1 Sammendrag

1.1 Trekk ved kriminalomsorgen

Begrunnelsen for å straffe har endret seg fra hovedsakelig å være et privat anliggende basert på den enkeltes ønske om hevn til å bli et samfunnsanliggende hvor rettferdig gjengjeldelse og behovet for sosialt forsvar mot samfunnsskadelige handlinger står sentralt.

Fra 1700-tallet og fram til den endelige avskaffelse av legemsstraffen i 1814 ble frihetsstraff stadig mer vanlig. Fram til den annen verdenskrig isolerte man i stor grad fangene gjennom eneromsbehandling. Dagens fengselslov av 1958 bygger på at isolasjon har mange negative virkninger samtidig som loven går inn for at innsatte skal omgås hverandre mest mulig i fellesskap på dagtid, og gis meningsfylt sysselsetting i form av arbeid eller skole.

Fra midten av 1800-tallet vokste det fram private foreninger som hjalp løslatte fanger med å skaffe seg arbeid og som ga økonomisk bistand. Dette var grunnlaget for det tilsynet som senere ble lovfestet for betinget dømte, påtaleunnlatte og prøveløslatte. Da blant annet sosialomsorgen og arbeidsformidlingen ble utbygget på femtitallet ble understøttelsesarbeidet redusert, samtidig som de lovhjemlede oppgavene i friomsorgen økte. I 1980 overtok staten virksomheten, og enhetene skiftet navn til kriminalomsorg i frihet og ble underlagt Justisdepartementet.

Kriminalomsorgen er den delen av straffesakskjeden som fullbyrder reaksjonene besluttet av domstolen eller påtalemyndigheten. Den har som resultatmål at gjennomføringen av straffen skal være påbegynt innen tre måneder etter at dommen er rettskraftig, og at reaksjonene skal gjennomføres uten ny kriminalitet eller annen svikt. Den største utfordringen for kriminalomsorgen er å bidra til å redusere tilbakefallet til kriminalitet etter endt soning.

Fengselsvesenet fullbyrder straffen i anstalter med ulikt innhold og sikkerhetsnivå. Friomsorgen utfører personundersøkelser, administrerer samfunnstjeneste, gjennomfører tilsyn, driver hybelhus og yter bistand til innsatte i fengsler uten egen sosialtjeneste.

1.2 Verdier, prinsipper, hovedmål og resultatmål

Kriminalomsorgen er en del av samfunnets maktapparat, og det er derfor viktig å ha et verdi- og normsett som regulerer utøvelsen av makten. Det verdimessige grunnlaget for den framtidige kriminalomsorg er følgende:

• Strafferettslige reaksjoner skal gjennomføres på en for samfunnet betryggende måte.

• Domfelte skal være beskyttet mot overgrep og vilkårlighet.

• Fullbyrdingen skal bygge på individuelle behov og forutsetninger og støtte domfeltes vilje til å bryte med kriminaliteten.

• Straffelovgivning, rettspraksis og fullbyrding bygger på humanitet, rettssikkerhet og likebehandling.

• Offentligheten skal sikres innsyn og informasjon.

• Domfelte skal sikres de rettigheter alle borgere har etter lovgivningen innen de rammer straffullbyrdingen setter.

• Domfelte skal ikke pålegges andre begrensninger eller fullbyrde under strengere forhold enn det som følger av sanksjonen.

• Domfelte skal sikres en tilfredsstillende fullbyrdingsstandard.

• Kriminalomsorgen skal stimulere domfeltes vilje til ansvar for eget liv.

• Dagliglivet i fengslene skal preges av aktivt samvirke mellom tilsatte og innsatte.

• Kriminalomsorgens administrative og organisatoriske ordninger skal sikre en optimal ressursanvendelse.

Kriminalomsorgens visjon «aktiv kriminalomsorg – tryggere samfunn» er retningsgivende for etatens arbeid. Ut fra denne visjonen springer følgende virksomhetsidé:

• Kriminalomsorgen er samfunnets straffegjennomføringsapparat. Straffen skal gjennomføres på en måte som sikrer samfunnet og som gjør at de straffedømte har best mulig forutsetninger for en kriminalitetsfri tilværelse. Arbeidet i kriminalomsorgen skal være preget av rettssikkerhet og høy faglig standard.

