5 Budsjettvirkninger av ulike tiltak

I dette kapitlet presenteres anslag på budsjettvirkninger av ulike tiltak som er drøftet tidligere i meldingen.

Anslag på de budsjettmessige effektene som er presentert nedenfor vil avvike fra tidligere beregninger som Barne- og familiedepartementet har gjort. Hovedårsaken til dette er en omlegging av kommunal regnskapsføring fra og med regnskapsåret 2001 (KOSTRA), og endret regnskapsrapportering fra de private barnehagene. Disse endringene gir bedre kvalitet på tallene, og legger grunnlaget for mer detaljerte beregninger. Avvik vil derfor i hovedsak skyldes at datagrunnlaget nå er vesentlig bedre. Det samme gjelder beregninger knyttet til foreldrebetaling i barnehagene.

Det er i hovedsak to utredninger som ligger til grunn for de reviderte anslagene. Konsulentfirmaet Fürst og Høverstad har på grunnlag av regnskapstall for 2001 fra et representativt utvalg kommuner og private barnehager, gjennomført en relativt detaljert regnskapsanalyse. Analysen viser hvilke kostnadselementer de ulike barnehagene har, og hvordan kostnadene varierer mellom ulike barnehager. Det er redegjort nærmere for analysen i kapittel 2.

ECON Senter for økonomisk analyse har gjennomført en bred kartlegging av foreldrebetalingen i barnehagene. Opplysningene om foreldrebetalingen er innhentet høsten 2002. En slik bred kartlegging er ikke blitt gjennomført tidligere. Ved siden av å gi en oppdatert og mer fullstendig oversikt over foreldrebetalingen, gir undersøkelsen også muligheter til å se på hvordan ulike nivåer på foreldrebetalingen og ulike moderasjonsordninger påvirker barnehagenes samlede inntekter fra foreldrene.

Med utgangspunkt i utredningene, vil det være mulig å anslå kostnadene ved å innføre en maksimalprisordning samt nasjonalt fastsatte moderasjonsordninger (inntektsgradering og søskenmoderasjon), gitt at kostnadene og kostnadsstrukturen i offentlige og private barnehager forblir som i dag. Hovedproblemet når en skal anslå kostnader ved barnehageavtalens maksimalprisordning, er imidlertid knyttet til å anslå de mer langsiktige effektene. Kostnadsanslag basert på dagens foreldrebetaling, dagens antall barnehagebarn (omregnet til heltidsplasser) og dagens kostnadsstruktur, vil gjennomgående undervurdere kostnadene på noen års sikt. Det er flere grunner til dette. En garantert lav foreldrebetaling vil øke etterspørselen etter barnehageplasser. Mange foreldre som i dagens situasjon etterspør deltidsplass, vil trolig velge å etterspørre og betale for en heltidsplass selv om de ikke fullt ut vil benytte seg av den. Det vil føre til lite effektiv ressursbruk i barnehagesektoren og økte kostnader. Ikke minst vil det være vanskelig å etablere et godt system som kan bidra til å begrense kostnadsveksten når staten skal garantere for foreldrebetalingen i den enkelte barnehage. Det er en klar fare for et scenario hvor staten stadig må øke tilskuddene til barnehagene for å kunne holde foreldrebetalingen nede og samtidig unngå at plasser legges ned på grunn av dårlig økonomi i barnehagene. Dette underbygges av at kostnadene i dag er vesentlig forskjellige i kommunale og private barnehager. Enhetskostnadene varierer også betydelig innenfor hver av de to eierformene.

Anslagene som presenteres i dette kapitlet må derfor ikke ses på som fullstendige anslag på hva en maksimalprisordning vil kreve over offentlige budsjetter. Beregningene kan ses på som anslag på førsteårseffekter. Det må også presiseres at kostnadsanslagene bare er knyttet til drift. Merkostnader til forvaltning og administrasjon av de ulike ordninger kommer i tillegg til beregningen som gjøres i dette kapitlet.

