Neste kapittel

Til forsiden

1 Innledning og sammendrag

1.1 Bakgrunn

Alle barn og unge i Norge har lik rett til utdanning, og skal få et opplæringstilbud tilpasset egne evner og forutsetninger. Dette er et grunnleggende prinsipp både i lov om grunnskolen, første gang vedtatt i 1969 og i lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa, vedtatt juni 1998. Elever fra språklige minoriteter skal derfor ha de samme muligheter, rettigheter og plikter som medelever med norsk som morsmål.

1.1.1 Mønsterplan for grunnskolen (M87)

I Mønsterplan for grunnskolen (M87) ble det for første gang utformet særskilte målsettinger for opplæringen for språklige minoriteter, samt fagplaner for morsmål og for norsk som andrespråk for språklige minoriteter. Da mønsterplanen ble utformet, var det bred tilslutning i Stortinget til målsettingene og prinsippene for opplæringen for språklige minoriteter, jf St meld nr 15 (1986-87) Om revisjon av Mønsterplan for grunnskolen og Innst S nr 98 (1986-87). I M87 er det et siktemål at elevene får utviklet både sitt morsmål og norsk, slik at de blir funksjonelt tospråklige.

I M87 heter det at det enkelte barns språksituasjon skal være grunnlaget for den begynneropplæring eleven får. Det understrekes at barna tidlig i skoletiden må få mulighet til å utvikle morsmålet til det ferdighetsnivå som er nødvendig for kunnskapstilegnelse og problemløsning. Elever fra språklige minoriteter må få grundig opplæring i norsk, i tillegg til annen opplæring, slik at de kan bli aktive medlemmer av det norske samfunnet. Elevene bør, i den grad det lar seg gjennomføre, få tilegne seg skolens lærestoff gjennom morsmålet inntil de kan få utbytte av opplæringen på norsk.

1.1.2 Prinsipper og retningslinjer for 10-årig grunnskole

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet nedsatte våren 1994 et utvalg som skulle vurdere opplæringstilbudet for språklige minoriteter. I sin innstilling, NOU 1995:12 Opplæring i et flerkulturelt Norge, foreslår flertallet i utvalget bl a at det etter en forsøksperiode gis lovfestet rett til morsmålsopplæring for alle elever i grunnskolen fra språklige minoriteter. Utvalget anmoder departementet om å vurdere en ny fleksibel modell for tilskudd til morsmålsopplæring, tilpasset norskopplæring og tospråklig fagundervisning.

Omtrent samtidig med at NOU 1995:12 forelå, ble St meld nr 29 (1994-95) Om prinsipper og retningslinjer for 10-årig grunnskole - ny læreplan lagt fram for Stortinget. I denne meldingen ble følgende prinsipper foreslått lagt til grunn for opplæringen for språklige minoriteter:

Opplæringen skal bidra til elevenes integrering og deltakelse i skolen og samfunnet og ivareta elevenes muligheter, rettigheter og plikter på linje med skolens øvrige elever.
Opplæringen skal fremme elevenes språkutvikling med særlig sikte på integrering og deltakelse i det norske samfunnet.
Elevene bør få den første lese- og skriveopplæringen på det språket de behersker best. Elevene bør, i den grad det lar seg gjennomføre, få hjelp til å tilegne seg skolens lærestoff gjennom morsmålet. Tospråklig undervisning er hensiktsmessig som en overgangsordning.

Departementet varslet videre at en ville komme tilbake til relevante spørsmål om opplæringen for elever fra språklige minoriteter etter at høringsuttalelsene til NOU 1995:12 Opplæring i et flerkulturelt Norge, og høringen av læreplanene for fagene var vurdert.

I Innst S nr 15 (1995-96) til St meld nr 29 (1994-95) viser et flertall i kirke-, utdannings- og forskningskomiteen (representantene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Kristelig Folkeparti og Sosialistisk Venstrepart) til at funksjonell tospråklighet er satt som mål i Mønsterplan for grunnskolen. Et annet flertall (representantene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti) viser videre til forskning som er satt i gang for å kartlegge effekten av ulike former for tospråklig undervisning og morsmålsopplæring. Dette flertallet vil derfor avvente konklusjonene fra forskningen før det tas endelig standpunkt til hva slags tospråklig undervisning som bør tas i bruk for å sikre at barn fra andre språklige miljøer kan tilegne seg norsk for å fungere best mulig i norsk skole og arbeidsliv. I innstillingen heter det videre:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, vil be departementet komme tilbake til Stortinget med morsmålsundervisning som egen sak.
Inntil videre opprettholdes gjeldende ordning og gjeldende praksis i de ulike kommunene.»

