3 Modeller for finansiering og styring av barnehagesektoren

Det er bred politisk enighet om at det er tre hovedmål for barnehagesektoren: Full behovsdekning, lavere foreldrebetaling og likebehandling av private og kommunale barnehager. For Regjeringen er også kvalitet, mangfold og valgfrihet viktige mål. Regjeringens og avtalepartenes forslag til løsninger skiller seg med hensyn til hvilke mål som bør prioriteres og hva slags virkemidler som bør tas i bruk for å nå disse målene. Regjeringen mener at målet om barnehageplass til alle som ønsker det er viktigst å nå først. Regjeringen fremmet i Kommuneproposisjonen for 2003 et forslag om å prioritere utbygging og i større grad gi finansieringsansvaret til kommunesektoren. Stortingets flertall ønsker en modell med delt offentlig finansieringsansvar mellom staten og kommunene og med maksimalpris på foreldrebetalingen. Regjeringen mener at denne løsningen prioriterer de som allerede har plass framfor de som ikke har fått tilbud om barnehageplass. Med de virkemidlene som ligger i barnehageavtalen vil det være en konflikt mellom målene om redusert foreldrebetaling og full behovsdekning. Dette gjelder særlig innføring av maksimalpris, som vil skape usikre driftsvilkår og hemme nyetablering.

I dette kapitlet drøftes ulike modeller for finansiering og styring av barnehagesektoren. Drøftingen gjøres i lys av målene for barnehagesektoren og overordnede mål om effektiv bruk av offentlige midler og styrking av lokaldemokratiet. Fire modeller for finansiering og styring av sektoren drøftes:

• Dagens modell

• Modellen i barnehageavtalen med regulering av foreldrebetalingen og delt offentlig finansieringsansvar

• En modell der staten får et helhetlig ansvar for den offentlige finansieringen. Modellen drøftes både med og uten maksimalpris.

• En modell der kommunene får et helhetlig ansvar for den offentlige finansieringen. Modellen drøftes både med og uten maksimalpris.

3.1 Kriterier for vurdering av finansieringssystemer for barnehagetjenester

Den offentlige finansieringen av barnehagetjenester skal bidra til at målene for barnehagesektoren nås. Samtidig må et finansieringssystem for barnehagesektoren ses i sammenheng med kommunenes samlede tjenestetilbud for å bidra til en hensiktsmessig bruk av offentlige midler.

Hvorvidt en aktuell finansieringsordning er god, må derfor vurderes i forhold til de overordnede målene for barnehagesektoren. Samtidig må finansieringen av denne ene sektoren vurderes i forhold til nasjonale mål for statlig styring av kommunesektoren og ut fra behovet for effektiv bruk av offentlige midler.

I dette kapitlet vil alternative modeller for finansiering og styring av barnehagesektoren bli drøftet i et helhetlig perspektiv. Modellene vil bli vurdert i forhold til følgende mål:

• Barnehageplass til alle som ønsker det

• Redusert foreldrebetaling

• Kostnadskontroll og effektiv ressursbruk

• Lokaldemokrati og innbyggernes medvirkning

• Valgfrihet og mangfold

Barnehageplass til alle som ønsker det

Etter Regjeringens oppfatning er målet om full behovsdekning viktigst, og det som må nås først. For å legge til rette for utbygging er det viktig at finansieringssystemet gir vilkår som sikrer etablering og drift både for kommunale og private barnehager. Finansieringssystemet må ha høy legitimitet både for brukere, barnehageeiere, ansatte og innbyggere. Et godt finansieringssystem må derfor være enkelt og oversiktlig, ha en klar ansvarsplassering, og ikke minst gi forutsigbarhet for alle som er berørt. Samtidig må det samlede finansieringssystemet gi fleksibilitet for barnehageeier slik at det bidrar til en stabil driftssituasjon. Ikke minst for å skape grobunn for nyetableringer, er det nødvendig at eksisterende og potensielle barnehageeiere vet at de vil beholde en viss fleksibilitet når den samlede inntektssiden fastsettes. I forhold til framtidig drift er det viktig for disse å ha mulighet til å kunne justere inntektssiden for å håndtere uforutsette utgifter eller andre forhold som kan påvirke driften. Uten økonomisk likebehandling kan mange private barnehageplasser stå i fare. Et krav om økonomisk likebehandling mellom kommunale og private barnehager vil derfor også være et virkemiddel for å kunne nå målet om full behovsdekning og for å opprettholde mangfoldet i tilbudet.

Redusert foreldrebetaling

For at barnehager skal være reelt tilgjengelige må plassene tilbys til en pris som gjør det mulig for familier å ta i mot tilbudet. Prisen for barnehageplass utgjør for mange familier en betydelig utgift. Det er stor variasjon i nivå og innretning på foreldrebetalingen. Gjennomgående har private barnehager et høyere prisnivå enn kommunale barnehager. Likebehandling av private og offentlige barnehager er en forutsetning for at private skal kunne redusere sine priser. Finansieringssystemet må legge til rette for at barnehageeier kan tilby plasser til en akseptabel pris.

Kostnadskontroll og effektiv ressursbruk

Et finansieringssystem må utformes for å sikre en effektiv ressursbruk, slik at en unngår sløsing med offentlige midler. Kostnadseffektive løsninger innebærer at barnehagetjenesten har en dimensjonering og kvalitet som tilfredsstiller brukernes og innbyggernes ønsker og behov, samtidig som tjenesten produseres til lavest mulig kostnad. Nærhet til den enkelte tjenestevirksomheten vil generelt gi bedre kjennskap til drifts- og kostnadsforhold og dermed bedre mulighet til å fastlegge de økonomiske rammene.

Mulighetene for å ha kontroll med kostnadene, både på lokalt og statlig nivå, vil være helt avgjørende for å sikre en effektiv ressursbruk. Det er viktig at en finansieringsløsning ikke fører til økt press på utgiftsrammene til enkeltbarnehager, noe som kan slå ut i reduserte bevilgninger til andre barnehager i kommunen eller fortrenge ressurser til andre tjenester. Videre må en unngå at et finansieringssystem gir direkte kostnadspress på statlige tilskuddsordninger. Manglende kostnadskontroll kan også føre til utgiftspress på kommunalt nivå, som igjen kan medføre krav fra kommunesektoren om å øke de statlige overføringene til kommunesektoren. Forvaltningen av overføringene til barnehagene og kontrollen med bruken av midlene bør være effektiv og kreve færrest mulig ressurser på statlig og kommunalt nivå.

Et finansieringssystem må også utformes slik at det fremmer prioriteringseffektive løsninger. Det vil si at barnehagetjenester ytes i et omfang som er i tråd med innbyggernes lokale ønsker og behov for denne tjenesten, men som også står i forhold til behovene på andre tjenesteområder.

Lokaldemokrati og innbyggernes medvirkning

Barnehager er en tjeneste som hører til i nærmiljøet, og dette tilsier at ansvar og styring legges nærmest mulig brukerne. Desentralisering av ansvar og oppgaver til kommunene er et sentralt virkemiddel for å gi innbyggerne bedre velferdstjenester. Dette er også i tråd med Regjeringens brede moderniseringsarbeid, hvor styrking av brukernes posisjon, effektivisering og forenkling er overordnede mål. Den lokalkunnskap og nærhet til brukeren som eksisterer på kommuneplan gir grunnlag for både prioriterings- og kostnadseffektive løsninger. Dette forutsetter at kommunen også har det finansielle ansvaret (det finansielle ansvarsprinsipp), slik at kommunene kan prioritere sine ressurser mest mulig i samsvar med variasjoner i lokale kostnadsforhold, behov for ulike typer tjenester og velgernes ønsker uttrykt i valg.

Valgfrihet og mangfold

Finansieringssystemet må legge til rette for et variert, fleksibelt og mangfoldig barnehagetilbud. Foreldrenes opplevelse av kvalitet vil blant annet avhenge av mulighetene til å velge mellom barnehager med ulikt innhold. Ved full behovsdekning vil brukerne kunne stille høyere krav til kvaliteten på tjenestene og til nivået på foreldrebetalingen. Valgfrihet for brukerne vil først være reell når målet om full behovsdekning er nådd.

I kapittel 3.2-3.5 vil ulike finansieringsordninger vurderes i forhold til disse overordnede målene.

3.2 Dagens ordning, delt finansiering

Sammendrag

Hovedproblemet med dagens modell er en uklar ansvarsforankring. Kommunene har ikke et tydelig nok ansvar for utbygging og drift, og for finansiering av private barnehager. Det øremerkede tilskuddet forsterker inntektsforskjellene mellom kommunene. Kommuner med lave frie inntekter har derfor gjennomgående en lavere barnehagedekning enn kommuner med høye frie inntekter. Forholdsvis lave statstilskudd og kommunal medfinansiering har gitt en viss kostnadskontroll og kostnadseffektivitet, men liten prioriteringseffektivitet. Det kreves store ressurser for å administrere statstilskuddet. Det lokale handlingsrommet begrenses gjennom bruken av statlige øremerkede midler. Brukernes posisjon svekkes fordi det er uklart hvem som er ansvarlig myndighet, og fordi beslutningene bare delvis er lagt til nivået nærmest brukeren.

Definisjon av modellen

Med dagens finansieringsordning er den offentlige finansieringen av barnehagene delt mellom stat og kommune. Statstilskuddet fastsettes årlig av Stortinget og gis på like vilkår til alle godkjente barnehager. I tillegg finansierer kommunene en betydelig andel av kostnadene i sektoren. Størrelsen på de kommunale tilskuddene varierer, avhengig av kommunenes prioriteringer og økonomiske rammer. Modellen er nærmere beskrevet i kapittel 2.

3.2.1 Barnehageplass til alle som ønsker det

Utbygging av sektoren har vært hovedargumentet for å beholde det øremerkede statstilskuddet, jf. kapittel 2. I en rapport om effekter av øremerkede tilskudd konkluderes det med at driftstilskuddet til barnehager historisk sett har hatt en god effekt på etableringen av barnehager, men at effekten har blitt mindre ettersom omfanget av tilbudet har økt (Rongen 1995). Etter hvert som flere kommuner nærmer seg full dekning, vil det være større usikkerhet rundt behovet for nyetableringer. For å nå målet om barnehageplass til alle som ønsker det, vil det kreve sterkere og mer målrettede virkemidler enn i perioder hvor barnehagedekningen var svært lav.

En viktig årsak til manglende måloppnåelse i sektoren, både i forhold til full utbygging, redusert foreldrebetaling og likebehandling mellom private og offentlige barnehager, er dagens uklare ansvarsforankring. Barnehageloven § 7 markerer at barnehageutbygging først og fremst er en kommunal oppgave. Med gjeldende barnehagelov er ikke dette et rettslig ansvar. Kommunal medfinansiering av barnehagene er frivillig, og kommunenes ansvar overfor de private barnehagene er også utydelig. Samtidig har kommunene en rekke lovpålagte oppgaver på andre tjenesteområder. Når de økonomiske ressursene i kommunene er begrenset, vil utbygging av barnehager lett tape i konkurranse med de lovpålagte oppgavene. Det har de siste årene vært gjennomført store statlige satsinger på andre tjenesteområder. Veksten i de frie inntektene har imidlertid vært lav.

