7 Kriminalomsorgens organisatoriske struktur

7.1 Innledning

Kapittelet gir en beskrivelse av dagens kriminalomsorgsstruktur og drøfter hvordan den fremtidige organiseringen bør være for å oppnå progresjon, systematikk og sammenheng i straffullbyrdelsen, etablere effektive administrative ordninger og delegere og desentralisere beslutningsmyndighet som i dag ligger på sentralt hold. Det fremlegges forslag til ny organisering av kriminalomsorgen.

7.2 Dagens struktur

7.2.1 Ledelsesnivåene

Kriminalomsorgen har ved dagens ordning to nivåer for ledelse og administrasjon: Den sentrale ledelsen i Kriminalomsorgsavdelingen/Fengselsstyret og den distriktsvise og lokale ledelsen som utøves av fengselsdirektøren ved sentralanstaltene og fengselsdistriktene eller kontorsjefen ved fylkesenhetene for kriminalomsorg i frihet. Selvstendig avgjørelsesmyndighet er tillagt disse to nivåene, men gjennom delegering kan enkelte saker bli behandlet ved både lokalanstalt, fengselsdistrikt og Fengselsstyret.

7.2.2 Kriminalomsorg i anstalt

Fengselsvesenet er organisert med 43 separate driftsenheter med i alt 2 899 fengselsplasser fordelt på fem sentralanstalter/landsfengsler og fire distrikter. Sentralanstaltene ledes av en egen direktør og inngår i dag ikke i distriktene. Se figur 7.2 Organisasjonsstruktur.

Anstaltstørrelsen varierer fra 363 til 9 plasser, og anstaltene er delt inn i landsfengsler, kretsfengsler og hjelpefengsler. Kostnadene for en soningsplass varierer fra kr 420,– pr. døgn i en åpen anstalt til kr 1 530,– pr. døgn i en lukket anstalt.

7.2.3 Kriminalomsorg i frihet

Friomsorgen er organisert fylkesvis med ett hovedkontor i hvert fylke, med unntak av Oslo hvor det er tre. Flere av hovedkontorene har opprettet underkontorer, i alt er det 25 underkontorer. Det er ett hybelhus i fire av fylkene. Se figur 7.3 Organisasjonsstruktur.

7.3 Drøftelse

7.3.1 Innledning

En organisasjon er et virkemiddel for å nå mål og få gjennomført oppgaver. Det finnes ingen standardsvar på hva som er den beste måten å organisere en virksomhet på. Organisasjonsstrukturer vil kunne variere over tid på grunn av endringer i virksomhetsområdet, ressurssituasjonen og de styringsmessige rammene.

Ved vurderingen av hva som er en hensiktsmessig og effektiv organisasjons- og etatsstruktur for kriminalomsorgen er det først og fremst lagt vekt på hva som gir et best mulig system for fullbyrding av ulike strafferettslige reaksjoner. Rasjonelle og gode administrative ordninger er et nødvendig grunnlag for en tidsmessig etatsstyring og ledelse, og er derfor et viktig mål i seg selv. Fullbyrdingshensyn og behovet for en formåls- og kostnadseffektiv ledelse og administrasjon gir grunnlag for å fremme forslag til ny organisasjon.

7.3.2 Regional ledelse

F engselsvesenet og friomsorgen har felles målgruppe for sin virksomhet: de straffe- og sikringsdømte. Begge etater skal bidra til å bekjempe omfanget av kriminalitet ved å sørge for at den strafferettslige reaksjonen blir gjennomført på tilfredsstillende måte og slik at domfelte under og etter fullbyrdingen er best mulig i stand til å klare seg på egen hånd. Begge etater har som felles ambisjon å bidra til redusert tilbakefall.

Felles funksjoner, felles målgruppe og felles mål peker i retning av én organisasjon.

Departementet er blitt stående ved at etablering av seks regioner er et godt utgangspunkt for den videre utvikling av kriminalomsorgen og en håndterlig størrelse for ledelsen sentralt. En slik løsning gir grunnlag for desentralisering av oppgaver og beslutningsmyndighet og en fleksibel bruk av midler og personell.

Den delegeringen av avgjørelsesmyndighet som har foregått i de senere år, og som departementet nå vil videreføre, er i overensstemmelse med den utviklingen som skjer ellers i forvaltningen. Allerede i Stortingsmelding 31 (1975–76) om Administrativt utviklings- og effektiviseringsarbeide sies det om behovet for desentralisering:

«Det er bred enighet om at sentralforvaltningen bør organiseres slik at avgjørelsesmyndighet og andre oppgaver i større utstrekning blir ført ut av departementene. Tiltakene vil ha som mål – desentralisering og delegering slik at saksbehandling og avgjørelser finner sted nær dem avgjørelsen angår, avlastning av departementene for enkeltsaker slik at de kan bli mer effektive som overordnede politiske og administrative styrings og planleggingsorganer ..........»

I samme stortingsmelding uttalte Regjeringen videre blant annet:

«Regjeringen legger stor vekt på arbeidet med å desentralisere statsforvaltningen. En antar at den suksessive gjennomgåelse som hovedkomiteen foretar av arbeidsfordelingen innenfor de forskjellige departementers saksområde vil vise at det foreligger betydelige desentraliseringsmuligheter som bør utnyttes.»

Videre heter det i daværende Arbeids- og administrasjonsdepartementets retningslinjer for styring og oppfølging av underliggende etater av mai 1995 blant annet følgende:

«Departementet bør delegere myndighet, fullmakter m.m. til underliggende etater.

Arbeidsdelingen mellom departementet og etat tilsier at departementet, avhengig av etatens faglige kompetanse og så langt det er politisk forsvarlig, bør delegere ansvar for å behandle enkeltsaker, utøve myndighet og utføre forvaltningsoppgaver til etaten. Dette bør være et grunnleggende prinsipp i styringen, og krever at forholdene legges til rette for at etatene kan utføre pålagte oppgaver på en hensiktsmessig og effektiv måte.»

