

Dette kapitlet beskriver hvordan barnehagesektoren styres og finansieres i dag. Videre presenteres en oversikt over utbygging og tall om behovet for plasser. Kapitlet gjør rede for kostnadene i sektoren, samt struktur og nivå på foreldrebetalingen. Styring og finansiering av barnehagesektoren i Sverige og Danmark omtales til slutt i kapitlet.

Noen nøkkeltall om barnehagesektoren

Ved utgangen av 2001 hadde om lag 193 000 barn plass i barnehage; dvs. om lag 63 prosent av alle barn i alderen 1-5 år. I tillegg hadde 5 800 barn tilbud i åpen barnehage. Det er høyest barnehagedekning blant de eldste barna. Barnehagedekningen varierer mellom kommunene og mellom fylkene. Høyest barnehagedekning i 2001 hadde Sogn og Fjordane, Finnmark og Oslo. Foreløpige tall tyder på at det ble etablert 6 000 nye barnehageplasser i 2002.

Barnehagesektoren er preget av en stor andel kvinnelige ansatte. Av de 53 800 ansatte i barnehager i 2001, var 3 770 menn. Rundt 30 prosent av alle ansatte var styrere eller pedagogiske ledere.

40 prosent av barna hadde i 2001 plass i private barnehager. Sammenlignet med andre lokale tjenester, er barnehagesektoren spesiell på grunn av den høye andelen private eiere. Andelen private barnehager er også høyere i Norge enn i de andre skandinaviske landene. Private barnehager er barnehager som ikke er eid av kommunene, staten eller fylkeskommunene. Private barnehager er i hovedsak eid av foreldre, enkeltpersoner, foreninger og ideelle organisasjoner.

2.1 Styring og finansiering av barnehagesektoren

2.1.1 Barnehageloven

Den første egne lov om barnehager kom i 1975 og la opp til et kommunalt ansvar for utbygging tilpasset lokale behov og forutsetninger. Dette er videreført i gjeldende barnehagelov av 5. mai 1995 nr. 19. Barnehagens innhold og oppgaver ble i 1995 nærmere regulert da Rammeplan for barnehagen ble gitt som forskrift til barnehageloven.

I følge barnehageloven er kommunen både barnehagemyndighet og barnehageeier. Myndighetsoppgavene omfatter alle barnehagene i kommunen, både kommunale og private. Som barnehageeier er kommunen underlagt de samme regler og krav som private barnehageeiere.

Barnehageloven har regler om barnehagens formål, innhold, utforming, bemanning og vedtekter. Loven har også regler om foreldremedvirkning, godkjenning, tilsyn, taushetsplikt, opplysningsplikt, politiattest, helsekontroll og fortrinnsrett for funksjonshemmede. Det er gitt åtte forskrifter til loven. Forskriftene gir nærmere regler om foreldrerådet, samarbeidsutvalget, familiebarnehager og politiattest. Etter forskriftene har kommunene adgang til å gi midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet til styrer og pedagogisk leder, mens fylkesmannen kan gi varig dispensasjon. Fylkesmannen kan også dispensere fra kravene til pedagogisk bemanning. Rammeplanen for barnehagen gir mål og retningslinjer for barnehagens innhold og oppgaver.

Barnehageloven gir kommunene og private barnehageeiere handlingsrom og muligheter for lokale tilpasninger. Loven inneholder en rekke generelt utformede mål for barnehagen. Det er gitt mer detaljerte regler vedrørende styrers og pedagogisk leders utdanning, pedagogtetthet, daglig ledelse, barnas leke- og oppholdsareal og politiattest. Reglene er gitt for å sikre nasjonale mål om kvalitet på barnehagetilbudet.

Myndighetsoppgavene for kommunen er knyttet til godkjenning, tilsyn og funksjonshemmedes fortrinnsrett. Kommunens oppgave i forhold til den pedagogiske bemanningen i barnehagen er å behandle søknader om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet til styrer og pedagogisk leder. Kommunen har også oppgaver i forhold til forskrift om politiattest.

Barnehageeier har ansvar for tilbudet i den enkelte barnehage. Samarbeidsutvalget fastsetter årsplanen som sikrer at foreldre og ansatte kan medvirke i utformingen av det pedagogiske innholdet. Vedtekter, opptak, opptakskriterier, foreldrebetaling, åpningstid og ferier fastsettes av barnehageeier. Barnehageeier har også ansvaret for å ansette tilstrekkelig og kompetent personale. Styrer og pedagogisk leder skal være utdannet førskolelærer, og det skal være én pedagogisk leder per 14-18 barn når barna er over tre år og én pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under tre år. Også i familiebarnehager skal det være en førskolelærer som gir assistentene pedagogisk veiledning.

Det er ikke gitt regler om barnegruppens størrelse, barnehagens indre organisering eller barnehagens bemanning utenom styrer og pedagogisk leder. Barnehagens bygninger, uteområder og arealutnyttelse er også barnehageeiers ansvar. Som barnehagemyndighet fører kommunen tilsyn. Plikten til å føre tilsyn med virksomheter godkjent etter barnehageloven er et statlig virkemiddel for å sikre at barna har det trygt mens de er i barnehage og at målene om barnehagens innhold kan nås. Barnehageeier har ansvaret for kvaliteten på barnehagetilbudet.

2.1.2 Finansiering av barnehagene

Barnehagene finansieres i hovedsak gjennom statstilskudd, kommunale tilskudd og foreldrebetaling. Statstilskuddet fastsettes av Stortinget gjennom de årlige budsjettvedtakene og gis på like vilkår til alle godkjente barnehager. Det består av tilskudd til drift, tilskudd til tiltak for barn med funksjonshemming, tilskudd til tospråklig assistanse, tilskudd til flyktningebarnehager og lønnstilskudd til førskolelærere i Nord-Norge. Kommunene gir driftsmidler til egne barnehager. Private barnehager får i ulik grad økonomisk støtte til drift fra kommunene. Nivået på foreldrebetalingen er avhengig av nivået på den offentlige subsidieringen og kostnadene i den enkelte barnehage.

2.1.2.1 Statlige tilskuddsordninger

Det statlige øremerkede tilskuddet til drift er aktivitetsbasert og utbetales på grunnlag av antall barn, alder og ukentlig oppholdstid. Det er i alt 12 ulike satser for driftstilskuddet. I tillegg er det egne satser for tilbud i åpne barnehager. Hensikten med et så fingradert tilskuddssystem er å legge til rette for et barnehagetilbud som er tilpasset ulike behov og som er tilgjengelig for barn i ulike aldersgrupper. Det stilles ingen krav om kommunale egenandeler for å motta driftstilskudd.

Tilskudd til tiltak for barn med funksjonshemming i barnehage utgjør 10 prosent av det kommunen samlet mottar i ordinært driftstilskudd og utbetales og forvaltes av den enkelte kommune. Tilskuddet er øremerket tiltak for barn med funksjonshemming i barnehage. Barn med funksjonshemming vil ofte trenge ekstra tilrettelegging for å kunne dra nytte av opphold i barnehage. Intensjonen med tilskuddet er at det skal bidra til å dekke de ekstra kostnadene dette medfører for barnehageeier. Barn med funksjonshemming har rett til prioritet ved opptak i følge barnehageloven § 9. De fleste førskolebarn med funksjonshemming har et barnehagetilbud.

Det gis statstilskudd til tospråklig assistanse. Tilskuddet har som formål å gi barn fra språklige og kulturelle minoriteter et godt og utviklende barnehagetilbud. Det gis et fast beløp per barn som mottar tospråklig assistanse. Tilskuddet har to satser, avhengig av hvor mange timer per uke barnet mottar tospråklig assistanse.

Det ytes tilskudd til barnehagetilbud for nyankomne flyktningers barn. Intensjonen med tilskuddet er at kommuner og private barnehageeiere skal kunne gi barn av nyankomne flyktninger et barnehagetilbud når familien skal etablere seg i bosettingskommunen etter opphold i mottak.

I tillegg gis det tilskudd til lønnstillegg for førskolelærere i Finnmark og Nord-Troms. Målet med tilskuddet er å bedre og sikre en god tilgang på førskolelærere i disse områdene.

Det gis stimuleringstilskudd til nye barnehageplasser. Tilskuddet er et engangstilskudd. Hensikten med tilskuddet er å øke tempoet i barnehageutbyggingen og bidra til at den resterende utbyggingen blir gjennomført.

Fylkesmennene har ansvaret for å forvalte de statlige tilskuddene til barnehager. Fylkesmennene bruker store ressurser til å behandle og kvalitetssikre søknadene om statstilskudd fra alle barnehagene ved starten av året, utbetale tilskuddet og behandle søknader om tilskudd til nye plasser i løpet av året. Det er også betydelige administrative oppgaver knyttet til dette arbeidet i kommunene og hos barnehageeierne.

Det gis et eget tilskudd til samisk barnehagetilbud som forvaltes av Sametinget. Formålet med tilskuddet er å tilrettelegge for at samiske barn skal få utvikle sitt språk og sin kulturbakgrunn.

Studentbarnehagene mottar, i tillegg til andre statlige tilskudd, et eget tilskudd til drift. Dette tildeles over Utdannings- og forskningsdepartementets budsjett.

