5 Drøftinger og tiltak

5.1 Tilbakeblikk

I skolehistorisk perspektiv har den særskilte opplæringen for språklige minoriteter en kort historie i vårt land. Morsmålsopplæring for språklige minoriteter i norsk grunnskole har pågått i ca 25 år. Fra begynnelsen av 1970-tallet økte antallet elever fra språklige minoriteter i grunnskolen. Inntil da hadde det stort sett vært enkelte elever ved noen skoler. I 1972 satte Oslo kommune i gang et særskilt opplæringstilbud for elever som ikke hadde norsk som morsmål. Det ble etablert såkalte innføringsklasser for fremmedspråklige elever. Hovedsiktemålet for disse klassene var å gi elevene intensiv norskopplæring, samtidig som de gradvis ble integrert i ordinære norske klasser. Etter kort tid meldte det seg et behov for morsmålsopplæring for denne elevgruppen. Initiativet til slik opplæring kom i første rekke fra enkelte nasjonale grupper. I 1973 startet morsmålsopplæring for enkelte språkgrupper. På denne tiden var det ikke etablert noen statlig tilskuddsordning for særskilt undervisning for fremmedspråklige elever. Oslo kommune bevilget imidlertid kommunale midler til disse opplæringstilbudene.

Fra 1976 har Stortinget bevilget midler på statsbudsjettet til særskilt norsk- og morsmålsopplæring. I løpet av 1970-årene økte antallet språklige minoriteter også i andre kommuner enn Oslo. Dette var nye utfordringer for lærere, skoler og kommuner. Morsmålsopplæring kom etter hvert i gang i mange kommuner. Blant innvandrerne var det noen som hadde lærerutdanning fra hjemlandet og som fikk arbeid som morsmålslærere. Også personer med annen utdannings- og erfaringsbakgrunn ble engasjert. Det ble arrangert en rekke etterutdanningskurs på dette området, både for morsmålslærere og for andre lærere.

Det tar tid å høste erfaringer og bygge opp et nytt område i skolen. I en slik sammenheng er 25 år ikke lang tid. I tillegg er dette en svært sammensatt elevgruppe, og det er således behov for tilpassede opplegg for ulike grupper av elever.

5.2 Hovedspørsmålene

Det er et overordnet mål at elever fra språklige minoriteter skal få en opplæring som gir dem muligheter til videre utdanning og arbeid på linje med andre unge.

Det er i flere sammenhenger i meldingen understreket at denne elevgruppen i særlig grad representerer et mangfold, og at elevene kommer til skolen med svært ulike forutsetninger, jf kap 2.1.

Skal disse elevene få et tilfredsstillende opplæringstilbud i grunnskolen, vil det være nødvendig å sette inn ulike tiltak. Staten har et ansvar for å gi rammer som sikrer at elevene så langt som mulig får et likeverdig skoletilbud, uavhengig av bakgrunn og av hvor i landet de bor. Samtidig må disse rammene og ordningene være så fleksible at de gir rom for nødvendig tilpasning til det enkelte barns behov. For kommunene og for den enkelte skole er det en utfordring å planlegge opplæringen og finne fram til modeller for opplæringen som kan bidra til at elevene kan få så godt læringsutbytte som mulig. Dette er ikke minst en stor utfordring for den enkelte lærer.

For at elevene skal få mulighet til videre skolegang og arbeid i Norge, er det helt nødvendig at de lærer seg godt norsk. De må også ha kunnskaper og ferdigheter i skolens øvrige fag. Dette er det bred enighet om. Det blir imidlertid fra flere hold stilt spørsmål ved hvilken plass morsmålet skal ha i opplæringen.

For den videre utformingen av politikken på dette området vil det være viktig å ta stilling til i hvilken utstrekning morsmålsopplæringen skal være

• et kulturbærende fag

• et fag som støtter identitetsutviklingen

• et fag som støtter den kognitive utvikling

• et fag som redskap for læring av fagstoff

I den videre vurderingen av morsmålets plass i opplæringen vil Regjeringen legge vekt på

• uttalelser fra Stortinget om disse spørsmålene

• kunnskap og erfaringer fra Norge

• kunnskap og erfaringer fra noen europeiske land

Det blir i utformingen av opplæringstilbudet lagt vekt på at ressursene skal benyttes målrettet for å øke elevenes læringsutbytte.

5.3 Drøfting

5.3.1 Gjeldende ordninger

I kapittel 2 er gjeldende ordninger knyttet til elever fra språklige minoriteter beskrevet.

Mønsterplan for grunnskolen (M87) er den første læreplanen i Norge som beskriver den særskilte opplæringen for språklige minoriteter. Da denne læreplanen ble utformet, var de fleste elevene kommet til landet som barn av nyinnvandrede foreldre, eller som barn av nyankomne flyktninger. Elevene var for en stor del kommet til landet i tidlig småbarnalder eller i løpet av skolealderen. Mange hadde således hatt deler av sin skolegang i hjemlandet. En del av dem hadde som mål å vende tilbake til hjemlandet. Det viser seg nå at et flertall av dem som kommer til landet, blir værende her (jf 2.2). Dette understreker behovet for å gjennomtenke målsettinger for opplæringen på nytt.