5.1 Noen hovedtall for kostnadsbildet i sektoren

Utredningen fra Fürst og Høverstad gir et vesentlig bedre grunnlag for beregning av kostnader enn tidligere. Omleggingen av kommuneregnskapene i KOSTRA og nytt opplegg for innhenting av regnskap fra ikke-kommunale barnehager legger grunnlag for god kvalitet også på den framtidige, årlige regnskapsrapporteringen. Det vises til omtale i kapittel 2. Med grunnlag i tallene fra utredningen kan de totale kostnadene i sektoren for basistilbudet eksklusive kostnader for barn med særlige behov i 2001 beregnes til 13,84 mrd. kroner (14,96 mrd. kroner omregnet til 2003-priser). Basert på måltallene for utbygging i 2002 (nye plasser til 10 000 barn) og 2003 (nye plasser til 12 000 barn), vil de totale kostnadene øke med 2,1 mrd. kroner. Endelig oversikt over utbyggingen i 2002 foreligger ennå ikke, men foreløpige tall tyder på at måltallet ikke ble nådd. De foreløpige tallene er imidlertid ikke tilstrekkelig kvalitetssikret, eller detaljerte nok til å brukes i beregningssammenheng. I påvente av endelige tall for 2002 har en i beregningene nedenfor fortsatt lagt til grunn måltallet for 2002.

I tabell 5.1 vises veid gjennomsnittskostnad (per år) per barn i ulike aldersgrupper. Kostnadene er beregnet ut fra totalkostnadsberegninger i utredningen fra Fürst og Høverstad og de kostnadsvektene mellom de ulike aldersgruppene som ble presentert i den samme utredningen. Kostnadene per barn er beregnet ut fra totalkostnader eksklusive kostnader til barn med særlige behov, dvs. at kostnaden dekker basistilbudet for et barn i barnehage. I vektingen er det forutsatt at barn under tre år er dobbelt så kostnadskrevende som barn over tre år. Treåringene er vektet med 1,5 i forhold til barn over 3 år. Beregningen av de gjennomsnittlige kostnadene forutsetter videre at fordeling mellom private og kommunale barnehageplasser og fordeling på ulike aldersgrupper er uendret i forhold til situasjonen i 2001. Kostnadene per barn er beregnet ut fra faktiske oppholdstider i 2001 og er derfor lavere enn kostnadene per heltidsplass. Tallmaterialet for 2001 gir imidlertid ikke grunnlag for å legge inn i beregningene at gjennomsnittlig oppholdstid eller andel barn med deltidsplass vil kunne være forskjellig i de tre aldersgruppene. Beregningene i tabell 5.1 er derfor basert på at andel barn med deltidsplass er lik i de tre gruppene.

I sin utredning har Fürst og Høverstad kartlagt kommunenes ressursbruk i 2001. Gitt uendret ressursbruk vil kommunenes bidrag i sektoren i 2003 være 3,88 mrd. kroner (omregnet til 2003-priser).

5.1.1 Dagens foreldrebetaling

ECON har beregnet gjennomsnittspriser for heltidsplasser ved å se på den faktiske betalingen per barn, og regne betaling for deltidsplasser om til betaling for heltidsplasser, dvs. 45 timer per uke. ECON har beregnet to ulike gjennomsnittspriser. Den ene angir gjennomsnittlig foreldrebetaling for alle heltidsplasser (både plasser med og plasser uten moderasjonsordninger). Den andre angir gjennomsnittet kun for den gruppen barn som ikke har moderasjonsordninger i dag. Gjennomsnittlig foreldrebetaling for denne gruppen er dermed høyere. Tallmaterialet i ECONs undersøkelse ble innhentet høsten 2002 og er i tabell 5.2 framskrevet til 2003-priser (prisjustert med 3,75 prosent).

Ved utgangen av 2001 var det drøyt 192 000 barn med barnehageplass. Måltallet for 2002 var nye plasser til 10 000 barn og måltallet for 2003 er nye plasser til 12 000 barn.