Stortinget setter politiske mål om årlig utbygging av plasser, men i hvilken grad disse målene innfris er helt avhengig av kommunene og private etablerere og de økonomiske rammene disse forholder seg til. De statlige måltallene må derfor betraktes som en intensjon. Som beskrevet i kapittel 2, er det stor variasjon mellom kommuner i forhold til barnehagedekning og hvor mye ressurser som brukes på barnehager. Til dels skyldes dette ulike lokale behov og kommunenes prioriteringer, men forskjellene må også ses i sammenheng med at dagens delte finansiering slår ulikt ut for kommunene. Det statlige øremerkede tilskuddet finansierer en betydelig andel av kostnadene i sektoren. Så lenge statstilskuddet ikke fullfinansierer tilbudet, vil imidlertid kommuner med høye inntekter i sterkere grad kunne dra nytte av tilskuddsordningen enn kommuner med lave inntekter. Statstilskuddet forsterker dermed inntektsforskjellene mellom kommunene. Allforsk påpeker også dette forholdet i sin rapport «Om barnehagenes finansiering etter Stortingets avtale for 2002-2005»:

«Det er ( . . .) godt dokumentert at kommuner med høye frie inntekter gjennomgående har høyere barnehagedekning og lavere foreldrebetaling enn kommuner med lave frie inntekter» (s. 9).

Allforsk oppsummerer med at dagens finansieringsordning:

« . . .har gitt betydelige forskjeller i dekningsgrad og foreldrebetaling mellom kommuner og store forskjeller i kommunetilskuddet til private barnehager» (s. 10).

3.2.2 Redusert foreldrebetaling

Foreldrebetalingen er ikke regulert i dagens modell, jf. kapittel 2.4. Det er i utgangspunktet fri prisfastsettelse, siden den enkelte barnehageeier fritt kan bestemme nivå og innretning på foreldrebetalingen. Nivå og innretning på foreldrebetaling varierer derfor mellom kommunene, og mellom barnehagene i den enkelte kommune.

Det er grunn til å tro at foreldrebetalingen i de fleste tilfeller settes ut fra hva som er forsvarlig i forhold til en nøktern, økonomisk vurdering. Den generelt høyere foreldrebetalingen i private barnehager skyldes i hovedsak lavere kommunal finansiering. De private barnehagene består i stor grad av foreldreeide enheter, og det er rimelig å anta at disse er opptatt av å holde foreldrebetalingen på et lavt nivå, siden de gjerne har egne barn i barnehagen. Innslaget av barnehageeiere med ulike ideelle formål er også betydelig.

Kommunenes økonomi og prioriteringer vil påvirke nivået på foreldrebetalingen. Som det er argumentert for i kapittel 3.2.1 i forhold til utbygging, må dette ses i sammenheng med at dagens delte finansiering slår ulikt ut for kommunene. Statstilskuddet forsterker inntektsforskjellene mellom kommunene. Kommuner med høye inntekter kan i større grad dra nytte av statstilskuddet enn kommuner med lave inntekter. Som Allforsk påpeker, har dette gitt store forskjeller i dekningsgrad og foreldrebetaling mellom kommuner.

Med dagens delte offentlige finansiering er det uklart hvor ansvaret for å sikre et forsvarlig nivå på foreldrebetalingen ligger. De siste årene har staten økt sitt tilskudd betydelig. Intensjonen med økningen har vært å legge til rette for en reduksjon i foreldrebetalingen, men effekten på foreldrebetalingen har vært begrenset, både i kommunale og private barnehager. Dette må imidlertid også ses i sammenheng med en sterk vekst i lønns- og pensjonskostnader, og at personalkostnader utgjør hovedparten av barnehagenes kostnader. En annen forklaring er at staten har hatt ambisiøse planer for kommunenes satsing på andre områder, som for eksempel pleie- og omsorgssektoren, som har krevd betydelige ressurser.

3.2.3 Kostnadskontroll og effektiv ressursbruk

Med dagens ordning ligger kostnadskontrollen først og fremst i at statstilskuddet ikke har vært så høyt at ordinære barnehager overfinansieres. Kommunal medfinansiering innebærer at kommunene har interesse av å holde kontroll med kostnadene. Det har trolig også virket kostnadsdempende at barnehageeier har forsøkt å unngå store økninger av foreldrebetalingen. Relativt lave statlige tilskudd har trolig også gitt et press i retning av kostnadseffektive løsninger, innenfor de rammer som lovverket setter. Utformingen av tilskuddsordningen motiverer også til kostnadseffektivitet ved at tilskuddet knyttes opp til antallet produserte enheter.

Det øremerkede statlige tilskuddet virker prisvridende på dem som produserer tjenesten. For kommunene vil det si at det blir relativt billigere å produsere barnehagetjenester enn tjenester som ikke subsidieres med øremerkede tilskudd. Øremerking brukes gjerne som virkemiddel i sektorer hvor en ønsker rask utbygging, eller på områder som er lavt prioritert. Øremerkede statlige tilskudd kan imidlertid føre til lav prioriteringseffektivitet ved at ressursinnsatsen blir for høy på et tjenesteområde, både i forhold til behovet for den aktuelle tjenesten og i forhold til andre tjenesteområder. Denne type tilskudd bør derfor ikke brukes i et varig system. Med dagens forholdsvis lave statstilskudd vil prioriteringsvridningen være begrenset, og overetablering vil neppe være et stort problem innenfor denne modellen. Et annet forhold er at det brukes øremerkede tilskudd også på en rekke andre tjenesteområder. Ulike prisvridende tilskudd vil lett komme i konkurranse med hverandre, slik at effekten av det enkelte øremerkede tilskudd på kommunenes prioriteringer blir uforutsigbar. Omfattende bruk av øremerkede midler gjør det derfor vanskelig å styre kommunesektoren.

Dagens finansieringsmodell for barnehager er en forholdsvis kompleks ordning å administrere. Statstilskuddet er gradert etter i alt 12 satser. Tildelingsreglene er formulert med sikte på at barnehagene til enhver tid skal motta korrekt tilskudd i forhold til antall barn, deres alder og oppholdstid. Dette innebærer en rekke endringer i utmåling av tilskudd i løpet av året, noe som gir en betydelig administrativ belastning både på kommuner og regional stat. I tillegg kommer de administrative ressursene kommunene bruker på å forvalte egne tilskudd.

På oppdrag fra Barne- og familiedepartementet har Statskonsult vurdert statens kontrollbehov ved dagens finansieringsmodell, og alternative modeller for finansiering av barnehager (Statskonsult 2003: «Tilskudd til barnehager - en vurdering av statens kontrollbehov ved alternative finansieringsmodeller»). Statskonsult beskriver dagens finansieringsmodell som:

« . . .relativt kompleks og følgelig heller ikke lett å kontrollere» (s. 48).

Statskonsult mener dagens finansieringsmodell med delt finansieringsansvar

« . . .innebærer et behov for statlig kontroll på alle nivåer: formålskontroll, utgiftskontroll, kontroll av forvaltningen, og kontroll av tilskuddsmottaker» (s. 45).

3.2.4 Lokaldemokrati og innbyggernes medvirkning

Kommunene har som barnehagemyndighet et faglig styringsansvar for barnehagene. I tillegg kan kommunene bruke økonomiske virkemidler for å styre sektoren, også overfor private barnehager. Staten finansierer imidlertid en betydelig andel, ikke minst i forhold til de private barnehagene. Med dagens ordning har derfor ikke kommunene et helhetlig, faglig og økonomisk ansvar for sektoren. Brukernes posisjon svekkes fordi det framstår som uklart hvem som er ansvarlig for å sikre et godt barnehagetilbud, og fordi ansvar og myndighet i liten grad er plassert på nivået nærmest brukeren. Øremerkede tilskudd innebærer statlig detaljstyring som svekker det lokale handlingsrommet.

3.2.5 Valgfrihet og mangfold

Sektoren er i dag sammensatt av en rekke ulike eier- og driftsformer. Dette mangfoldet er blant annet et uttrykk for brukernes ulike ønsker. Delt ansvar mellom stat og kommune begrenser kommunenes mulighet til fullt ut å tilpasse sektoren i tråd med brukernes ønsker og lokale behov, og ut fra en helhetlig vurdering av det totale tjenestetilbudet. Dagens delte ansvar er derfor en faktor som begrenser foreldrenes valgfrihet. Foreldrenes valgfrihet begrenses også av en generell underdekning av barnehageplasser.

3.3 Finansieringsmodell etter barnehageavtalen

3.3.1 Utforming av finansieringsmodell etter barnehageavtalen

Den reviderte barnehageavtalen innebærer at dagens ordning med todelt offentlig finansiering av barnehagene opprettholdes. Det statlige tilskuddet som gis på like vilkår til alle barnehager skal videreføres etter samme prinsipper som i dag. Samtidig skal foreldrebetalingen reguleres ved at det settes et øvre tak for hvor mye barnehageeier kan kreve i foreldrebetaling. Avtalen følger som vedlegg til stortingsmeldingen.

I henhold til barnehageavtalen skal den kommunale bufferen ta høyde for kostnadsforskjeller mellom barnehagene og sikre at finansieringsmodellen ikke medfører forringelse av kvalitet og nedleggelse av plasser. Den opprinnelige avtalen av 11. juni 2002 var uklar på hvor mye midler som skulle inngå i bufferen. Presiseringer som stortingsflertallet kom med i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2003, innebærer at det ikke skal foretas noe uttrekk av frie midler fra kommunene. De midlene som kommunene i dag bruker på barnehager skal danne grunnlaget for den kommunale bufferen. I sin utredning har Fürst og Høverstad anslått dette til drøyt 3,8 mrd. kroner totalt (i 2003-priser). Disse midlene er imidlertid svært ujevnt fordelt mellom kommunene, avhengig av hvor mye den enkelte kommune har prioritert barnehagesektoren.

I tillegg legger avtalen opp til en skjønnspott administrert av fylkesmennene. Midlene fra skjønnspotten skal fordeles til kommunene for å utjevne kostnadsforskjeller mellom kommunene. Avtalen har lagt til grunn at skjønnspotten skal være 200 millioner kroner.

Nedenfor drøftes barnehageavtalen opp mot de kriterier og mål som er omtalt i kapittel 3.1.

Sammendrag

Maksimalpris vil gi lavere foreldrebetaling, bidra til lik pris over hele landet og gjøre det enklere for flere å etterspørre en barnehageplass. Innføring av maksimalpris før målet om full behovsdekning er nådd vil imidlertid ha klare betenkeligheter, da dette vil bidra til ytterligere subsidiering og favorisering av de som allerede har en barnehageplass.

Maksimalpris vil bremse viljen til utbygging, særlig hos private utbyggere. Hovedårsaken er den usikkerheten dette skaper i forhold til om barnehagene vil få dekket alle sine kostnader. Det er grunn til å tro at avtalens virkemidler for økt utbygging vil være langt fra tilstrekkelig til å nå den utbyggingstakten det legges opp til. Krav om økt ressursbruk til drift kan gjøre det vanskelig for kommunene å oppfylle utbyggingsplikten. Stimuleringstilskuddet i avtalen er langt lavere enn de merkostnader nye barnehager har. Med en maksimalpris vil nye barnehager derfor få en svært vanskelig driftssituasjon de første årene.