I Innst S nr 15 (1994-95) til St meld nr 29 (1994-95) Om prinsipper og retningslinjer for 10-årig grunnskole - ny læreplan, viser et flertall i kirke-, utdannings- og forskningskomiteen til at funksjonell tospråklighet er satt som mål i Mønsterplanen. Et annet flertall vil avvente konklusjonene fra forskning før det tas endelig standpunkt til hva slags tospråklig undervisning som bør tas i bruk for å sikre at barn fra andre språklige miljøer kan tilegne seg norsk for å fungere best mulig i norsk skole og arbeidsliv. Flertallet i komiteen mener her at siktemålet for tospråklig undervisning primært skal være at elevene lærer seg norsk for å fungere i det norske samfunnet.

I Innst S nr 225 (1996-97) Om innvandring og det flerkulturelle Norge understreker flertallet i kommunalkomiteen egenverdien ved gode språkkunnskaper. De mener det er en styrke både for den enkelte og for samfunnet at vi har innbyggere med kompetanse innenfor ulike språk. Videre understreker et flertall i komiteen i samme innstilling at undervisningen for elever med begrensede norskferdigheter må bygge på det språket barna selv benytter.

I lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa § 2-8 heter det at departementet gir forskrifter om plikt for kommunene til å gi særlig opplæring for språklige minoriteter. Departementet vurderer det slik at uttrykket særlig opplæring omfatter morsmålsopplæring og tospråklig opplæring i fag, samt særskilt opplæring i norsk.

Etter læreplanverket for grunnskolen kan skoler, i tillegg til tilbud om opplæring i tysk eller fransk, også tilby opplæring i andre språk som tilvalgsfag på ungdomstrinnet. Elevene kan bare velge ett tilvalgsspråk. Kommunen er imidlertid ikke gjennom læreplanforskriften pålagt noen plikt til å tilby morsmål som tilvalgsfag.

5.3.2 Erfaringer fra Norge

Resultater fra undersøkelser og forskning er beskrevet i kap 2.5. Det må understrekes at på dette området, som på de fleste andre områder, kan ikke forskning og forskningsresultater gi klare anvisninger for utformingen av opplæringstilbudet.

Resultatene viser at følgende forhold er viktige å vurdere ved den videre utformingen av opplæringstilbudet for språklige minoriteter:

• De fleste undersøkelser viser at det synes å være sammenheng mellom ferdigheter i morsmålet og ferdigheter i norsk.

• Ingen kjente forskningsprosjekter konkluderer med at god morsmålsundervisning er uheldig for elevene, eller at slik undervisning hindrer innlæringen av andre språk eller hemmer utviklingen i andre fag.

• Det er også enkelte undersøkelser og forskningsprosjekter som ikke finner direkte sammenheng mellom ferdigheter i morsmålet og ferdigheter i vertslandets språk. De kan dermed heller ikke vise til at morsmålsundervisning har noen effekt for elevenes læringsutbytte.

• Opplæringen foregår i en kompleks virkelighet. Utdanningen må være fleksibel og tilpasses de forutsetninger som gjelder i hvert tilfelle. Tilpasning til det enkelte barns utgangspunkt og opplæringspotensial krever en profesjonell vurdering av situasjonen.

• Elevene viser stor spredning i sine skoleresultater. Noen elevgrupper får i gjennomsnitt dårligere resultater enn elever med norsk som morsmål. Enkelte grupper klarer seg godt i ulike fag. Kulturell og språklig bakgrunn, samt sosio-økonomiske forhold spiller inn. Dette understreker igjen at elevgruppen er svært lite homogen.

• Elevene får ofte problemer når de skal forstå krevende fagstoff. De mangler ofte nødvendige begreper på norsk for å forstå tekster, fagbøker og å få godt utbytte av undervisningen. Det tar lang tid å lære seg et nytt språk til et nivå som kan fungere i skolesammenheng som tankeinstrument og for kunnskapstilegnelse. Det kan ta fra fem til sju år.

• Elever fra språklige minoriteter kan utvikle seg faglig og språklig tilfredsstillende når de får mulighet til tospråklig undervisning de første skoleårene.

• Et utviklet morsmål er viktig for barnets kunnskapstilegnelse og som instrument for lese- og skriveinnlæring dersom norsk ikke er tilstrekkelig utviklet. Det er også viktig som støtte for å utvikle andrespråket norsk, og for identitetsutviklingen.

• For at barn med annet morsmål enn norsk skal få en god utvikling i det norske språket, må de ha mulighet for uformell kontakt med norsktalende barn og voksne, samtidig som de får systematisk opplæring i norsk. Språktrening i tidlig småbarnalder er viktig for språkutviklingen og skolegangen.

