4 Regjeringens tilråding

4.1 Innledning

De overordnede målene for barnehagesektoren er:

• Barnehageplass til alle som ønsker det

• Økonomisk likebehandling av private og kommunale barnehager

• Lavere foreldrebetaling

• Kvalitet og mangfold i tilbudet

Barnehageplass til alle som ønsker det er viktig for å sikre foreldre valgfrihet og for reell likestilling mellom kjønnene. Gode barnehager med høy kvalitet er en vesentlig del av Regjeringens oppvekstpolitikk. Regjeringen er opptatt av at de samlede midler i sektoren brukes på en måte som sikrer full utbygging og god kvalitet i tilbudet. En akseptabel foreldrebetaling og ivaretakelse av mangfoldet i barnehagetilbudet er en forutsetning for at foreldrene kan ha et reelt valg i forhold til omsorgsløsning for sine barn. Det er derfor viktig å sikre økonomisk likebehandling mellom private og kommunale barnehager.

Kommunene har i dag det overordnede ansvaret for å sikre et godt barnehagetilbud, på linje med en rekke andre grunnleggende velferds- og samfunnsoppgaver. Kommunen representerer nærhet til brukerne og har best kjennskap til lokale forhold. Regjeringens mål for kommunesektoren er å forsterke kommunenes helhetlige ansvar for utviklingen i lokalsamfunnet. Regjeringen vil derfor styrke kommunene og det lokale selvstyret gjennom desentralisering av oppgaver og myndighet til kommunene. Regjeringen vil øke kommunenes handlingsrom og styrke kommunenes muligheter til å tilpasse tjenestetilbudet til befolkningens ønsker og lokale forutsetninger. Regjeringen har tillit til at større frihet for kommunene gir et tydeligere ansvar og bidrar til et resultat som samlet sett er mest treffsikkert og best for innbyggerne og for brukerne av barnehager.

4.2 Regjeringens forslag til modell

Etter Regjeringens syn er den beste løsningen for barnehagesektoren å samle ansvaret for barnehagene hos kommunene. Barnehager er en tjeneste som hører til i nærmiljøet, og dette tilsier at ansvar og styring legges nærmest mulig brukerne. Regjeringen foreslår derfor en gradvis innføring av rammefinansiering for hele barnehagesektoren.

Barnehageplass til alle som ønsker det, er det viktigste målet for Regjeringen i barnehagepolitikken, og det er helt sentralt at dette målet nås først. Både Regjeringen og Stortinget har som mål at det skal være full behovsdekning i løpet av 2005. Dette er et svært ambisiøst mål sett i forhold utbyggingstakten de siste årene. Regjeringen foreslår derfor at kommunalt finansieringsansvar suppleres med juridiske og økonomiske virkemidler som vil bidra til økt utbygging og økonomisk likebehandling av private og kommunale barnehager.

Regjeringen kan ikke anbefale å innføre et system med maksimalpris. Maksimalpris vil ha en rekke uheldige konsekvenser og vil særlig gjøre det vanskelig å nå målet om barnehageplass til alle som ønsker det. En ordning med maksimalpris innebærer at det settes et inntektstak for den enkelte barnehage. Dette vil skape usikkerhet for utbyggere og vil også true eksisterende barnehager, jf. kapittel 3.3. Ordningen vil nødvendiggjøre et svært krevende og komplisert system for den offentlige finansieringen. Dette vil både bli kostnadskrevende og bety økt offentlig byråkrati. Det er betydelig fare for at maksimalpris vil føre til ensretting av barnehagetilbudet og en sterk begrensning av den enkelte barnehages økonomiske handlingsrom. Dermed vil foreldrene i stor grad miste muligheten til å påvirke innhold og kvalitet.

Hovedpunktene i Regjeringens forslag er:

• Overføring av finansieringsansvaret for eksisterende barnehageplasser til kommunene fra 2004.

• I en overgangsfase fram mot full behovsdekning gis det statstilskudd til drift av nye barnehageplasser. Det innføres også et statlig investeringstilskudd til etablering av nye plasser.

• Det lovfestes en plikt for kommunene til å sørge for full behovsdekning.

• Det lovfestes en plikt for kommunene til økonomisk likebehandling av private og offentlige barnehager.

• Forenklinger i barnehageregelverket utredes med sikte på å gjøre det enklere å etablere og drive barnehager.