1.1.3 Stortingsmelding om innvandring og det flerkulturelle Norge

Kort tid etter at Stortinget hadde behandlet St meld nr 29 (1994-95), ble det besluttet at det skulle legges fram en bred melding om det innvandrerpolitiske området. Spørsmål knyttet til utdanning skulle også inngå i denne meldingen. På denne bakgrunn ble det ikke lagt fram en egen sak om morsmålsundervisning.

I St meld nr 17 (1996-97) Om innvandring og det flerkulturelle Norge viderefører den daværende Regjeringen for en stor del de samme prinsippene for opplæring av språklige minoriteter som ble lagt fram i St meld nr 29 (1994-95). I meldingen legges disse prinsippene til grunn:

Elever med begrensede norskferdigheter bør få den første lese- og skriveopplæringen på det språket de behersker best. Morsmålsopplæringen avgrenses til de fire første årene på barnetrinnet. Utover dette kan aktuelle morsmål gis som tilvalgsspråk på ungdomstrinnet.
De ressurser som frigis gjennom denne avgrensningen av morsmålsopplæringen, skal brukes til styrking av norskopplæringen og til tospråklig fagundervisning.

I Innst S nr 225 (1996-97) fra kommunalkomiteen understreker et flertall (representantene for Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti) egenverdien ved gode språkkunnskaper. De mener at det er en styrke både for den enkelte og for det norske samfunn at vi har innbyggere med kompetanse innenfor ulike språk. Dette flertallet mener at skolen fortsatt må gi tospråklige elever et tilbud om morsmålsopplæring, men også aktivt søke å skape miljøer der disse elevene kan utvikle et levende og funksjonelt norsk språk. Det samme flertallet understreker at det grunnleggende prinsippet om opplæring tilpasset til den enkelte, innebærer at undervisning av barn med små eller ingen norskkunnskaper uansett må bygge på det språket barna selv bruker. Denne tilpasning av undervisningen er en rettighet for den enkelte elev og gjelder uansett alder og klassetrinn i grunnskolen. De understreker videre morsmålsopplæringens betydning for barnets begrepsutvikling de første skoleårene, og sier at det vil være behov for fleksible løsninger i forhold til de enkelte elevene og i forhold til språksammensetning ved den enkelte skole.

Det samme flertallet understreker at tospråklig fagundervisning må gis alle elever som har behov for det, inntil de kan få tilstrekkelig utbytte av fagundervisning på norsk. De går videre inn for at morsmål kan gis som tilvalgsspråk på ungdomstrinnet. De mener også at det må være mulig å velge morsmål som tilvalgsfag de siste tre årene på barnetrinnet.

Komiteens flertall slutter seg til tilrådingen i St meld nr 17 (1996-97) om at det ikke blir en lovfestet rett til morsmålsopplæring i grunnskolen for alle elever fra språklige minoriteter.

Komiteens flertall (representantene for Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Kristelig Folkeparti og Sosialistisk Venstreparti) gikk inn for at det legges en plikt på kommunene til å gi særskilt opplæring for språklige minoriteter. Denne plikten er innarbeidet i lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) § 2-8 som lyder:

«Departementet gir forskrifter om plikt til kommunane til å gi særleg opplæring for elevar frå språklege minoritetar.»

Komiteen stiller seg positiv til at departementet vil foreta en gjennomgang av de tilskuddsordningene som berører elever for språklige minoriteter, for å vurdere om det er behov for endringer.