Kriminalomsorgens hovedmål er å

• gjennomføre de reaksjoner som besluttes av påtalemyndighet eller idømmes av domstol

• legge forholdene til rette for at lovbryteren skal kunne gjøre en egen innsats for å endre sitt kriminelle handlingsmønster.

1.3 Valg av straffereaksjon og gjennomføring av straffen

Ved valg av straffereaksjon kan retten i tillegg til å ta hensyn til lovbruddets objektive grovhet se hen til lovbryterens personlige situasjon og forutsetninger. Straffen blir et uttrykk for graden av bebreidelse mot den enkelte lovbryter og skal ivareta allmenn- og individualpreventive hensyn. Kriminalomsorgen må under gjennomføringen av straffen legge vekt på dens individualpreventive virkning og påvirke den domfeltes atferd for å søke å forhindre ny kriminalitet. Samtidig er det viktig å ivareta hensynet til humanitet og likebehandling. Disse hensynene kan stå i et motsetningsforhold til hverandre, og balansegangen er en utfordring for etaten.

1.3.1 Gjennomføring av fengselsstraff

I 1997 ble det foretatt 11 170 nyinnsettelser i fengselsvesenet. Av disse var 861 kvinner. 3 605 var innsatte i varetekt. Gjennomsnittsbelegget var 2 802, hvorav 168 var kvinner. De fleste fengselsdommene er korte, gjennomsnittlig soningstid var ca. 80 – 90 dager. Antall ordinære fengselsplasser pr. 31.12.1997 var 2 899.

Dagens fengselsstraff foreslås med enkelte endringer opprettholdt som såkalt basissoning. Dette innebærer et fengselsopphold med fokus på aktivisering i form av skole og arbeid og med muligheter for kontakt med omverdenen. For innsatte som er motivert til å arbeide med seg selv for å bryte sin kriminelle karriere foreslår departementet at man utvikler en såkalt progresjonssoning med fokus på systematisk kvalifisering og muligheter for gradvis «utslusing» mot åpnere og mer krevende soningsregimer. Målrettet bruk av åpen soning og påvirkningsprogrammer blir en viktig del av progresjonssoningen. Soningen forutsetter et aktivt og strukturert samspill mellom den domfelte og de ansatte i anstalten hvor viktige redskap er framtidsplanen og at domfelte får en kontaktperson blant de ansatte som har til oppgave å støtte og motivere under gjennomføringen av planen.

Soningsalternativene bør i framtiden være

• lukket anstalt

• åpen soning

• frigangshjem og hybelhus

• sikkerhetsavdelinger For å møte et hardere kriminalitetsmiljø foreslår departementet at det opprettes avdelinger som i løpet av kort tid kan endre regime fra et normalt til et høyt sikkerhetsnivå.

• ressursavdelinger For innsatte med spesielle atferds- eller fungeringsvanskeligheter foreslås opprettet ressursavdelinger med en annen organisering og større personaltetthet enn i fengselsvesenet forøvrig.

• fullbyrding utenfor anstalt Departementet foreslår at domfelte som er funnet egnet til å delta i progresjonssoning, og som gjennom soningstiden har etterlevd forutsetningene i progresjonen, bør kunne fullbyrde straffen utenfor fengselsanstalt eller institusjon i en overgangsfase frem mot prøveløslatelse.

I meldingen drøftes enkelte spørsmål særskilt:

• Kvinners soningssituasjon

• Barns situasjon når en eller begge foreldre soner i fengsel

• Utlendingers soningssituasjon

• Innsatte med psykiske lidelser

Utgangspunktet for kriminalomsorgen er at alle skal ha adgang til samme muligheter og begrensninger under straffegjennomføringen. Departementet mener at forholdene for disse særskilte gruppene kan løses innen dagens anstaltstruktur og organisering.

