2 Orientering om arbeidet med forskrifter, rundskriv m v

2.1 Nærmere om arbeidet med høringsutkastene

Høsten 1996 hadde departementet et omfattende samarbeid med en gruppe fagpersoner som representerte ulike faglige tilnærminger i arbeidet med personer med psykisk utviklingshemming med alvorlige atferdsproblemer. Siktemålet med arbeidet var å gi grunnlag for utarbeiding av forskrifter og veiledende retningslinjer til loven. Oppmerksomheten var særlig knyttet til krav til tiltak og metoder som ledd i å sette grenser for bruk av tvang. Blant annet på grunnlag av dette forarbeidet utarbeidet departementet utkast til forskrifter med sikte på at disse skulle sendes på høring i desember måned 1996. På forhånd forela departementet utkastet for Institutt for menneskerettigheter, NFPU (senere endret til NFU), Autismeforeningen, Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere og de fylkeskommunale habiliteringsteamene, og hadde egne drøftingsmøter med disse. På grunnlag av tilbakemeldinger om at det ville være vanskelig for høringsinstansene å vurdere forskriftsutkastene uten å ha det øvrige veiledningsmaterialet til loven, valgte departementet å utsette høringen slik at utkast til kommentarrundskriv kunne følge som vedlegg til forskriftsutkastet.

Under arbeidet med utkast til veiledende rundskriv har departementet hatt kontakt med bruker- og pårørendeorganisasjonene.

2.2 Om høringen

Utkast til forskrifter ble sendt på høring 24. februar 1997, med frist for å avgi høringsuttalelse 7. april 1997.

Utkastet ble sendt til de berørte departementer, Statens helsetilsyn, Regjeringsadvokaten, alle landets fylkesmenn, fylkesleger, fylkeskommuner og fylkesnemnder, 37 av landets kommuner, Institutt for menneskerettigheter, Rådet for funksjonshemmede samt berørte kommunale sammenslutninger, bruker- og pårørendeorganisasjoner og arbeidstakerorganisasjoner, i alt 129 instanser.

Innen 9. juni 1997 mottok departementet svar fra følgende 67 instanser: Justis- og politidepartementet, Planleggings- og samordningsdepartementet, Kommunal- og arbeidsdepartementet, Finans- og tolldepartementet, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Statens helsetilsyn, Regjeringsadvokaten, Institutt for menneskerettigheter, Rådet for funksjonshemmede, 15 av landets 18 fylkesmenn, 10 av landets 19 fylkesleger, 14 av landets 19 fylkeskommuner, 4 av de 37 kommunene, Bleiker Behandlingssenter, Kommunenes Sentralforbund, Landssammenslutningen av vertskommuner for sentralinstitusjoner i HVPU, Norsk Forbund for Psykisk Utviklingshemmede (NFPU), Landsforbundet for Utviklingshemmede og Pårørende (LUPE), Autismeforeningen i Norge, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere, Norsk Psykologforening, Norsk Sykepleierforbund, Norsk Helse- og Sosiallederlag, Norsk Kommuneforbund, Norsk Helse- og Sosialforbund og Advokatforeningens Menneskerettighetsutvalg.

Siden det er forskriftene som har vært på høring, har de fleste høringsinstansene konsentrert seg om å gi merknader til disse. En del har også kommentert departementets merknader til loven i rundskrivsutkastet.

Tre instanser, Institutt for menneskerettigheter, Advokatforeningens Menneskerettighetsutvalg og Rådet for funksjonshemmede, har imidlertid direkte kommentarer til loven. Advokatforeningens Menneskerettighetsutvalg mener lovteksten er i strid med menneskerettighetene. Det vises i denne forbindelse til Ot prp nr 57 (1995-96) der det er foretatt en juridisk vurdering og gjennomgang av forholdet til menneskerettighetskonvensjonene. Institutt for menneskerettigheter mener utkastet til forskrift og merknader ikke i tilstrekkelig grad klargjør lovens regler. Både Institutt for menneskerettigheter og Rådet for funksjonshemmede er kritiske til at loven bare gjelder en gruppe personer.

Flere høringsinstanser gir uttrykk for at de ser positivt på at det nå innføres lovbestemmelser som regulerer bruken av tvang og makt overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemming og at dette vil gi større rettssikkerhet for de personene som omfattes av loven.

Hovedinntrykket av høringsuttalelsene er at departementet får bred tilslutning til det foreliggende utkastet til forskrift og merknader til lovteksten. Utkastene oppfattes som grundige og av faglig god standard. Flere høringsinstanser mener at rundskrivet kan gi god veiledning for dem som skal fatte vedtak etter loven og gjennomføre slike vedtak. Enkelte instanser påpeker særskilt at det er positivt at det er lagt så stor vekt på utvikling av et godt tjenestetilbud og på å finne årsaker til atferdsproblemer for å kunne løse disse ved alternative tiltak til bruk av tvang og makt.

Institutt for menneskerettigheter, Advokatforeningens Menneskerettighetsutvalg og Rådet for funksjonshemmede har innsigelser mot reguleringen av grenser for bruk av tvang, se punkt 3.3.1.2. Institutt for menneskerettigheter har i tillegg innsigelser mot departementets tolkning av skadebegrepet, se punkt 3.2, og mener dessuten at ansvarsforholdene når det gjelder tilsyn ikke er tilfredsstillende klarlagt. Advokatforeningens Menneskerettighetsutvalg mener at forskriftene ikke bidrar til å harmonisere loven med de menneskerettslige prinsipper og Stortingets vilje.

Det vises til nærmere omtale av høringsuttalelsene under de enkelte punkter i kapittel 3 nedenfor.

2.3 Departementets videre oppfølging

Departementet har justert utkastet til forskrifter og rundskriv ut fra forslag og merknader innkommet i høringen og i prosessen forut for framleggingen av meldingen. Spesielt nevnes at forskriften kapittel 1 om grenser for bruk av tvang er utvidet. For å gi mulighet for å utdype den kritikk som har framkommet i høringen, har Sosialministeren hatt særskilte møter med Institutt for menneskerettigheter, Advokatforeningens Menneskerettighetsutvalg og Rådet for funksjonshemmede.

Som utrykt vedlegg til meldingen følger til orientering utkast til forskrifter og rundskriv.

Forskriftene vil bli vedtatt før iverksettingen av loven. Rundskrivet vil også bli ferdigstilt og fordelt i god tid før iverksettingen. I tillegg vil det bli gitt opplæring og veiledning til nøkkelpersonell.