De siste årene har staten lagt inn betydelige midler i sektoren. Denne opptrappingen startet i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett i 2001, da satsene for statstilskuddet ble økt med 10 prosent fra 1. juli 2001. Fra 2000 til 2003 har budsjettposten økt nominelt med mer enn 3 mrd. kroner.

2.1.2.2 Kommunal finansiering

Kommunal finansiering og foreldrebetaling dekker den andelen av kostnadene som ikke dekkes av statstilskuddet. På grunn av store kostnadsforskjeller mellom barnehagene og stor variasjon i den kommunale finansieringen, varierer den andelen som det offentlige dekker fra barnehage til barnehage. Foreldrebetalingen er «restbeløpet» som dekker den andelen staten og kommunene ikke dekker.

I forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 27 (1999-2000) Barnehage til beste for barn og foreldre ga Stortinget sin tilslutning til en kostnadsfordeling der målet var at statstilskuddet skulle dekke 50 prosent, kommunene 30 prosent og foreldrene 20 prosent.

Kommunal finansiering av barnehager er imidlertid frivillig, og kommunene er dermed ikke pliktig til å følge Stortingets intensjon om kostnadsfordeling.

Strukturen på barnehagesektoren i den enkelte kommune er avhengig av kommunenes politiske prioriteringer og økonomiske evne. Dette gjenspeiles i dagens barnehagesektor med til dels store kommunale forskjeller i dekningsgrad og foreldrebetaling. Kommuner med høye frie inntekter bruker mest på barnehagene.

Det er stor variasjon i kommunenes tilskudd til de private barnehagene. I 2001 mottok 66 prosent av de private barnehagene økonomisk støtte fra kommunene. 45 prosent av disse barnehagene hadde vilkår knyttet til støtten, som for eksempel krav om inntektsgradering, søskenmoderasjon eller samordnet opptak.

2.1.2.3 Rammefinansiering

Statstilskuddet til drift av barnehager er et av de største statlige øremerkede tilskuddene og innebærer en sterk statlig styring av økonomiske virkemidler i barnehagesektoren. Store øremerkede ordninger begrenser det lokale handlingsrommet.

Innlemming av det øremerkede statstilskuddet til barnehager i inntektssystemet til kommunene har i flere år vært et politisk mål. Allerede ved innføringen av inntektssystemet i 1986 ble dette vurdert. I Ot.prp. nr. 48 (1984-85) Om endringer i lover vedrørende inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene ble det uttrykt innvendinger mot rammefinansiering av barnehagesektoren. Hovedinnvendingene er at utbyggingen av sektoren ikke var kommet langt nok og at det ville bli vanskelig å tilpasse rammeoverføringene til en sektor med en betydelig andel private aktører. På bakgrunn av disse innvendingene besluttet Stortinget å utsette innlemmingen av statstilskuddet til barnehager i rammetilskuddordningen.

Spørsmålet om rammefinansiering i barnehagene ble drøftet i NOU 1996:1 Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner (Inntektsutjevningsutvalget). Inntektsutjevningsutvalget mente at det var sterke kommunaløkonomiske argumenter for en innlemming og foreslo at barnehagetilbudet skulle legges inn i rammeoverføringene fra og med 1997. Det ble blant annet vist til at det øremerkede tilskuddet forsterket inntektsutjevningsforskjellene mellom kommunene ved at kommuner med høye inntekter per innbygger mottok større beløp enn kommuner med lave inntekter. I St.meld. nr. 8 (1987-1988) Barnehager mot år 2000 ble det øremerkede tilskuddet likevel foreslått videreført på bakgrunn av de samme argumenter som fremkom i Ot.prp. nr. 48 (1984-1985). I St.meld. nr. 27 (1999-2000) Barnehage til beste for barn og foreldre, ble det konkludert med at statstilskuddet til barnehager burde innlemmes fra det tidspunktet full behovsdekning var oppnådd. Stortingets flertall ønsket å videreføre statstilskuddet fram til 2005 og å utsette spørsmålet om overgang til rammefinansiering.

I forbindelse med budsjettforslaget for 2002 foreslo Regjeringen Stoltenberg å innlemme statstilskuddet i inntektssystemet fra 2006, samtidig med innføring av en individuell rett til barnehageplass. I St.prp. nr. 1 (2001-2002) side 104 og 105 står det:

«Regjeringen har vurdert ulike virkemidler for styring og finansiering for å sikre at økt offentlig finansiering faktisk bidrar til å nå målene om full behovsdekning og lavere foreldrebetaling. Målet om enklest mulig virkemidler og økt kommunalt selvstyre har stått sentralt i arbeidet. Hensynet til mest mulig likeverdig behandling av kommunale og privateide barnehager har også vært viktig. Det har vært nødvendig å sikre en god kostnadskontroll og -effektivitet i sektoren. For regjeringen har det vært sentralt at kommunenes kompetanse og ansvar for barnehagene skal videreutvikles. Valg av virkemidler må sees i sammenheng med Stortingets vedtak om at statstilskuddet skal innlemmes i inntektssystemet til kommunene når sektoren er fullt utbygd og den offentlige finansieringen er på et ønsket nivå..( . . .) Fra 2006 innlemmes statstilskuddet i inntektssystemet. Forvaltningen av barnehagesektoren vil fra det tidspunktet i sin helhet være et kommunalt ansvar, med full likestilling mellom private og offentlig eide barnehager.»

I kommuneproposisjonen for 2003 ble rammefinansiering igjen aktualisert. Regjeringen presenterte et knippe virkemidler for perioden 2003-2005 og la til grunn at statstilskuddet på sikt skulle inn i inntektssystemet, enten fra 2004 eller når utbyggingsmålet var nådd og opptrappingen av den offentlige finansieringen var fullført. Stortinget sluttet seg ikke til forslaget, og et flertall vedtok å følge opp barnehageavtalen.

2.2 Utbygging og behov for barnehageplasser

2.2.1 Utvikling i barnehagedekningen

Med begrepet «barnehagedekning» menes antall barn i barnehage i prosent av totalt antall barn i samme aldersgruppe. Barnehagedekning sier noe om omfanget av barnehagesektoren, men sier ikke noe om hva som utgjør full behovsdekning. I 2001 hadde 193 000 barn plass i barnehage. Dette tilsvarer en barnehagedekning på om lag 63 prosent for barn i alderen 1-5 år.

Barnehagestatistikken for 2002 foreligger ikke når denne meldingen legges fram. Barne- og familiedepartementet har imidlertid utarbeidet foreløpige tall for økningen i antall barnehageplasser i 2002 på bakgrunn av søknader om statstilskudd for 2003. Tallene viser en netto etablering av nye plasser til 6 000 barn. Det tyder på at utbyggingen har økt sammenlignet med de siste årene. Måltallet på 10 000 nye plasser i 2002 ser likevel ikke ut til å være nådd. Departementet vil understreke at de foreløpige tallene er usikre. Endelig statistikk vil være klar medio juni, og først da vil den endelige utbyggingen for 2002 kunne fastslås med sikkerhet. Tabellene og figurene i dette kapitlet er basert på SSBs barnehagestatistikk til og med 2001.

De siste årene har det vært en relativt liten økning i dekningsgraden. Figur 2.1 viser utviklingen i barnehagedekningen for barn 1-5 år i perioden 1998-2001.

Kilde: SSB

Figur 2.1 viser at utbyggingen i all hovedsak har skjedd i form av nye plasser for barn fra tre til fem år. Figuren viser videre at det er store forskjeller i bruken av barnehager mellom ulike aldersgrupper. Barnehagedekningen øker med barnas alder. I 2001 varierte dekningsgraden fra 1,9 prosent for barn under ett år til 84,9 prosent for femåringene. Den lave dekningsgraden for barn under ett år må sees i sammenheng med at flertallet av foreldre velger å ta fødselspermisjon i ett år, slik at behovet for barnehageplasser for barn under ett år er lite. Ser man på aldersgruppene 1-2 år og 3-5 år, var dekningsgraden på henholdsvis 38 og 80 prosent i 2001.

På slutten av 1990-tallet ble det gjennomført reformer som påvirket utbygging av og etterspørsel etter barnehageplasser. Figur 2.2 viser utviklingen i antall barn mellom 1 og 5 år i barnehager for perioden 1997 til 2001.

Kilde: SSB

Figur 2.2 viser en betydelig økning av barn i barnehage fra 1997 til 1998. I 1999 gikk antall barn i barnehage noe ned, mens det fra 2000 har vært en økning. Innføring av 10-årig grunnskole (Reform 97) bidro til at det ble frigjort barnehageplasser etter 6-åringene. Dette førte til en økning i barnehagedekningen for barn i alderen 1-5 år. Kontantstøtten for barn under tre år ble innført i 1998. Det ble samtidig innført et system som gjorde det mulig å kombinere delvis kontantstøtte med deltidsplass i barnehage.

Det er store geografiske forskjeller i barnehagedekningen både på fylkes- og kommunenivå. Forskjellen i dekningsgrad mellom fylkene går fram av figur 2.3.