Omregnet til heltidsplasser gir dette følgende status for barnehagesektoren i 2003, forutsatt at alle barn fordeler seg etter samme struktur i forhold til alder og oppholdstider og fordeling mellom kommunale og private barnehager som den historiske fordelingen i 2001. Se tabell 5.3.

Samlet foreldrebetaling i dag kan anslås ved å ta utgangspunkt i den beregnede gjennomsnittsprisen for alle barn, multiplisert med det omregnete antallet heltidsplasser, inklusive måltallet for 2002 og 2003. Dette gir en samlet foreldrebetaling på om lag 6,05 mrd. kroner.

Det gis omfattende moderasjonsordninger i dag (se nærmere om dette i kap. 2.4). Dersom alle skulle betalt full pris, dvs. som gjennomsnittet for barn uten moderasjonsordninger, ville samlet foreldrebetaling vært om lag 6,5 mrd. kroner. Tallene i ECONs undersøkelse tyder derfor på at dagens moderasjonsordninger reduserer den samlede foreldrebetalingen med ca. 450 mill. kroner. Beregningen forutsetter at full pris for alle barn er lik den observerte fullprisen for de barna i undersøkelsen som ikke hadde moderasjonsordninger. Dette er ikke nødvendigvis helt korrekt, men det gir likevel en god indikasjon på hvilken effekt dagens moderasjonsordninger har på foreldrebetalingen.

5.2 Gjennomsnittspris på 2 500 kroner - nærmere om beregningene

I budsjettforslaget for 2003, la Regjeringen budsjettmessig til rette for en gjennomsnittpris på 2 500 kroner for alle heltidsplasser fra 1. august 2003. Midlene som ble foreslått ga også budsjettmessig rom for en proporsjonal reduksjon i foreldrebetalingen for barn med deltidsplasser og en styrking av dagens moderasjonsordninger. Kostnaden ved dette forslaget ble beregnet til 750 mill. kroner i 2003, og 1,8 mrd. kroner på årsbasis. Bevilgningene til barnehagene ble styrket ytterligere med 287 mill. kroner i 2003 gjennom budsjettavtalen med Fremskrittspartiet. Nye beregninger basert på tall fra ECONs kartlegging av foreldrebetalingen samsvarer svært godt med de beregningene Regjeringen la til grunn i sitt budsjettforslag i fjor. Nedenfor gjøres nærmere rede for de forutsetningene som ligger til grunn for beregningene.

I beregningene er det naturlig å ta utgangspunkt i betalingen per heltidsplass (jf. pkt. 5.1.1). Videre må det tas stilling til om gjennomsnittskostnadene skal beregnes med eller uten at det er tatt hensyn til moderasjonsordninger. Regjeringen tok i sine beregninger utgangspunkt i gjennomsnittsprisen for barn uten moderasjonsordninger, dvs. de som betaler full pris i dag, og beregnet kostnaden ved å legge til rette for en reduksjon ned til i gjennomsnitt 2 500 kroner i alle barnehager, både kommunale og private. Videre ble det forutsatt at de som i dag har moderasjonsordninger skulle få den samme beløpsmessige reduksjonen i prisen, og derfor betale et relativt sett lavere beløp sammenlignet med dem som betaler full pris. Ser man på sektoren samlet, gir dette en vesentlig lavere gjennomsnittspris enn 2 500 kroner for en heltidsplass. Et regneeksempel kan illustrere forskjellen mellom de to prinsippene:

Eksempelet tar utgangspunkt i fire barn, hvor foreldrene i dag betaler hhv. 3500, 3200, 2800 og 2600 kroner. De to sistnevnte har moderasjon i betalingen. Gjennomsnittlig foreldrebetaling for alle (med og uten moderasjoner) er 3025 kroner. For å legge til rette for en gjennomsnittspris på 2500 kroner, må gjennomsnittprisen derfor reduseres med 525 kroner.