4.2.1 Nærmere om forslagene

Rammefinansiering av eksisterende plasser

Regjeringen vil legge det øremerkede tilskuddet til eksisterende plasser inn i kommunenes rammeinntekter fra 1. januar 2004. Kommunene har i dag det overordnede ansvaret for å sikre et godt barnehagetilbud fordi de har best kjennskap til brukernes behov og lokale forhold. Rammefinansiering vil gjøre det mulig for kommunene å ivareta dette ansvaret på en helhetlig måte. Kommunen representerer nærhet til brukerne. Kommunal forvaltning av barnehagene gir derfor gode vilkår for småbarnsfamiliene til å øve innflytelse på tjenestetilbudet. Rammefinansiering gir god kostnadskontroll og bidrar til effektiv bruk av offentlige ressurser. På denne måten sikres brukerne et best mulig tilbud innenfor gitte økonomiske rammer. Rammefinansiering styrker det lokale selvstyret. Et sterkt lokaldemokrati vil igjen bidra til at kommunene gjør prioriteringer i tråd med innbyggernes ønsker og behov.

Regjeringen har i sitt moderniseringsprogram sagt at den vil arbeide for at rammefinansiering skal være hovedfinansieringsformen for kommunesektoren og at det er et sentralt mål å styrke det lokale selvstyret. Kommunene er lokale felleskapsorganer med ansvar for grunnleggende velferds- og samfunnsoppgaver. Regjeringen ønsker å forsterke kommunenes helhetlige ansvar for utviklingen i lokalsamfunnet, og vil derfor styrke kommunene og det lokale selvstyret ved å desentralisere oppgaver og overføre mer myndighet til kommunene. Regjeringen vil øke kommunenes handlingsrom og styrke deres muligheter til å utvikle slagkraftige enheter der tjenestetilbudet er tilpasset befolkningens ønsker og kommunenes forutsetninger.

For å klare oppgavene som effektiv tjenesteprodusent og samfunnsutvikler må kommunene gis større frihet til utføre sine oppgaver i henhold til egne prioriteringer. Regjeringen har tillit til at økt frihet for kommunene bidrar til et resultat som samlet sett er best for innbyggerne og for brukerne av barnehager. Regjeringen vil gjennomføre denne linjen som en helhetlig og samstemt strategi på alle politikkområder.

Innlemming av tilskuddet skjer ved at en for 2004 gir den enkelte kommune samme tilskuddsbeløp som med dagens ordning, men midlene fordeles som frie inntekter til kommunene. Som følge av overgangsordningen i inntektssystemet går en fra 2005 og over en periode på fem år gradvis over til å fordele midlene ved bruk av fordelingsnøklene i inntektssystemet. Det vil bli utviklet en egen delkostnadsnøkkel basert på objektive kriterier innenfor barnehagesektoren.

Øremerket tilskudd til drift av nye plasser

Det gjenstår fortsatt å etablere et betydelig antall nye barnehageplasser. Regjeringen foreslår derfor å kombinere kommunal finansiering av eksisterende plasser med et øremerket statlig tilskudd til drift av nye plasser. Et slikt tilskudd vil bidra til å sikre at utbyggere får en forutsigbar økonomisk situasjon og er helt nødvendig for å fullføre utbyggingen. Det statlige driftstilskuddet til nye plasser innlemmes i inntektssystemet til kommunene når full behovsdekning er nådd.

Øremerket investeringstilskudd til etablering av nye plasser

For å sikre at den resterende barnehageutbyggingen blir gjennomført, ønsker Regjeringen også å innføre et statlig øremerket investeringstilskudd. Tilskuddet vil erstatte dagens stimuleringstilskudd. Tilskuddet utformes slik at barnehageeier kompenseres for en vesentlig del av høye kapitalkostnader de første årene etter etablering. Investeringstilskuddet skal gå til både private og kommunale etablerere. For å sikre god effekt av tilskuddet, bør tildeling av tilskuddet knyttes til netto utbygging i den enkelte kommune. Departementet vil utarbeide nærmere retningslinjer for ordningen der hensynet til forutsigbarhet og mangfold i barnehagesektoren vektlegges. Investeringstilskuddet avvikles når full behovsdekning er nådd.

De aller fleste barnehager blir i dag lånefinansiert, og Husbanken gir lån på gunstige vilkår. For å få lån, har praksis vært at det må stilles kommunal garanti for lånebeløpet. For private utbyggere har dette i noen tilfeller vært til hinder for å få husbanklån. I brev til Husbanken i mars i år har kommunal- og regionalministeren bedt om at kravet om kommunal garanti bortfaller. Intensjonen med denne endringen er å tilpasse regelverket slik at det ikke hindrer igangsettelse av utbyggingsprosjekter.