Kriminalomsorgens utdanningssenter og Kriminalomsorgens IT-tjeneste berøres ikke av den foreslåtte regionalisering.

7.3.2.1 Fullbyrding

Det tradisjonelle skillet mellom frihetsberøvende straffer (fengselsvesenet) og frihetsbegrensende reaksjoner (friomsorgen) er allerede i dagens situasjon vanskelig å opprettholde. Det er riktigere å tale om ulike grader av frihetsbegrensninger, fra det strengt lukkede regimet med lite fellesskap og få eller ingen permisjoner, til den betingede dom med tilsyn, hvor friheten bare begrenses av fremmøteplikt og andre regulerende vilkår. Det fremtidige soningsforløpet skal i sterkere grad enn i dag basere seg på at den enkelte skal kunne sone på alle frihetsbegrensende nivåer, alt etter vedkommendes situasjon og progresjon. Endringer i soningssituasjonen kan være skjerpende eller mindre inngripende. En slik ordning kan best ivaretas ved felles regional ledelse.

Samfunnstjenesten, promilleprogrammene og eventuelle nye reaksjonsformer som tilsyn med elektronisk kontroll og tilsynsprogram forutsetter også et samvirke for å oppnå en koordinert, fleksibel og helhetlig fullbyrding. Felles praksis ved brudd, gjeninnsettelse, ny progresjon og løslatelse gir de domfelte en sammenhengende fullbyrding med høy grad av systematikk og forutsigbarhet.

Videre skal ledelsen forestå utviklingen av framtidsplaner og programmer, og bistå de lokale enhetene ved gjennomføringen av soningen. Det er av betydning at den faglige utviklingen innen fengselsvesenet og friomsorgen foregår i samme tempo og følger de samme verdier, mål og virkemidler. Den høye sosial- og klientfaglige kompetansen som forutsettes lagt til regionene innebærer økte muligheter for veiledning og støtte vis á vis den enkelte anstalt og det enkelte friomsorgskontor både i generelle spørsmål og enkeltsaker.

For at det nye fullbyrdingssystemet skal virke etter sin hensikt, må det være en balanse mellom åpne og lukkede fengselsplasser. Dagens skjeve fordeling mellom distriktene og mellom sentralanstaltene, vil til dels kunne bøtes på ved å endre den geografiske inndelingen og ved å innlemme landsfengslene i regionordningen. Det vil gi regionsledelsen større autonomi ved plasseringen av innsatte, og man vil i større omfang unngå dagens tungvinte administrative rutiner ved overføring av innsatte mellom sentralanstalter og distrikter.

Erfaringer fra dagens driftssituasjon i kriminalomsorgen tilsier at fleksibel bruk av ulike virkemidler skjer mest målrettet og administrativt enklest der hvor virkemidlene ligger innenfor samme administrative område. Det er eksempelvis slik at de fengslene som i dag har avdelinger med ulike regimer best klarer å etablere en organisasjonskultur som tenker i målrettet bruk av ulike ressurser i forhold til den enkelte straffedømte. I slike situasjoner synes også sikkerhetsvurderingene best ivaretatt, blant annet ved at tilbakeføring til strengere soningsform ved brudd skjer raskere og mer konsekvent. I det øyeblikket bruk av soningstilbud skal skje på tvers av etablerte administrative beslutningsgrenser blir systemet mer tungrodd og langsomt.

Hensynene til fullbyrdingen kan oppsummeres slik:

Etatene har samme målgruppe: de straffe- og sikringsdømte. Målsettingen er felles: De skal sørge for fullbyrding av straffen uten svikt og bidra til å motvirke tilbakefall. Ved bruk av ulike kontroll- og sikkerhetsnivåer skal etatene sørge for en individuelt tilpasset gjennomføring av soningen. Etablering, gjennomføring og evaluering av framtidsplaner og programmer kan raskest og lettest skje ved at etatene samordnes på regionplan. Nærhet til klientellet, oversikt over regionens tilbud og økt faglig veiledning og støtte til lokalt nivå, er viktige elementer for å bygge en bedre kriminalomsorg. Felles regional ledelse med færre enheter vil i høyere grad kunne sikre likebehandling og ensartet praksis, slik at domfelte er i stand til å forutberegne sin rettsstilling.

7.3.2.2 Ledelse og administrasjon

Felles regional ledelse for kriminalomsorgen vil ha som en sentral oppgave å sørge for at departementets politikk og retningslinjer blir fulgt opp på lokalt nivå.

En endret organisasjonsstruktur vil åpne adgang til å desentralisere deler av den beslutningsmyndighet som nå ligger i departementet eller Fengselstyret. Dette er et selvstendig mål for Regjeringen. Det vises til nærmere redegjørelse under punkt 7.7 Samtidig gir en slik endring bedre kompetanse og handlefrihet til de regionale ledelser.

Regionalt vil det kunne oppnås administrative og ledelsesmessige gevinster. Man oppnår således at beslutninger tas nærmere den daglige virksomheten og de personene saken gjelder. Planlegging, styring av og tilsyn med den operative driften er forutsetningsvis tenkt lagt til regionledelsen. Det vil kunne bidra til økt støtte og bistand til lokale myndigheter, blant annet fordi det geografiske området vil være håndterlig og oversiktlig. Nærheten til og kunnskapen om anstaltene, friomsorgskontorene og hybelhusene innen regionen øker muligheten for alle parter til å fremme sine synspunkter. På den måten vil grunnlaget for de beslutningene som treffes være best mulig.

Det er lagt vekt på at friomsorgens enheter gjennomgående er for små til å kunne opparbeide en fullt ut tilfredsstillende økonomi- og personalforvaltning. Et høyt antall saker av ulik type og kompleksitet på regionalt nivå vil gi bred erfaring og sikkert skjønn og derved et godt beslutningsgrunnlag.