Foreldrene vil få redusert mulighet til å påvirke innhold og kvalitet på tilbudet. Brukertilpasning kan bare skje innenfor statlige fastsatte rammer.

Maksimalpris vil føre til ensretting av tilbudet. Standardisering av barnehagenes kostnadsnivå gir også standardisering av det tilbudet som gis.

Dagens kostnadsulikheter gjør at innføring av maksimalpris enten vil føre til kvalitetsforringelse og nedleggelse av barnehager med relativt høye kostnader, eller virke sterkt kostnadsdrivende uten at kvaliteten på tilbudet nødvendigvis øker i barnehager med relativt lave kostnader.

Full kostnadsdekning og god kostnadskontroll forutsetter kommunalt innsyn i hver enkelt barnehages økonomi. Dette legger opp til en uhensiktsmessig tung administrativ ordning, som kan flytte allerede knappe kommunale ressurser fra tjenesteproduksjon over til forvaltning og administrasjon.

Fortsatt delt ansvar mellom stat og kommune vil gi begrensede muligheter til god tilpasning av barnehagetilbudet etter lokale prioriteringer og behov.

3.3.2 Nærmere om maksimalpris

Maksimalpris innebærer en direkte statlig prisregulering av barnehagetjenester. Maksimalpris gir lavere foreldrebetaling og vil bidra til lik pris over hele landet. Maksimalpris gir økonomisk forutsigbarhet for barnefamiliene, og vil bidra positivt i forhold til familieøkonomien. Lavere priser vil gjøre det enklere for flere å etterspørre barnehageplass.

Innføring av maksimalpris før tilbudet er stort nok til å dekke etterspørselen har klare betenkeligheter, da maksimalpris i en slik situasjon innebærer en ytterligere offentlig subsidiering av de som allerede har barnehageplass. Det virker lite hensiktsmessig å legge til rette for at flere kan etterspørre barnehageplass, når det selv med dagens etterspørsel er en betydelig underdekning av barnehageplasser. I prioriteringen av offentlige ressurser til barnehagesektoren er det derfor naturlig at det først fokuseres på full utbygging. Det vises til Sverige, der behovsdekningen var nådd og tilskuddet innlemmet i inntektssystemet før man startet innfasing av virkemidler for å regulere foreldrebetalingen (maxtaxan). Rekkefølgen i gjennomføringen av ulike virkemidler i den svenske barnehagepolitikken synes hensiktsmessig. I Sverige er barnehagene rammefinansiert. I tillegg har kommunene en friere beskatningsrett enn i Norge, hvilket gir større lokal styring med inntektene. Som nevnt i kapittel 2.5 har statlige reguleringer av barnehagesektoren i Sverige blitt erstattet med mer generelle mål fra midten av 1980-tallet. Kommunene har fått større frihet til å utforme barnehagene i tråd med lokale behov og prioriteringer. Dette er tre viktige forhold som gjør det svenske maxtaxa-systemet ulikt den modellen som barnehageavtalen legger til grunn. Det er viktig å se helheten når erfaringene fra Sverige skal vurderes opp mot norske forhold. Det er også grunn til å påpeke at etter innføringen av maxtaxan i Sverige har antall kommuner som ikke klarer å tilby plass innen 3 til 4 måneder, økt fra 10 til 14. Dette må også ses på bakgrunn av at 19 000 flere barn fikk et barnehagetilbud, som følge av at flere fikk rett til barnehageplass i den samme perioden. Et trettitalls kommuner har måttet anvende midlertidige løsninger for å kunne tilby plass. Det er grunn til å tro at innføringen av maxtaxan ville gitt mer alvorlige konsekvenser uten de særskilte statlige midlene til kvalitetssikring. Som nevnt i kapittel 2.5 ble det bevilget en halv milliard SEK ved maxtaxa-reformen for å unngå lavere bemanning og forringelse av kvalitet.

Fordelingsvirkninger

Maksimalpris vil innebære en økning i overføringene til de som allerede har en barnehageplass, og forskjellsbehandler barnefamilier økonomisk ut fra om de har barnehageplass eller ikke. En slik skjevfordeling av overføringene til barnefamilier er spesielt betenkelig i lys av at finansieringsmodellen vil bidra til å dempe utbyggingsviljen. Dette innebærer at det også i årene framover vil være mange som ikke får nyte godt av den offentlige subsidieringen av barnehageplassene.

Innføring av en maksimalpris betyr at alle i utgangspunktet betaler samme pris, uavhengig av familiens betalingsevne. Dette betyr at det gis store subsidier til familier som ikke nødvendigvis har behov for det. De som vil få de største økonomiske gevinstene ved overgang til en maksimalpris, er de familiene som betaler mest i dag, dvs. grupper med høyest inntekter. Foreløpige tall fra SSBs barnetilsynsundersøkelse 2002, viser at familier med husholdningsinntekt over 400 000 kroner i større grad enn familier med inntekter under 400 000 kroner benytter barnehage som hovedtilsynsordning for barna sine (dvs. bruker barnehage 16 timer eller mer per uke).

Ut over at ordningen sikrer et lavt og forutsigbart nivå på foreldrebetalingen, er det vanskelig å se gode argumenter for innføring av maksimalpris.

Maksimalpris vil redusere viljen til utbygging

Med en maksimalpris vil det oppstå usikkerhet knyttet til om barnehagene får dekket alle sine kostnader. Denne usikkerheten kan føre til at utbyggere vegrer seg for å etablere barnehager. ECON skriver i sin rapport «Utbygging av barnehager» (s. 12):

«Dersom kostnadene skulle øke, eller barnehagene ikke får dekket opp alle plassene, vil barnehagen ikke kunne kompensere for dette ved å øke sine inntekter. Denne usikkerheten vil svekke insentivene til å etablere barnehager.»

For kommunene vil maksimalpris kunne bremse muligheten til videre utbygging. Dagens skjeve fordeling av kommunale midler i sektoren gjør at mange kommuner må øke sin ressursbruk til de eksisterende barnehagene for å kunne oppfylle kravet om maksimalpris. Dette betyr at mange kommuner må prioritere midler til drift av eksisterende tilbud framfor nyetableringer. Fürst og Høverstads utredning antyder at så mange som 40 prosent av kommunene må bruke mer midler til drift enn de gjør i dag.

Den norske barnehagesektoren er kjennetegnet ved et stort innslag av private barnehageeiere, og rammebetingelsene for disse er derfor av svært stor betydning. For de private utbyggerne vil sikkerhet i forhold til dekning av kostnader være helt avgjørende i vurderingen av hvorvidt en barnehage blir etablert. Til tross for barnehageavtalens intensjon om at alle skal få dekket sine kostnader, bidrar maksimalprisordningen til økt usikkerhet for de private barnehageeierne og dermed redusert utbyggingsvilje. Private etablerere vil i en situasjon med maksimalpris være helt avhengige av full kostnadskompensasjon fra det offentlige. I utredningen til Borge og Rattsø drøftes samme problemstilling, og det konkluderes med at de private barnehagene bør få fastsette foreldrebetalingen fritt for at usikkerheten rundt den offentlige finansieringen ikke skal føre til redusert utbygging.

I sin rapport peker også ECON på de negative effektene en maksimalpris vil ha på den videre utbyggingen «Utbygging av barnehager» (s. 2):

«Myndighetene har som mål at foreldrebetalingen skal reduseres og at behovsdekningen øker. Ved å innføre maksimalpriser vil myndighetene nå målet om å få foreldrebetalingen ned, men vil komme lengre unna målet om full dekning».

Maksimalpris vil virke kostnadsdrivende dersom forringelse av kvaliteten eller nedleggelser skal unngås

Maksimalpris forutsetter at det offentlige kompenserer fullt ut for den delen av barnehagenes inntekter som ikke dekkes av foreldrebetalingen. Det vil være en stor utfordring å etablere et system der barnehageeier har tilstrekkelige insentiver til å holde kostnadene på et forsvarlig nivå, og ikke velte ansvaret for å dekke økte kostnader over på stat og kommune. For å sikre et minimum av kontroll og en viss grad av likhet i den offentlige finansieringen, må staten derfor sette noen standarder for nivået på de offentlige tilskuddene.

Standardiseringen kan ta utgangspunkt i faktiske regnskapsførte kostnader, eller det kan fastsettes noen normer for hvilke kostnader og hvilket kostnadsnivå staten mener det er rimelig å kompensere for. Uansett vil effekten av en slik standardisering avhenge av hvilket nivå den offentlige finansieringen legges på. Allforsk sier det slik i sin rapport (s. 14):

«Hvis man setter normen lavere enn de barnehager som har høyest kostnadsnivå, må disse enten redusere sin standard, effektivisere eller nedlegge for å unngå underskudd. Videre vil en lav norm redusere mangfoldet i sektoren ved at det blir vanskeligere å drive alternative barnehager med andre kostnadsforhold enn modellbarnehagen. For å unngå underskudd og nedleggelser, må sannsynligvis normeringen legges relativt høyt i forhold til dagens standard og kostnadsnivå. Det vil virke kostnadsdrivende på sektoren».

Fürst og Høverstad skriver også følgende i sin utredning «Ny finansieringsmodell for barnehagene» (s. 9):

«Den mest problematiske akilleshælen for en finansieringsmodell iht. Stortingets barnehageavtale, vil være kostnadsutviklingen og mulighetene for kostnadsstyring av barnehagesektoren».

Med maksimalpris vil kostnadsøkninger i løpet av året kunne gi grunnlag for et underskudd som eieren ikke selv kan finansiere, siden det ikke kan kompenseres gjennom økt foreldrebetaling. I følge rapporten til Borge og Rattsø kan en slik kostnadsøkning for eksempel være et resultat av konkurranse om kvalifisert arbeidskraft, noe som kan bli situasjonen i en fase med høy utbyggingstakt. Barnehageavtalen beskriver ikke hvordan slike underskudd skal håndteres. Underskudd kan også oppstå som følge av at plasser i perioder blir stående ledig. Denne problemstillingen vil særlig være aktuell i en situasjon med full behovsdekning, og innebærer et særlig problem for de private barnehagene.

Foreldrene vil få redusert mulighet til å påvirke innhold og kvalitet

Brukerne vil ha ulike ønsker i forhold til kvalitet og innhold på det tilbudet de etterspør. Dagens mangfold illustrerer nettopp dette forholdet. Når inntektssiden for den enkelte barnehage er låst, setter staten samtidig en ramme for barnehageeiers handlingsrom siden barnehagen må tilpasse sine kostnader innenfor statlige fastlagte rammer. Når prisen låses på et bestemt nivå, mister barnehageeier muligheten til å justere sine inntekter gjennom foreldrebetalingen. En ordning med maksimalpris betyr at prisen på tjenesten dermed ikke nødvendigvis gjenspeiler brukernes oppfatning av «riktig pris». Hvis foreldrenes ønsker og behov krever høyere kostnader enn den offentlige finansieringen legger opp til, vil barnehagen ikke ha mulighet til å oppfylle dette. Maksimalpris legger således sterke begrensninger på foreldrenes muligheter til å påvirke tilbudet, slik at det er mest mulig i tråd med hva de mener er det beste for deres barn. En slik situasjon kan oppfattes som en forringelse av kvaliteten.