Kilde: SSB

Figur 2.3 viser at barnehagedekningen varierer med 16 prosentpoeng. Sogn og Fjordane og Finnmark hadde høyest barnehagedekning. 72 prosent av 1-5-åringene hadde barnehageplass i disse fylkene. Lavest barnehagedekning hadde Østfold og Aust-Agder med 56 prosent. Også Vest-Agder og Rogaland hadde under 60 prosent barnehagedekning ved utgangen av 2001. Figur 2.3 viser også at det er forskjeller i fordelingen mellom småbarns- og storbarnsplasser. Den høyeste andelen småbarnsplasser hadde Oslo, Finnmark og Troms, mens Vest-Agder og Oppland hadde lavest andel.

Variasjonene i barnehagedekningen er enda større mellom kommunene enn mellom fylkene. 35 kommuner hadde ved utgangen av 2001 en dekningsgrad på under 50 prosent for barn i alderen 1-5 år, mens 48 kommuner og 6 bydeler i Oslo hadde en dekningsgrad på 80 prosent eller mer. 16 av disse hadde over 90 prosent barnehagedekning.

Om lag 36 prosent av barna som hadde barnehageplass ved utgangen av 2001 hadde deltidsplasser med ukentlig oppholdstid på 32 timer eller mindre. Det er noe vanligere med bruk av deltidsplasser for de større barna. 33 prosent av barnehagebarna i aldersgruppen 1-2 år hadde oppholdstid på mindre enn 33 timer i uka, mens tilsvarende tall for aldersgruppen 3-5 år var 37 prosent.

2.2.2 Målet om full behovsdekning

Det er bred enighet om at det er foreldrenes ønsker og behov som skal danne grunnlaget for dimensjonering av sektoren. Målet om full behovsdekning innebærer dermed at alle familier som ønsker det skal få et tilbud om barnehageplass.

Barnehageplass til alle som ønsker det har vært et politisk mål for flere regjeringer de siste 15-20 årene. Vurderingen av behovet for barnehageplasser har endret seg over tid. Tidspunktet for å nå målet om full behovsdekning er også blitt skjøvet på. I St.meld. nr. 8 (1987-88) Barnehager mot år 2000 ble behovet for barnehageplasser anslått til 90 prosent for barn under 7 år. Full behovsdekning skulle nås innen år 2000. Fra og med budsjettåret 1991 ble det derfor lagt opp til mer ambisiøse måltall for den årlige utbyggingen. Det ble for første gang innført stimuleringstilskudd, utbetalt som et engangsbeløp ved etablering av nye plasser. I 1997 ble det utarbeidet en handlingsplan for full behovsdekning. Behovet ble nå anslått til å være noe lavere, mellom 70 og 75 prosent for barn i alderen 1-5 år. Fortsatt var målet full behovsdekning innen år 2000.

I St.meld. nr. 27 (1999-2000) Barnehage til beste for barn og foreldre ble behovet fastslått til å være om lag 70 prosent for barn i alderen 1-5 år. Dette var basert på to undersøkelser som ble gjennomført av SSB og Asplan Viak. Et flertall i Stortinget sluttet seg til dette målet under behandlingen av meldingen. I Regjeringen Stoltenbergs forslag til budsjett for 2002 ble anslaget for full behovsdekning økt til 80 prosent. Anslaget ble gjort på grunnlag av vurderinger om at økt statlig satsing på barnehager ville føre til økt tilgjengelighet og lavere foreldrebetaling, som igjen ville gi en høyere etterspørsel enn tidligere anslått.

Barnehageavtalen legger til grunn at full behovsdekning vil være nådd når 244 000 barn har plass i barnehage. Det tilsvarer en dekning på 80 prosent for barn i alderen 1-5 år. Avtalen legger opp til at målet om full behovsdekning skal være nådd i løpet av 2005.

Regjeringen har fulgt opp avtalen på dette punktet ved å legge inn midler for etablering av 12 000 nye plasser i budsjettet for 2003. I tillegg er stimuleringstilskuddet, som ble innført 1.7.2002, videreført i 2003.

Etterspørselen etter barnehageplass vil være avhengig av pris, tilgjengelighet og kvalitet på tilbudet. Foreldrenes betalingsvilje og -evne har i liten grad blitt kartlagt tidligere. Statistisk sentralbyrå har gjennomført tre undersøkelser om barnefamiliers tilsynsordninger på vegne av Barne- og familiedepartementet; første gang i 1998, deretter i 1999 og sist i 2002. Departementet ba i 2002 om at SSB inkluderte spørsmål om pris i undersøkelsen for å finne ut mer om foreldrenes betalingsvilje/-evne og behovet for barnehageplasser.

Rapporten fra undersøkelsen i 2002 foreligger ikke når denne meldingen legges fram, men departementet har fått tilgang på foreløpig materiale. Sammenlignet med de tidligere undersøkelsene er det en tydelig tendens i det samlede materialet at andelen foreldre som ønsker barnehage som tilsynsordning har økt. Behovet for barnehageplasser kan i følge dette materialet være fra 81 til 87 prosent for barn i alderen 1-5 år. Det er viktig å understreke at det er stor usikkerhet forbundet med disse tallene, og at det er behov for å gå nærmere inn i materialet før det er mulig å konkludere i forhold til behovstall. De endelige resultatene fra tilsynsundersøkelsen vil bli presentert senere i 2003.

Demografiske forhold

Statistisk sentralbyrå har framskrevet befolkningsveksten fram til 2050 (Fremskriving av folkemengden 1999-2050. NOS C693). I befolkningsframskrivningen vises det til at fruktbarheten sank i 2000 og 2001 og at foreløpige tall for 2002 tyder på at nedgangen har fortsatt, men ikke like sterkt som året før. SSB har estimert samlet fruktbarhetstall for 2002 til 1,75 barn per kvinne. Fra 2005 er fruktbarhetstallet anslått å være 1,8 barn per kvinne. Det er litt høyere enn dagens nivå, men det er samme tallet som ble valgt i den forrige framskrivingen og som også har vært gjennomsnittsnivået siden 1980. SSB begrunner valget med at det er usikkert om nedgangen i fruktbarheten på 1990-tallet vil føre til et lavere fruktbarhetsnivå på lang sikt, eller om det bare er et resultat av kortsiktige variasjoner, slik det ofte har vært tidligere.

På bakgrunn av disse tallene har Rikstrygdeverket beregnet middelbestand i de ulike aldersgruppene til og med 2050. Anslagene viser at det i 2005 vil være rundt 290 000 barn i alderen 1-5 år: 112 000 1-2-åringer og 178 000 3-5-åringer. I beregninger av behov for barnehageplasser har departementet tidligere lagt til grunn at det vil være rundt 305 000 barn i alderen 1-5 år i 2005. 80 prosent barnehagedekning med utgangspunkt i dette antallet barn, utgjør 244 000 barn med plass i barnehage. Dersom man tar utgangspunkt i befolkningsframskrivningen fra SSB, vil 80 prosent dekning i 2005 bety om lag 235 000 barn. Det vil si 9 000 færre enn det som er lagt til grunn i barnehageavtalen. 87 prosent dekning betyr derimot at om lag 252 000 barn har barnehageplass. Dette innebærer behov for plasser til 9 000 flere barn enn avtalen forutsetter. Som nevnt vil det være vanskelig å konkludere om behovsanslagene før de endelige resultatene fra barnetilsynsundersøkelsen foreligger.

2.3 Kostnader i barnehagene

Barnehagene er arbeidsintensive. Det betyr at personalkostnadene utgjør den største andelen av kostnadene; om lag 75-80 prosent. Kostnadsveksten i barnehagene er i stor grad knyttet til lønnsveksten i sektoren.

Kostnadene i barnehagene består av flere ulike elementer. Direkte kostnader omfatter utgifter til grunnbemanning, styrket tilbud til barn med særlige behov, og andre driftskostnader. Indirekte kostnader er for eksempel kostnader knyttet til administrasjon av barnehagetjenestene. Disse kostnadselementene framgår som regel av regnskapene fra kommunene og de private eierne. Skjulte kostnader er derimot et element som er vanskelig å tallfeste, siden disse i liten grad framgår av regnskapene. Skjulte kostnader kan være at kommunen gir gratis tomt til en privat barnehageeier, eller at eier betaler en husleie som ligger under markedsleie. Dette vil da være en kostnad for kommunene, men et element som reduserer kostnadsnivået for den private eieren.

Kapitalkostnader er kostnader knyttet til bygninger og utstyr i barnehagene. Finansieringen av nybygde barnehager skjer i all hovedsak ved hjelp av lån og/eller bruk av egenkapital. Slike kostnader kommer fullt ut fram av regnskapene fra de private barnehagene, men er vanskelig å spesifisere for de kommunale, siden betjening av lån i kommuneregnskapene ikke belastes den enkelte enhet, men føres samlet.