Regionene vil bli tillagt ansvaret for å samordne budsjettene for sine driftsenheter og sørge for en best mulig utnyttelse av de totale ressursene både økonomisk og personalmessig. De vil ha det overordnede ansvaret for at samarbeidet med andre myndigheter og forvaltningsorganer følges opp og utvides og vil ivareta forhandlinger og avtaler med importetatene i den grad dette ikke foregår lokalt. En rekke andre saker som vedrører budsjett, personalspørsmål og eiendomssaker vil naturlig høre til regionene.

Hensynet til en bedre ledelse og styring av underliggende virksomheter veier tungt ved vurderingen av en sammenslåing av fengselsvesenet og friomsorgen på regionalt nivå. I dagens situasjon, med ni lokale toppledere i fengselsvesenet og 21 i friomsorgen, er det knapt mulig å utvikle en fullgod kommunikasjon og styringsdialog mellom departementet og ytre etater. Det bør tilstrebes en organisasjonsstruktur som setter departementet bedre i stand til å utøve sine primære funksjoner i tilknytning til rammer, mål og strategier, og til å påse at etatenes arbeid følger politisk fastsatte mål. Departementet skal sørge for den overordnede, langsiktige strategi og klargjøre mål, prioriteringer, resultatkrav og rammer for virksomheten. Utviklingen av systemer for måling av resultater og tilbakemelding av de data departementet trenger i forbindelse med langsiktige planer, den årlige budsjettproposisjonen, endringer i reglementet og instruks og fordelingsbrev skal fortsette.

Kort uttrykt er det departementets oppfatning at en effektiv styring av ytre etat fra den sentrale ledelses side fungerer best når den sentrale ledelse har relativt få enheter å forholde seg til.

Konkluderende vil fullbyrdingsfaglige, administrative og etatstyringsmessige hensyn etter departementets oppfatning tilsi at tiden er inne til å etablere felles regional ledelse for fengselsvesenet og friomsorgen.

7.4 Forslag til ny linjeorganisasjon

Departementets forslag til ny linjeorganisasjon vil mot dagens to nivåer, omfatte tre:

• Sentralt nivå, bestående av Justisdepartementet og Fengselsstyret

• Regionalt nivå

• Lokalt nivå

Det nye etatsnivået, regionene, vil i betydelig grad influere på myndighetsutøvelse, oppgavefordeling og arbeidsform. Etter departementets forslag vil regionaliseringen blant annet få følgende konsekvenser:

Regionadministrasjonene skal såfremt det er mulig, ligge fysisk adskilt fra dagens fengsler og friom­sorgs­enheter. En slik lokalisering markerer at det dreier seg om en ny felles ledelse med ansvar for både fengsler og friomsorgsenheter. Dette vil dessuten gi den nødvendige avstand til den daglige drift i enhetene. Hver region skal ledes av en regiondirektør. Ledelse og stab på regionnivå må ha omfattende kunnskaper om og erfaring fra arbeid i fengsel og friomsorg.

I dag har kriminalomsorgen ulike driftsenheter (fengsler, friomsorgskontor, underkontor og hybelhus) på nærmere hundre steder. Alle driftsenhetene vil bli integrert i regionsordningen. Regionaliseringen i seg selv vil ikke føre til endringer i lokaliseringen.

Friomsorgens kontorer vil bli knyttet til den regionen som omfatter fylket. Underkontorene skal fortsatt være tilknyttet fylkesenheten. Hybelhusene foreslås etablert som selvstendige driftsenheter direkte underlagt regionen.

Dagens betegnelser på ulike fengselskategorier som hjelpe-, krets- og landsfengsler passer ikke inn i den fremtidige strukturen. Betegnelsene er knyttet til dommens lengde som grunnlag for innsetting. En samlet vurdering av en rekke momenter avgjør hvilken anstalt som er best egnet for den enkelte domfelte.

Hver region skal som utgangspunkt ha ansvaret for all straffegjennomføring innen sitt geografiske område. Regionen må derfor ha tilstrekkelig kapasitet til varetekt, fengselsdommer og samfunnsdommer. Av klientfaglige hensyn må regionene også ha tilgang til varierende fullbyrdingsalternativer. Regionene vil ha ansvaret for å utvikle den faglige bredden i driftsenhetene. Det er neppe realistisk at hver region skal være helt selvforsynt, og det vil fortsatt være nødvendig med enkelte overføringer mellom regionene for å gi den enkelte det mest relevante fullbyrdingsopplegg. Eksempler på dette vil være overføring av domfelte med særlige livsvansker og domfelte som vurderes som særlig rømningsfarlige.

Det omfattende samarbeidet med andre forvaltningsmyndigheter om tjenesteyting for kriminalomsorgens klientell som denne meldingen legger opp til, forutsetter en organisasjonsstruktur som legger til rette for og fremmer et slikt forvaltningssamarbeid. Mange sentrale samarbeidsinstanser har fylkesledelse, for eksempel fylkeshelsesjef, utdanningskontor og fylkesarbeidskontor. Regionene bør derfor deles inn slik at de følger fylkesgrensene. Kriminalomsorgsregionene vil omfatte flere fylker, mens samarbeidsinstansene på fylkes- og kommunenivå bare vil ha en koordinerende instans å forholde seg til i kriminalomsorgen.

Regionene kan inndeles som følger:

Region 1: Oslo og Østfold

Region 2: Akershus, Hedmark og Oppland

Region 3: Buskerud, Vestfold og Telemark

Region 4: Vest-Agder, Aust-Agder og Rogaland

Region 5: Hordaland, Sogn og Fjordane og Møre- og Romsdal

Region 6: Sør-Trøndelag, Nord-Trøndelag, Nordland, Troms og Finmark

7.5 Særlig om anstaltstrukturen

De viktigste momentene i arbeidet med å realisere en hensiktsmessig anstaltstruktur er følgende:

* Driftskostnader.