1.3.2 Løslatelse fra fengsel

Prøveløslatelse på 2/3 tid foreslås opprettholdt som hovedregel. For mange er løslatelsen den mest kritiske fasen, og det foreslås derfor at alle i utgangspunktet skal ha tilsyn i inntil tre måneder. Tiden skal primært benyttes til å etablere kontakt mellom den domfelte og hjelpe- og serviceinstansene. I tilsynsperioden skal det være en lav toleranse for brudd. Det foreslås å vurdere om fengselsdirektøren skal få myndighet til å beslutte gjeninnsetting ved brudd på særvilkårene for prøveløslatelsen. Forslaget krever endringer i fengselsloven.

1.3.3 Gjennomføring av straff utenfor fengsel – samfunnsstraffer

Felles for samfunnsstraffene er at de fullbyrdes ute i samfunnet og at de i varierende grad er frihetsbegrensende. Det er kriminalomsorg i frihet som står for gjennomføringen. I dag er samfunnstraffene

• samfunnstjeneste

• betinget dom med tilsyn

• betinget dom med promilleprogram.

I 1997 iverksatte friomsorgen 674 samfunnstjenestedommer. Samme år ble det avsluttet 679 samfunnsdommer hvorav 554, eller 82   % etter endt tid. Av de 679 ble 601 eller 77   % avsluttet etter endt tid og uten brudd. Det ble etablert 972 tilsyn i tilknytning til betinget dom. I 1997 mottok friomsorgen 182 dommer med promilleprogram til fullbyrding.

Det er ønskelig at domstolene kan velge fra et vidt spekter av straffereaksjoner. Det er dessuten viktig å finne fram til straffeformer som kan antas å ha bedre individualpreventiv effekt enn fengselsstraffen, slik at domstolen kan anvende disse der det er forsvarlig av hensyn til samfunnets krav på beskyttelse og den alminnelige rettsoppfatning. Det er en ønsket kriminalpolitisk utvikling at man øker anvendelsen av samfunnsstraffer og knytter fengselsstraffen til den grovere kriminaliteten. Dette vil ivareta samfunnets behov for trygghet og forøvrig være i tråd med utviklingen i Sverige og Danmark. Dersom samfunnsstraffer skal være et troverdig alternativ må vilkårene være tydelige, det må sikres god kontroll med at de overholdes, og det må reageres raskt dersom domfelte bryter disse.

På denne bakgrunn mener departementet at det er behov for å effektivisere dagens samfunnsstraffer og utprøve nye reaksjoner. Det foreslås at samfunnstjenesten beholdes som i dag, men med mulighet for retten til å fastsette at domfelte i tillegg til arbeidsplikten må gjennomføre et tilsynsprogram. Erfaringene med å gjennomføre deler av tjenesten i organiserte grupper med en arbeidsleder er gode, og det foreslås at denne muligheten anvendes i større grad.

Departementet foreslår at man vurderer å skjerpe reglene om betinget dom med tilsyn og utvider bruken av strukturerte tilsynsprogram. Programmene skal være omfattende og krevende og forutsetter en tett oppfølging. Det foreslås at man lovfester tilsynsprogram. Det foreslås også å vurdere en forsøksordning med tilsyn med elektronisk kontroll. Dette innebærer at straffen fullbyrdes utenfor anstalt med tilsyn og et elektronisk kontrollsystem. Det gjør det mulig å kontrollere om domfelte er på anvist sted, ordinært i hjemmet, til rett tid. Ordningen innebærer en tydelig og omfattende frihetsbegrensning. Metoden ble tatt i bruk i USA på 1980-tallet og er utprøvd i Sverige, England og Wales. I Sverige gjelder prøveordningen nå hele landet og det er foreslått å gjøre ordningen permanent.