Statistisk sentralbyrå henter inn årlige regnskapstall fra ikke-kommunale barnehager på oppdrag av Barne- og familiedepartementet. Det har vært knyttet en del usikkerhet til disse tallene både i forhold til kvaliteten på innrapporteringen og hvilke kostnader som er inkludert i regnskapene. På grunn av ulik regnskapsføring i kommunal og privat sektor, har det også vært vanskelig å få en god sammenstilling av de totale kostnadene i sektoren. Konsulentfirmaet Fürst og Høverstad ANS fikk på bakgrunn av dette i oppdrag av departementet å gjennomgå og vurdere regnskapsinnhentingen fra ikke-kommunale barnehager. Prosjektet ble gjennomført våren 2002. Private barnehager fra 6 kommuner og 2 bydeler i Oslo deltok. Det ble lagt fram en sluttrapport i august 2002 «Kostnader i private og kommunale barnehager - Utvikling av et nytt opplegg for kostnadskartlegging i ikke-kommunale barnehager» som blant annet konkluderte med at kartlegging av kostnader i ikke-kommunale barnehager best kan skje med utgangspunkt i likningsmyndighetenes «Alminnelig næringsskjema» og med supplerende opplysninger.

Regnskapstallene fra kommunale barnehager har også vært beheftet med stor usikkerhet. Dette skyldes blant annet ulik praksis med føringer av utgifter til administrasjon, fellesfunksjoner og lokaler i kommunen. Fra og med 2001 rapporterer alle kommuner regnskapsopplysninger via KOSTRA (Kommune-stat-rapportering). Endringene i den kommunale regnskapsføringen i forbindelse med KOSTRA gir bedre grunnlag for å analysere kostnadene i kommunale barnehager i årene framover.

Standardiseringen av regnskapsopplysninger fra kommunene og nytt oppsett for innhenting av regnskapsopplysninger fra private barnehager, vil gi departementet langt bedre kunnskapsgrunnlag om kostnadene enn tidligere. Denne årlige rapporteringen vil være et meget godt grunnlag for å kunne følge med på kostnadsutviklingen i barnehagesektoren. Samtidig skaper endringene i regnskapsinnhentingen et brudd i de historiske dataene. Det vil derfor være vanskelig å sammenligne regnskapstall fra årene før 2001 med regnskapstall fra 2001 og senere.

2.3.1 Analyse av kostnader i barnehagene i 2001

Høsten 2002 gjennomførte konsulentfirmaet Fürst og Høverstad ANS på oppdrag fra Barne- og familiedepartementet en kartlegging og analyse av kostnadene i alle kommunale og ikke-kommunale barnehager i et representativt utvalg på 50 kommuner: «Analyse av kostnader i barnehagene - Resultater fra en utvalgsundersøkelse». Undersøkelsen ble basert på regnskapstall for 2001. For kartlegging av kostnadene i private barnehager ble det tatt utgangspunkt i det nye skjemaet for ikke-kommunale barnehager. For kommunene ble det tatt utgangspunkt i KOSTRA-rapporteringen med et beregnet påslag for indirekte kostnader som ledelse, administrasjon og felles støttefunksjoner.

Analysene i prosjektet baserer seg på data fra de kommunale barnehagene i 46 kommuner (430 barnehager), 256 ordinære private barnehager og 63 private familiebarnehager.

2.3.1.1 Oppsummering av kostnadsanalysen

Kostnadsutredningen viser betydelige kostnadsvariasjoner mellom private og kommunale barnehager og mellom kommunene. Kostnadene i kommunale barnehager er gjennomgående høyere enn kostnadene i private barnehager. Personalkostnader som lønn, arbeidsgiveravgift og pensjonskostnader utgjorde hovedtyngden av kostnadene. Denne utgiftsposten gir de største kostnadsforskjellene mellom private og kommunale barnehager. Kommunale barnehager har høyere kostnader enn private barnehager hovedsakelig på grunn av bedre bemanning og høyere kostnader til lønn, trygd og pensjon per årsverk. Alle medarbeiderne i kommunale barnehager er tilknyttet en pensjonsordning, mens bare en tredjedel i de private barnehagene har pensjonsordninger. Familiebarnehager, både kommunale og private, har lavere kostnader enn ordinære barnehager. Små barnehager har høyere kostnader enn store barnehager. Nivået på arbeidsgiveravgiften har også betydning for personalkostnadene per årsverk. Kommunenes økonomiske handlefrihet påvirker også personalkostnadene i de kommunale barnehagene. Det vil si at kommuner med god økonomi bruker mer på barnehagene enn kommuner med dårligere økonomi.

2.3.1.2 Nærmere om kostnadsanalysen

Som beskrevet innledningsvis viste kartleggingen store kostnadsvariasjoner både mellom barnehager og mellom kommuner. Figur 2.4 viser gjennomsnittskostnader per oppholdstime for kommunale ordinære barnehager, private ordinære barnehager og private familiebarnehager.

Kilde: Fürst og Høverstad

Gjennomsnittskostnadene for alle barnehager i 2001 var på 30,36 kroner per oppholdstime. Kostnadene i kommunale barnehager lå gjennomsnittlig nær 22 prosent høyere enn kostnadene i ordinære private barnehager. Private familiebarnehager hadde de klart laveste kostnadene. Sammenlignet med gjennomsnittskostnaden for alle barnehager hadde de private familiebarnehagene 28 prosent lavere kostnader per oppholdstime. Omregnet til årskostnader for 3-6-åringer var de gjennomsnittlige kostnadene per plass i ordinære private barnehager på 116 035 kroner, i private familiebarnehager 94 090 kroner og i kommunale barnehager 141 036 kroner. I kartleggingen er kostnader til særskilt tilrettelegging (tiltak for barn med funksjonshemming og tiltak for andre barn med særlige behov) holdt utenfor.

Kostnadsanalysen viste videre at kostnadene også innenfor de ulike barnehagegruppene varierte betydelig. Figur 2.5 viser hvordan kostnadene i kommunale barnehager varierte blant de 46 utvalgskommunene.

Kilde: Fürst og Høverstad

Gjennomsnittskostnadene for kommunale barnehager varierte fra 25,89 til 46,83 kroner per oppholdstime. Hovedtyngden av kommunene i utvalget (46 prosent) hadde gjennomsnittskostnader mellom 30 og 35 kroner per oppholdstime. 35 prosent av kommunene lå i intervallet 35 til 40 kroner.

Også blant de private barnehagene viste kostnadsanalysen store variasjoner. Figur 2.6 illustrerer kostnadsvariasjonene mellom de 256 private barnehagene som inngår i utvalget.

Kilde: Fürst og Høverstad

Blant de private barnehagene i utvalget varierte kostnadene fra 17,37 til 53,38 kroner per oppholdstime. Halvparten av barnehagene hadde kostnader som lå mellom 25 og 30 kroner per oppholdstime, mens 30 prosent hadde kostnader på mellom 20 og 25 kroner, mens om lag 15 prosent hadde kostnader per oppholdstime på mellom 30 og 35 kroner.

Kostnadene i barnehagene består av lønn og sosiale kostnader, andre driftskostnader, husleie og avskrivninger, netto kapitalkostnader og indirekte kostnader. Tabell 2.1 viser hvor stor andel disse utgiftspostene utgjorde i barnehagene i 2001.

Personalkostnader, det vil si lønn, arbeidsgiveravgift og pensjonskostnader, utgjorde den største delen av ressursinnsatsen i både private og kommunale barnehager. Lønn og sosiale kostnader stod for mellom 57 og 79 prosent av kostnadene mens andre driftskostnader utgjorde mellom 10 og 15 prosent. Netto kapitalkostnader er avskrivninger, renteutgifter og husleie fratrukket renteinntekter. Disse utgjorde en liten andel av de totale kostnadene. Indirekte kostnader er kostnader knyttet til administrative fellesoppgaver og ledelse i kommunen. Tabellen viser at det var forskjeller mellom kommunale, ordinære private barnehager og private familiebarnehager. Blant annet utgjorde lønn og sosiale kostnader en betydelig mindre andel av de totale kostnadene i private familiebarnehager enn i kommunale familiebarnehager og ordinære private barnehager. En del av de private familiebarnehagene er eneeierforetak. I mange av disse utgjør et eventuelt overskudd en del av godtgjørelsen for eierens egen arbeidsinnsats i barnehagen.

Kartleggingen er en ren kostnadskartlegging. Det betyr at kostnadsforskjellene kan gjenspeile både ulik produktivitet og ulik kvalitet i barnehagene, men at det ikke er korrigert for dette i kartleggingen. Nærmere statistiske analyser av tallene fra alle barnehagene som inngikk i kostnadsanalysen viser at den største delen av kostnadsforskjellene, over 90 prosent, kan tilbakeføres til forskjeller i bemanning og kostnader til lønn, trygd og pensjon.

Analysene viser at følgende faktorer har betydning for kostnadene i barnehagene:

Kommunale barnehager har høyere kostnader enn private barnehager som følge av både høyere bemanning (færre oppholdstimer per årsverk) og høyere kostnader til lønn, trygd og pensjon per årsverk. Tariffavtalene innebærer at alle medarbeidere i kommunale barnehager er knyttet til en pensjonsordning, mens rundt to tredeler av de private barnehagene i utvalget ikke har pensjonsordninger for sine medarbeidere. Dette er en bakenforliggende faktor som bidrar til å forklare forskjellene i personalkostnadene per årsverk mellom barnehagetypene.