Redusert foreldrebetaling

Regjeringen mener at en ordning med maksimalpris på foreldrebetalingen vil være svært uheldig, uavhengig av valg av finansieringsmodell. Maksimalpris innebærer at det settes et tak på inntektene for barnehageeier, og dette vil utgjøre et betydelig risikoelement for eksisterende barnehager og potensielle utbyggere.

Intensjonen med den kraftige opptrappingen av statstilskuddet har vært å legge til rette for en betydelig reduksjon i foreldrebetalingen. Når disse midlene legges inn i kommunenes rammeinntekter, overtar kommunene ansvaret for å holde foreldrebetalingen på et lavt nivå, både i kommunale og private barnehager.

Regjeringen viser til at moderasjonsordninger i foreldrebetalingen er viktig og positivt. I dag har alle kommuner søskenmoderasjon i sine barnehager, og mange har ulike rabatt- og friplassordninger for familier med lav betalingsevne. Regjeringen har tillit til at kommunene vurderer og håndterer spørsmålet om moderasjonsordninger ut fra lokale behov, og mener det er uheldig å styre dette fra statlig nivå.

Regjeringen vil følge nøye med på utviklingen i foreldrebetalingen etter overgang til rammefinansiering, gjennom blant annet de halvårige undersøkelsene fra Statistisk sentralbyrå. Offentliggjøring av priser kan bidra til større prisbevissthet. Dette kan danne bakgrunn for dialog og oppfølging overfor Kommunenes Sentralforbund og kommunene ved mangelfull oppfølging av målet om redusert foreldrebetaling. Her vil konsultasjonsordningen mellom staten og kommunesektoren være et viktig virkemiddel. Formålet med konsultasjonsordningen er å komme nærmere en felles forståelse av situasjonen i kommunesektoren. Dette vil gi grunnlag for en avklaring av oppgavene som skal løses innenfor gitte inntektsrammer. Konsultasjonsordningen kan også benyttes som grunnlag for «avtaler» mellom staten og kommunesektoren om hvilke mål som skal nås og hvilke oppgaver som skal prioriteres.

Sammenlignet med dagens delte ordning, vil det kommunale ansvaret for sektoren være tydeligere. I den grad kommunene bryter med intensjonen om redusert foreldrebetaling, vil de måtte stå til ansvar for brukerne av tjenestetilbudet. Lokalt folkestyre gir generelt gode vilkår for brukerne til å føre krav og kritikk til ansvarlig myndighet.

I en fullt utbygd sektor står foreldre mer fritt til å velge det tilbudet som passer best. Foreldrenes makt som brukere og kjøpere av et tjenestetilbud øker. En likeverdig fordeling av offentlige tilskudd til barnehager vil ha betydning for både pris og kvalitet mellom de ulike tilbyderne.

Plikt for kommunene til å sørge for full behovsdekning

Odelstingsproposisjonen som fremmes samtidig med denne meldingen inneholder nærmere omtale av forslaget om lovfesting av en plikt for kommunene til å sørge for et tilstrekkelig antall barnehageplasser for barn under opplæringspliktig alder. Forslaget er et viktig virkemiddel for å nå målet om full behovsdekning.

Økonomisk likebehandling av private og kommunale barnehager

Private barnehager utgjør en vesentlig del av barnehagetilbudet og bidrar positivt til mangfoldet i sektoren. Likebehandling av private og kommunale barnehager er et mål i seg selv og et virkemiddel for å nå full behovsdekning. Prinsippet om likebehandling synliggjør også at man ikke kan diskriminere en barnehage som følge av dens verdimessige eller pedagogiske profil. Økonomisk likebehandling er en forutsetning for å nå målet om redusert foreldrebetaling, og for å opprettholde mangfoldet i sektoren. Gjennom økonomisk likebehandling vil også private barnehager kunne tilby gode lønns- og pensjonsvilkår for sine ansatte. Spørsmålet om inngåelse av tariffavtaler er imidlertid et forhold mellom partene i arbeidslivet. I en kommunal modell må likebehandling av kommunale og private barnehager sikres gjennom lovregulering.

Kommunal finansiering av private barnehager kan innrettes på ulike måter. Tilskuddet fra kommunen kan for eksempel gis slik at private barnehager får tilskudd etter de samme prinsippene som den enkelte kommune følger for tilskudd til egne barnehager. Økonomisk likebehandling kan ikke ses isolert fra de økonomiske rammene kommunen stilles overfor.