For å forsterke samfunnsstraffer som et troverdig alternativ til fengselsstraff er det viktig at brudd på vilkår fører til en rask reaksjon, om nødvendig ved omgjøring til et strengere straffealternativ. Departementet foreslår å vurdere en ordning med korttidsfengsling i inntil syv dager, og at beslutningsmyndigheten for å reagere på brudd på vilkårene overføres til kriminalomsorgen med klageadgang til forhørsretten. Dagens ordning hvor meldingene om brudd må reises for domstolene av påtalemyndigheten har vist seg lite effektiv. En eventuell lovendring må utredes nærmere.

1.4 Varetekt

Fengselsvesenet skal til enhver tid kunne stille til rådighet det antall varetektsplasser som politi og påtalemyndighet har behov for.

For mange vil varetektsfengslingen oppleves som en akutt krisesituasjon, samtidig som mange i denne perioden vil være spesielt motiverte for å komme ut av den kriminelle løpebanen. Straks etter innsettingen bør det derfor gjennomføres en samtale for å fange opp akutte problemer og ivareta den innsattes informasjonsbehov. Gjennom et samarbeid med politiet, og under hensyn til etterforskning og sikkerhet, skal fengselsvesenet allerede under varetektsperioden starte oppfølgingen av den enkelte innsatte med tanke på en individuelt tilrettelagt soning.

1.5 Fullbyrdingens innhold

I tillegg til selve gjennomføringen av straffen er arbeid, skolegang, fritidsaktiviteter og ulike tiltak og programmer kriminalomsorgens virkemidler for å forebygge nye straffbare handlinger. Departementet vil fortsatt bygge på, utvide og utvikle de eksisterende virkemidlene. Det vil bli lagt særlig vekt på å bygge ut programvirksomheten (påvirkningsprogrammene). I tillegg er det et mål at straffen skal gjennomføres med større systematikk og målorientering.

De straffe- og sikringsdømte er en uensartet gruppe med hensyn til oppvekst, sosial bakgrunn, utdanning, helse og sosialt nettverk. Den største gruppen har en overvekt av negative livserfaringer, høyere grad av somatisk og psykisk sykelighet, større rusmiddelmisbruk og færre tilknytningspunkter til ikke-kriminelle miljøer enn befolkningen ellers. Deres sosiale tapsliste kan være omfattende, og terskelen for gjeninntreden i det lovlydige samfunn vil normalt være høy. I kriminalomsorgen finner man også den underslagsdømte med en etablert sosial posisjon og den spennings- og frihetssøkende ungdom som i en kort periode har «mistet styringen». De manipulerende og kyniske domfelte, ofte med lange volds- eller narkotikadommer bak seg, representerer en særlig utfordring, blant annet fordi de ofte ikke evner eller er villige til å endre seg og ikke ønsker andre forandringer i sin situasjon enn å komme ut av fengselet raskest mulig. Endelig finnes det domfelte med avgrensede problemer, eksempelvis knyttet til vold, sedelighet eller brannstiftelse. Disse er representert i alle samfunnslag og har i vekslende grad tilleggsproblemer i form av rusmiddelmisbruk og psykiske lidelser.

Undersøkelser om tilbakefall gir ikke entydige resultater om hva som skal til for å forhindre at den domfelte begår ny kriminalitet. Undersøkelsene opererer med forskjellige definisjoner, variabler og metodikk og er derfor vanskelige å sammenlikne. I tillegg kommer det forhold at kriminalitetsbildet er preget av til dels store mørketall. Det er en betydelig utfordring å finne fram til virkemidler som kan påvirke de domfelte til ikke å begå ny kriminalitet og styrke deres evne til å mestre livets utfordringer på en sosialt akseptabel måte. Tiltak som kunne hatt en positiv effekt for den enkelte domfelte vil fra tid til annen måtte vike av hensyn til at fullbyrdingen av straffen skal foregå på en for samfunnet betryggende måte. Dagens lov- og regelverk gir en bred adgang til å sette i verk tiltak av rehabiliterende karakter. Det er i seg selv betydningsfullt om det kan settes i gang en utviklingsprosess hos den domfelte som øker selvinnsikten og -kontrollen og som styrker evnen til et konstruktivt samarbeid med andre mennesker. Kriminalomsorgen må imidlertid bli mer mål- og resul­tat­orientert og utvikle et bedre faglig innhold i soningen. Bruk av ulike virkemidler må dessuten i større grad baseres på individuelle vurderinger.