Det er varierende kostnader knyttet til drift av fengslene. De minste anstaltene er gjennomgående dyrere i drift enn større enheter, blant annet på grunn av den minimumsbemanning som er nødvendig for å få etablert turnusordninger. Gamle bygninger med stort vedlikeholdsbehov fordyrer driften og begrenser mulighetene for rasjonell bruk av bemanningen både med hensyn til sikkerhet og faglig innhold.

* Ulike sikkerhetsnivå.

Ingen bør sone under strengere forhold enn sikkerhets- og kontrollmessig nødvendig. Ved mer målrettet straffegjennomføring er det et virkemiddel å sluse de domfelte ut til mer åpne og ansvarskrevende soningsformer.

Hver region bør ha god balanse mellom lukkede og åpne plasser. For å imøtegå særskilte sikkerhetstrusler bør det i hver kriminalomsorgsregion være anstalter med avdelinger som på kort tid kan endre regime til et ekstra høyt sikkerhetsnivå. Så langt det er praktisk mulig bør også hver enkelt anstalt ha ulike sikkerhetsnivåer innenfor eget område. Erfaring viser at målrettet bruk av soningsalternativene skjer best i slike anstalter. Kapasitetsutvidelser bør skje ved etablering av åpne avdelinger i tilknytning til eksisterende lukkede anstalter.

* Anstaltstørrelse i forhold til faglige utfordringer.

Et sterkere fokus på tiltak som kan bidra til å redusere tilbakefallet forutsetter at anstaltene kan utvikle et fagmiljø med varierende tiltaksmeny og bred kompetanse. Mangfoldet i fangebefolkningen forutsetter et mangfold av tiltak. Det forutsetter også at bemanningen er tilstrekkelig stor til å dekke mer enn de driftsmessige basisoppgavene. Anstaltene må være av en viss størrelse for å gi tilfredsstillende handlingsrom og fagmiljø.

7.6 De administrative nivåers oppgaver

Sentralt nivå har, og skal i den fremtidige organisasjonen, ha oppgaver som knytter seg til funksjonene som

• sekretariat for politisk ledelse

• forvaltningsorgan

• etatsledelse for fengselsvesenet, friomsorgen, Kriminalomsorgens utdanningssenter (KRUS) og Kriminalomsorgens IT-tjeneste (KITT).

I forholdet til regionledelsen skal sentralledelsen sørge for

• utforming av mål, policy, prioriteringer, reglement og retningslinjer forsåvidt gjelder

• fullbyrdingsforhold og behandling av domfelte

• budsjett og regnskap

• personalforvaltning

• utdanningsspørsmål

• informasjon, statistikk og styringsdata

• strategisk planlegging og langsiktige utviklingstiltak

• generell styring, instruksjon, kontroll og oppfølging

• resultatmåling

• fordeling av ressurser

• hovedstrategi for IT-utbyggingen

• behandling av klagesaker

• behandling av benådningssaker.

Regionalt nivå vil etter forslaget ha blant sine viktigste oppgaver å

• sørge for at de strategiene og instruksjonene som kommer fra sentralt hold blir tatt til følge innenfor regionens område

• påse at straffen fullbyrdes etter forutsetningene

• dekke virksomhetslederansvaret etter økonomireglementet og hovedavtalen

• bidra til utforming av strategier og policy

• melde tilbake til sentralledelsen om resultater, utvikling og problemer

• utforme, iverksette og følge opp klientrelaterte planer og programmer

• initiere og opprettholde et kontinuerlig samarbeid med «importetatene»

• fordele ressursene innen regionen, delegere budsjettansvar for gjennomføring av løpende forbruk og føre kontroll med disponeringen

• lede og føre tilsyn med personalforvaltningen

• bistå med veiledning og støtte i sammensatte og vanskelige saker

• yte bistand i juridiske spørsmål

• treffe avgjørelser i klientsaker i første instans

• virke som klageorgan for vedtak fattet på lokalt nivå

• bidra til kompetanseutvikling og etterutdanning av personalet

• evaluere prosjekter og andre tiltak fortløpende

• utvikle samarbeidet med det øvrige strafferettsapparatet

• ha oppfølgingsansvar for IT i regionen

• ha forvaltningsansvar for bygningsmassen og leieavtaler.

Lokalt nivå skal

• i samvirke med regionene planlegge, etablere og gjennomføre klientrelaterte planer og programmer

• sørge for en betryggende, egnet og effektiv fullbyrding av den strafferettslige reaksjonen

• primært vektlegge den operasjonelle delen av klientarbeidet

• stå for den daglige økonomistyringen innenfor delegert budsjettansvar

• ha ansvaret for lokal personalforvaltning

• søke bistand fra regional myndighet i sammensatte og vanskelige saker

• i samarbeid med regionledelsen utforme budsjettforslag, utviklingstiltak og evalueringsformer

• utvikle samarbeidet med strafferettspleiens instanser

• treffe avgjørelser i klientsaker i første instans.

7.7 Saksbehandlingen

7.7.1 Innledning

Avsnittet gir en fremstilling av funksjoner som etter dagens ordning er tillagt Justisdepartementet/Fengselsstyret, fengselsdirektørene, anstaltene og friomsorgskontorene. Det foreslås at flere førstegangsavgjørelser i enkeltsaker legges til anstaltene og friomsorgskontorene og klagesaker til regionalt nivå. Førstegangsavgjørelser som i dag treffes av Justisdepartementet/Fengselsstyret foreslås delegert til regionalt nivå så langt det er forsvarlig innenfor en rettssikkerhetsmessig ramme.