Hvis vi imidlertid ser på gjennomsnittlig pris for de to barna uten moderasjoner, og som var Regjeringens utgangpunkt, gir dette en gjennomsnittlig betaling i dag på 3 350 kroner. For å legge til rette for en gjennomsnittpris på 2500 kroner ut fra disse forutsetningene må prisen reduseres med 850 kroner, og en slik reduksjon legges til grunn også for barna med moderasjonsordninger. Dette betyr at en i praksis har lagt til rette for en lavere gjennomsnittpris enn 2500 kroner, i dette regneeksempelet lik 2175 kroner.

I Regjeringens opplegg er budsjettmidlene som ble foreslått beregnet ut fra et grunnlag hvor alle deltidsplassene er omregnet til heltidsplasser. Det innebærer at det er budsjettmessig rom for at barn med deltidsplass kan få en proporsjonal reduksjon i betalingen i forhold til barn med heltidsplass. Satt inn i regneeksempelet over, innebærer det for eksempel at det legges til rette for at foreldrebetalingen for en halvdagsplass kan gå ned med 425 kroner, dvs. halvparten av reduksjonen for en heldagsplass.

5.3 Barnehageavtalen - maksimalpris, nasjonale moderasjonsordninger og stimuleringstilskudd

Maksimalpris innebærer at ingen skal betale mer enn et fastlagt høyeste nivå på foreldrebetalingen. Beregningen under viser at med utgangspunkt i dagens totale foreldrebetaling vil en reduksjon i prisene til 2 500 kroner per måned føre til et behov for økte offentlige overføringer årlig på totalt 1,2 mrd. kroner. Da forutsettes det imidlertid at ingen barn lenger har moderasjonsordninger. Tilleggskostnadene ved å etablere nasjonale moderasjonsordninger vil variere kraftig avhengig av innretning på ordningene. I barnehageavtalen er det ikke angitt noen eksakte kriterier for moderasjonsordninger. Dette gjør at det ikke er mulig å gi et konkret svar på hva kostnadene ved nasjonale moderasjonsordninger vil være. Med utgangspunkt i en maksimalpris på 2 500 kroner vil for eksempel 20 prosent søskenmoderasjon koste 190 mill. kroner, mens 50 prosent søskenmoderasjon vil koste 480 mill. kroner. Tilsvarende vil et system med inntektsgradering der alle med inntekt under 300 000 kroner har rett til moderasjon, og laveste sats er 800 kroner for foreldre med inntekt under 100 000 kroner, koste 470 mill. kroner. Kostnaden vil øke til 1 030 mill. kroner dersom innslagspunktet heves fra 300 000 kroner til 500 000 kroner. De nevnte kostnadene ved innføring av nasjonale moderasjonsordninger kommer da i tillegg til den isolerte kostnaden ved innføring av maksimalpris på 1,2 mrd. kroner.

5.3.1 Innledning

Resultatene fra ECONs kartlegging av foreldrebetalingen er gjort rede for i kapittel 2.4. En kostnadsberegning av en maksimalprisordning slik den barnehageavtalen legger opp til, vil være usikker. På bakgrunn av ECONs kartlegging av foreldrebetalingen vil det være mulig å gjennomføre noen rent statiske beregninger. Det vil være mulig å anslå kostnadene av en omlegging hvor alle foreldrene til dagens barnehagebarn betaler den fastsatte maksimalprisen (2 500 kroner og senere 1 500 kroner) gitt at kostnadene og kostnadsstrukturen i offentlige og private barnehager er slik som i dag. Med utgangspunkt i slike anslag vil det også være mulig ut fra dagens situasjon å anslå kostnadene ved å innføre nasjonalt fastsatte moderasjonsordninger (inntektsgradering og søskenmoderasjon). Hovedproblemet når en skal anslå kostnader ved barnehageavtalens maksimalprisordning, er imidlertid knyttet til å anslå de mer langsiktige effektene. Anslagene som presenteres nedenfor må derfor ikke ses på som fullstendige anslag på hva en maksimalprisordning vil kreve over offentlige budsjetter. Beregningen kan ses på som anslag på førsteårseffekter. Det vises til nærmere drøfting innledningsvis i kapittel 5.