Departementet går på denne bakgrunn inn for å utvikle eksisterende tiltak og skape enkelte nye. De generelle tiltakene som arbeid, undervisning og skole, fritidstiltak og religiøs virksomhet skal opprettholdes og utvikles med vekt på å redusere skadevirkningene av frihetsbegrensningen og å motvirke nye lovbrudd. Tiltakene skal så langt det er mulig kombineres og suppleres med andre aktiviteter som direkte eller indirekte er rettet mot den enkeltes kriminalitetsbilde. Påvirkningsprogrammene har en eksplisitt kriminalitetsforebyggende målsetting. Dagens tiltak som kontraktsoning, treningssentre, livsmestringsprogram, nettverksetablering, løslatelsesgrupper, tilsyn, samfunnstjeneste, tilsynsprogram, soning i institusjon i medhold av fengselsloven § 12, volds- og sedelighetsgrupper og tiltak mot promillekjøring kan med enkelte justeringer defineres som slike programmer. Det er et stort behov for utvikling på dette feltet, og det er behov for kunnskapsøkning blant kriminalomsorgens tilsatte. Medvirkning til en mer systematisk og målrettet straffegjennomføring krever en annen og delvis ny kompetanse. Tilsatte som skal være kontaktperson må få opplæring i metodisk arbeid, veilederrollen og arbeid med framtidsplaner. Kontaktpersonen må dessuten ha gode kommunikative ferdigheter og kunne samordne ulike tiltak som skal settes i verk under soningen. Departementet ser det som viktig å etter en tid evaluere nye tiltak som iverksettes for å se om ønskede mål er nådd.

1.6 Kriminalomsorgens kapasitetsutfordringer

Det er en sentral utfordring for kriminalomsorgen å finne en tilfredsstillende balanse mellom kapasiteten til å gjennomføre strafferettslige reaksjoner, personundersøkelser og varetekt og behovet for disse tjenestene. Av økonomiske årsaker bør utnyttelsen være relativt høy, samtidig som for høy utnyttelse av kapasiteten vil kunne gå utover arbeidet med å redusere tilbakefallet blant de domfelte.

Friomsorgen hadde i 1997 gjennomsnittlig 1 843 straffedømte under tilsyn hver dag, inkludert samfunnstjeneste som omfattet rundt 340 personer. Det er grunn til å forvente en fortsatt økning i antallet ordinære tilsynsoppdrag. I tillegg ønsker departementet å legge forholdene til rette for at samfunnsstraffer kan anvendes i et større omfang enn i dag. Det knytter seg imidlertid usikkerhet til hvor stor andel av straffesakene som vil avgjøres med nåværende og framtidige frihetsbegrensende straffereaksjoner. Dersom man beslutter å utvide prøveordningen med promilleprogram knyttet til betinget dom, vil det kreve økte ressurser. Friomsorgen kan ikke motta flere oppgaver uten at den tilføres flere stillinger.

Etter åpningen av Ringerike kretsfengsel februar 1997 har fengselsvesenet 2 899 plasser. Av disse 2 899 er 1 999 er lukkede og 900 åpne plasser. Rundt 20   % av plassene benyttes til varetektsfanger. Årlig avsies det omtrent 11 800 dommer på ubetinget fengselsstraff hvorav tre av fire er kortere enn 90 dager. Uten vesentlige endringer i de faktorene som påvirker domsvolumet antas fullbyrdingsbehovet å ville øke med 1 400  – 1 500 dommer i de nærmeste tre til fem år. Varetektsvolumet hadde en svak nedgang fra rundt 197 000 fengselsdøgn i 1992 til rundt 190 000 i 1995. Tallene fra 1996 og 1997 viser imidlertid en ny økning. Den gjennomsnittlige sittetid i varetekt steg fra 56 døgn i 1995 til 64,4 døgn i 1996, men har sunket igjen i 1997 til 60 døgn. Justisdepartementets beregninger tilsier at fullbyrdingsbehovet vil kreve mellom 3 100 og 3 300 fengselsplasser. Fengselsvesenet har mange små anstalter som er uforholdsmessig kostbare. En utvidelse av kapasiteten bør i særlig grad skje i østlandsområdet. Fullbyrdingsbehovet kan også ivaretas ved flere åpne fengselsplasser, fullbyrding utenfor fengsel og bruk av samfunnsstraffer.