7.7.1.1 Dagens ordning

Fengselsloven § 1 annet ledd bestemmer at Fengselsstyret skal treffe de avgjørelsene som er omhandlet i loven. Ifølge fengselsloven § 1 annet ledd annet punktum kan imidlertid Fengselsstyret overlate til bestyrer av anstalt i fengselsvesenet å treffe slike avgjørelser. Det er i loven gjort unntak for enkelte avgjørelser som må treffes av Fengselsstyret selv. Dette gjelder av­gjør­elser etter § 16 tredje ledd annet punktum vedrørende anbringelse i enerom utover ett år, § 26 nr. 5 om refselse med tillegg i straffetiden, § 35 annet ledd, som gjelder løslatelse på prøve ved 2/3 straffetid når domfelte ikke lenger er fengslet, § 36 om løslatelse på prøve ved 1/2 straffetid og § 40, annet ledd annet punktum om prøveløslatelse fra reststraff.

Med hjemmel i fengselsloven § 1 annet ledd annet punktum har Fengselsstyret overlatt avgjørelsen i en rekke spørsmål til fengselsdirektørene. Om dette heter det i fengselsreglementet § 11 at Fengselsstyrets beslutningsmyndighet er overlatt til direktørene i det omfanget som fremgår av reglementet, instruks og av særlige bestemmelser ellers. Avgjørelser i en del saker er ikke delegert til fengselsdirektørene. Det gjelder bl.a. spørsmål om soningsavbrudd når den innsatte utholder straff av fengsel i mer enn 3 år eller når innsatte er idømt sikring eller utholder straff for en alvorlig forbrytelse, vedtak om første ordinære permisjon i tilsvarende tilfelle og fremstilling til fellesaktiviteter utenfor anstalten når den innsatte ikke har ordinær permisjonsklarering. Videre må søknader om frigang forelegges Fengselsstyret når det er mer enn 1 år (eventuelt 2 år dersom det dreier seg om frigang til undervisning) til den innsatte oppnår 2/3 straffetid, og direktøren mener at frigang bør innvilges.

Fengselsreglementet § 12.1 annet ledd bestemmer at avgjørelser etter fengselsreglementet skal treffes av direktøren hvis de ikke uttrykkelig er lagt til annen myndighet utenfor anstalten eller til annen tjenestemann ved anstalten. Det er etter dette overlatt til fengseldirektøren å treffe vedtak om bl.a. ileggelse av refselse (med unntak av refselse som innebærer tillegg i straffetiden), ileggelse av disiplinærforføyninger som ikke er refselser, avbrudd i frihetsberøvelsen når den innsatte ikke utholder straff av fengsel i mer enn 3 år, tilståelse av velferds- eller ordinære permisjoner med inntil 18 døgn i året eller 30 døgn for innsatte som soner på kontrakt, overføring til annet fengsel og innsettelse i eller overføring til åpen anstalt i visse tilfelle. Reglementet gir imidlertid direktøren adgang til å overlate til tjenestemann ved anstalten å treffe avgjørelse når dette er naturlig eller hensiktsmessig. Reglementet bestemmer at enkelte avgjørelser må treffes av fengselsdirektøren selv, således beslutninger om ileggelse av refselse, inndragning av gjenstander som er innsmuglet eller forsøkt innsmuglet i anstalten og innvilgelse av søknader om frigang i inntil ett eller to år dersom det dreier seg om frigang til undervisning. I de tilfelle hvor fengselsdirektøren har delegert sin myndighet, skal han holde seg underrettet om de beslutninger som blir truffet, jf. fengselsreglementet § 12.1 tredje ledd.

Ifølge fengselsloven § 1 a syvende ledd er Fengselsstyret klageinstans når avgjørelsen er truffet av fengselsdirektøren. Dette gjelder også klager over vedtak som etter delegering er truffet av tjenestemann ved anstalten. Avgjørelser hvor Fengselstyret er første instans kan klages inn for Kongen.

Fengselsstyret behandler også saker etter lov om fullbyrding av nordiske straffedommer §§ 12–15 som gjelder overføring av tilsyn og andre relevante særvilkår ved prøveløslatelser for nordiske borgere.

Justisdepartementet er, i tråd med forvaltningsloven, klageinstans for samtlige enkeltvedtak som fattes i friomsorgen. I praksis dreier dette seg bare om klage over suspensjon av samfunnstjeneste. I fremtiden kan det imidlertid tenkes at det også kommer inn klager over andre av friomsorgens enkeltvedtak i forbindelse med samfunnstjeneste og tilsynsprogram.

Direktørene for fengselsdistriktene og sentralanstaltene er ansvarlige for enhetens økonomi og regnskapsførsel. Krets- og hjelpefengslene i de ulike distriktene rapporterer til distriktsadministrasjonen, som igjen rapporterer til departementet.

I friomsorgen er kontorsjefene i fylkesenhetene ansvarlige for enhetens økonomi og regnskapsførsel. I de fylkesenhetene som har underkontor og hybelhus rapporterer disse til fylkesenhetens hovedkontor som igjen rapporterer til departementet.

Departementet har på økonomi- og regnskapsområdet delegert beslutningsmyndighet til fengselsdirektørene og kontorsjefene i de fleste saker som kan delegeres i henhold til regelverket.

Tilsetting av tjenestemenn er i hovedsak delegert til de lokale tilsettingsrådene. Det betyr at disiplinærsaker når det gjelder tjenestemenn blir behandlet i de lokale tilsettingsrådene i førsteinstans. Imidlertid går eventuelle klagesaker til departementet som klageinstans. Departementet er også klageinstans i saker etter tjenestemannsloven §§ 5 nr. 3 og 18 nr. 2. Avgjørelser ved turnusbrudd og andre drøftingsbrudd og tvister vedrørende forhandlingssaker, samt avslag på permisjoner for tillitsvalgte etter hovedavtalen behandles i dag av departementet.

7.7.1.2 Drøftelse

Fangesaker

Til tross for den betydelige delegering av myndighet som allerede har funnet sted, består en vesentlig del av Fengselsstyrets arbeid i dag av behandling av løpende enkeltsaker. Det dreier seg om ca. 6 000 saker i året.