Prinsippet for likebehandling bør være at likeverdige tilbud skal ha lik finansiering. Begrepet likeverdig åpner for et ønsket mangfold. Et slikt prinsipp ligger til grunn for bestemmelsen om likebehandling av private og offentlige barnehager i Sverige. Dersom det gis et lavere tilskudd til en privat enn til en kommunal barnehage, må dette begrunnes spesielt, for eksempel at den kommunale barnehagen tilbyr lengre åpningstid. Utformingen av regler for likebehandling må imidlertid ses i sammenheng med rammeverket for barnehager forøvrig. I Sverige er det ikke fri etableringsrett, og private driver sin virksomhet på grunnlag av avtale med kommunen.

Det må utredes hvilke utslag et krav om likebehandling vil få innen rammen av dagens barnehagelov, herunder om barnehageloven bør endres slik at kommunenes styringsrett styrkes. Regjeringen vil komme tilbake med forslag til utforming av likebehandlingsregler. For øvrig vises det til odelstingsproposisjon om endringer i barnehageloven som fremmes samtidig med denne meldingen.

Forenkling av regelverket

Forutsigbare økonomiske rammevilkår er avgjørende for å nå full behovsdekning, men et enklere og smidigere regelverk er også av betydning for etablering av barnehager.

Offentligrettslige regler kan være en begrensning for både private og kommunale aktører som vil etablere barnehage. Å øke handlefriheten til barnehageeier gjennom forenkling av regler vil være et virkemiddel for å stimulere til etablering av barnehager. Regjeringen har som mål både å sikre høy kvalitet på barnehagetilbudet og samtidig forenkle regelverket. Barnehageregelverket gir i dag kommunene og private barnehageeiere betydelig lokalt handlingsrom og gode muligheter for lokale tilpasninger. Det gjeldende regelverket kan likevel virke begrensende i noen sammenhenger.

I St.prp. nr. 64 (2001-2002) varslet Regjeringen

«en bred gjennomgang av barnehageloven med tanke på å vurdere forenkling og modernisering av lovverket, med sikte på å fremme en odelstingsproposisjon med eventuelle forslag til endringer» (s. 153).

Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med en odelstingsproposisjonen om dette i 2004.

Antall ansatte og deres kompetanse er en av de viktigste kvalitetsindikatorene i barnehagene. Hensikten med kravet om førskolelærerutdannet personale er å sikre at barnehagen gir barna både omsorg og utviklingsmuligheter. Utdanningskravet bidrar også til at alle barnehager har fagfolk som har kompetanse i å arbeide med barn med særlige behov. I Sverige og Danmark er det ingen bemanningsregler i lovverket. Likevel har norske barnehager lavere andel pedagoger i barnehagen enn både Sverige og Danmark. Tolv prosent av førskolelærerstillingene er i dag besatt av personer uten godkjent utdanning. I arbeidet med en helhetlig gjennomgang av barnehageloven vil bemanningsreglene og normen for pedagogisk bemanning bli vurdert.

Kravet om at hver enkelt lokal barnehage skal ha en styrer som har den daglige ledelsen av virksomheten tar ikke hensyn til ulikheter i størrelse og kan legge begrensninger på hvordan barnehageeier organiserer virksomheten. I den varslede gjennomgangen av barnehageloven vil dette spørsmålet bli vurdert. Det er viktig at tilstrekkelige pedagogiske ressurser brukes til direkte arbeid med barna. Samtidig vil departementet vektlegge hensynet til å ha en mest mulig tidsriktig lov som ikke er til hinder for nødvendige og ønskede utviklingsprosesser og mangfold i sektoren.

En effektiv byggesaksbehandling er viktig i den intensive utbyggingsfasen man går inn i. Regjeringen har lagt fram for Stortinget flere forslag om lovendringer for å gjøre plan- og bygningsloven mer effektiv og brukervennlig. Det blir innført tidsfrister i plan- og bygningsloven for å effektivisere behandlingen av reguleringssaker. Kommunene vil heretter få 12 uker til å behandle en byggesak i første instans.

I den varslede gjennomgangen av barnehageloven vil departementet se nærmere på dagens krav til uteareal for å vurdere om disse er fleksible nok. Det er videre naturlig å se om enkelte regler der det i dag ofte gis dispensasjon, kan delegeres til et lokalpolitisk skjønn.

Et godt statlig tilsyn er en viktig forutsetning for å kunne gjennomføre endringer som vil gi større lokal handlefrihet. Dette er blant annet understreket i Regjeringens moderniseringsredegjørelse. For barnehagesektoren er det viktig at barnehagelovens regler om tilsyn endres slik at det også føres tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet. Dette er særlig viktig fordi kommunene har en dobbeltrolle som myndighet og eier og fordi innslaget av private barnehager er stort.