Mange kommuner har lang erfaring på dette området. Ved utformingen av opplæringstilbudet er det viktig å ta hensyn til erfaringer som er samlet. Noen av erfaringene er nærmere beskrevet i kap 2.

Departementet vil legge vekt på skolers og kommuners erfaringer i den videre utformingen av opplæringstilbudet, bl a:

• Elevgruppen er svært sammensatt. Elevene kommer således til skolen med svært ulike forutsetninger. Dette tilsier at det for denne elevgruppen er særlig viktig at de får tilpasset opplæring. På denne bakgrunn må ordninger som etableres, gi rom for stor fleksibilitet.

• Planlegging er viktig for all undervisning. Dette gjelder også for den særskilte opplæringen for språklige minoriteter. Det er nødvendig med planlegging på kommunalt nivå, på skolenivå og for den enkelte elevgruppe.

• Det må arbeides med å utvikle gode modeller for organiseringen av opplæringen. Særlig på de lavere klassetrinnene kan det være uheldig å ta elevene ut av klassen i for mange timer.

• Kvaliteten på opplæringen er viktig. Det er nødvendig å arbeide for at elevenes læringsutbytte kan bli best mulig. Det er samtidig av stor betydning at den særskilte opplæringen for språklige minoriteter har god sammenheng med skolens øvrige undervisning. Gode læremidler er også viktige i denne sammenheng. I arbeidet med å gi opplæring som er tilpasset elevenes forutsetninger, er det behov for hjelpemidler for å kartlegge kunnskaper og ferdigheter.

• Lærernes kvalifikasjoner og arbeidsforhold har betydning for kvaliteten på opplæringen. Det er viktig å arbeide for at morsmålslærerne har formell kompetanse. Videre er det også for denne lærergruppen viktig at det finnes etter- og videreutdanningstilbud. Det er også av særlig betydning at det foregår et hensiktsmessig samarbeid mellom morsmålslærerne og elevenes øvrige lærere og morsmålslærerne imellom. Et faglig nettverk er viktig for alle lærere.

• Det er av stor betydning for elevenes skolegang at skolen har god kontakt med elevenes foreldre. Det er en utfordring å utvikle kontaktformer med de foresatte, slik at de kan bli aktive støttespillere for barnas skolegang. Morsmålslæreren har ofte en positiv rolle i samarbeidet mellom skole og hjem.

5.4 Erfaringer fra noen europeiske land

Kap 3 beskriver kunnskap og erfaringer fra noen europeiske land. I mange land pågår debatter om hva slags opplæring de språklige minoritetene er best tjent med. Også i andre land drøftes således morsmålets plass i opplæringen.

Det er imidlertid de nordiske landene vi har mest til felles med på dette området. Våre samfunn, så vel som våre utdanningssystemer har mange likhetstrekk. I denne sammenhengen finner departementet det således naturlig å legge mest vekt på ordninger og erfaringer i de andre nordiske landene. I både Danmark og Sverige har de språklige minoritetenes morsmål en plass i skolen. Opplæring i morsmål har en plass både i lovverk og i læreplaner. Situasjonen i Finland er ikke nærmere beskrevet i denne meldingen, men liknende ordninger gjelder der. De tiltak og ordninger som blir omtalt i denne meldingen, vil etter Regjeringens vurdering være godt i samsvar med ordninger i de andre nordiske landene.

5.5 Internasjonale forpliktelser

Kap 4 beskriver våre internasjonale forpliktelser. Etter departementets vurdering er Norge gjennom EØS-avtalen forpliktet til å etablere tiltak som fremmer morsmålsopplæring for elever som kommer fra EU/EØS-land. Rådsdirektivet fastsetter ikke nærmere regler om hvilke tiltak eller omfanget av tiltakene.

Likeverdig behandling av elever er en sentral målsetting for det norske utdanningssystemet. Det vil derfor ikke være aktuelt å forskjellsbehandle elevgrupper som i utgangspunktet har sammenfallende behov. De ordninger som etableres, må ta utgangspunkt i den enkelte elevs behov for tilpasset opplæring og ikke være avhengig av hvilken del av verden eleven eller foreldrene kommer fra.

5.6 Prinsipper som legges til grunn

I den videre utformingen av opplæringstilbudet for denne elevgruppen legges flere forhold til grunn. I tillegg til at tiltakene bygger på kunnskap og erfaringer fra Norge og fra andre europeiske land, legger Regjeringen vekt på disse prinsippene ved utformingen av opplæringstilbudet for elevene:

• Det offentliges ansvar på dette området er primært knyttet til enkeltelevenes utviklings- og utdanningsmuligheter i Norge, slik også St meld nr 17 (1996-97) la til grunn.