Familiebarnehager har lavere kostnader enn både kommunale og ordinære private barnehager. Relativt lavere bemanning og lavere personalkostnader per årsverk i familiebarnehagene forklarer kostnadsvariasjonene.

Små barnehager har høyere kostnader enn større barnehager, når det er korrigert for at kommunale barnehager har gjennomsnittlig flere barn og oppholdstimer enn private barnehager. Små barnehager har bedre bemanning og høyere kostnader per årsverk. Det kan blant annet bety at små barnehager har mindre mulighet til å flytte på personalet innenfor barnehagen og at det relativt raskt må settes inn vikarer ved sykdom. Det er også mulig at lønnskostnadene til fagutdannet personale, som styrere og pedagogiske ledere, utgjør en større andel av lønnskostnadene i de mindre barnehagene, mens «rimeligere» arbeidskraft utgjør en større andel av lønnskostnadene i store barnehager.

Barnehager med mange barn med kort oppholdstid har relativt bedre bemanning. Derfor har disse høyere kostnader enn barnehager med en stor andel barn med heldagsopphold. Barn med halvdagsopphold koster noe mer enn halvparten av et barn med heldagsopphold. Dette har sammenheng med at barnehagene har en del faste kostnader per barn som er uavhengig av barnas oppholdstid. Videre er det antakelig også vanskelig å sikre en optimal tilpasning av antall barn og bemanning, dersom en barnehage har mange delte plasser og barn med redusert oppholdstid.

Nivået på arbeidsgiveravgiften har betydning for personalkostnadene per årsverk. Barnehager som ligger i kommuner med redusert arbeidsgiveravgift har således lavere kostnader til lønn, trygd og pensjon enn barnehager som ligger i kommuner med maksimal arbeidsgiveravgift.

Dette gjelder imidlertid ikke for ressursbruken i kommunale barnehager isolert sett. Nivået på arbeidsgiveravgiften bidrar ikke til å forklare forskjeller i personalkostnader i kommunale barnehager. Personalkostnadene i kommunene er avhengig av kommunenes økonomiske handlefrihet. Det betyr at størrelsen på de frie inntektene har større betydning for personalkostnadene i kommunale barnehager enn nivået på arbeidsgiveravgiften.

Barnehager der en høy andel av kostnadene er knyttet til lønn, trygd og pensjon, har en tendens til lavere samlede kostnader. Denne sammenhengen gjelder imidlertid bare når det er kontrollert for bemanningstetthet og personalkostnader per årsverk. Personalkostnadene utgjør den største andelen av kostnadene i barnehagene. Høye personalkostnader fører derfor til høye samlede kostnader. Analysen av hvilke forhold som har betydning for kostnadene og kostnadsforskjellene i barnehagene er viktig for utforming av finansieringsmodell for barnehagene. Flere av forholdene som forklarer barnehagenes kostnadsnivå kan den enkelte barnehage ikke påvirke. Andre forhold kan derimot påvirkes eller er valgt av den enkelte barnehage.

2.3.1.3 Finansiering av kostnadene i utvalgskommunene

Barnehagene finansieres i hovedsak av statstilskudd, kommunale tilskudd og foreldrebetaling. Tabell 2.2 viser hvor mye de ulike finansieringskildene dekket av driftskostnadene i barnehagene i 2001. Statstilskudd til tiltak for barn med funksjonshemming og kommunens kostnader knyttet til tilrettelegging av tilbudet til disse barna er ikke tatt med i oversikten.

Kostnadsanalysen viser at stat, kommune og foreldre dekket om lag en tredjedel hver av kostnadene i de kommunale barnehagene. Satsene for statstilskudd til drift av barnehager er ikke differensiert mellom kommunale og private barnehager. På grunn av at kostnadene gjennomsnittlig er høyere i kommunale barnehager enn i de private, dekker statstilskuddet en mindre andel av kostnadene i kommunale barnehager enn i de private.

For de ikke-kommunale barnehagene viser kostnadsanalysen at foreldrebetalingen dekket en større andel av kostnadene enn i de kommunale barnehagene. I ordinære private barnehager dekket foreldrebetalingen nesten 46 prosent, statstilskuddet rundt 37 prosent og kommunene 9 prosent av kostnadene. Lav kommunal medfinansiering av private barnehager betyr at foreldrene må dekke betydelig mer av kostnadene i private barnehager enn i kommunale. Samtidig har private barnehager lavere kostnader enn kommunale på grunn av lavere bemanning og lavere kostnader per årsverk til lønn og pensjon.

Som tidligere nevnt er det blitt brukt nye skjemaer for regnskapsinnhenting fra ikke-kommunale barnehager i kostnadsanalysen. I tillegg er rapporteringen fra kommunene basert på tall fra KOSTRA, som innebærer et nytt opplegg for regnskapsrapportering fra kommunene. Disse endringene i innhenting av regnskapstall gir et brudd i de historiske dataene. Regnskapstall og finansieringsandeler fra 2001 vil ikke være sammenlignbare med tallene fra foregående år.

2.3.2 Renter, avskrivnings- og husleiekostnader

Kostnadsanalysen til Fürst og Høverstad ANS inneholder alle kostnader i barnehagene, inklusive kostnader som er knyttet til barnehagelokalene, dvs. renter, avskrivninger og husleie. Når det er beregnet gjennomsnittskostnader, er det tatt utgangspunkt i netto rentekostnader. Netto rentekostnader er brutto rentekostnader fratrukket renteinntekter. Når man ser på kostnadene som er knyttet til renter, avskrivninger eller husleie isolert, må det imidlertid tas utgangspunkt i brutto rentekostnader. Tabell 2.3 viser hvor mye disse kostnadene utgjør per oppholdstime i de ulike barnehagetypene.

Av de samlede kostnadene per oppholdstime i kommunale barnehager og ordinære private barnehager, går gjennomsnittlig henholdsvis 1,33 og 1,57 kroner til renter, avskrivninger eller husleie. I familiebarnehagene utgjør disse kostnadene gjennomsnittlig 2,04 kroner per oppholdstime. For de kommunale barnehagene er det imidlertid ikke mulig å spesifisere rentekostnadene. Kommunale lån betjenes samlet, og belastes ikke de ulike «tjenesteytende» funksjonene i regnskapet. I kostnadsanalysen er dette kompensert for ved at indirekte kostnadene (administrative kostnader) ikke er justert for oppgaver som ikke kan tilbakeføres direkte til barnehagesektoren, som planlegging, betjening av politiske organer og myndighetsfunksjoner. En slik overestimering av de indirekte kostnadene knyttet til kommunal barnehagedrift vil dermed kompensere for rentekostnader som ikke framkommer ved regnskapene.

En alternativ måte å avdekke rentekostnader i kommunale barnehager er å forutsette at rentekostnadene for disse barnehagene ligger på det samme nivået som rentekostnadene for ordinære private barnehager. Med et slikt utgangspunkt kan husleie, avskrivnings- og rentekostnader beregnes til 5 100 kroner per heldagsplass per år i en ordinær barnehage.

Avskrivnings- og rentekostnadene vil variere, avhengig av barnehagens alder og finansiering. Kostnadene slik de framkommer i kostnadsanalysen inkluderer både nye og gamle barnehager.

2.3.2.1 Kostnader ved nybygging av barnehage

Det foreligger per i dag ingen analyser som går spesielt inn på hva det koster å bygge en ny barnehage. Det beste utgangspunktet for å si noe om utbyggingskostnadene er Husbankens veiledende normer for finansiering av nye barnehager. Normene er basert på barnehagelovens veiledende norm for netto leke- og oppholdsareal på 4 kvm per barn over 3 år. Med utgangspunkt i normen for netto areal regner Husbanken med et samlet arealbehov per barn på mellom 9,5 og 7,5 kvm, avhengig av barnehagens størrelse (antall plasser). For barnehager fra 36 til 50 plasser regnes et gjennomsnitt på 8,5 kvm per barn. Husbanken setter en øvre grense for anleggskostnader (inklusive tomtekostnader) på 15 600 kroner per kvm bruttoareal. Av dette er 3 100 kroner normerte tomtekostnader. I pressområder kan Husbanken imidlertid godkjenne høyere kostnader.

Det betyr at Husbanken i utgangspunktet godkjenner nybygg til barnehager med kostnader opp til 133 000 kroner per plass. Med dagens rente- og avdragsvilkår i Husbanken, som er fast rente på 6,4 prosent og nedbetaling over 25 år, vil utgiftene til betjening av et lån på 133 000 kroner koste 10 800 kroner per år. Dette er det dobbelte av de 5 100 kroner per plass som kostnadsanalysen viser.

Mange barnehager i utvalget har ikke lån, og de har lokaler som er avskrevet. Ved beregning av byggekostnader er det også viktig å ta med at Husbankens avdragsvilkår dessuten er kortere (25 år) enn en rimelig avskrivningsperiode. En lengre periodisering vil gi lavere årlige avskrivninger. For kommunale barnehager forutsetter KOSTRA lineære avskrivninger over 40 år, noe som tilsier en årlig avskrivning per barnehageplass på 3 325 kroner.