Ved behandlingen av Innst S nr 225 (1996-97) fra kommunalkomiteen om innvandring og det flerkulturelle Norge, fattet Stortinget 12. juni 1997 følgende vedtak:

«Stortinget ber Regjeringen legge fram en egen sak om morsmålsundervisningen i tråd med det Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet varslet i St meld nr 29 (1994-95). I en slik sak bør de prinsipielle spørsmålene knyttet til denne undervisningen som ikke er dekket i St meld nr 17 (1996-97) drøftes. En slik sak bør også inneholde en gjennomgang av erfaringer mht. undervisning av fremmedspråklige barn fra andre europeiske land.»

1.2 Om stortingsmeldingen

Meldingen behandler opplæringen for elever fra språklige minoriteter i grunnskolen. Hovedfokus er morsmålets plass i opplæringen, jf Stortingets vedtak av 12. juni 1997.

Det gis en kortfattet beskrivelse av situasjonen og opplæringstilbudet for elever fra språklige minoriteter i Norge og erfaringer og undersøkelser som gjelder denne opplæringen. Dessuten drøftes gjeldende tilskuddsordning. Det er gjort rede for hvordan opplæringen for elever fra språklige minoriteter foregår i noen andre europeiske land, og erfaringer de har med denne opplæringen. Videre drøftes forholdet til internasjonale forpliktelser, særlig knyttet til EØS-avtalen og Den reviderte europeiske sosialpakt.

På denne bakgrunn legges det fram mål og prinsipper for morsmålsopplæringen. Det gis tilrådinger om bruk av statlige virkemidler knyttet til opplæringen for elever fra språklige minoriteter.

Meldingen tar ikke opp de særlige problemstillingene knyttet til opplæring for asylsøkere, dvs. personer som søker om beskyttelse og anerkjennelse som flyktning. Meldingen tar heller ikke opp spørsmål knyttet til nasjonale minoriteter. Samer og personer med kvensk/finsk bakgrunn har særskilte rettigheter og ordninger og omfattes ikke av meldingen.

Departementet har ventet med å iverksette endringer i de statlige virkemidlene til Stortinget har behandlet denne meldingen, med unntak av de delene av virkemidlene som krevde tilpasning på grunn av Reform 97.

1.3 Begrepsbruk

Språklig minoritet brukes i denne meldingen om elever i grunnskolen som ikke har norsk som morsmål (førstespråk) og som først ved kontakt med samfunnet ellers, eventuelt gjennom opplæringen i skolen, lærer seg norsk.

Morsmålbenyttes i meldingen om elevens førstespråk. Det forutsettes aktiv bruk av språket til daglig.

Tospråklig undervisningbenyttes i meldingen om opplæring der både norsk og morsmålet benyttes for at elevene skal få del i skolens fag og områder.

Norsk som andrespråker norsk som læres i Norge av personer som har et annet morsmål (førstespråk) enn norsk. Det foreligger en læreplan for norsk som andrespråk i grunnskolen.

1.4 Sammendrag

Kap 1 beskriver bakgrunnen for meldingen. Det er gjort rede for Stortingets behandling av spørsmål knyttet til morsmålsopplæringen i grunnskolen i forbindelse med St meld nr 29 (1994-95) Om prinsipper og retningslinjer for 10-årig grunnskole - ny læreplan, Innst S nr 15 (1995-96) og St meld nr 17 (1996-97) Om innvandring og det flerkulturelle Norge, Innst S nr 225 (1996-97). Under behandlingen av sistnevnte melding fattet Stortinget et vedtak hvor de ber Regjeringen legge fram en egen sak om morsmålsundervisningen.

Kap 2 beskriver forhold knyttet til opplæringen for språklige minoriteter i vårt land. Skoleåret 1997-98 var det registrert 33 307 elever fra språklige minoriteter i grunnskolen. Dette er en svært sammensatt elevgruppe. Det grunnleggende prinsippet i grunnskolen er at opplæringstilbudet skal tilpasses det enkelte barns forutsetninger. Gjeldende ordninger er nærmere beskrevet i Mønsterplan for grunnskolen (M87) og i rundskriv fra departementet. Over statsbudsjettet bevilges øremerket tilskudd til særskilt opplæring for språklige minoriteter.

Det er den enkelte kommune som har ansvaret for gjennomføringen av opplæringen for språklige minoriteter. De fleste kommuner gir morsmålsopplæring. Mange av morsmålslærerne er godt kvalifiserte, men i en del kommuner er det likevel vanskelig å skaffe kvalifiserte morsmålslærere.