• Etter opplæringsloven § 1-2 skal opplæringen være tilpasset den enkelte elevs evner og forutsetninger. Dette gjelder også for språklige minoriteter. Opplæringen skal tilpasses det enkelte barns forutsetninger. Dette innebærer bl a at det ikke er foreldrenes bakgrunn, deres oppholdstid i landet eller andre forhold som er avgjørende for den opplæringen barna får. Det er det enkelte barns forutsetninger og språklige bakgrunn som må være utgangspunktet for hvordan opplæringen skal tilrettelegges.

• Opplæringen skal bidra til at de ressurser elever fra språklige minoriteter representerer, kan tas vare på og brukes på en best mulig måte til gagn for den enkelte og for samfunnet.

• Ressursene skal benyttes målrettet i forhold til elevenes behov.

5.7 Opplæringstilbud for språklige minoriteter

Morsmålets plass i opplæringen

Målet for opplæringen er at elevene skal få et grunnlag for videre utdanning og arbeid og bli aktive deltakere i det norske samfunnet.

Begrepsinnlæringen og språkutviklingen er særlig viktig gjennom den første delen av grunnskolen. Det er viktig at elevene får et språklig redskap til å tilegne seg kunnskaper, slik at de også kan ha mulighet til en faglig utvikling som tilsvarer jevnaldrende elever med norsk som førstespråk. Det innebærer at de må få opplæring i norsk som andrespråk så lenge de har behov for det, men at det også tilstrebes at de kan følge den ordinære læreplanen i norsk når de er klare for det. Samtidig skal de få mulighet til å utvikle sitt eget språk slik at de kan få en helhetlig språklig utvikling. De bør få tilbud om morsmålsopplæring og tospråklig opplæring i andre fag inntil de kan ha utbytte av opplæringen på norsk. Behovet for slik opplæring vil variere. Utgangspunktet for opplæringen som blir gitt, må være den enkelte elevs forutsetninger.

Morsmålet skal således være et redskap for begrepsutvikling, for kunnskapstilegnelse og være et grunnlag for innlæring av norsk. Morsmålsopplæringen skal bidra til å lette elevenes utviklings- og utdanningsmuligheter i Norge. Morsmålsopplæringen vil på denne måten støtte det enkelte barns identitetesutvikling og kognitive utvikling. Opplæringen i morsmål vil også kunne styrke elevenes kulturelle tilhørighet, men dette er ikke et primært siktemål for opplæringen.

I Innst S nr 225 (1996-97) uttaler flertallet i kommunalkomiteen at hovedprinsippet skal være tilrettelagt undervisning for den enkelte, med spesiell vekt på språklig tilrettelegging. Det samme flertallet understreker også at tospråklig fagundervisning må gis alle elever som har behov for det, dvs inntil de kan få tilstrekkelig utbytte av fagundervisningen på norsk. De går også inn for at morsmål kan gis som tilvalgsspråk på ungdomstrinnet og at det må være mulig å velge morsmål som tilvalgsfag de siste tre årene på barnetrinnet. Videre heter det at undervisningen må legges spesielt til rette for elever som kommer til Norge i løpet av skolealderen.

Etter departementets vurdering vil prinsippene nevnt under 5.6, være i tråd med Stortingets synspunkt i Innst S nr 225 (1996-97). Departementet tolker Stortingets innstilling dit hen at flertallet har ønsket å åpne for muligheten til å gi tilbud om morsmålsopplæring utover den første lese- og skriveopplæringen (jf komiteflertallets ønske om «tilvalgsfag» de tre siste årene på barnetrinnet). Barnetrinnet har ikke tilvalgsfag på samme måten som ungdomstrinnet, men det er muligheter for å gi tilleggstimer. Morsmålsopplæringen blir også etter gjeldende ordning gitt som tilleggstimer.

På denne bakgrunn vil Regjeringen gå inn for at opplæringstilbudet utformes som følger:

Elever med begrensede norskferdigheter får tilbud om morsmålsopplæring. Denne opplæringen vil det være størst behov for de fire første årene, knyttet til den første lese- og skriveopplæringen. Tilbudet kan likevel strekke seg over de sju første skoleårene når det er behov for det. Morsmålsopplæringen skal til vanlig ikke gå på bekostning av annen opplæring. Så langt det er praktisk mulig, bør morsmålsopplæringen legges i tilknytning til elevenes skoledag.

Elevene får tospråklig opplæring inntil de har tilstrekkelige kunnskaper i norsk til å følge den vanlige opplæringen i skolen. Denne opplæringen skal integreres i den vanlige opplæringen.

Der det er praktisk mulig, bør morsmålet gis som tilvalgsfag på ungdomstrinnet.

Det er imidlertid nødvendig med en nærmere presisering av hvilke elever som skal omfattes av ordningen. Dette innebærer at det vil være behov for en større grad av differensiering av opplæringstilbudet for ulike grupper. Da elevgruppen er svært sammensatt, er det vanskelig å finne ordninger som er fullt ut dekkende for alle grupper. Skal prinsippet om tilpasset opplæring gjennomføres, er det imidlertid mest hensiktsmessig å gruppere elevene etter språklige ferdigheter og i noen grad etter oppholdstid i landet.