5.3.2 Kostnader ved en maksimalpris

Barnehageavtalen forutsetter at ingen skal betale mer enn 2 500 kroner per måned for en barnehageplass fra 1.1.2004 og 1 500 kroner fra 1.1.2005, dvs. et øvre tak på foreldrebetalingen. For å beregne den samlede reduksjon i foreldrebetalingen i forhold til dagens nivå, og dermed nødvendig økning i offentlig finansiering, tas det utgangspunkt i ECONs gjennomsnittpriser per heltidsplass for alle barn med og uten moderasjoner.

For å beregne den isolerte effekten av å redusere foreldrebetalingen til 2 500 kroner, tas det utgangspunkt i dagens samlede foreldrebetaling som kan beregnes til 6,05 mrd. kroner (årsvirkning). Dersom det legges til rette for en maksimalpris på 2 500 kroner, kan samlet foreldrebetaling beregnes til 4,85 mrd. kroner. Gitt en slik ordning vil dette gi behov for økte offentlige midler på 1,2 mrd. kroner. Innenfor dette beløpet er det imidlertid ikke økonomisk rom for moderasjonsordninger. Rent teknisk er det i denne beregningen således lagt til grunn at dagens ordning erstattes av en ordning hvor alle betaler maksimalprissatsen per heltidsplass.

En videre reduksjon av foreldrebetalingen ned til maksimalt 1 500 kroner betyr at foreldrene samlet vil betale om lag 2,9 mrd. kroner. Dette gir behov for ca. 3,15 mrd. kroner i økte offentlige midler. Tallene viser at en maksimalpris på 1 500 kroner om lag vil halvere barnehagenes inntekter fra foreldrebetalingen i forhold til dagens nivå.

Nærmere om de økonomiske konsekvensene av en maksimalpris sammenlignet med en gjennomsnittspris

Ved beregning av maksimalpris er det tatt utgangspunkt i det samme kostnadsbildet som ved beregning av gjennomsnittspris. De forutsetningene som er lagt til grunn innebærer da at kostnadene i utgangspunktet blir de samme for staten ved en målsetting knyttet til gjennomsnittspris, som ved innføring av maksimalpris (der alle betaler denne prisen). Når beregningene gir ulike resultat, skyldes dette at det ved beregning av gjennomsnittspris, som beskrevet i kapittel 5.2, er forutsatt at barn med moderasjonsordninger beholder den samme beløpsmessige prisreduksjonen som de har i dag. Forskjellen skyldes altså ulike forutsetninger vedrørende moderasjonsordninger, og ikke at innføring av maksimalpris i seg selv gir et annet økonomisk resultat for staten enn en målsetting knyttet til gjennomsnittspris.

Som omtalt innledningsvis kan de to alternativene gi svært ulike resultater på noe lenger sikt, som følge av ulik kostnadsutvikling. En annen viktig forskjell er knyttet til de omstillingskravene som de to alternativene legger på enkeltkommuner. For hver enkelt kommune kan det beregnes relativt nøyaktig kostnadene for å bringe foreldrebetalingen ned til det maksimalt tillatte beløpet. Disse kostnadene vil imidlertid variere svært mye mellom de ulike kommunene, som følge av at ressursbruk og prioriteringer i utgangspunktet er forskjellig. De beregningene som er gjengitt over forutsetter at det legges inn et beløp som er akkurat tilstrekkelig til at foreldrebetalingen i hver enkelt kommune kan bringes ned til maksimalprisen. I praksis vil det ikke være mulig å målrette overføringene på en slik måte til den enkelte kommune. Kommuner som har prioritert barnehager høyt og har høy ressursbruk får høyere overføringer enn det som er nødvendig for å oppfylle kravet om maksimalpris. Kommuner som har prioritert barnehager lavt og har en lav ressursbruk, vil derimot måtte gjøre interne omprioriteringer. Kostnadene innenfor barnehagesektoren må reduseres, alternativt må innsatsen innenfor andre kommunale tjenesteområder reduseres. Hvis en slik effekt ikke er ønskelig, må det ytes særskilte tilskudd til kommuner som i dag har prioritert barnehager lavt, og de samlede kostnadene vil da bli vesentlig høyere enn det de beregningene som er gjengitt over indikerer.