Det betyr at barnehager som i stor grad er finansiert gjennom låneopptak får betydelig høyere utgifter (utbetalinger til betjening av lånegjelden) enn de gjennomsnittskostnadene som ligger inne i kostnadsanalysen. For nye barnehager gjelder dermed:

• En ny barnehage har høyere rente- og avskrivningskostnader enn gjennomsnittet, i og med at gjennomsnittet også inneholder gamle barnehager med lokaler som er avskrevet.

• En ny barnehage får dessuten et likviditetsproblem i og med at utgiftene til nedbetaling av lånegjelden (avdrag) er høyere enn de avskrivningskostnadene som inngår i kostnadsanalysen.

I dag mottar de som etablerer nye barnehager eller bygger ut eksisterende barnehager et statlig stimuleringstilskudd. For en ny heldagplass er tilskuddet i 2003 på 20 740 kroner for barn under tre år og 16 592 kroner for barn over tre år. Deltidsplasser får halvparten av disse tilskuddssatsene.

Sett i forhold til årlige rente- og avdragsutgifter til en barnehageplass som er fullfinansiert gjennom låneopptak, innebærer det at stimuleringstilskuddet for heldagsplasser dekker lånekostnadene i 1,7 år for småbarnsplasser og i 1,4 år for storbarnsplasser.

Stimuleringstilskuddet dekker dermed noe av de merkostnadene til renter og avskrivninger som nye barnehager har i forhold til gjennomsnittet for alle barnehagene. Dagens stimuleringstilskudd er imidlertid ikke tilstrekkelig for å fullt ut kompensere merkostnadene i nye barnehager.

2.4 Foreldrebetaling

Lov om barnehager § 15 fastslår at det i barnehagenes vedtekter skal framgå hvem som fastsetter foreldrebetalingen. Ut over dette står barnehageeier fritt til å fastsette nivået på foreldrebetalingen og utarbeide profilen på sitt betalingssystem. Det er store variasjoner i foreldrebetalingen. Dette gjelder både i forhold til heltidsplasser, deltidsplasser, søskenmoderasjon, inntektsgradering, friplasser osv. Foreldrebetalingen varierer mellom kommunene og mellom barnehagene i samme kommune.

Statistisk sentralbyrå gjennomfører halvårlige undersøkelser av utviklingen i foreldrebetalingen for barn over 3 år. I dag omfatter undersøkelsen 109 av landets kommuner og 190 private barnehager. Størrelsen på utvalget av private barnehager har imidlertid variert noe, og har de siste årene vært på om lag 100 barnehager. Tabell 2.4 viser utviklingen i foreldrebetalingen for både hel- og deltidsplasser for barn over 3 år fra 1997 og fram til i dag. Tabellen viser også den gjennomsnittlige lønnsveksten i perioden 1997-2002.

2.4.1 Prisutviklingen

Endringen i foreldrebetaling bygger på målinger gjennomført i januar måned. Endringen i 2002 fremkommer dermed på bakgrunn av veksten i foreldrebetalingen fra januar 2002 til januar 2003. Årlig lønnsvekst er basert på den gjennomsnittlige veksten fra et år til et annet.

Fram til januar 2001 økte foreldrebetalingen hvert år. Samlet økning i foreldrebetaling var fram til 2001 på om lag 21 prosent, hhv. 20 prosent i de kommunale barnehagene og 23 prosent i de private barnehagene. Fra 2001 snudde imidlertid utviklingen seg, og samlet foreldrebetaling gikk ned med til sammen med om lag 4 prosent fram til januar 2003. Det var bare foreldrebetalingen de kommunale barnehagene som hadde en nedgang i foreldrebetalingen. Veksten i foreldrebetalingen i de private barnehagene ble imidlertid dempet. Nedgangen i foreldrebetalingen for de kommunale barnehagene var på om lag 5 prosent i siste del av perioden, mens foreldrebetalingen i de private barnehagene vokste med om lag 3 prosent i samme periode. Nedgangen i samlet foreldrebetaling fra 2001 skyldes hovedsakelig en kraftig vekst i det statlige driftstilskuddet i samme periode, jf. omtale i kap. 2.1.2.1. Tallene for den generelle lønnsveksten kan gi en indikasjon på utviklingen i foreldrenes kjøpekraft. Sammenholder man veksten i foreldrebetalingen fra januar 1997 til januar 2001 med lønnsveksten i den samme perioden, ser man at økningen i foreldrebetalingen har fulgt lønnsveksten. Som vist i kap. 2.3 utgjør lønnskostnader hovedtyngden av kostnadene i en barnehage. Lønnsveksten i perioden bidrar derfor til å forklare store deler av økningen i foreldrebetalingen i først del av perioden. Den totale lønnsveksten i første del av denne perioden (1997-2001) var på om lag 22 prosent mens samlet foreldrebetalingen økte med om lag 21 prosent. Dette tyder det på at sett i forhold til lønnsveksten har ikke foreldrebetalingen blitt høyere i perioden. Dette gjelder både for de private barnehagene og de kommunale barnehagene. I siste periode ser vi at samlet lønnsvekt har vært på om lag 11 prosent. Sammenligner vi lønnsveksten med samlet reduksjon i foreldrebetalingen i samme periode, ser vi at foreldrebetalingen har blitt om lag 15 prosent lavere (11 prosent lønnsvekst, sammenlignet med 4 prosent nedgang i foreldrebetalingen). At den nominelle nedgangen i foreldrebetalingen ikke har vært så høy i siste periode må bl.a. ses i sammenheng med en sterk vekst i lønns- og pensjonskostnadene, og at personalkostnadene utgjør hovedtyngden av barnehagens kostnader.

2.4.2 Kartlegging av foreldrebetaling i barnehager

Undersøkelsen til SSB er en ren prisundersøkelse og sier ikke noe om hvor mange som betaler de ulike foreldrebetalingssatsene. For å få et mer fullstendig bilde av hvilket nivå foreldrebetalingen ligger på, har ECON på oppdrag fra Barne- og familiedepartementet gjennomført en mer omfattende kartlegging av foreldrebetalingen i kommunale og private barnehager: Rapport 04/03 «Maksimalpris i barnehager». Kartleggingen bygger på informasjon om foreldrebetalingen per september 2002. Undersøkelsen gir videre informasjon om omfanget av inntektsgraderte satser og omfanget av søskenmoderasjon. Resultatene fra undersøkelsen bygger på innsendte spørreskjemaer fra 324 kommuner og bydeler, i tillegg til om lag 1 800 private barnehager. ECONs undersøkelse viser at prisene er generelt høyere i private enn i kommunale barnehager. Foreldrebetalingen i kommunale og private barnehager går fram av tabell 2.5.

For barn i kommunale barnehager betaler foreldre i gjennomsnitt 2 280 kroner per måned for en barnehageplass. For barn i private barnehager er tilsvarende gjennomsnittspris 2 746 kroner. Da er både barn på heltid og deltid inkludert. Litt under halvparten av barna i undersøkelsen hadde en oppholdstid på mindre enn 41 timer per uke. Ser en bare på dem som hadde en oppholdstid på mer enn 41 timer, er foreldrebetalingen for disse plassene i gjennomsnitt 2 725 kroner per måned i en kommunal barnehage og 3 392 kroner per måned i en privat barnehage. Foreldrebetalingen er gjennomgående noe lavere i familiebarnehagene. Dette gjelder både kommunale og private barnehager hvor forskjellen mellom ordinære barnehager og familiebarnehager er henholdsvis 80 og 60 kroner. En betydelig del av foreldrene nyter godt av inntektsgraderte satser og søskenmoderasjon. Dersom disse holdes utenfor ved beregning av foreldrebetalingen, stiger gjennomsnittsprisen for en fulltidsplass til 3 008 kroner for en kommunal barnehageplass og til 3 521 for en privat barnehageplass. Moderasjonsordningene drar altså gjennomsnittsprisen for en fulltidsplass ned med 275 kroner i kommunale barnehager og 130 kroner i private barnehager.

Beskrivelsen over har tatt utgangspunkt i gjennomsnittstall for foreldrebetalingen. For å gi et mer helhetlig bilde av hva foreldrene betaler, kan det være nyttig å se på spredningen av betalingssatsene. Tabell 2.6 gir et bilde av dette. Eventuelle moderasjonsordninger er inkludert i betalingssatsene.

Hovedtyngden av foreldrene som har barn i kommunale barnehager betaler mellom 2 500 og 3 000 kroner per måned for en fulltidsplass, mens hovedtyngden av foreldrene med barn i private barnehager betaler mellom 3 500 og 4 000 kroner. Om lag 12 prosent av de kommunale fulltidsplassene har en foreldrebetaling som er lavere enn 1 500 kroner. I de private barnehagene er den tilsvarende andelen bare 3 prosent. Dette tyder på at det er om lag 6 000 barn hvor foreldrene betaler mindre enn 1 500 kroner per måned. Undersøkelsen viser imidlertid at de som betaler mindre enn 1 500 kroner per måned nesten utelukkende er foreldre som nyter godt av ulike former for moderasjoner. 12 prosent av foreldrene i kommunale barnehager og 4 prosent i private barnehager har en foreldrebetaling som er 2 500 kroner eller lavere selv uten moderasjoner. På landsbasis tilsvarer dette om lag 6 500 barn.