Elever som kommer til skolen med tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å kunne ta del i den vanlige opplæringen med godt utbytte

Denne gruppen omfatter blant annet elever som er født i landet, og hvor en av foreldrene er norsk. Disse elevene har vanligvis ferdigheter i norsk som andre norske barn og har ikke behov for særskilt norskopplæring. De kan også benytte norsk for kunnskapstilegnelse. Disse barna benytter imidlertid også ofte et annet språk i hjemmet, men det kan ikke være det offentliges ansvar å videreutvikle dette. Selv om det ikke har vært intensjonen at disse elevene skulle omfattes av tilskuddsordningen, har enkelte kommuner tilbudt morsmålsopplæring også til disse elevene. Der det er praktisk mulig, bør imidlertid disse elevene få anledning til å velge det språket de benytter hjemme, som tilvalgsspråk på ungdomstrinnet.

En del barn som er født i landet av foreldre med innvandrerbakgrunn, vil også høre til denne gruppen. Når elevene kommer til skolen med norskferdigheter slik at de kan benytte norsk for kunnskapstilegnelse som er adekvat for årstrinnet, har de ikke behov for særskilt norskopplæring. De har heller ikke behov for tospråklig opplæring i fag. Denne gruppen trenger heller ikke morsmålsopplæring som redskap for videre utdanningsmuligheter i Norge. Disse elevene går således inn i den vanlige opplæringen uten andre særskilte tiltak. Når det er praktisk mulig, bør imidlertid også disse elevene få anledning til å velge sitt morsmål som tilvalgsspråk på ungdomstrinnet.

Denne siste gruppen vil kunne øke i årene som kommer, bl.a. avhengig av hvilke muligheter for språkstimulering barna får før de kommer til skolen.

Elever som er født i landet, men som har begrensede ferdigheter i norsk

Mange ulike forhold gjør at en del barn som er født og oppvokst her i landet, eller som har kommet til landet i tidlig småbarnalder, kommer til skolen med svært begrensede ferdigheter i norsk. Skolen skal gi disse elevene en opplæring som er tilpasset deres forutsetninger. Disse elevene bør så langt det kan la seg gjennomføre, få den første lese- og skriveopplæringen på det språket de behersker best, som da vil være morsmålet. Det vil vanligvis lette innlæringen av tilsvarende ferdigheter på norsk. For disse elevene vil det være viktig at de kan få norsk- og morsmålsopplæring parallelt. Det vil gi muligheter for en helhetlig begreps- og språkutvikling. De bør også få tospråklig opplæring på barnetrinnet inntil de fungerer aldersadekvat i og på norsk. Behovet for slik opplæring vil variere, men forskning viser at det kan ta ganske lang tid å lære et språk så godt at en kan fungere på linje med dem som har språket som førstespråk.

Når elevene kommer til ungdomstrinnet, forutsettes det at de til vanlig skal kunne delta med fullt utbytte i den ordinære opplæringen i ulike fag. Så langt det kan la seg gjennomføre, bør morsmålet kunne velges som tilvalgsspråk på ungdomstrinnet. Det vil gi god sammenheng til videregående opplæring der det er mulig å velge morsmålet som B- eller C-språk. På denne måten vil det være mulig å ta vare på den ressursen som det er, både for den enkelte og for samfunnet, å ha tospråklige personer.

Elever som kommer til landet i løpet av skolealderen

De prinsipper som ligger til grunn for opplæringen for de andre gruppene, må også ligge til grunn for opplæringen for disse elevene. Hvor lenge en elev har behov for særskilt norskopplæring, tospråklig undervisning og morsmålsopplæring, vil bl.a. avhenge av tidligere skolegang, av når i skoleløpet barnet kommer til landet og elevens individuelle forutsetninger. For noen av disse elevene kan det derfor være aktuelt å gi tospråklig opplæring også på ungdomstrinnet.

Elever med særskilte behov

Noen av elevene fra språklige minoriteter har behov for spesialundervisning. Også disse må få mulighet til å få særskilt norskundervisning, tospråklig undervisning og morsmålsopplæring tilpasset det enkelte barns behov. Denne særskilte opplæringen må sees i sammenheng med spesialundervisningen og øvrig undervisning slik at elevene får et helhetlig opplæringstilbud. Det kan ofte være vanskelig å kartlegge disse elevenes situasjon, og det er behov for veiledning. Det er særlig viktig med en tidlig diagnostisering av barnas vansker, om mulig allerede i tidlig småbarnalder, slik at tiltak kan settes inn så tidlig som mulig. Kompetansen på dette feltet skal styrkes. Torshov statlige kompetansesenter for spesialundervisning får landsdekkende oppgaver for elever fra språklige minoriteter med særskilte behov (jf St meld nr 23 (1997-98) Om opplæring for barn, unge og vaksne med særskilde behov).