Justisdepartementet vil i forbindelse med eventuell opprettelse av tre-nivå-strukturen foreslå en videreføring av delegeringsordningen og at selvstendige avgjørelser legges til et lavere nivå. De avgjørelsene som i dag treffes av Fengselsstyret foreslås lagt til det regionale nivå. Dette gjelder både avgjørelser som etter fengselsloven § 1 i dag må treffes av Fengselsstyret selv og avgjørelser hvor Fengselsstyrets mulighet for delegering ikke er benyttet. Flere avgjørelser vedrørende permisjoner, soningsavbrudd og frigang vil etter dette bli lagt til fengselsdirektørene. Det samme gjelder klarering av fremstillinger for fellesaktiviteter fra åpne anstalter og korttidsutganger før permisjon. Avgjørelser som i dag treffes av fengselsdirektøren foreslås lagt til den enkelte anstalt med regiondirektøren som klageinstans. Regionene vil også bli klageorgan for enkeltvedtak fattet av det enkelte friomsorgskontor. Klage over vedtak truffet på regionalt nivå vil gå til Fengselsstyret som tidligere. Ordningen vil kreve endringer av blant annet fengselslov og fengselsreglement. Det må trolig også en lovendring til for å kunne overføre saker etter §§ 12–15 i lov om fullbyrding av nordiske straffedommer til et regionalt ledd.

For en utvidet delegering taler den soningsformen som foreslås i meldingen og som skal bestå av utslusing av innsatte fra restriktive og lukkede regimer til mer åpne og ansvarskrevende fullbyrdingsformer. Det skal utarbeides planer for en utvikling som øker domfeltes sosiale kompetanse, blant annet kompetansen til å mestre hverdagens utfordringer, hjelp til å kontrollere et misbruk, sosial trening, kunnskap om familie, samliv og seksualitet, evne til å omgås andre på en fleksibel måte og til å etablere nye relasjoner. For at den soningsformen som foreslås i meldingen skal fungere etter sin hensikt, forutsettes det en større grad av nærhet mellom beslutningstakeren og den beslutningen gjelder. Av hensyn til en smidig gjennomføring av den nye soningsformen bør derfor avgjørelsen i en rekke sentrale spørsmål treffes på anstalt- eller regionnivå.

For en utvidet overføring av myndighet til regionene og lokalinstansene taler også hensynet til en effektiv straffullbyrdelse. Avgjørelsen blir tatt nærmere de som forbereder sakene og som regel har best kjennskap til de avgjørelser som skal fattes og lettest kan innhente supplerende opplysninger når det er påkrevd. Dette kan føre til en raskere behandling og avgjørelse.

Det er blitt hevdet at fengselsloven i for stor utstrekning overlater til reglementet og de enkelte anstaltene å bestemme hvilke rettigheter og plikter de innsatte skal ha. I mandatet til fengselslovkomitéen (NOU 1988: 37) pekes blant annet på dette.

Når fengselsloven har unntatt visse typer avgjørelser fra delegeringsadgang, må man legge til grunn at disse ble ansett så vesentlige og inngripende at man ikke fant det riktig å legge dem til direktørene. Når det gjelder bestemmelsen i fengselsloven § 26 nr. fem om refselse i form av tillegg i tid har det vært delte meninger om en så alvorlig refselse kan ilegges administrativt uten å komme i strid med forbudet i Grunnloven § 96 mot å straffe uten etter dom. Dette kan tale mot at kompetansen til å ilegge refselse i form av tillegg i tid legges til direktørene. Fengselslovutvalgets flertall foreslår at forlengelse av straffetiden helt utgår som refselse (NOU 1988: 37, s. 244–247). Departementet er enig i dette. Det antas at innføring av den soningsformen som foreslås i meldingen vil føre til at behovet for å ilegge refselser i form av tillegg i tid vil avta idet andre virkemidler kan tas i bruk, særlig adgangen til administrativ tilbakeføring til mer restriktiv soning.

Mot en omfattende delegering taler hensynet til rettssikkerheten, herunder hensynet til å oppnå en ensartet praksis. Hensynet til rettssikkerheten veier tungt fordi det i mange tilfelle dreier seg om inngripende avgjørelser av stor betydning for dem de angår. Faren for forskjellsbehandling mellom regionene kan være til stede, blant annet fordi det på vesentlige saksområder ikke lenger vil være noen sentral klageinstans som kan eliminere faren for rettsulikhet. Det forutsettes imidlertid at regionene skal ha kvalifiserte medarbeidere på samme nivå som departementet og Fengselsstyret har i dag, og at den sentrale ledelsen gjennom styringsdialogen med ytre etat legger særlig vekt på ensartethet i beslutningene. Videre legges det til grunn at regelverket får en mest mulig konkret og konsis form, og at regiondirektøren pålegges å gi regelmessige innberetninger om de ulike avgjørelsene. Fengselsstyrets fremtidige rolle vil i vesentlig utstrekning være veiledning, instruksjon og opplæring for å sikre en ensartet praksis mellom regionene. Fengselstyrets overordnede tilsynsfunksjon kan ikke delegeres til de regionale ledd.

Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med spørsmålet om behovet for lovendringer.

Økonomi- og personalforvaltning

Den foreslåtte regionaliseringen vil øke mulighetene for delegering av saker vedrørende økonomi og regnskapsførsel utover den delegering som allerede har funnet sted.