En fastlåst inntektsramme kan også føre til at barnehagene tilpasser seg den driftsformen som er økonomisk mest gunstig. Dette kan blant annet føre til færre og større enheter eller lavere bemanning. For brukerne er et viktig kvalitetsaspekt at barnehagen ligger i nærheten av hjem eller arbeidssted. Lokaler og bemanning er også viktig for brukernes oppfatning av kvaliteten.

Maksimalpris vil føre til ensretting av tilbudet

I et finansieringsopplegg slik barnehageavtalen legger opp til, vil det være begrensede muligheter til å videreføre dagens mangfold i sektoren. Dette med mindre kommunene pålegges en administrativt tung refusjonsordning, basert på vurdering av den enkelte barnehages regnskaper. For å kunne håndtere et offentlig tilskudd kombinert med maksimalpris, forutsettes en betydelig standardisering. Standardisering av tilskuddene vil også føre til standardisering eller ensretting av tilbudet. Tilbudet kan bare tilpasses brukernes ønsker innenfor en statlig fastlagt kostnadsramme.

Kostnadsutredningen til Fürst og Høverstad gir en illustrasjon på de betydelige kostnadsvariasjonene som er mellom barnehagene i dag. Noe av variasjonene skyldes tilpasning til ulike økonomiske rammevilkår. Dette gjelder særlig de private barnehagene som i dag i gjennomsnitt har lavere offentlig finansiering enn de kommunale, og dermed også har vært nødt til å tilpasse seg et noe lavere kostnadsnivå. Men variasjonene skyldes også selvvalgte kostnadsforskjeller, dvs. at barnehagen har valgt en driftsform eller et innhold og en kvalitet som gir kostnader som avviker fra «gjennomsnittsbarnehagen».

3.3.3 Barnehageplass til alle som ønsker det

Barnehageavtalen legger opp til realisering av full behovsdekning i løpet av 2005. Det er her lagt til grunn at det må etableres mer enn 30 000 nye barnehageplasser i perioden 2003-2005. Barnehageavtalens viktigste virkemidler for å nå målet om full behovsdekning er en lovfestet plikt for kommunene til å sørge for at det finnes et tilstrekkelig antall barnehageplasser, og et særskilt stimuleringstilskudd til nye barnehageplasser.

Utbyggingsplikten

Håndhevelse av en pliktbestemmelse kan ikke ses uavhengig av de økonomiske forutsetningene kommunene har for å bygge ut. Som beskrevet over blir en rekke kommuner tvunget til å øke sin ressursbruk til drift av eksisterende barnehager som en følge av maksimalprisen. ECON peker på utfordringen med hensyn til å få til økt utbygging (ECON 2003: «Utbygging av barnehager», s. 2):

«Dersom noen kommuner må omdisponere egne midler for å finansiere eksisterende barnehageplasser, vil de få redusert evne til å bygge ut».

Barnehageavtalens krav til kommunal ressursbruk vil legge betydelige bindinger på kommunenes frie inntekter. Det økonomiske utgangspunktet for den enkelte kommune vil også være svært ulikt, siden dagens samlede kommunale finansiering ikke fordeler seg jevnt mellom kommunene. Mens noen kommuner må øke sin ressursinnsats betydelig, kan andre kommuner bruke mindre ressurser enn i dag. Avtalen gir ingen løsning på dette forholdet.

Utredningen til Fürst og Høverstad viser at for den enkelte kommune vil utfallet av finansieringsmodellen og en maksimalpris være avhengig av dekningsgraden, sammensetning av plassene, kostnadsnivået og nivået på foreldrebetalingen i dag. Rapporten oppsummerer med følgende («Ny finansieringsmodell for barnehagene» s. 60):

«Stortinget forutsetter at kommunale og private barnehager skal likebehandles og at ingen barnehage skal måtte redusere omfang eller kvalitet på tilbudet som følge av endringene i finansieringen av barnehagene. Dette betyr at kommunene vil måtte bruke ressurser til private barnehager som ikke får dekket sine kostnader gjennom statstilskudd og foreldrebetaling alene. Dette vil medføre at kommuner som per i dag ikke bruker mye frie driftsmidler til barnehager (enten på grunn av lav dekningsgrad, høy foreldrebetaling eller mange private barnehager med ingen eller lave kommunale driftstilskudd) vil måtte øke sin ressursbruk. Kommuner derimot som har satset på barnehageutbygging og som har høye kostnader per barn i barnehagene vil få en budsjettmessig lettelse, i og med at satsene for statstilskudd øker. I kommuner som har brukt mye ressurser til barnehagene utgjør økningen i statstilskudd således mer enn inntektsreduksjonen som følge av makspris for foreldrebetaling. Blant utvalgskommunene som ble brukt som grunnlag for å illustrere utforming og konsekvenser av en ny finansieringsmodell, har vi sett at flere vil være nødt til å øke sin ressursinnsats med opp til 50 prosent. Andre derimot kan redusere bruken av ressurser til barnehagene tilsvarende, uten at det fører til en underfinansiering og nedleggelse eller forringelse av kvaliteten i barnehagene.»

Siden dagens kommunale midler er så ujevnt fordelt mellom kommunene, kan ikke den eksisterende kommunale finansiering alene utgjøre en buffer i en ordning med maksimalpris. Fürst og Høverstad antyder at så mange som 40 prosent av kommunene har behov for økte midler for å sikre full kostnadsdekning i alle barnehager. Det økte behovet kan dekkes ved at kommunen omfordeler egne midler ved å ta fra andre sektorer i kommunen, først og fremst vil dette gjelde skole og eldreomsorg. Dette vil innebære en betydelig statlig overstyring av lokale prioriteringer og kan gi uheldige effekter for andre viktige velferdstjenester. Alternativt kan staten gå inn med økte midler for å gi alle kommuner et relativt likt grunnlag for å oppfylle de økonomiske forpliktelsene som følger av barnehageavtalen. Siden avtalen forutsetter at statstilskuddet skal tildeles som i dag, kan kommunene tilføres friske midler gjennom å øke rammeoverføringene til de kommunene som i dag har lav ressursbruk på barnehagesektoren. Dette vil innebære en betydelig skjevdeling mellom kommunene, der de som i dag bruker minst får størst økning og vice versa.

En slik kompensasjon vil jevne ut forskjellene mellom kommunene noe og dempe presset på kommuneøkonomien i mange kommuner, men vil neppe bli oppfattet som særlig rettferdig. Slike tiltak kan også ha uheldige ringvirkninger. Det kan føre til en spillsituasjon mellom kommune og stat dersom staten går inn og finansierer kommuner som over tid, av ulike grunner, ikke har fulgt opp de nasjonale mål for en sektor. Dette vil også svekke andre kommuners insentiver til å følge opp. Borge og Rattsø sier følgende i sin rapport «Finansiering av barnehagene etter Stortingets reviderte avtale» (s. 15):

«Dette vil forsterke de uheldige insentiveffektene av den type statlige satsinger, nemlig at kommunene for framtiden vil vente på staten istedenfor å konsentrere seg om å utvikle et velferdstilbud som er best mulig tilpasset innbyggernes ønsker og behov».

Stimuleringstilskuddet

Stimuleringstilskuddet, slik barnehageavtalen forutsetter at det skal være, er for lavt til å kunne karakteriseres som et reelt investeringstilskudd. Tilskuddet utgjør kun en liten andel av de merkostnadene som nye barnehager vil ha i en periode pga. høye rente- og avskrivningskostnader. Nye barnehager vil derfor i de første driftsårene stå overfor en svært vanskelig driftssituasjon hvis det innføres en maksimalpris. Underskudd kan da ikke dekkes opp, og dette vil være spesielt vanskelig for de private barnehagene.

Barnehageavtalen har lagt til grunn at dekning av kostnader knyttet til investeringer (renter og avskrivninger) skal inngå i den nye finansieringsordningen. Slike kostnader varierer mye mellom barnehagene, bl.a. som følge av alderen på barnehagebygget. Eldre barnehager har ofte lokaler som er avskrevet og dermed lave kostnader. Ved å ta utgangspunkt i gjennomsnittskostnader ved beregning av offentlige driftstilskudd, tas det ikke høyde for at nye barnehager har høyere rente- og avskrivningskostnader enn gjennomsnittet.Fürst og Høverstad peker på dette forholdet («Ny finansieringsmodell for barnehagene», s. 36):

«Stimuleringstilskuddet dekker dermed noe av de merkostnadene til renter og avskrivninger som nye barnehager har i forhold til gjennomsnittet for alle barnehagene. For å sikre at stimuleringstilskuddet fungerer etter sin hensikt, bør en imidlertid vurdere nivået på tilskuddet. Per i dag er tilskuddet ikke tilstrekkelig for å kompensere merkostnadene i nye barnehager fullt ut».

Med dagens frihet i fastsettelse av foreldrebetalingen, vil nye barnehager kunne kompensere for økte kostnader ved å ta en høyere foreldrebetaling i en periode. Innføring av maksimalpris vil fjerne denne muligheten. Nye barnehager står dermed i fare for å gå med underskudd de første årene. Fürst og Høverstad peker på at dagens stimuleringstilskudd på langt nær er tilstrekkelig for å kompensere for barnehagenes merbehov. Det er anslått at et investeringstilskudd må være minst fire ganger høyere enn dagens stimuleringstilskudd for å sikre full kostnadsdekning i nye barnehager. Her vises det til beregninger i kapittel 5. Også Borge og Rattsø peker på at tilskudd som skal sikre full behovsdekning på så kort tid som avtalen legger opp til, må innebære tilnærmet fullfinansiering av investeringene.

3.3.4 Lavere foreldrebetaling

Barnehageavtalen er i hovedsak innrettet rundt en ordning med maksimalpris. Dersom avtalen utelukkende vurderes opp mot målet om lavere foreldrebetaling, vil avtalens virkemidler sikre dette målet for de barna som i dag har barnehageplass. De endrede virkemidlene som ligger i barnehageavtalen sikrer lavere foreldrebetaling og bidrar til lik pris over hele landet. Barnefamiliene får en økonomisk forutsigbarhet i forhold til egenbetalingen, og reduksjonen kan bidra positivt i forhold til familieøkonomien. Lavere priser vil gjøre det enklere for flere å etterspørre barnehageplass.

3.3.5 Kostnadskontroll og effektiv ressursbruk

I henhold til barnehageavtalen skal statstilskuddet utgjøre hovedtyngden av den offentlige finansieringen og tildeles etter samme kriterier som i dag. Dette betyr at hoveddelen av den offentlige finansieringen tildeles uavhengig av lokale kostnadsvariasjoner. Når statstilskuddet skal beregnes, er det naturlig å ta utgangspunkt i gjennomsnittkostnader. Med en svært varierende kostnadsstruktur i sektoren vil treffsikkerheten på statstilskuddet variere. Jo høyere statstilskudd, desto større fare for at barnehager overfinansieres. Siden overskudd ikke skal inndras, vil dette kunne øke de totale kostnadene i sektoren.