5.3.3 Kostnader ved nasjonal ordning med søskenmoderasjon

Undersøkelsen til ECON viste at 14 prosent av barn med barnehageplass hadde søsken i barnehage. ECON vurderer imidlertid dette tallet som noe lavt. I følge SSB har 20 prosent av barn 0-5 år søsken i førskolealder. Det er grunn til å tro at økt utbygging og lavere priser vil gi en større andel søsken i barnehage. I beregningen nedenfor er derfor effekten av søskenmoderasjon beregnet gitt at både 14 prosent og 20 prosent av barn med barnehageplass er berettiget til slik moderasjon. De to ulike anslagene kan dermed betraktes som et minimums- og maksimumsanslag på kostnader ved søskenmoderasjon.

Tabell 5.4 viser bortfallet i foreldrebetaling gitt at hhv. 14 og 20 prosent av barn med barnehageplass er berettiget til søskenmoderasjon. Det forutsettes at alle søsken får samme prosentvise moderasjon, dvs. at søsken nr. 2 ikke får høyere moderasjon enn søsken nr. 1 osv. Beregningen forutsetter at moderasjonsordningen kombineres med en maksimalpris på 2 500 kroner per måned.

¹2003-priser

ECONs undersøkelse viser at det i dag i de fleste tilfeller gis samme sats til søsken nr. 1 som til søsken nr. 2 (dvs. barn nr. 2 og 3). Dette er i tråd med forutsetningene i tabell 5.4. Dagens nivå på moderasjonen for søsken nr. 1 ligger for de aller fleste kommuner mellom 20 og 50 prosent. Beregningen i tabell 5.4 har tatt utgangspunkt i dette.

Siden utgangspunktet for beregning av moderasjoner er høyere med en maksimalpris på 2 500 kroner enn ved 1 500 kroner, vil kostnaden for søskenmoderasjon reduseres dersom maksimalprisen synker til 1 500 kroner. Tabell 5.5 viser bortfallet i foreldrebetaling med en maksimalpris på 1 500 kroner, gitt samme moderasjoner som i tabellen ovenfor.

Beregningene i tabell 5.4 og 5.5 viser den isolerte effekten av innføring av en nasjonal ordning med søskenmoderasjon. Det er ikke sett på effekten av å kombinere denne med andre moderasjonsordninger. Kombinasjonsløsninger vil gi noe lavere totale kostnader enn summen av moderasjonsordningene isolert sett.

5.3.4 Kostnader ved nasjonal ordning med inntektsgradering

For å beregne bortfallet i foreldrebetaling gitt en nasjonal ordning med inntektsgradering, tas det utgangspunkt i SSBs inntekts- og formuesundersøkelse for 2000. Denne viser hvordan husholdninger med barn i førskolealder fordeler seg andelsmessig i ulike inntektskategorier. For å kunne bruke disse tallene til å beregne inntektsgradering, forutsetter ECON at husholdninger med barn i barnehage fordeler seg inntektsmessig på samme måte som alle husholdninger med barn 0-6 år. Fordelingen er vist i tabell 5.6.

Inntektsgradering kan kombineres på et utall måter. I tabell 5.7 vises tre eksempler, som kan si noe om nivået og variasjonene i kostnadene som følge av ulike innretninger. I den første modellen er det lagt til grunn et innslagspunkt på inntektsgraderingen ved 500 000 kroner, mens det i de to andre modellene er lagt til grunn et innslagspunkt på henholdsvis 400 000 kroner og 300 000 kroner. Beregningene forutsetter at moderasjonsordningen kombineres med en maksimalpris på 2 500 kroner.