Moderasjonsordninger

De kommunale barnehagene tilbyr i større grad enn de private søskenmoderasjon og inntektsgraderte satser. Blant barn som har en oppholdstid på 41 timer eller mer i de kommunale barnehagene, får 4 av 10 barn en form for rabattert pris. Andelen som mottar moderasjoner i de private barnehagene er langt mindre. I de private barnehagene er det færre enn 2 av 10 som har redusert foreldrebetaling på grunn av søskenmoderasjon eller inntektsgradering. Ulikheter i omfanget og størrelsen på moderasjonene forklarer bare deler av forskjellen mellom prisene i de private og de kommunale barnehagene. Selv når en ser bort fra de som omfattes av ulike moderasjonsordninger, er det fortsatt en betydelig forskjell i hva man må betale for en barnehageplass i en privat og i en kommunal barnehage. Prisen for en fulltidsplass uten moderasjoner i en privat barnehage er 3 521 kroner, mens tilsvarende pris i en kommunale barnehage, er 3 008 kroner.

Inntektsgradering

ECONs undersøkelse viser at under halvparten (45 prosent) av barna som går i kommunale barnehager går i en barnehage som har inntektsgraderte satser, mens den tilsvarende andelen i private barnehager bare er 14 prosent. SSBs undersøkelser om foreldrebetalingen viser at det har vært en gradvis omlegging fra inntektsavhengige til flate satser i kommunene.

Det er svært store variasjoner i hvordan kommunene har utformet inntektsgraderingssystemet. Det varierer både i forhold til hvor høy inntekten kan være for å kvalifisere til inntektsgradering og hvor stor rabatten er. I tillegg varierer det hvilket inntektsbegrep som legges til grunn. I hovedsak benyttes personinntekt slik det defineres i skattelikningen. ECONs kartlegging viser bl.a. at innslagspunktene for inntektsgraderingen varierer fra 250 000 til 600 000 kroner. 60 prosent av kommunene har en øvre grense for å få redusert foreldrebetaling som ligger mellom 400 000 og 500 000 kroner. Kartleggingen viser videre at kommunene i stor grad har et minstenivå for foreldrebetalingen og baserer seg på friplasser eller andre tiltak fra sosialkontoret for de med lavest inntekt.

Omfanget av friplasser

Kommunene kan tilby plasser med hjemmel i sosialtjenesteloven eller barnevernsloven. Plassen blir da betalt av kommunen. Tildeling av slike friplasser gjøres med bakgrunn i individuelle vurderinger, og praksis kan derfor variere mellom kommunene.

For å avdekke i hvor stort omfang kommunene tilbyr friplasser med hjemmel i barnevernloven eller sosialtjensteloven, gjennomførte ECON en separat spørreundersøkelse i et representativt utvalg på 140 bydeler og kommuner: Rapport 04/03 «Maksimalpris i barnehager». Resultatene bygger på svar fra i alt 95 av disse.

Omfanget av friplasser varierer fra null til omkring 8 prosent av antall barn mellom 1 til 5 år.Til sammen oppga kommunene 1 003 friplasser etter barnevernloven og 538 friplasser etter sosialtjenesteloven. Forskjeller i inntektsfordeling og andre sosiale kjennetegn kan trolig forklare noe av forskjellene i omfanget av friplasser mellom kommunene og bydelene.

Undersøkelsen viser at omfanget av friplasser er klart høyere i kommuner uten inntektsgradering enn i kommuner med inntektsgradering. Andel friplasser i kommuner uten inntektsgradering er nesten dobbelt så høyt som i kommuner med inntektsgraderte satser, hhv. en andel på 2,6 prosent og 1,4 prosent.

Søskenmoderasjon

Når det gjelder omfanget av søskenmoderasjon, er det mindre forskjeller mellom private og kommunale barnehager. Alle kommunale barnehager tilbyr søskenmoderasjon, og 81 prosent av de private. Siden barnehager med søskenmoderasjon gjennomgående er noe større enn de som ikke tilbyr søskenmoderasjon, er det 87 prosent av barna i private barnehager som går i en barnehage som tilbys søskenmoderasjon. SSBs undersøkelser viser at søskenmoderasjonen er gjennomgående lavere i de private barnehagene. Mens søskenmoderasjonen i de private barnehagene er på rundt 20 prosent, ligger hovedtyngden i de kommunale barnehagene i intervallet 20 til 50 prosent. Som ved inntektsgraderingen er det stor variasjon mellom kommunene med hensyn til hvor stor moderasjonen er.

2.5 Styring og finansiering av barnehagesektoren i Danmark og Sverige

Sammendrag

I Danmark og Sverige er det nå tilnærmet full behovsdekning. Rammeverket for barnehagesektoren har en del fellestrekk i Danmark og Sverige som en ikke finner i Norge. Kommunene har plikt til å skaffe barnehageplass og barnehagesektoren blir finansiert gjennom rammeoverføringer til kommunene. Videre har kommunene styring med barnehagetilbudet i kommunen fordi det ikke er fri etableringsrett eller rett til godkjenning og fordi alle private barnehager må ha avtale med kommunen for å få tilskudd. Private barnehager finansieres gjennom kommunale bidrag som ligger nær opp til hva kommunen gir til egne barnehager. Det er satt et tak på foreldrebetalingen og reglene om søskenmoderasjon og inntektsgradering er nasjonale. I Sverige og Danmark har imidlertid kommunene en friere beskatningsrett enn i Norge hvilket gir større lokal styring med inntektene.

2.5.1 Barnehagesektoren i Danmark

I 2002 hadde om lag 297 000 danske barn i alderen 1-5 år et barnehagetilbud. Dette gir en barnehagedekning på 88 prosent. I løpet av de siste ti årene er det bygd 54 500 plasser for 3-5-åringer og 22 800 plasser for 0-2-åringer.

Kommunene har det overordnede ansvaret for barnehagetilbudet i Danmark. Barnehagesektoren er finansiert gjennom rammeoverføring til kommunene, og de offentlige kostnadene ved dette tilbudet var om lag 20 mrd. DKK i 2001. Barnehagesektoren hører inn under Socialministeriet. Det er ikke gitt nasjonale reguleringer av pedagogisk bemanning, daglig ledelse, lekeareal mv.

Kommunen har plikt til å skaffe barnehageplass. Denne plikten har kommunene hatt siden tidlig på 1970-tallet. Kommunen bestemmer selv hvor mange plasser som skal opprettes på bakgrunn av en vurdering av behov og etterspørsel lokalt. Kommunen kan velge å innføre en ordning med tilskudd til foreldre som passer eget barn eller skaffer privat barnepasser. Tilskuddet er betinget av at barnet ikke går i barnehage. Kommunen bestemmer hvor stort tilskuddet skal være.

På 1990-tallet ble det satset betydelig på barnehageutbygging i Danmark. Hvis kommunen garanterer for barnehageplass, kan kommunen kreve høyere foreldrebetaling. Garantien innebærer at kommunen har plikt til å tilby plass i barnehage til alle barn i aldersgruppen over 26 uker og inntil barnets skolestart. 238 av Danmarks 275 kommuner gir slik garanti. Etter en lovendring i desember 2002 er kommunen forpliktet til enten å gi garanti eller til å gi søkerne en vurdering av den forventede ventetiden på barnehageplass.

Omlag 28 prosent av barnehagene i Danmark er eid av private. Det er ikke fri etableringsrett eller rett til godkjenning, og alle private barnehager må ha avtale med kommunen for å få tilskudd. Gjennom driftsavtalen med kommunen er private barnehager med på å oppfylle kommunens forpliktelse til å skaffe barnehageplasser. Kommunen har ikke rettslig plikt til å støtte private barnehager, men bestemmelser om støtte inngår i driftsavtalen mellom private barnehager og kommunen.

Kommunen kan ta beslutningen om tildeling av barnehageplass og vedtaket kan ikke påklages. Tidligere krevde loven at opptaket skulle skje etter ansiennitetsprinsippet, men dette ble i desember 2002 endret slik at kommunen fastsetter retningslinjer for opptaket. Kommunen kan bestemme at private barnehager kan ordne opptaket selv, men kommunen skal likevel sikre seg oversikt over behov og tilbud innen barnehagesektoren.

Foreldrebetalingen er regulert i lov:

«Forældrene betaler for opholdet i dagtilbudet med et beløb, der svarer til 30 pct. af de budgetterede udgifter ved ophold i dagtilbudet, bortset fra ejendomsudgifter, herunder husleje og vedligeholdelse,» (lov om social service § 15).

Kommunen fastsetter foreldrebetalingen for et regnskapsår på grunnlag av barnehagenes budsjetter. Kommuner som gir garanti, kan ta høyere foreldrebetaling enn andre kommuner. Fra og med 2002 kan disse kommunene la foreldrebetalingen dekke 33 prosent av budsjetterte driftsutgifter.

Søskenmoderasjon er regulert ved at foreldre betaler full pris for det dyreste tilbudet og halv pris for de øvrige. Inntektsgradering av foreldrebetalingen er regulert slik at full pris først betales ved husholdningsinntekt over 340 200 DKK. I 2002 var gjennomsnittlig foreldrebetaling (fordelt på elleve måneder) omlag 2 400 DKK for barn under tre år og 1 600 DKK for barn over tre år.