Kostnadsvekst gjennom året vil skape et problem i en ordning med maksimalpris. En slik kostnadsvekst kan føre til en underskuddssituasjon for barnehageeier. Resultatet kan bli forringelse av kvaliteten eller i verste fall nedleggelser. Dette kan barnehageeier bruke som pressmiddel. Det kan oppstå en spillsituasjon mellom barnehageeier og kommunen der kommunen kan føle seg tvunget til å bruke ytterligere frie midler for å kompensere barnehagene, for å unngå nedbygging av barnehagetilbudet. Siden den offentlige finansieringen er todelt, og det er uklart hvem som har det overordnede finansieringsansvaret for sektoren, kan kommunen bringe det økonomiske kravet videre til staten. Det skaper økonomisk uforutsigbarhet både for barnehagene, kommunen og staten.

Fürst og Høverstad konkluderer i sin rapport med at det er mulig å utforme en finansieringsmodell som innfrir kravene i barnehageavtalen, men at en praktisk gjennomføring av modellen vil være svært administrativt krevende. Det er administrasjon av den kommunale bufferen, som skal ta de store kostnadsvariasjonene mellom barnehagene, som først og fremst vil kreve betydelig økt byråkrati. Kommunene må skaffe seg kompetanse og etablere rutiner for å gjennomgå og kontrollere de private barnehagene som har behov for buffermidler. Fürst og Høverstads utredningviser at ved en maksimalpris på 1 500 kroner vil over 80 prosent av de private barnehagene ikke få dekket sine kostnader uten tilskudd fra en kommunal buffer. Rapporten «Ny finansieringsmodell for barnehagene» sier (s. 56)

«Gjennomføringen av finansieringsmodellen i tråd med Stortingets krav vil dermed kreve betydelige administrative ressurser».

Fürst og Høverstad konkluderer også med at dagens systematiske kostnadsvariasjoner forutsetter et noe mer differensiert statstilskudd enn i dag.

Både håndteringen av statstilskuddet og den kommunale bufferen vil kreve betydelige administrative ressurser. Uten tilførsel av friske midler krever dette flytting av ressurser fra tjenesteproduksjon til forvaltning og administrasjon. Dette er ikke i tråd med målet om forenkling og modernisering av forvaltningen. Det er også viktig at friske midler kanaliseres til tjenesteproduksjon og ikke går med til å dekke økt offentlig byråkrati. I en uttalelse fra sentralstyret i KS (brev av 26.3.2003) heter det:

«Både i den opprinnelige versjonen og i en justert versjon etter Stortingets sluttbehandling av statsbudsjettet for 2003 er finansieringsmodellen i barnehageavtalen en meget komplisert modell. Den vil kunne virke sterkt byråkratiserende med innhenting av mye informasjon og stadig nye detaljerte kostnadsundersøkelser. Den vil også kreve en nøye kontroll i kommunene av regnskapene i de private barnehagene. Alt i alt synes det mer å være en teoretisk modell enn en modell som lett lar seg gjennomføre i et desentralisert system med 434 kommuner og nær 6000 barnehager».

Statskonsult har vurdert statens kontrollbehov i forhold til de alternative finansieringsmodellene. Statskonsult mener at statens kontrollbehov ved en maksimalpris og kommunal buffer vil være stort. I rapporten konkluderes det med at modellen vil:

«kreve omfattende statlig kontroll på alle områder, og ut fra et kontrollperspektiv anbefaler vi ikke denne modellen»(s. 6).

3.3.6 Lokaldemokrati og innbyggermedvirkning

Barnehageavtalen inneholder flere elementer som er ment å forsterke kommunenes ansvar for barnehagesektoren, blant annet gjennom forslaget om plikt for kommunene til å sørge for tilstrekkelig antall plasser og ansvar for samordning av opptak. I tillegg skal kommunene fortsatt ha et medfinansieringsansvar.

Avtalen legger imidlertid opp til at staten skal ha sterk styring med sektoren og også stå for hoveddelen av den offentlige finansieringen. For brukerne vil det være uklart hvem som er ansvarlig for å sikre et godt barnehagetilbud siden ansvar og finansiering bare delvis er plassert på lokalt nivå. For kommunene vil et fortsatt delt ansvar innebære at man i svært begrenset grad kan utøve lokalpolitisk skjønn i dimensjoneringen og innretningen av barnehagesektoren. Dette svekker muligheten for å utvikle en barnehagesektor som er mest mulig tilpasset lokale forhold og brukernes behov, herunder innbyggernes behov for andre kommunale tjenester.

En kommunal buffer med utgangspunkt i dagens nivå på den kommunale finansieringen, vil innebære at mange kommuner må omdisponere av de frie inntektene for å oppfylle de økonomiske kravene i barnehageavtalen. For mange kommuner vil dette bety en betydelig overstyring av lokale prioriteringer.

3.3.7 Valgfrihet og mangfold

Dagens barnehagesektor er preget av mangfold, noe som gjenspeiles i de store kostnadsvariasjonene mellom barnehagene. Mangfoldet gir foreldrene stor frihet i valg av barnehagetilbud til sine barn. En ordning med maksimalpris låser barnehagenes inntekter og vil medføre at barnehageeier må tilpasse kostnadssiden til et statlig fastsatt inntektsnivå. Det er tidligere pekt på at en slik fullstendig statlig styring av inntektene vil gi et mer ensartet tilbud og et dårligere barnehagetilbud sett fra brukernes ståsted. Barnehagene er et tilbud der fokus på innholdet må være det viktigste. Det er barna og barnas utbytte av å være i barnehagen som er det sentrale. Foreldrene har ulike oppfatninger av hva som er best for deres barn. Det er viktig at offentlige og private eiere har muligheten til å ivareta disse ønskene så langt som mulig. Prisen er bare ett element i en helhetlig brukertilpasning av barnehagetilbudet. Virkemidler for å få lavere priser må ses i en mye større sammenheng enn barnehageavtalen legger opp til. Lav pris fører ikke til mer fornøyde foreldrene og barn, hvis det samtidig betyr at kvaliteten på tilbudet forringes.

3.4 Statlig modell

Sammendrag

En statlig modell samler ansvaret hos én aktør. Modellen er imidlertid dårlig egnet til å håndtere kostnadsforskjeller. For kommuner og barnehager som ikke får tilstrekkelig kostnadsdekning, vil dette ramme utbygging og føre til økt foreldrebetaling og forringelse av kvalitet. For å unngå slike utslag, vil det kreve unødvendig store bevilgninger. Skillet mellom eierskap og finansiering vil også ha en sterkt kostnadsdrivende effekt. Modellen gir ikke rom for lokalstyre og innebærer et brudd med det finansielle ansvarsprinsipp.

Definisjon av modellen

Full statlig finansiering innebærer at den offentlige finansieringen samles i ett statlig tilskudd som gis uavkortet til den enkelte barnehageeier, direkte eller via kommunen. I en slik modell har ikke kommunene lenger noe finansieringsansvar for barnehagene. Det forutsettes her at modellen vil innebære et uttrekk fra kommunenes frie inntekter av de midlene kommunene i dag bruker på barnehager. Gjennom statstilskuddet omfordeles midlene til kommunene og til de private barnehagene. Med en slik modell må staten ta høyde for å dekke alle kostnader som ikke dekkes av foreldrebetalingen.

I det følgende drøftes først en statlig modell uten maksimalpris, og deretter en statlig modell med maksimalpris.

3.4.1 Statlig modell uten maksimalpris

3.4.1.1 Barnehageplass til alle som ønsker det

Staten overtar ved en slik modell all økonomisk styring av sektoren. Det blir først og fremst statens oppgave å sørge for tilstrekkelig finansiering av barnehagene. Staten kan gjennom dimensjonering av statstilskuddet stimulere til økt utbygging. Staten kan også styre utviklingen av tilbudet gjennom innretningen av tilskuddsordningen. En økning av satsene for deltidstilbud vil for eksempel stimulere til at flere barnehageeiere tilbyr denne typen plasser. En statlig modell kan gi forutsigbare rammevilkår for barnehageeiere. Ansvaret for å sikre et tilstrekkelig nivå på de offentlige tilskuddene ligger klart forankret hos én aktør.

I en modell hvor all finansiering kommer fra staten vil ikke utbyggingstakten påvirkes av forskjellene i kommunenes økonomiske rammebetingelser slik som ved dagens modell. Redusert kommunalt ansvar kan imidlertid innebære at viljen til å etablere nye kommunale barnehager kan bli redusert. Modellen vil også gi dårligere tilpasning til lokale kostnadsforhold. Avhengig av nivået på statstilskuddet, vil dette kunne få konsekvenser for den videre utbyggingen, men uten maksimalpris vil kommuner og barnehager også kunne kompensere for høyere kostnader gjennom foreldrebetalingen.

3.4.1.2 Redusert foreldrebetaling

Staten kan gjennom dimensjoneringen av statstilskuddet legge til rette for en rimelig foreldrebetaling. Staten kan sikre økonomisk likebehandling av private og offentlige barnehager gjennom fordelingen av statstilskudd. Dette vil sette private barnehageeiere i stand til å redusere foreldrebetalingen i sine barnehager, som i dag gjennomgående har et høyere prisnivå enn de kommunale.

Fordi statstilskuddet ikke fanger opp kostnadsvariasjoner mellom barnehager og kommuner, vil barnehageeiere få ulik grad av kostnadsdekning. Uten en regulering av foreldrebetalingen vil dette trolig gi stor variasjon i foreldrebetalingen. Avhengig av nivået på statstilskuddet vil barnehager med høye kostnader sannsynligvis få en relativt høy foreldrebetaling, mens barnehager med lave kostnader kan holde foreldrebetalingen på et lavere nivå. Dette kan på kort sikt føre til høyere foreldrebetaling i kommunale barnehager, som i snitt har et høyere kostnadsnivå. På lengre sikt vil trolig kostnadsnivåene utjevnes mellom private og kommunale barnehager, som en konsekvens av økonomisk likebehandling.

3.4.1.3 Kostnadskontroll og effektiv ressursbruk

Manglende kjennskap til og kontroll med de faktiske utgiftene er en stor ulempe med en statlig modell. En statlig modell vil også være dårlig egnet til å håndtere lokale kostnadsvariasjoner. Det vil derfor være en stor utfordring å finne et riktig nivå på statstilskuddet som sikrer tilstrekkelig offentlig finansiering, men som samtidig hindrer overfinansiering. Uten maksimalpris vil barnehageeier imidlertid kunne kompensere for manglende offentlig finansiering gjennom å sette opp foreldrebetalingen, jf. kapittel 3.4.1.2.

Et statstilskudd som tar utgangspunkt i gjennomsnittskostnader innebærer at barnehager som har høye kostnader får lavere kostnadsdekning gjennom statstilskuddet enn barnehager med lave kostnader. En annen mulighet er å ta utgangspunkt i normerte kostnader. For å unngå forringelse av kvalitet og økt foreldrebetaling i mange barnehager, må normeringen legges relativt høyt. Dette vil kunne gi en standardheving i mange barnehager og eventuelt økt overskudd. Et høyt kostnadsnivå kan imidlertid også skyldes at driften ikke er kostnadseffektiv. På statlig nivå vil dette være langt vanskeligere å vurdere enn på kommuneplan.