Effekten av inntektsgradering kombinert med en maksimalpris på 2 500 kroner vil være vesentlig høyere enn med en maksimalpris på 1 500 kroner. I tabell 5.8 vises bortfallet i foreldrebetalingen med de samme tre innslagspunktene på inntektsgraderingen som i tabell 5.7, men kombinert med en maksimalpris på 1500 kroner.

Beregningene i tabell 5.7 og 5.8 viser den isolerte effekten av innføring av en nasjonal ordning med inntektsgradering. Det er ikke sett på effekten av å kombinere denne med andre moderasjonsordninger. Kombinasjonsløsninger vil gi noe lavere totale kostnader enn summen av moderasjonsordningene isolert sett.

5.3.5 Oppsummering - maksimalpris og nasjonale moderasjonsordninger

I beregningene som det er gjort rede for i dette kapitelet er det tatt utgangspunkt i faktisk antall barnehageplasser per 31. desember 2001 og måltall for nye barnehageplasser i 2002 og 2003. Faktisk etablering av nye barnehageplasser i 2002 ser imidlertid ut til å bli lavere enn hva måltallet for 2002 skulle tilsi. Dette innebærer at beregningen over vil kunne avvike noe fra hva den faktiske førsteårseffekten av å innføre et maksimalprissystem vil være. Videre er det i beregningen tatt utgangspunkt i hva det vil koste å bringe dagens samlede foreldrebetaling (per 1. januar 2003) ned til en maksimalpris på hhv. 2 500 kroner og 1 500 kroner. For å kunne sammenligne kostnadsforskjellen mellom en maksimalpris på 2 500 kroner og 1 500 kroner er det ikke tatt hensyn til etablering av nye barnehageplasser i 2004 og 2005. Kostnader til drift av nye barnehageplasser 2004 og 2005 kommer i tillegg til disse beregningene. I tabell 5.9 gis det et anslag på de samlede kostnadene ved en maksimalpris på 2 500 kroner og nasjonale ordninger med søskenmoderasjon og inntektsgradering. Anslaget på søskenmoderasjon forutsetter at 14 prosent av barnehagebarna faller inn under ordningen. «Lavt alternativ» er den rimeligste kombinasjonen av de kostnadseksempler som er gitt i tabell 5.4 og 5.7, mens «Høyt alternativ» er den kombinasjonen av eksemplene i tabell 5.4 og 5.7 som medfører de høyeste kostnadene. Slik sett kan de totale kostnadene ved nasjonale moderasjonsordninger være både lavere og høyere enn lav/høy-alternativet som angis her, avhengig av hvilken innretning som velges.

Avhengig av innretningen på de nasjonale moderasjonsordningene kan vi lese av tabell 5.9 at kostnaden ved å innføre et maksimalprissystem i forhold til dagens foreldrebetaling, varierer fra 1 800 mill. kroner i det rimeligste alternativet til 2 570 mill. kroner i det dyreste alternativet. Når vi sammenligner disse kostnadsanslagene med hva det vil koste å legge til rette for en innføring av en gjennomsnittlig foreldrebetaling på 2 500 kroner som Regjeringen la til rette for i St.prp. nr. 1 (2002-2003), ser vi at det ikke vil være noen kostnadsforskjell mellom Regjeringens alternativ og lav-alternativet for maksimalpris på 2 500 kroner. Sammenlignet med høy-alternativet vil merkostnaden ved maksimalpris på 2 500 kroner være 770 mill. kroner.