På personalforvaltningens område antas det hensiktsmessig å legge klagesakene til regionene. Etter forvaltningsloven § 28 kan enkeltvedtak påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse i saken til det forvaltningsorganet (klageinstansen) som er nærmest overordnet det forvaltningsorganet som har truffet vedtaket (underinstansen). Andre organ enn departementet kan således være klageinstans. Etter tjenestemannsloven § 19 nr. en, som omhandler når en tjenestemann i medhold av forvaltningsloven påklager vedtak om oppsigelse, ordensstraff, suspensjon eller avskjed, er klageinstansen vedkommende departement eller den myndigheten som er bestemt ved reglement. Av tjenestemannsloven § 5 nr. tre fremgår det at hvis det i et styre eller tilsettingsråd ikke er enighet om en tilsetting, kan hvert medlem kreve saken avgjort av vedkommende departement eller av det organet som er bestemt i reglement. Videre fremgår det av § 18 nr. to at hvis det i et styre eller råd ikke er flertall for oppsigelse, avskjed eller ordensstraff, kan hvert medlem av mindretallet kreve saken avgjort av vedkommende departement eller den myndighet som er bestemt ved reglement. Det samme gjelder hvor mindretallet ønsker en ilagt ordensstraff skjerpet. Som det fremgår av ovennevnte setter ikke lovverket hindringer for å delegere disse klagesakene til regionsnivå. Det betyr at den enkelte enhet behandler saken i førsteinstans.

Videre foreslås det å delegere de lokale lønnsforhandlingene og forhandlinger på særlig grunnlag etter hovedtariffavtalen pkt. 2.3.4 til regionsnivå. I dag avgjøres tilsetting og avlønning lokalt, mens lønnsforhandlinger om de tjenestemenn som allerede er i systemet foregår sentralt. I og med at det er lagt opp til et differensiert lønnssystem ansees det mer hensiktsmessig å legge lønnsforhandlingene i sin helhet til det nivå hvor man kjenner de lokale forholdene best.

Endelig ønsker man at de avgjørelser som i dag treffes av departementet når det gjelder permisjonsavslag i saker vedrørende ansatte, turnusbrudd, andre drøftingsbrudd og tvister vedrørende forhandlingssaker etter hovedavtalen legges til regionsnivå. Departementet bør likevel være siste tvisteløsningsinstans i forhandlingssakene, men først etter at tvisten er søkt løst på regionalt nivå, eventuelt etter mekling. Endelig avgjørelsesmyndighet i permisjonsavslag og turnusbrudd kan legges til regionsnivå. Avgjørelser som i dag treffes av direktøren foreslås lagt til den enkelte anstalt med regionen som klageinstans.

Etter Hovedavtalen § 18 nr. en skal drøftingssaker behandles på det nivå innenfor virksomheten som har saken til behandling. Bestemmelsen viser i tredje ledd til at saken kan avgjøres av høyere/overordnet myndighet. Etter nr. to skal tvist om oppsetting av arbeidsplaner (turnusbrudd) avgjøres av vedkommende departement eller den myndighet vedkommende arbeidstaker administrativt hører inn under. Dette innebærer en romslig delegeringsadgang. Hovedavtalen § 17 forutsetter at tvister i forhandlingssaker skal kunne bringes inn for departementet. I § 17 fjerde ledd er tvisteløsning i en partssammensatt nemnd utelukket fordi departementet er en del av virksomheten. Da gjenstår bare fagdepartementet som alternativ konfliktløser. Avgjørelsesmyndigheten kan likevel legges til en annen myndighet ved lov eller ved kongelig resolusjon. Det anses lite naturlig at regionen skal være endelig tvisteløser. Saken bør imidlertid behandles der før eventuell avgjørelse i departementet.

En utvidet delegering av myndighet vil være i samsvar med de føringene som er nevnt foran. De sentrale myndighetene vil bli avlastet for løpende enkeltsaker og kan på en mer effektiv måte ivareta funksjonene som etatsleder, forvaltningsorgan og sekretariat for den politiske ledelse. Departementet som etatsstyringsorgan vil få frigjort ressurser til å arbeide med strategisk planlegging, utforming av policy og utviklingsoppgaver. Likeledes vil sentralledelsen kunne ofre større oppmerksomhet til utarbeidelse av utfyllende regelverk, kompetanseplanlegging og overordnet personal- og lønnsplanlegging.

7.7.1.3 Sammenfatning

• Regionledelsen skal ha en bred administrativ og klientfaglig sammensetning og kompetanse, slik at beslutninger kan treffes på høyt kvalifisert nivå.

• Det fremmes forslag til lov- og reglementsendringer som gjør det mulig å legge flere førstegangsavgjørelser i enkeltsaker til de enkelte anstaltene og friomsorgskontorene og klagesaker til det regionale nivået. Førstegangsavgjørelser som i dag treffes i Fengselsstyret foreslås lagt til regionalt nivå.

7.8 Forvaltningssamarbeid – ytelser fra andre myndigheter

7.8.1 Innledning

Bekjempelse av kriminalitet er ikke et eneansvar for etatene i justissektoren, men et samfunnsansvar som forutsetter medvirkning fra ulike forvaltningsnivåer og sektorer. Regjeringen har et overordnet ansvar for å etablere hensiktsmessige ordninger for slikt forvaltningssamarbeid og for å koordinere innsatsen mot kriminalitet.

Lovgivningen bygger på at landets innbyggere har samme rett til tjenester og tilbud, de samme forpliktelser og det samme ansvar. Et grunnleggende prinsipp er at personer som er straffedømt ikke mister sine ordinære rettigheter og plikter som samfunnsborgere under straffegjennomføringen. Dette prinsippet kommer blant annet til uttrykk i Justisdepartementets budsjettproposisjon for 1994–95 (St. prp. nr. 1) hvor det fremgår at det er

«viktig å synliggjøre at samfunnsinstitusjoner som skoleverk, sosialomsorg, helsevesen og arbeidsmarkedsmyndigheter har et medansvar for å yte de tjenester de etter lovgivningen er pålagt».

Justiskomiteen sier i sin budsjettinnstilling for 1994–95 (S. nr. 4):

«Komiteen ser også positivt på det samarbeid som er etablert mellom kriminalomsorgen og andre offentlige sektorer.»