Til en viss grad kan statstilskuddet differensieres i forhold til de systematiske kostnadsforskjellene som utredningene til Fürst og Høverstad har avdekket. Ut fra et likebehandlingshensyn vil det imidlertid være urimelig å basere seg på historiske kostnadsforskjeller, som til dels har sammenheng med dagens skjevfordeling av offentlige midler. Egne satser for private barnehager vil opprettholde dagens skjevfordeling av midler.

En statlig modell innebærer et skille mellom eierskap og finansiering. Som Allforsk påpeker i sin rapport, vil et slikt skille gi et sterkt kostnadsdrivende system:

«Kommunen har liten grunn til å holde tilbake kostnader som gir økt standard og som kan finansieres av staten. Tilsvarende gjelder for private eiere. Det er vanskelig for staten å unngå å dekke faktiske kostnader (og dermed underskudd) som er oppstått. Vi vil derfor forvente en spillsituasjon mellom kommuner og stat om penger som gjør effektiv drift av barnehagene vanskelig» (s. 24).

Konsekvensene av dette vil i følge Allforsk være at staten må legge inn unødvendig store bevilgninger for å sikre full behovsdekning. Dette vil være lite effektiv bruk av offentlige midler.

Med et statlig finansieringssystem vil ikke utgiftene til barnehager bli gjort til gjenstand for lokale prioriteringer. Ressursinnsatsen kan dermed bli for høy i forhold til lokale behov og kostnader, og i forhold til hva behovene på andre velferdsområder skulle tilsi.

Statlige øremerkede tilskudd krever forholdsvis store ressurser til administrasjon. Dersom statstilskuddet differensieres for å fange opp flere kostnadsvariasjoner, vil det kreve enda mer administrative ressurser enn dagens ordning, som allerede er administrativt krevende.

I rapporten fra Statskonsult om kontroll med tilskudd til barnehager, konkluderes det med at kontrollbehovet vil være omtrent som i dag med en statlig modell. I forhold til den type kontroll som knytter seg til forvaltningen av midler vil kontrollbehovet imidlertid være noe mindre enn i dag.

3.4.1.4 Lokaldemokrati og innbyggernes medvirkning

En rent statlig modell innebærer at staten overtar hele finansieringsansvaret for barnehagesektoren, men på grunn av kommunenes rolle som barnehagemyndighet vil styringsansvaret fortsatt være delt mellom stat og kommune. Dette innebærer et brudd med det finansielle ansvarsprinsipp, der det faglige og økonomiske ansvaret legges til samme forvaltningsnivå. Når kommunene ikke lenger skal ha noe finansielt ansvar overfor sektoren, kan dette føre til et lavere kommunalt engasjement. Kommunenes rolle som barnehagemyndighet svekkes fordi kommunene ikke lenger vil kunne bruke finansielle virkemidler overfor private barnehager for å oppnå en helhetlig planlegging og styring av sektoren. I dag har kommunen mulighet til å påvirke driften i de private barnehagene gjennom å gi støtte som det knyttes vilkår til, som for eksempel krav om inntektsgradering og søskenmoderasjon. Sterkere juridiske virkemidler, som for eksempel lovfesting av samordnet opptak, vil imidlertid kunne kompensere noe for bortfallet av finansielle virkemidler.

Det forutsettes at en slik modell vil innebære et uttrekk fra kommunerammen og en omfordeling av midler til kommunene gjennom statstilskuddet. Fordelingsvirkningen for kommunene vil være avhengig av om uttrekket av midler fra kommunene gjøres etter regnskap eller etter objektive kriterier. Ved uttrekk etter regnskap vil kommuner som har satset mye på barnehager få et større uttrekk enn kommuner med lav ressursinnsats. Ved uttrekk etter objektive kriterier vil kommuner som har satset mye på barnehager samlet sett få frigjort midler, mens kommuner som har brukt lite på barnehager vil bli trukket for midler som har vært brukt til andre formål. Som hovedregel brukes uttrekk etter regnskapstall. Gjennom overgangsordningen i inntektssystemet omfordeles uttrekket gradvis over 5 år til et uttrekk basert på objektive kriterier, slik at omfordelingsvirkningene av de to modellene vil være den samme på lengre sikt.

Uansett valg av metode for uttrekk, vil modellen innebære at det lokale handlingsrommet innskrenkes som følge av at kommunerammen reduseres. Statlig finansiering gjennom øremerkede tilskudd bidrar til å skjerme barnehagesektoren fra lokale prioriteringer og kommunenes økonomiske rammebetingelser. Dette vil imidlertid gå på bekostning av andre tjenesteområder, som for eksempel skole og eldreomsorg.

3.4.1.5 Valgfrihet og mangfold

Når statstilskuddet utbetales på like vilkår til alle barnehager, samtidig som det er store kostnadsvariasjoner i sektoren, vil dette trolig få konsekvenser for utformingen og utvalget av tilbud, avhengig av nivået på statstilskuddet. Barnehageeiere vil trolig omstille seg noe på lengre sikt, ved å innrette standarden etter den normen som legges til grunn for utmålingen av statstilskudd. Dette vil kunne føre til en viss standardisering av tilbudet. Så lenge foreldrebetalingen ikke reguleres, vil barnehageeier imidlertid stå fritt til å regulere denne inntektskilden i forhold til kostnadsnivået. Dette gir rom for fortsatt drift av barnehager med avvikende kostnadsnivå.

3.4.2 Statlig modell med maksimalpris

Fordi den statlige modellen er minst egnet til å håndtere kostnadsvariasjoner, vil de problematiske sidene ved en maksimalprisordning få størst utslag i denne modellen.

Den negative effekten en maksimalprisordning har på utbygging, vil forsterkes i en statlig modell. Det vil være betydelige forskjeller i hvor stor andel av kostnadene som dekkes av statstilskuddet. Når også inntektene fra foreldrebetalingen er fastlåst, vil det innebære en stor risiko og følgelig svekket etableringsvilje.

Det vil være en utfordring å finne riktig nivå på statstilskuddet innenfor en statlig modell, som sikrer tilstrekkelig finansiering, men samtidig hindrer overfinansiering. Dette vil være langt mer problematisk dersom også foreldrebetalingen låses. Som det framgår av kapittel 2, viser Fürst og Høverstads utredning at det er store kostnadsvariasjoner i sektoren. Innenfor dagens finansieringsordning håndteres disse kostnadsforskjellene gjennom varierende nivå på foreldrebetalingen og kommunale tilskudd. I en modell hvor kommunale tilskudd opphører og det settes et tak på foreldrebetalingen, vil det ikke være virkemidler til å håndtere kostnadsforskjeller i sektoren. Ansvaret for å håndtere kostnadsvariasjonene veltes over på staten. Nivå og innretning på statstilskuddet blir dermed helt avgjørende for kostnadsdekningen i den enkelte barnehage. For å unngå forringelse og nedleggelse av barnehager, vil det kreve spesielt store statlige bevilgninger.

En regulering av foreldrebetalingen i en statlig modell vil gi en sterkere standardisering av barnehagetilbudet enn dersom barnehageeier står fritt til å fastsette foreldrebetalingen. I forhold til frivillige kostnader, som skyldes standardvalg, vil barnehager med høyt kostnadsnivå til en viss grad kunne omstille seg på sikt, ved å innrette standarden etter den normen som legges til grunn for utmåling av statstilskuddet. Som Allforsk påpeker i sin rapport, vil dette få konsekvenser for sammensetningen av barnehagetilbudet, fordi normering vil gjøre det vanskelig å drive og etablere barnehager med avvikende kostnadsforhold. En slik innskrenking av mangfoldet innebærer mindre valgfrihet for foreldre til å velge det omsorgstilbudet som passer best.

Allforsk peker i sin utredning på at det er mellom kommunene at man først og fremst finner kostnadsforskjeller som ikke er selvvalgte, mens variasjoner mellom barnehager i én og samme kommune først og fremst skyldes standardforskjeller. Kostnader som ikke er selvvalgte knytter seg til ytre rammebetingelser, som for eksempel spredt bosetting eller høye tomtekostnader. En statlig modell vil ikke kunne håndtere kostnadsvariasjoner mellom kommuner, og resultatet vil være ulike tilbud mellom kommunene:

«Dersom slike forskjeller mellom kommuner ikke kompenseres fullt ut, vil finansieringsmodellen bidra til at standarden på barnehagetilbudet varierer mellom kommuner, noe som er i konflikt med ønsket om likhet i tilbudet» (s. 20).

3.5 Kommunalt finansieringsansvar

Sammendrag

Rammefinansiering gir kommunene et helhetlig ansvar for barnehagene. Fordeling etter objektive kriterier gir en likeverdig fordeling av ressursene mellom kommunene. Målet om barnehageplass til alle som ønsker det kan sikres gjennom målrettede, statlige tilskudd og juridiske virkemidler. Kommunene får ansvaret for å sikre at tilbudet er i tråd med innbyggernes ønsker og behov, også prismessig. Kommunene har best kjennskap til lokale kostnadsvariasjoner og lokale behov. Rammefinansiering er derfor et godt virkemiddel for kostnadskontroll og bidrar til prioriterings- og kostnadseffektivitet. Finansiering gjennom inntektssystemet gir også kommunene handlefrihet til å gjøre lokale tilpasninger. Modellen bidrar til å styrke lokaldemokratiet. Dette er i tråd med Regjeringens moderniseringsarbeid, hvor en sentral målsetting er å arbeide fram finansieringsformer som gjør det mulig å gi brukerne økt valgfrihet og som legger til rette for at ansvar og myndighet kan legges nærmere der møtet med brukeren skjer.

Definisjon av modellen

Et rendyrket kommunalt finansieringsansvar for barnehagene innebærer at det statlige øremerkede driftstilskuddet legges inn i rammeoverføringene til kommunene og at kommunene bruker midler fra de frie inntektene til å finansiere drift og utbygging av barnehagene i sin kommune.

I det følgende drøftes først en kommunal modell uten maksimalpris, og deretter en kommunal modell med maksimalpris.

Om rammefinansiering og innlemming av øremerkede tilskudd

Hensikten med inntektssystemet er å fordele midlene som blir tilført kommunesektoren på en mest mulig rettferdig måte. Kommunene er forskjellige både demografisk, geografisk og sosialt. Dette medfører at det er store variasjoner mellom kommunene i hvilke behov innbyggerne har for kommunale tjenester, og hvor mye det koster å produsere tjenestene. Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal kommunene i prinsippet få full kompensasjon for kostnadsforskjeller som ikke er selvvalgte, men som skyldes ytre, strukturelle forhold. På denne måten får kommunene mulighet til å gi sine innbyggere et mest mulig likeverdig tjenestetilbud. Faktorer som fanger opp ytre kostnadsforskjeller omtales som objektive kriterier. Kriteriene i kostnadsnøkkelen består av slike objektive kriterier. Til grunn for utformingen av kostnadsnøkkelen ligger faglige analyser av kostnads- og etterspørselsforhold innen de ulike sektorene som finansieres gjennom inntektssystemet. Sentralt er at kostnadsnøkkelen skal bestå av objektive kriterier som i minst mulig grad kan påvirkes fra kommunene sin side.