I dette kapitlet beskrives også resultater fra en del undersøkelser og forskningsrapporter, både fra Norge og fra andre land. De fleste undersøkelser viser sammenheng mellom ferdigheter i morsmålet og ferdigheter i andrespråket.

Kap 3 beskriver opplæring for elever fra språklige minoriteter i noen andre europeiske land: Sverige, Danmark, England og Nederland. Sverige og Danmark har ordninger for morsmålsopplæring som det er mest nærliggende for Norge å sammenlikne seg med.

Kap 4 tar opp forholdet til internasjonale forpliktelser. Internasjonale konvensjoner sier lite om retten til morsmålsopplæring for barn fra språklige minoriteter. Internasjonale konvensjoner gir ikke Norge noen ubetinget forpliktelse til å gi morsmålsopplæring til barn fra språklige minoriteter. Gjennom EØS-avtalen er imidlertid Norge forpliktet til å følge en rekke EF-rettsakter, bl a Rådsdirektiv av 25. juli 1977 om skolegang for vandrearbeidere. I følge dette direktivet har Norge forpliktelser til å gi tilbud om morsmålsopplæring til elever fra de land som omfattes av direktivet. Direktivets ordlyd gir ikke anvisning om konkrete forpliktelser.

Kap 5 drøfter utfordringene og hovedspørsmålene og beskriver tiltak. I utformingen av tiltak er det lagt vekt på å ta hensyn til uttalelser fra Stortinget, kommunenes erfaringer, resultater fra undersøkelser og forskning og erfaringer fra noen europeiske land. På denne bakgrunn vil Regjeringen legge vekt på disse prinsippene ved utformingen av opplæringstilbudet for elevene:

Det offentliges ansvar på dette området er primært knyttet til enkeltelevenes utviklings- og utdanningsmuligheter i Norge, slik også St meld nr 17 (1996-97) la til grunn.
Etter grunnskoleloven § 7, jf opplæringsloven § 1-2, skal opplæringen være tilpasset den enkelte elevs evner og forutsetninger. Dette gjelder også for språklige minoriteter. Dette innebærer bl a at det ikke er foreldrenes bakgrunn, deres oppholdstid i landet eller andre forhold som er avgjørende for den opplæringen barna får. Det er det enkelte barns forutsetninger og språklige bakgrunn som må være utgangspunktet for hvordan opplæringen skal tilrettelegges.
Opplæringen skal bidra til at de ressurser elever fra språklige minoriteter representerer, kan tas vare på og brukes på en best mulig måte til gagn for den enkelte og for samfunnet.
Tilskuddet til opplæring for språklige minoriteter skal benyttes målrettet i forhold til elevenes behov.

Regjeringen går inn for at opplæringstilbudet utformes i tråd med det følgende:

Elever med begrensede norskferdigheter får tilbud om morsmålsopplæring. Denne opplæringen vil det være størst behov for de fire første årene i grunnskolen, knyttet til den første lese- og skriveopplæringen. Tilbudet kan likevel strekke seg over de sju første skoleårene når det er behov for det. Morsmålsopplæringen skal til vanlig ikke gå på bekostning av annen opplæring. Så langt det er praktisk mulig, bør morsmålsopplæringen legges i tilknytning til elevenes skoledag.
Elevene får tospråklig opplæring inntil de har tilstrekkelige kunnskaper i norsk til å følge den vanlige opplæringen i skolen.
Der det er praktisk mulig, bør morsmålet gis som tilvalgsfag på ungdomstrinnet.

For gjennomføringen av opplæringen tar Regjeringen sikte på å iverksette disse tiltakene:

I opplæringslova § 2-8 er departementet gitt hjemmel til å gi «forskrifter om plikt for kommunane til å gi særleg opplæring for elevar frå språklege minoritetar.» Departementet tar sikte på å gi forskrifter om kommunens plikt til å gi elever fra språklige minoriteter nødvendig morsmålopplæring, tospråklig opplæring og særskilt norskopplæring, inntil de har tilstrekkelige kunnskaper i norsk til å følge den vanlige opplæringen i skolen.
Dersom kommunen ikke kan skaffe kvalifisert morsmålslærer, skal kommunen på best mulig måte tilpasse opplæringen til elevenes forutsetninger.
Det blir utarbeidet en læreplan for morsmålsopplæringen. Læreplanen vil legge hovedvekten på den første lese- og skriveopplæringen, på begrepsutvikling og på emner knyttet til den tokulturelle og tospråklige situasjonen elevene lever i her i landet. Det blir også utarbeidet en læreplan for morsmål som tilvalgsfag på ungdomstrinnet.
Det blir utarbeidet en veiledning med nærmere omtale av elevgruppene, den tospråklige opplæringen og sammenhengen til den øvrige opplæringen, ulike modeller for organisering av opplæringen samt omtale av tilpasning av opplæringen for elever som kommer til landet i løpet av skolealderen.
Med grunnlag i læreplanene vil departementet legge til rette for kompetanseutvikling for morsmålslærere.
Det gis fortsatt øremerket tilskudd til opplæring for elever fra språklige minoriteter. Departementet går inn for en forenkling av fordelingskriteriene i tilskuddsordningen. Det blir lagt vekt på at tilskuddsordningen skal være enkel og forutsigbar for kommunene. Ordningen vil bli mer rammepreget enn dagens ordning. Som grunnlag for tildeling av midler utarbeider kommunene en kortfattet plan for denne opplæringen.
Skal morsmålsopplæringen og den tospråklige opplæringen fungere etter sin hensikt, er det viktig å ha godt kvalifiserte morsmålslærere. Kvalifiserte morsmålslærere er en viktig ressurs for skolen. I tillegg til selve undervisningen har de sentrale oppgaver i kontakt med hjemmene. Det er nødvendig å legge til rette for at morsmålslærerne har godkjent lærerutdanning.
Det er viktig at skoler og kommuner arbeider for å finne nye, bedre og kanskje utradisjonelle modeller for organiseringen av opplæringen for språklige minoriteter. Det er også behov for å utvikle nye samarbeidsformer og andre tiltak som kan bidra til å bedre kvaliteten på opplæringen og øke læringsutbyttet for elevene. Departementet vil stimulere kommuner til lokalt forsøks- og utviklingsarbeid på dette området. For noen skoler kan slike tiltak innebære så store endringer at det kan bli aktuelt å benytte opplæringslovens forsøkshjemmel.
Det er behov for klasseromsforskning på dette området. Det er satt i gang et forskningsprosjekt i samarbeid med Nederland. Prosjektet tar sikte på å kartlegge og beskrive tiltak som synes å øke elevenes læringsutbytte.
Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet vil i samarbeid med Barne- og familiedepartementet ta initiativ til prosjekt der det blir lagt vekt på systematisk språktrening for grupper av 5-åringer i noen kommuner.
Opplæringen for språklige minoriteter bør inngå i den skolebaserte vurderingen. Kommunen må også ta med opplæringstilbudet for språklige minoriteter i sitt arbeid med kvaliteten i skolen. Vurdering av kvaliteten på opplæringstilbudet for språklige minoriteter vil inngå i den nasjonale vurderingen.
I skolens arbeid med å gi opplæring som er tilpasset elevenes forutsetninger, er det viktig å ha hjelpemidler for å kartlegge elevenes kunnskaper og ferdigheter. Departementet vil styrke innsatsen for å utvikle kartleggingsmateriell til hjelp i dette arbeidet.
For morsmålsopplæringen er det viktig å ha egnede og gode læremidler. En del læremidler blir importert. Noen læremidler blir også utviklet her i landet. For morsmålsopplæringen vil læremidler som benytter ny teknologi, være godt egnet. Det er Nasjonalt læremiddelsenter som har det nasjonale ansvaret for innkjøp, distribusjon og utvikling av læremidler for denne opplæringen.
Det er viktig å styrke kontakten med elevenes hjem. Det må arbeides videre med å utvikle kontaktformer med de foresatte, slik at de kan bli aktive støttespillere for barnas skolegang.

Kap 6 beskriver økonomiske og administrative konsekvenser. Tiltakene fra Regjeringen vil ikke medføre behov for økte bevilgninger. Systemet vil gi kommunene mer fleksibilitet, og ressursene vil kunne benyttes mer effektivt.