Konklusjon

Gjennom opplæringen i grunnskolen skal elevene få tilbud om særskilt norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig undervisning inntil de har tilstrekkelige kunnskaper i norsk til å følge den vanlige opplæringen med godt utbytte. Skolen vil på den måten legge til rette for at elever som har et annet morsmål enn norsk, også kan få videreutvikle dette språket. Skolen alene kan ikke ta ansvaret for at elevene blir tospråklige. Den enkelte, hjemmet og de ulike språkgruppene har også et eget ansvar for å bidra til å holde ved like og videreutvikle morsmålet.

Det vil være størst behov for morsmålsopplæring de fire første årene, knyttet til den første lese- og skriveopplæringen. Det vil imidlertid bli lagt til grunn at det kan gis slik opplæring gjennom hele barnetrinnet når det er behov for det. Morsmålsopplæringen skal til vanlig ikke gå på bekostning av annen opplæring. På ungdomstrinnet kan det bli gitt tilbud om tospråklig undervisning til elever som kommer til landet i løpet av skolealderen. I tillegg vil det kunne gis tilbud om morsmål som tilvalgsspråk der det er praktisk mulig.

Det er viktig med helhetlig planlegging av opplæringen for den enkelte elev, slik at det blir sammenheng mellom morsmålsopplæring, tospråklig opplæring, særskilt norskopplæring og den øvrige opplæringen.

5.8 Behov for utvikling og nye løsninger

Det er en ny og stor utfordring for grunnskolen å gi tilpasset opplæring til et stort antall elever fra språklige minoriteter. For skolene er det en særlig utfordring å vurdere nye løsninger og modeller for opplæringen. For skoler med mange elever fra språklige minoriteter kan det være behov for å vurdere organiseringen av opplæringen på nytt. Det vil ofte være behov for å finne helt nye, kanskje utradisjonelle løsninger på en del av disse områdene:

• organiseringen av opplæringen

• kontaktformer med de foresatte

• bruk av lærerressurser

• ulike former for lærersamarbeid

• elevene som ressurs i opplæringen

• bruk av ny teknologi

• tiltak som kan synliggjøre alle elevgruppene ved skolen

• kulturtiltak

• utvikling av samværsformer

• sammenhengen til skolefritidsordningen, leksehjelpsordninger og andre fritidsaktiviteter

• samarbeid med barnehager.

• modeller for opplæring for foreldre og barn sammen

Bevisst og målrettet utviklingsarbeid ved skolene kan føre til nye, spennende modeller og tiltak som kan åpne andre perspektiver og muligheter for skolene og som vil komme alle skolens elever til gode. For noen skoler kan dette innebære betydelige endringer i arbeidsmåter og organisering. En slik skoleutvikling kan også gi viktige bidrag til utviklingen av et flerkulturelt samfunn.

Det er viktig at de særskilte tiltakene for elever fra språklige minoriteter inngår i den helhetlige planleggingen i kommunene. Det er også viktig at kommunen ser ulike former for språkstimulering for barn fra språklige minoriteter i førskolealder i sammenheng med tiltakene i skolen og med tilbud til foreldrene.

5.9 Virkemidler og oppfølging

Det er viktig at elever fra språklige minoriteter får en opplæring som er likeverdig i forhold til opplæringen for elever med norsk som morsmål, og det er samtidig viktig at de kan få slik opplæring uavhengig av hvor i landet de bor. For å sikre et så likeverdig opplæringstilbud som mulig, må virkemidlene brukes målrettet.

Det er videre nødvendig at arbeidet med å videreutvikle fagfeltet og bedre elevenes læringsutbytte pågår kontinuerlig.

5.9.1 Lov og forskrifter

I opplæringslova § 2-8 er departementet gitt hjemmel til å gi «forskrifter om plikt for kommunane til å gi særleg opplæring for elevar frå språklege minoritetar».

Departementet tar sikte på å gi forskrifter om kommunens plikt til å gi elever fra språklige minoriteter nødvendig morsmålopplæring, tospråklig opplæring og særskilt norskopplæring, til de har tilstrekkelige kunnskaper i norsk til å følge den vanlige opplæringen i skolen. Dette vil innebære at kommunene ikke på et generelt grunnlag kan vedta at det ikke skal gis morsmålsopplæring i kommunen. Som i dag, må det foretas en vurdering ut fra den enkelte elevs situasjon.

Forskriften vil også omtale minste gruppestørrelse og omfang av opplæringen. Det vil videre bli lagt til grunn at dersom det ikke kan skaffes kvalifisert morsmålslærer, skal kommunen på best mulig måte tilpasse opplæringen til elevenes forutsetninger.

Forskriften skal etter planen iverksettes sammen med de øvrige forskriftene til opplæringslova og vil bli sendt på alminnelig høring våren 1999.