Kostnadsnøkkelen for kommunene er bygd opp av delkostnadsnøkler for administrasjonstjenester, helse- og sosialtjenester og grunnskole. Ved en innlemming av statstilskuddet for barnehager må det utformes en egen delkostnadsnøkkel for barnehagetjenester.

For at kommunene ikke skal oppleve en brå endring i tilskuddsnivå fra det ene året til det andre, vil det innlemmede tilskuddet bli omfattet av overgangsordningen i inntektssystemet. Dette sikrer at overgangen fra øremerkede tilskudd til fordelingen etter inntektssystemets kriterier, skjer gradvis over 5 år. Første året gis tilskuddet vanligvis etter 80 prosent vekt på fordelingen forrige året, det vil si fordelingen av det øremerkede tilskuddet, og 20 prosent vekt på kostnadsnøkkelen. Deretter trappes overgangsordningen ned med 20 prosent årlig, slik at det femte året fordeles fullt ut etter kriteriene i inntektssystemet. Overgangsordningen kan forlenges dersom særskilte hensyn taler for det. Dette kan gjøres ved at fordelingen første året tilsvarer tilskuddet som det var da det var øremerket. Når et øremerket tilskudd er innlemmet i inntektssystemet, gis det uten andre bindinger enn det som ligger i lov og regelverk.

3.5.1 Kommunal modell uten maksimalpris

3.5.1.1 Barnehageplass til alle som ønsker det

Når de øremerkede midlene til drift legges inn i inntektssystemet, blir midlene fordelt som et rammetilskudd som kommunene fritt kan disponere etter gjeldende lov og regelverk. Midlene er dermed ikke lengre knyttet til ressursinnsatsen i barnehagesektoren, og kommunene står i prinsippet fritt til å bruke midlene på andre sektorer. Det vil være opp til den enkelte kommune å avsette tilstrekkelige midler for å oppnå full behovsdekning uten at staten har direkte påvirkning. Statens mulighet til å sikre utbyggingen i et slikt system vil være gjennom særskilte økonomiske ordninger som for eksempel stimulerings- eller investeringstilskudd, og gjennom juridiske virkemidler.

Som det går fram av kapittel 2.1.2.3 har manglende utbygging vært et av hovedargumentene for å utsette innlemming av driftstilskuddet til barnehager i rammetilskuddet til kommunene. Borge og Rattsø skisserer i sin rapport to hovedmodeller for å sikre utbygging innenfor en rammefinansieringsmodell.

Den første modellen omtaler utbygging gjennom rammefinansiering, kombinert med statlig styring gjennom regulering. Rammefinansiering kombinert med pliktbestemmelse vil være eksempel på en slik modell. Borge og Rattsø skisserer en annen form for statlig regulering: Staten kan gi kommunene pålegg om utbygging av plasser tilsvarende full dekning innen en gitt dato. På grunnlag av beregninger av de økonomiske konsekvensene får kommunene midler til utbygging gjennom rammefinansiering, basert på objektive kriterier. Konsultasjonsordningen benyttes til å overvåke gjennomføringen. I tillegg etableres det sanksjoner mot kommuner som ikke gjennomfører utbyggingen etter forutsetningene. I følge Borge og Rattsø er fordelen med denne modellen:

«...at kommunene har et klart ansvar for gjennomføringen innen de rammer staten setter og at kommunene har gode insentiver til kostnadskontroll» ( s. 12).

Modellen har imidlertid også ulemper:

«Ulempen ved løsningen er at staten ikke har direkte kontroll med utbyggingen. Det er statens målsetting og ansvar å sikre full barnehagedekning innen den fastlagte tidsplanen. Kommunene kan søke å utnytte statens ansvar ved å utsette utbygging av plasser basert på forventning om sterkere medfinansiering fra staten ettersom man nærmer seg tidspunkt for full dekning» (s. 12).

Når midler til utbygging legges inn i rammeinntektene, vil kommuner som allerede har god barnehagedekning få frigjort midler til andre velferdstilbud, mens

«kommuner med lav barnehagedekning må inn i en intensiv utbyggingsfase og må forventes å lånefinansiere deler av utbyggingen» (s. 12).

Dette vil vanskeliggjøre utbyggingen i kommuner som har lav dekning. Alternativt vil man måtte legge inn en kraftig økning av rammene, men det vil være svært lite effektiv ressursbruk.

I den andre modellen som Borge og Rattsø skisserer har staten ansvaret for å finansiere etablering av nye plasser gjennom et øremerket tilskudd til investering. Størrelsen på et slikt tilskudd vil være bestemmende for hvor stor virkning det har. Tilskuddet kan kombineres med en plikt til å tilby et tilstrekkelig antall plasser. Fordelen med en slik løsning er at:

«...staten er mer direkte involvert i utbyggingen. Statens tilskudd er målrettet mot nye plasser og virker derfor mer styrende overfor kommunenes investeringsaktivitet» (s. 13).

Dette vil særlig komme de kommunene til gode som har et lavt barnehagetilbud fra før. Kommuner som har satset på utbygging straffes, fordi disse ikke vil kunne dra nytte av det øremerkede tilskuddet. Borge og Rattsø peker også på det uheldige ved at staten stadig styrer utbygging av kommunale tilbud gjennom investeringstilskudd.

Valget mellom de to hovedmodellene vil i følge Borge og Rattsø være:

«...en avveining mellom hensynet til rask utbygging i hele landet med begrenset vekst i kommunenes samlede inntektsrammer og hensynet til å gi kommunene gode insentiver som produsenter av nasjonale velferdstjenester» (s. 15).

Den første modellen gir minst målrettet bruk av midler i forhold til målet om barnehageplass til alle som ønsker det. Den andre modellen lærer kommunen å holde tilbake tilbud i påvente av at staten griper inn.

3.5.1.1.1 Statlig investeringstilskudd

Kommuner som har lave frie inntekter og som av den grunn har vært nødt til å prioritere andre lovpålagte oppgaver, vil få et økonomisk insentiv til å fullføre utbyggingen med et investeringstilskudd. Et øremerket tilskudd til barnehageutbyggingen vil også kunne gi en positiv effekt i forhold til den siste gjenstående utbyggingen i kommuner med forholdsvis høy barnehagedekning.

Sammen med en plikt for kommunen til å sørge for at det finnes tilstrekkelig antall barnehageplasser, vil et investeringstilskudd direkte til kommunen kunne forsterke det kommunale ansvaret for sektoren. Private utbyggere vil kunne sikres investeringstilskudd gjennom et krav om at kommunen skal økonomisk likebehandle kommunale og private barnehager. Investeringstilskudd kan også gis direkte til barnehageeier, eventuelt via kommunen som barnehagemyndighet. Et statlig øremerket investeringstilskudd vil kunne tildeles på like vilkår til både kommunale og private barnehageeiere. Tilskuddet kan utløses på forhånd ved hjelp av innsendte planer for utbygging eller etter at barnehagen er bygd. Bindingstid og utforming av tildelingsregler vil ha stor betydning for effekten av tilskuddet. Et investeringstilskudd bør så langt det er mulig knyttes opp til kommunens nettoutbygging.

3.5.1.1.2 Øremerket driftstilskudd til nye plasser ved rammefinansiering

Det øremerkede statstilskuddet utmåles på bakgrunn av antallet eksisterende plasser. Dersom disse midlene innlemmes i rammeoverføringene til kommunene før sektoren er fullt utbygd, vil det derfor ikke være tilstrekkelig midler til nye plasser. Ved overgang til rammefinansiering er det selvsagt mulig å legge inn friske midler til nye plasser. En slik ordning vil imidlertid ikke i seg selv gi sterke insentiver for kommunene til å bygge ut.

En annen løsning er at det innføres et eget øremerket driftstilskudd til nye plasser og at øremerkede midler til allerede etablerte plasser legges inn i rammeoverføringen til kommunene. En slik modell forsterker kommunenes ansvar for sektoren, samtidig som den gir staten muligheten til å styre den videre utbyggingen. Siden kostnader til drift utgjør langt mer enn betjening av investeringskostnader, vil dette være et kraftigere virkemiddel enn et investeringstilskudd. Tilskuddet vil være særlig gunstig for kommuner som har lav barnehagedekning i dag. Kommuner med høy barnehagedekning vil i mindre grad kunne dra nytte av tilskuddet.

ECON anbefaler et slikt tilskudd i sin rapport «Utbygging av barnehager» (s. 44):

«Det vil derfor være mer hensiktsmessig om staten oppretter et øremerket tilskudd til nye plasser - som erstatter det kommunale tilskuddet til disse plassene. Dette tilskuddet måtte gis både til kommunale og private plasser. Tilskuddet burde defineres som et overgangstilskudd som bare gis til plasser opprettet i en avgrenset periode, for eksempel til og med 2005, inntil full dekning er nådd. Dette vil gi kommunene insentiver til å bygge ut».

Et eget øremerket driftstilskudd til nye plasser vil kunne forsterke virkningen av et eventuelt investeringstilskudd. Barnehageeier vil motta ett tilskudd som dekker investeringene, og ett tilskudd som sikrer driften av de nye plassene. For å sikre videre drift av nye plasser, vil det utløste tilskuddet videreføres påfølgende år, enten som eget øremerket tilskudd eller lagt inn i rammeoverføringene til kommunene. Tilskuddet kan gis til kommunene eller direkte til hver enkelt barnehageeier.

3.5.1.2 Redusert foreldrebetaling

Når det øremerkede tilskuddet legges inn i rammeoverføringene til kommunene, vil kommunene stå fritt i bruken av midler, innenfor gjeldende lov og regelverk. Det vil dermed være opp til den enkelte kommune å avsette tilstrekkelige midler for å sikre lav foreldrebetaling.

Fordeling gjennom inntektssystemet bidrar til en likeverdig fordeling av ressurser mellom kommuner, og en fordeling i samsvar med lokale behov og forutsetninger. Fordeling gjennom inntektssystemet tar også hensyn til kostnadsvariasjoner mellom kommuner. Dette bidrar til å utjevne forskjellene mellom kommunene slik at de økonomiske forutsetningene for å tilby rimelige barnehager blir mer like.

Kommunene skal gjennom det lokale selvstyre utvikle et tjenestetilbud tilpasset brukernes ønsker og lokale forhold. Sammenlignet med dagens ordning, vil en kommunal modell tydeliggjøre kommunens ansvar for å sørge for et godt barnehagetilbud, også prismessig.

Staten kan gå i dialog med kommunene om målene for barnehagesektoren, herunder målet om redusert foreldrebetaling. Konsultasjonsordningen vil være en egnet arena for en slik dialog. Formålet med konsultasjonsordningen er å komme nærmere en felles virkelighetsforståelse av situasjonen i kommunesektoren, gjennom utveksling av informasjon og drøfting av situasjonen og utfordringene i sektoren.

Foreldrebetalingen er i snitt høyere i private enn kommunale barnehager. Dette skyldes i hovedsak manglende kommunal finansiering av private barnehager. Med en plikt til å behandle alle godkjente barnehager likeverdig i forhold til offentlige tilskudd, vil de private barnehagene som i dag ikke mottar kommunale tilskudd kunne redusere foreldrebetalingen.