1.7 Kriminalomsorgens organisatoriske struktur

Fengselsvesenet er i dag inndelt i 43 separate driftsenheter fordelt på fem sentralanstalter og fire fengselsdistrikter. Kriminalomsorg i frihet omfatter 21 hovedkontorer, ett i hvert fylke, bortsett fra i Oslo hvor det er tre. I tillegg kommer en rekke underkontorer og fire hybelhus.

Den nåværende organisasjonsstrukturen innebærer at kriminalomsorgen har to nivåer for ledelse og administrasjon: Den sentrale ledelse i Kriminalomsorgsavdelingen/Fengselsstyret og den lokale ledelsen som utøves ved sentralanstaltene, fengselsdistriktene og fylkesenhetene i friomsorgen. Dette medfører at tilsammen 30 enheter rapporterer direkte til departementet. Kriminalomsorgens utdanningssenter og Kriminalomsorgens IT-tjeneste vil ikke bli berørt av forslaget om ny organisasjonsstruktur.

Departementet foreslår at man oppretter seks regioner bestående at de anstaltene og friomsorgskontorene som ligger innenfor regionens grenser med en felles regionsledelse. Den nye linjeorganisasjonen vil dermed bestå av følgende tre nivåer:

• Sentralt nivå (Justisdepartementet/Fengselsstyret)

• Regionalt nivå (nytt)

• Lokalt nivå (det enkelte fengsel eller friomsorgskontor)

Begrunnelsen for forslaget er at man ønsker å skape en hensiktsmessig og effektiv organisasjons- og etatsstruktur som gir et godt grunnlag for fullbyrding av straff, en tidsmessig etatsstyring og -ledelse og rasjonelle administrative ordninger.

Fengselsvesenet og friomsorgen har samme mål og felles klientgruppe. Det tradisjonelle skillet mellom frihetsberøvende og frihetsbegrensende straffer er allerede i dagens situasjon vanskelig å opprettholde. Det er riktigere å snakke om ulike grader av frihetsbegrensninger. Samfunnstjenesten, promilleprogrammene, eventuelle nye fullbyrdingsformer, forslaget om straffullbyrding utenfor anstalt og tilsyn med prøveløslatte forutsetter et fleksibelt og helhetlig fullbyrdingssystem med en felles regional ledelse som i tillegg kan sikre en enhetlig praksis. Det nye regionale leddet vil gjøre det mulig å desentralisere beslutningsmyndighet fra sentralt nivå, slik at den regionale ledelsen får økt handlefrihet under gjennomføringen av de sentralt fastsatte mål og rammer. En regional ledelse er nødvendig for at det samarbeidet som allerede eksisterer med tjenesteytende myndigheter og forvaltningsorganer skal fungere best mulig og kunne utvikles videre. Opprettelsen av et regionalt ledd setter departementet bedre i stand til å utøve sine primære funksjoner.

Regionalledelsen skal ha en bred administrativ og klientfaglig sammensetning og kompetanse. I tillegg til det faglige drifts- og utviklingsansvaret for straffegjennomføringen vil de regionale leddene bli tillagt viktige administrative fellesoppgaver innenfor områder som økonomistyring, regnskap, personalspørsmål, bygningsforvaltning og oppfølging av informasjonsteknologi. Regionens ledelse og administrasjon skal fortrinnsvis etableres fysisk adskilt fra fengselsvesen og friomsorg. Departementet vil komme tilbake med forslag om lovendringer som gjør det mulig å legge flere førstegangsavgjørelser i enkeltsaker til de enkelte anstaltene og friomsorgskontorene slik at klagesakene går til det regionale leddet. I tillegg vil departementet foreslå at de avgjørelser som i dag treffes av Fengselsstyret som førsteinstans legges til de regionale leddene med Fengselsstyret som klageorgan.