5.9.2 Læreplaner

Det er viktig at morsmålsopplæringen blir så likeverdig som mulig over hele landet. På denne bakgrunn vil det være hensiktsmessig med en læreplan for denne opplæringen. En slik læreplan må legge hovedvekten på den første lese- og skriveopplæringen, på begrepsutvikling og på emner knyttet til den tokulturelle og tospråklige situasjonen elevene lever i. Det blir også utarbeidet en læreplan for morsmål som tilvalgsfag på ungdomstrinnet.

Det vil bli utarbeidet en veiledning med nærmere omtale av elevgruppen, den tospråklige opplæringen og sammenhengen til den øvrige opplæringen, ulike modeller for organisering av opplæringen samt omtale av tilpasning av opplæringen for elever som kommer til landet i løpet av skolealderen.

På grunnlag av læreplanene vil departementet legge til rette for kompetanseutvikling for morsmålslærere.

5.9.3 Tilskudd til opplæring for språklige minoriteter i grunnskolen

Tilskuddsordningen er behandlet i NOU 1995:12 Opplæring i et flerkulturelt Norge. Utvalget anbefaler at tilskuddet bør være øremerket. På sikt mener de imidlertid at tilskuddet bør kunne legges inn i inntektssystemet. I NOU 1996:1 Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner (Rattsøutvalget) peker utvalget på at øremerkede tilskudd kan være et hensiktsmessig virkemiddel i situasjoner hvor minoritetsgrupper har behov for nasjonalt forsvar i den lokale beslutningsprosess. Ved å øremerke tilskuddet til opplæring for språklige minoriteter vil en unngå en debatt i kommunene og i skolene om denne opplæringen går på bekostning av tilbudet til de øvrige elevene.

Som beskrevet foran, jf kap 2, er det betydelige variasjoner i opplæringstilbudet til barn fra språklige minoriteter, både i omfang og innhold. Dette tilsier også at det er ønskelig å opprettholde tilskuddsordningen for å stimulere utviklingen av tilbudet i kommunene. Departementet foreslår på denne bakgrunn at det fortsatt gis øremerket tilskudd til opplæring for elever fra språklige minoriteter.

På bakgrunn av erfaringene med dagens tilskuddsordning og de analyser som er gjennomført av Høgskolen i Hedmark, vil departementet foreslå en forenkling av tilskuddsordningen. Tilskuddet vil i hovedsak bli foreslått fordelt etter tallet på elever fra språklige minoriteter som har behov for særskilt opplæring, i den enkelte kommune. Departementet legger stor vekt på at tilskuddsordningen skal være enkel og forutsigbar for kommunene. Ordningen vil bli mer rammepreget enn dagens ordning.

Som grunnlag for tildelingen av midler skal kommunene legge fram en kortfattet plan for opplæringen for denne elevgruppen. Kommunene vil bli bedt om å angi omfang og beskrive organiseringen av opplæringen for elever fra språklige minoriteter. Dette vil medvirke til at midlene kan tildeles som en ramme, uten detaljerte vilkår. Ordningen vil gi rom for å tilpasse tilbudet til lokale forhold og mulighet for å utprøve ulike organisatoriske modeller.

Departementet tar sikte på at kommunene fortsatt skal rapportere om opplæringen for elever fra språklige minoriteter gjennom Grunnskolens informasjonssystem (GSI). Opplysningene i GSI vil kunne danne grunnlaget for rapporteringen i forhold til planen. Plan og rapportering vil være et grunnlag for dialog mellom statens utdanningskontor og kommunen om opplæringen for språklige minoriteter.

Departementet tar sikte på å etablere en ny tilskuddsordning fra skoleåret 2000-01. Tilskuddsordningen vil bli beskrevet nærmere i Kommuneøkonomiproposisjonen for år 2000.

5.9.4 Lærerutdanning

Skal morsmålsopplæringen og den tospråklige undervisningen fungere etter sin hensikt, er det viktig å ha godt kvalifiserte morsmålslærere. Mange morsmålslærere har godkjent lærerkompetanse. En del har fått godkjent kompetanse for utdanning tatt i hjemlandet, mens en del har supplert annen utdanning fra hjemlandet med fagutdanning. Dette har gitt dem kompetanse som faglærer for fremmedspråklige elever i deres morsmål. Det går likevel frem av tilstandsrapportene fra statens utdanningskontorer at det i nesten alle fylker er problematisk å skaffe kvalifiserte morsmålslærere. I enkelte fylker er det nedlagt mye arbeid i systematisk kvalifisering av denne lærergruppen. Det synes å ha bidratt til kvalitetsheving av opplæringen.

Morsmålslærerne er en viktig ressurs for skolen. I tillegg til selve undervisningen har de sentrale oppgaver i kontakt med hjemmene. Det er nødvendig å legge til rette for at morsmålslærerne har godkjent lærerutdanning. I denne sammenheng er flere tiltak nødvendig:

• For å få godkjent utdanning fra hjemlandet er det i en del tilfeller nødvendig med tilleggsutdanning fra Norge. Det bør for denne gruppen legges til rette for tilbud om kompletterende utdanning ved aktuelle høgskoler.