En kommunal modell bidrar til god kostnadskontroll og kostnadseffektive løsninger. Med lave kostnader og effektiv ressursbruk vil det også være lettere for barnehageeier å holde foreldrebetalingen på et lavt nivå.

3.5.1.3 Kostnadskontroll og effektiv ressursbruk

Rammefinansiering vil være et godt virkemiddel for å oppnå kostnadskontroll og kostnadseffektivitet i sektoren. Allforsk framhever dette forholdet når de anbefaler en kommunal finansieringsmodell:

«Den vesentligste fordel med denne modellen er at kommunen har kjennskap til drifts- og kostnadsforhold i den enkelte barnehage og dermed kan fastlegge økonomisk ramme ut fra lokale forhold. Kommunens drift av egne barnehager blir en del av den ordinære budsjettprosessen og kan gi en «hard» budsjettskranke som barnehagene må forholde seg til. Kommunen blir også ansvarlig for å håndtere eventuelle underskudd og motvirke at slike oppstår» (s. 26).

I rapporten om statlig kontroll med tilskudd til barnehager konkluderer Statskonsult med at:

«Statens kontrollbehov vil være lavest ved en ren kommunal finansiering ( . . .), og ut fra et kontrollperspektiv anbefaler vi at midlene på sikt legges inn i rammeoverføringene til kommunene» (s. 52). Begrunnelsen er at: «I en slik modell vil det statlige kontrollansvaret begrenses til med mellomrom å føre tilsyn med omfanget og kvaliteten på barnehagetilbudet» (s. 45).

Statlige øremerkede ordninger vil uansett sterke krav, føringer og kontroll med tilskuddet ikke kunne gi optimal kostnadskontroll. Kommunene har bedre forutsetninger enn sentrale myndigheter til å innhente kunnskap om kostnadene ved barnehagedrift i kommunen. Dermed vil de kunne innrette sine tilskudd etter kostnadsnivået og andre kostnadsforhold i kommunen eller i den enkelte barnehage. Dette gir en effektiv bruk av midler. I en modell med hel eller delvis statlig finansiering vil en til sammenligning måtte legge normen på et høyt nivå, og mange barnehager og kommuner vil få tilført større ressurser enn de faktiske kostnadene tilsier. Ved at kommunene beholder gevinstene fra en mer effektiv produksjon, vil de få større insentiver til å drive barnehagene på en effektiv måte. Kommunene vil stå fritt til å bruke de innsparte midlene på andre områder.

Barnehage er bare én av mange viktige kommunale velferdstjenester. Rammefinansiering vil kunne sikre helhetlige prioriteringer mellom ulike deler av kommunenes samlede tjenesteproduksjon tilpasset lokale behov og kommunenes årlige inntektsrammer og økonomiske situasjon. Lokal prioriteringseffektivitet gir effektiv ressursbruk også sett ut fra et makroøkonomisk perspektiv.

Det er også gode kommunaløkonomiske argumenter for å innlemme driftstilskuddet i kommunenes rammeinntekter. Inntektssystemutvalget (NOU 1996:1) gir to begrunnelser for dette:

«For det første er det godt dokumentert at driftstilskuddet til barnehager forsterker inntektsforskjellene mellom kommunene. Kommuner med høye inntekter per innbygger mottar større beløp enn kommuner med lave inntekter per innbygger. En overgang til rammefinansiering basert på objektive kriterier vil derfor redusere inntektsforskjellene mellom kommunene. For det andre bidrar ikke dagens tilskuddsordning til å utjevne de økonomiske forutsetningene for utbyggingen av barnehagetilbudet. Dette skyldes at kommuner med et høyt inntektsnivå lettere kan innfri kravet om egenfinansiering. Dette innebærer at dagens tilskuddsordning bidrar til å fryse fast et utbyggingsmønster hvor kommuner med høye inntekter per innbygger gjennomgående har høyere dekningsgrad enn kommuner med lave inntekter per innbygger» (s. 197).

3.5.1.4 Lokaldemokrati og innbyggernes medvirkning

En kommunal modell vil gi kommunene et helhetlig styringsansvar for barnehagene. Dette er i tråd med det finansielle ansvarsprinsipp, det vil si at det faglige og finansielle ansvaret legges til samme forvaltningsnivå. Kommunens rolle som barnehagemyndighet styrkes. Kommunene kan i større grad sørge for at det samlede barnehagetilbudet i kommunen har god kvalitet og er i samsvar med behovene. Dette vil også ha betydning for dimensjoneringen av tilbudet og den effektive ressursbruken lokalt.

Modellen vil tydeliggjøre for brukerne hvem som har ansvar for å sikre et tilfredsstillende tilbud. Rammefinansiering styrker lokaldemokratiet ved at ansvaret for prioriteringer legges til folkevalgte organer på kommunalt plan.

3.5.1.5 Valgfrihet og mangfold

Med en kommunal modell vil barnehagetjenesten i større grad være gjenstand for lokale prioriteringer enn i en modell hvor statlig finansiering inngår. Dette kan gi økte forskjeller og større mangfold mellom kommuner i tjenestetilbud med hensyn til driftsformer, standard og foreldrebetaling. Forskjellene vil imidlertid avspeile befolkningens ønsker og behov og kommunenes ulike forutsetninger. Kommunene representerer nærhet til brukerne, og rammefinansiering bidrar derfor til økt brukerorientering. Lokalt folkestyre gir gode vilkår for innbyggerne til å øve påvirkning på beslutningstakernes valg og prioriteringer.

3.5.2 Kommunal modell med maksimalpris

En maksimalprisordning skaper et særlig behov for kostnadsoversikt og kostnadskontroll. En kommunal modell vil kunne ivareta dette behovet på en bedre måte enn en modell hvor statlig finansiering inngår.

Maksimalpris innenfor en kommunal modell innebærer imidlertid at alle inntektskomponentene er fastsatt av stat og kommune. For barnehageeier vil dette være et lite fleksibelt system som skaper usikkerhet om framtidig kostnadsdekning for eksisterende virksomheter. Usikkerheten vil også svekke insentivene til å etablere nye barnehager.

I et slikt system er barnehageeier avhengig av at det kommunale tilskuddet dekker det som ikke dekkes av foreldrebetalingen. Underskudd vil oppstå dersom kostnadene skulle øke eller barnehagen taper inntekter fra foreldrebetalingen fordi de ikke får fylt opp alle plassene. Barnehageeier må enten redusere kostnadene eller be om økte tilskudd fra kommunen. Private barnehager vil i en slik situasjon være mer utsatt enn kommunale barnehager, som kan se driften av flere enheter i sammenheng.

En maksimalprisordning i en kommunal modell vil trolig føre til et spill mellom kommunen og private barnehageeiere. Kommunen har ansvaret både for finansieringen av sektoren og for å påse at barnehageloven, inkludert regulering av foreldrebetalingen, følges opp. Det blir opp til kommunen å sørge for at de private barnehagene kan følge maksimalprisen. I et slikt system vil ikke de private barnehagene motiveres til å holde tilbake kostnader. For at kommunen skal kunne kontrollere kostnadene i private barnehager, kreves det full innsikt i regnskapene. En maksimalprisordning innebærer derfor en tung administrativ refusjonsordning, også innenfor en kommunal modell.

Innføring av maksimalpris vil utgjøre en sterk statlig styring som undergraver effekten av en overgang til rammefinansiering ved at kommunens bruk av frie midler bindes opp. Maksimalpris vil også være et utilbørlig inngrep i private virksomheters inntektsforhold.

3.6 Samlet oppsummering

I dette kapitlet er finansieringsmodellen som ligger til grunn for barnehageavtalen og alternative modeller drøftet i lys av kriterier for vurdering av finansierings- og styringsmodeller for barnehagesektoren. Regjeringen gir her sin vurdering av de ulike modellene sett i lys av denne drøftingen.

Regjeringen mener at hovedproblemet med dagens finansieringsmodell er en uklar ansvarsplassering. Kommunene har et utydelig ansvar for utbygging og drift og for finansiering av private barnehager. Statstilskuddet bidrar ikke til en likeverdig fordeling av midler. Dette har gitt forskjeller i dekningsgrad og foreldrebetaling mellom fattige og rike kommuner. Med hensyn til foreldrebetalingen har dagens modell med delt finansiering gitt stor variasjon i nivå og innretning på foreldrebetalingen. Manglende kommunalt ansvar overfor private barnehager har bidratt til høyere priser i disse barnehagene. Brukernes innflytelse begrenses i dagens modell, fordi ansvaret ikke er klart forankret, og fordi ansvaret bare delvis er plassert nært brukerne, det vil si på lokalt nivå. Delt ansvar mellom stat og kommune gir begrensede muligheter til lokal tilpasning av tilbudet.

Modellen i barnehageavtalen med delt offentlig finansieringsansvar og maksimalpris på foreldrebetalingen vil føre til lik og lavere foreldrebetaling. Regjeringens hovedinnvending er at en regulering av foreldrebetalingen vil gi usikkerhet om barnehagene får dekket sine kostnader. Dermed hemmes utbyggingen og det skapes usikkerhet om driftsgrunnlaget for mange av dagens barnehager, og særlig for private eiere. Det at kommunene må bruke økte ressurser til drift av eksisterende barnehager, vil også gjøre det vanskelig å nå målet om barnehageplass til alle som ønsker det. Modellen vil være kostnadsdrivende, byråkratisk og vil kunne føre til standardisering og bortfall av mangfoldet i sektoren. Maksimalpris vil svekke det lokale handlingsrommet, og vil derfor gi mindre mulighet til lokal tilpasning enn dagens modell. Låste inntekter gir mindre brukermakt i forhold til å bestemme innhold og kvalitet på tilbudet.

En modell der staten har helhetlig ansvar for finansieringen samler ansvaret hos én aktør. På grunn av store kostnadsforskjeller vil det være nesten umulig å finne et nivå på statlige tilskudd som sikrer at alle barnehager får dekket sine kostnader, uten at dette samtidig fører til betydelig overfinansiering. Modellen blir særlig vanskelig dersom den skal kombineres med en sterk regulering av foreldrebetalingen. En annen viktig innvending mot en statlig modell er at den innebærer en vesentlig svekkelse av lokaldemokratiet, og gir dårligere brukertilpasning. Regjeringen mener derfor at en slik modell ikke framstår som et reelt alternativ.

Regjeringen mener at den beste modellen er den hvor kommunene har et helhetlig finansieringsansvar og styringsansvar for barnehagesektoren, kombinert med en synliggjøring av ansvaret gjennom lovfestet likebehandling og utbyggingsplikt. Økt kommunalt selvstyre kan gi økte forskjeller, men rammefinansiering vil sikre mer rettferdig fordeling av midlene enn dagens ordning. Denne modellen vil sette kommunene bedre i stand til å drive en god barnehagesektor tilpasset brukernes ønsker, lokale behov og kostnadsvariasjoner. Denne modellen vil være det beste virkemidlet for kostnadskontroll og effektiv ressursbruk, og vil kreve færrest ressurser til offentlig administrasjon. Kommunene representerer nærhet til brukerne og gir de beste vilkårene for brukerne til å øve innflytelse.