Beregningen viser den isolerte effekten ved å innføre nasjonale satser for søskenmoderasjon og inntektsgraderte satser. Datagrunnlaget har ikke gitt mulighet til å se på effekten av å kombinere disse ordningene. Rent generelt er det rimelig å anta at en kombinasjonsløsning vil gi noe lavere totale kostnader ettersom effekten av nasjonale inntektsgraderinger vil redusere kostnadseffekten av å innføre nasjonale ordninger med søskenmoderasjon og omvendt. Videre er det i anslagene tatt utgangspunkt i ECONs undersøkelse som viser at andelen barn med søskenmoderasjon i dag er om lag 14 prosent av alle barn med barnehageplass. ECON har imidlertid antydet at dette tallet kan være litt lavt. En økning i andelen barn med søskenmoderasjon vil derfor øke kostnadsanslagene, jf. punkt 5.3.3.

I tabell 5.10 gis det et anslag på de samlede kostnadene ved en maksimalpris på 1 500 kroner og nasjonale ordninger med søskenmoderasjon og inntektsgradering. Anslaget på søskenmoderasjon forutsetter at 14 prosent av barnehagebarna faller inn under ordningen. På samme måte som i tabell 5.9 er «Lavt alternativ» den rimeligste kombinasjonen av de kostnadseksempler som er gitt i tabell 5.5 og 5.8, mens «Høyt alternativ» er den kombinasjonen av eksemplene i tabell 5.5 og 5.8 som medfører de høyeste kostnadene. Slik sett kan de totale kostnadene ved nasjonale moderasjonsordninger også her være både lavere og høyere enn lav/høy-alternativet i tabellen nedenfor, avhengig av hvilken innretning som velges.

Det er i beregningen over lagt til grunn samme forutsetninger som i beregningen under tabell 5.9. Sammenlignet med anslagene ved å legge til rette for en maksimalpris på 2 500 kroner, jf. tabell 5.9, vil en innføring av maksimalpris på 1 500 kroner medføre om lag 1,7 mrd. kroner i økte kostnader i lav-alternativet og om lag 1,1 mrd. kroner i økte kostnader ved høy-alternativet. At kostnadene øker mindre i høy-alternativet skyldes først og fremst at kostnadene knyttet til inntektsgraderte satser er vesentlig mindre kombinert med en maksimalpris på 1 500 kroner.

5.3.6 Videreføring av dagens stimuleringstilskudd

Staten gir i dag et eget stimuleringstilskudd til nye barnehageplasser. Tilskuddet ble innført i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett for 2002. Tilskuddet gis per barn, avhengig av alder (over/under tre år) og oppholdstid (heltids-/deltidsplass) etter følgende satser. Se tabell 5.11.

Barnehageavtalen forutsetter at dette tilskuddet skal videreføres som i dag ut 2005. Gitt de måltall for utbygging som står beskrevet i barnehageavtalen, vil dette gi følgende kostnader (i 2003-priser). Se tabell 5.12.

5.4 Kostnader knyttet til investeringstilskudd

I sin kostnadsutredning har Fürst og Høverstad pekt på behovet for en særskilt finansiering av nye barnehageplasser, for å kompensere for de merkostnadene disse har i en periode, ut over gjennomsnittlige rente- og avskrivningskostnader for eksisterende barnehager. De gjennomsnittlige rente- og avskrivningskostnadene er forutsatt dekket gjennom driftstilskuddene. For en nærmere beskrivelse vises det til omtale av Fürst og Høverstads utredning i kapittel 2.3.

Et investeringstilskudd som fullfinansierer nye barnehagers merkostnader må være vesentlig høyere enn dagens stimuleringstilskudd. Justert for ulikt arealbehov for hhv. barn under og over tre år, må tilskuddet være 97 440 kroner for en småbarnsplass og 84 100 kroner for en plass for barn over tre år. Gitt måltallene for utbygging i 2004 og 2005 (jf. barnehageavtalen) vil dette gi følgende kostnader, forutsatt at staten dekker hhv. 50, 75 og 100 prosent av merkostnadene ved nyinvesteringer (2003-priser). Se tabell 5.13.

Regjeringen vil komme tilbake med forslag om et nytt investeringstilskudd, samt inndekning for dette, i Revidert nasjonalbudsjett for 2003.