Den skisserte organisasjonsformen medfører inntil videre ingen endringer i den sentrale ledelsen. En klarere grensedragning mellom departementsavdelingens og Fengselsstyrets kompetanse som direktorat er mulig innenfor dagens ordning.

Bekjempelse av kriminalitet er et samfunnsansvar og forutsetter medvirkning fra ulike forvaltningsnivåer og -sektorer. Lovgivningen bygger på at landets innbyggere har samme rett til tjenester og tilbud, de samme forpliktelser og det samme ansvar. Domfelte mister ikke sine ordinære rettigheter og plikter under soningen, selv om praktiske og sikkerhetsmessige begrensninger gjør seg gjeldende. Frihetsbegrensningen kan føre til at de straffedømte ikke får tilgang til forvaltningens ordinære tjenester og tilbud, og det må derfor legges til rette for at forvaltningsorganene kan yte sine lovbestemte tjenester til kriminalomsorgens klientell. Denne måten å organisere forvaltningssamarbeidet på blir kalt importmodellen.

I dag har fengselsvesenet selv ansvaret for arbeidsdriften i fengselet. Arbeidsmarkedsetaten har ansvaret for arbeidsformidling, kvalifisering og attføring av tidligere innsatte i forhold til det ordinære arbeidsmarked. Sosial- og helsedepartementet har ansvaret for helsetjenester og det overordnede ansvaret for sosiallovgivningen. Tjenester og tiltak etter lov om sosiale tjenester påhviler i hovedsak kommunene. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har det sentrale faglige og økonomiske ansvaret for undervisningen. Ansvaret for de religiøse tjenestene påhviler Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet.

Erfaringen tilsier at de myndighetene som har hjemmelsgrunnlag, ressurser og kompetanse yter de beste tjenestene på sitt forvaltningsområde. Det er en utfordring for kriminalomsorgen å sørge for at domfelte i økt grad kan benytte seg av forvaltningstjenestene der de er ordinært tilgjengelige. Det er av sentral betydning at dette skjer innenfor en sikkerhetsmessig forsvarlig ramme og at fengselsreglementet tilpasses dette. Gjennom denne samarbeidsmodellen knyttes det kontakt mellom domfelte og instanser vedkommende senere skal forholde seg til. Denne ordningen forutsetter et løpende samarbeid på tvers av forvaltningsområdene, hvor departementene vil trekke opp strategiske hovedlinjer og foreta nødvendig koordinering av regelverket.

Som en supplerende ordning kan det iblant være nødvendig å kjøpe tjenester fra aktuelle myndigheter eller andre som har relevante tilbud.

1.8 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget om ny organisasjonsstruktur vil ikke medføre vesentlige økonomiske konsekvenser utover kostnader til lokalisering av regionene. En videreutvikling av forvaltningssamarbeidet i forbindelse med tjenesteyting fra myndigheter utenfor kriminalomsorgen innebærer ingen endring av fagdepartementenes kontroll over egne budsjettrammer, men forutsetter et nært samarbeid mellom departementene i den løpende budsjettprosessen.

Departementet ønsker å komme tilbake til mer presise beregninger av de økonomiske konsekvensene av et økt kapasitetsbehov i de årlige budsjettforslagene.

Forslaget om å opprette sikkerhetsavdelinger vil kreve investeringer i utstyr og en høyere bemanning når de er operative. Etablering av ressursavdelinger vil kreve noe økning i arealer, en høyere bemanning og muligens også utgifter til ombygging. Forslagene om utvikling av programvirksomheten fører til et behov for økt bemanning og midler til evaluering. En tettere oppfølging i friomsorgen forsterker behovet for bemanningsøkning.