• De som arbeider som morsmålslærere i grunnskolen, må få delta i etterutdanningstilbud, på linje med andre lærere. Det er behov for etterutdanning spesielt tilrettelagt for denne gruppen, så vel som etterutdanning sammen med skolens øvrige personale. Departementet vil legge til rette for kompetanseutvikling også for lærere som underviser i morsmål.

• I St meld nr 17 (1996-97) heter det at departementet vil ta initiativ til at det etableres to kvalifiseringssentra for lærere som underviser språklige minoriteter. Arbeidet med å utrede oppgaver og funksjon for disse sentrene er i gang.

Det er viktig at det rekrutteres personer med innvandrerbakgrunn til lærerutdanningen. Det vil gi lærere med kompetanse for å undervise i ulike fag og som samtidig har kompetanse til å undervise i morsmål. For å legge til rette for dette har departementet nå fjernet kravet om eksamen i en av målformene for denne studentgruppen for de lærerutdanninger med krav om norsk som obligatorisk fag. Det gjelder førskolelærer-, allmennlærer- og 4-årig faglærerutdanning i praktisk - estetiske fag. Departementet vil for øvrig behandle rekruttering av lærere i en egen melding og vil komme tilbake til eventuelle tiltak.

Alle lærere må gjennom lærerutdanningen forberedes til å arbeide i en skole med elever med svært ulik bakgrunn. Emner knyttet til opplæring for språklige minoriteter inngår nå i lærerutdanningen.

5.9.5 Kvalitetsutvikling

Forsøks- og utviklingsarbeid

Det er viktig at skoler og kommuner arbeider for å finne nye, bedre og kanskje utradisjonelle modeller for organiseringen av opplæringen for språklige minoriteter. Det er også behov for å utvikle nye samarbeidsformer og andre tiltak som kan bidra til å bedre kvaliteten på opplæringen og øke læringsutbyttet for elevene. Departementet vil stimulere kommuner til lokalt forsøks- og utviklingsarbeid på dette området. For noen skoler kan dette innebære så store endringer at det kan bli aktuelt å benytte opplæringslovens forsøkshjemmel. Forsøks- og utviklingsarbeid vil bli nærmere omtalt i stortingsmeldingen om nasjonal vurdering.

Det er behov for klasseromsforskning på dette området. Det er satt i gang et forskningsprosjekt i samarbeid med Nederland. Prosjektet tar sikte på å kartlegge og beskrive tiltak som synes å øke elevenes læringsutbytte.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet vil i samarbeid med Barne- og familiedepartementet ta initiativ til et prosjekt der det blir lagt vekt på systematisk språktrening for grupper av 5-åringer i noen kommuner. Fra høsten 1998 er det igangsatt et prøveprosjekt i en bydel i Oslo med gratis barnehagetilbud for 5-åringer. En hovedmålsetting for prosjektet er utvikling av norskkunnskaper hos barn med innvandrerbakgrunn. Prosjektet er en oppfølging av St meld nr 17 (1996-97) og finansieres av Barne- og familiedepartementet. Under Handlingsprogrammet for Oslo indre øst planlegger ytterligere to bydeler å iverksette liknende tiltak.

Vurdering

Opplæringen for språklige minoriteter bør inngå i den skolebaserte vurderingen. Kommunen må også ta med opplæringstilbudet for språklige minoriteter i sitt arbeid med kvaliteten i skolen. Vurdering av kvaliteten på opplæringstilbudet for språklige minoriteter vil også inngå i den nasjonale vurderingen. Dette blir nærmere omtalt i stortingsmeldingen om nasjonal vurdering.

Kartleggingsmateriell

I skolenes arbeid med å gi opplæring som er tilpasset elevenes forutsetninger, er det nyttig med hjelpemidler som kan kartlegge elevenes kunnskaper og ferdigheter. For denne elevgruppen vil det særlig være behov for materiell som kan kartlegge språklige ferdigheter på morsmålet og på norsk. Departementet har satt i gang arbeid med å utvikle kartleggingsmateriell til hjelp i dette arbeidet. Denne innsatsen vil bli styrket. Arbeidet blir sett i sammenheng med utvikling av annet kartleggingsmateriell.

Læremidler

Også for morsmålsopplæringen er det viktig å ha egnede og gode læremidler. En del læremidler blir importert. Noen læremidler blir også utviklet her i landet. For morsmålsopplæringen vil læremidler som benytter ny teknologi, være godt egnet. Det er Nasjonalt læremiddelsenter som har det nasjonale ansvaret for innkjøp, distribusjon og utvikling av læremidler for denne opplæringen.

Samarbeid mellom hjem og skole

Det er viktig å styrke kontakten med elevenes hjem. Det må arbeides videre med å utvikle kontaktformer med de foresatte, slik at de kan bli aktive støttespillere for barnas skolegang. Aktuelle tiltak er tidligere omtalt i St meld 14 (1997-98) Om foreldremedverknad i grunnskolen.