2.5.2 Barnehagesektoren i Sverige

Høsten 2002 gikk omlag 371 000 av barna i alderen 1-5 år i barnehage eller familiebarnehage. Dette utgjør omlag 80 prosent av alle barn i denne aldersgruppen. Fra 1975 har det vært et kommunalt ansvar å sørge for barnehageutbygging. I 1996 hadde Sverige oppnådd full behovsdekning i forhold til dagjeldende normer, men barnehagesektoren er bygd videre ut etter dette.

Siden 1993 er barnehagene blitt finansiert gjennom rammeoverføringene til kommunene. Kommunene brukte i 2001 31 mrd. SEK på barnehager. På 1990-tallet hadde svensk barnehagesektor betydelige økonomiske utfordringer. I løpet av første halvdel av 1990-tallet gikk ressursene per barn ned med 20 prosent, først og fremst som følge av at antallet barn økte uten at barnehagesektoren ble tilført større ressurser. De siste årene har ressursene per barn økt noe.

Fra midten av 1980-tallet har statlige reguleringer av barnehagesektoren blitt erstattet med mer generelle mål. Kommunene har fått større frihet til å utforme barnehagene i tråd med lokale behov og prioriteringer. Dette har ført til at barnehagetilbudet varierer mellom kommunene.

I 1996 ble ansvaret for barnehagepolitikken på statlig nivå flyttet fra sosial- til utdanningsmyndighetene. «Läroplan for förskolan» fra 1998 definerer førskolens samfunnsoppgave og verdigrunnlag og gir mål og retningslinjer for virksomheten.

I 1985 vedtok Riksdagen at innen 1991 skulle foreldre som arbeider utenfor hjemmet eller studerer ha rett til barnehageplass for sine barn. Dette målet lå også til grunn da kommunene i 1995 fikk plikt til å skaffe barnehageplass:

«När vårdnadshavaren har anmält behov av plats inom förskoleverksamheten ( . . .), skall kommunen erbjuda plats utan oskäligt dröjsmål,» (skollagen 2 a kap 7 §)

Dette innebærer at kommunen har tre til fire måneder på seg til å skaffe plass. Det er kun et titalls kommuner som ikke klarer å oppfylle plikten. Plikten innebærer ikke at foreldre har en tilsvarende rett som gir dem anledning til å gå til domstolene for å få barnehageplass, men lovligheten av vedtak i saker om tildeling av barnehageplass kan prøves for de svenske forvaltningsdomstolene.

Plikten til å tilby barnehageplass gjaldt opprinnelig bare i forhold til barn av foreldre som arbeider utenfor hjemmet eller studerer og barn med særskilt behov for opphold i barnehage. Plikten ble i 2002 utvidet til også å gjelde barn hvis foreldre er arbeidsledige eller har fødselspermisjon med yngre søsken. Kommunen plikter å gi disse barna et tilbud på minst tre timer per dag eller 15 timer per uke, mens foreldre som arbeider utenfor hjemmet får et tilbud som svarer til arbeids- og reisetiden. Fra 2003 er det innført gratis barnehagetilbud for fire- og femåringene på 525 timer per år. Mens det tidligere var en kopling mellom barnehage og arbeidsliv, er tilnærmingen i dag at barnet har rett til et pedagogisk tilbud.

I løpet av 1990-tallet har antallet private barnehager blitt tredoblet slik at 17 prosent av barna i dag går i privat barnehage. Det er ikke fri etableringsrett eller rett til godkjenning, og alle private barnehager må ha avtale med kommunen. Kommunen har plikt til å skaffe barnehageplass, og kan bruke private barnehager til å oppfylle forpliktelsen. Kommunen har ikke plikt til å støtte private barnehager, men det gis som regel tilsagn om støtte sammen med godkjenningen. Det følger av loven at denne støtten ikke skal avvike usaklig fra kommunens kostnader per plass.

Det er opp til den enkelte kommune å organisere opptaket til barnehage. Opptaket ordnes i én eller flere køer, for eksempel én felles kommunal og enkeltkøer til de private. Full behovsdekning fører til at foreldrene kan velge hvilken barnehage de vil sende barna til. Dette fører til kvalitetskonkurranse mellom barnehagene fordi foreldrenes tilfredshet bestemmer hvilke barnehager som får fylt opp sine plasser.

Foreldrebetalingen dekket i 2001 gjennomsnittlig 16 prosent av kostnadene i ordinære barnehager og 19 prosent i familiebarnehager. Foreldrebetalingen varierte betydelig. Ved maxtaxa-reformen i 2002 innførte Sverige nasjonal styring med nivået på foreldrebetalingen. Ingen barnehageplass i Sverige koster nå mer enn SEK 1 140 per måned for foreldrene. Maksimalprisen for søsken nummer to er SEK 760 per måned, for nummer tre SEK 380, mens det fjerde barnet er gratis. Foreldrebetalingen for ett barn skal uansett ikke utgjøre mer enn tre prosent av husholdningsinntekten, og henholdsvis to og én prosent for søsken nummer to og tre.

Maxtaxan var frivillig for kommunene, men fra 2003 er alle 289 kommuner med. Maksimalprisen gjelder for hele kommunen, også de private barnehagene. Det skal ikke betales noe ekstra for kost e.l. Kommunene og de private barnehagene står fritt til å utforme ytterligere moderasjonsordninger. Kommunene får tilført midler som kompensasjon for bortfall av foreldrebetaling. Det ytes et eget tilskudd til maxtaxa-kommunene til utvikling av kvalitet i barnehagene. Bevilgningen var i 2002 på SEK 500 mill.

2.5.3 Skolverkets evaluering av maxtaxan

Ved innføringen av maxtaxan ble det fra enkelte hold forventet at etterspørselen etter barnehageplass og oppholdstiden til det enkelte barn ville øke når prisen gikk ned. Det ble også uttrykt bekymring for at ordningen ville gå ut over kvaliteten på barnehagetilbudet. Fra statens side ble det lagt inn betydelig med midler for å opprettholde og sikre kvaliteten i barnehagene.

Skolverket (direktoratet for skole og barnehage) fikk i oppdrag av regjeringen å følge opp maxtaxa-reformen med årlige rapporter i fem år. Skolverket oversendte sin første rapport om maxtaxan til regjeringen i mars 2003: «Uppföljning av reformen maxtaxa, allmän förskola m.m».

Rapporten bygger på Skolverkets undersøkelse blant foreldre i 1999 og 2002, offisiell statistikk om barnehager, samt kartlegging av foreldrebetaling, ventetiden for å få barnehageplass og barnegruppens størrelse før og etter maxtaxa-reformen. Rapporten viser at det har blitt flere barn i barnehagen, men at verken gjennomsnittlig oppholdstid eller barnegrupper har økt. Det var imidlertid ikke bare foreldrebetalingen som ble regulert fra nyttår 2002. Kommunenes plikt til å skaffe barnehageplass ble i 2002 utvidet til å gjelde barn hvis foreldre er arbeidsledige eller har fødselspermisjon med yngre søsken. Dette har ført til at 18 600 flere barn fikk plass i barnehage i løpet av 2002. Dette har vært en utfordring for kommunene, og for første gang siden 1995 har antallet kommuner som ikke tilbyr barnehageplass innen tre til fire måneder (utan oskäligt dröjsmål) økt fra 10 til 14.

Det økte barnetallet har ikke ført til at barnegruppene er blitt større i løpet av 2002. Gjennomsnittstallet er det samme som for 2001, 17,4 barn i gruppen. I forhold til 1998 innebærer dette en økning på ett barn og to barn i forhold til 1992. Personaltettheten er også uforandret i forhold til 2001; 5,4 barn per heltidsstilling.

Lavere foreldrebetaling har ikke ført til at gjennomsnittlig oppholdstid har økt. I barnehagen gikk gjennomsnittlig oppholdstid ned med én time i 2002 sammenliknet med 1999, fra 31 til 30 timer per uke. Dette skyldes at det er flere barn med oppholdstid på 1-15 timer fordi barn hvis foreldre er arbeidsledige eller har fødselspermisjon med yngre søsken bare har rett til et tilbud på 15 timer per uke. For barn av yrkesaktive eller studerende foreldre er gjennomsnittlig oppholdstid som før på 32 timer per uke.

Maxtaxan har ført til at forskjellene i foreldrebetaling er blitt mindre mellom kommunene. I 1999 kunne prisforskjellen for et barnehagetilbud på 33 timer per uke komme opp i 50 000 SEK. I 2002 var den største prisforskjellen på 10 000 SEK for samme tilbud. Gjennomsnittlig har prisen for barnehageplass i 33 timer per uke gått ned med 12 000 SEK. Nærmere 200 av Sveriges 289 kommuner har i tillegg til maxtaxan ulike typer moderasjonsordninger. I om lag hundre kommuner er imidlertid prisen den samme for 15 timer per uke som for heltidsplass.

Skolverkets undersøkelse har vist at midlene til utvikling av kvalitet stort sett har gått til styrking av personalet.