Selv om straffedømte og sikringsdømte ikke er unntatt i lovgivningen, kan frihetsbegrensninger og sikkerhetshensyn føre til at de straffedømte ikke alltid kan få tilgang til forvaltningstjenestene der de normalt er tilgjengelige, for eksempel i det ordinære skoleverket og på sosialkontoret.

Forholdene må derfor legges særskilt til rette for at andre forvaltningsorganer enn kriminalomsorgen skal kunne yte sine lovbestemte tjenester til kriminalomsorgens klientell, og for at domfelte under straffullbyrdingen skal få del i tjenestene.

Med ovennevnte som bakgrunn blir kriminalomsorgen også en arena for forvaltningssamarbeid. Det er viktig å sikre at dette samarbeidet organiseres slik at det gir best mulig utnyttelse av ressursene og best mulig kvalitet i straffegjennomføringen.

Kriminalomsorgen omtaler denne måten å organisere forvaltningssamarbeidet på for «importmodellen».

7.8.2 Dagens organisering

7.8.2.1 Arbeid

Arbeidsdriften i fengselsvesenet organiseres og administreres av fengselsvesenet, og er en naturlig del av det tilbudet som departementet anser bør foreligge ved helkontinuerlig institusjonsdrift. Departementet går inn for at arbeidstilbudet i fengselsvesenet skal søke å gi større grad av yrkeskompetanse for å lette integreringen i det ordinære arbeidslivet.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har etablert en tilskuddsordning som skal sikre at opplæringen av lærlinger tilfredsstiller gjeldende krav. En prioritert gruppe for lærlingeopptak i fengslene er de innsatte. Tilskuddsmidlene benyttes til nødvendig oppgradering av lokaler, innkjøp av materialer, læremidler og teknisk utstyr, og nødvendig kompetansehevning blant tjenestemennene. Justisdepartementet fordeler de tildelte midlene til fengslene på bakgrunn av det behovet som er tilkjennegitt av yrkesopplæringsnemndene.

Innsatte som er i arbeid eller under opplæring som lærlinger under anstaltoppholdet gis dagpenger i en størrelsesorden av 42 til 60 kroner.

7.8.2.2 Arbeidstrening og sysselsetting

Arbeidsmarkedsetaten har ansvar for arbeidsformidling, kvalifisering og attføring i forhold til det ordinære arbeidsmarked. Det fremgår av Lov om tiltak for å fremme sysselsetting, § 1 første ledd bokstav e at arbeidsmarkedsetaten skal «forestå arbeidsformidling med sikte på å skaffe høvelig arbeid og høvelig arbeidshjelp for alle».

I dag følges domfelte opp av arbeidsformidlingen på lik linje med andre ordinære eller yrkeshemmede arbeidssøkere. Dette innebærer at etatens innsats overfor den enkelte tilpasses vedkommendes problemer på arbeidsmarkedet. Domfelte med mer omfattende problemer, enten helsemessige eller sosiale, kan bli vurdert som yrkeshemmede. Enkelte av tiltakene som er særlig rettet inn mot personer med sosiale problemer, kan være spesielt aktuelle for personer som har avsluttet soning. Kriminalomsorgen bør øke samarbeidet med arbeidsmarkedsmyndighetene, næringslivet og arbeidstakerorganisasjonene for å lette mulighetene for en inntreden i det ordinære arbeidsmarkedet etter løslatelsen.

7.8.2.3 Helsetjenester

Det formelle ansvaret for helsetjenester ligger hos Sosial- og helsedepartementet og utgiftsføres på dette departementets budsjett. I 1980 ble det fattet en politisk beslutning om at helsetjenesten til innsatte i fengsel skulle integreres i den ordinære offentlige helsetjenesteog bli styrket i kvantitet og kvalitet. Dette skjedde som ledd i arbeidet med den omfattende primærhelsetjenestere formen. Senere ble det forhandlet fram avtaler mellom staten og kommunene om drift av fengselshelsetjenesten samt mellom staten og fylkeskommunene om styrking av det psykiatriske tilbudet til innsatte i anstalter under fengselsvesenet.

Fra 1988 ble ansvaret for helsetjeneste til fengselsinnsatte overført fra Justisdepartementet til Sosial- og helsedepartementet.

Helsetjenesten til innsatte er nå direkte lovregulert i kommunehelsetjenestelovens § 1–3 nr. 1 bokstav e. Hovedmålet med reformen er å sikre at fengselsinnsatte gis et helsetjenestetilbud likeverdig med det som gis befolkningen forøvrig. Helsetjenesten til innsatte i fengsel er nå en integrert del av den ordinære offentlige helsetjenesten. Kommunene har ansvaret for primærhelsetjenester til innsatte, og fylkeskommunene har ansvaret for spesialiserte helsetjenester, herunder psykisk helsevern og tannhelsetjenester.

Staten overfører øremerkede tilskudd til kommunene til dekning av utgifter til primærhelsetjenesten. Fylkeskommunene mottar også tilskudd fra staten til psykisk helsevern og tannhelsetjenester til innsatte. Tilskuddene er firedoblet de siste 6 årene.

De største anstaltene har fulltids primærhelsetjeneste-team av leger, sykepleiere, fysioterapeuter og psykologer. De mindre anstaltene har deltidsleger og -sykepleiere. Bare en anstalt har en avdeling for somatiske pasienter (10 senger) med heltids sykepleierbemanning.

Innsatte vil om nødvendig bli ledsaget til aktuell helsetjeneste utenfor fengselet, for eksempel til behandling ved poliklinikk eller innleggelse i sykehus.

Den importerte fengselshelsetjenesten beløp seg i 1997 til 61,9 mill. kr.

7.8.2.4 Sosiale ytelser

Sosial- og helsedepartementet har det overordnede ansvaret for oppfølgingen av sosiallovgivningen. Tjenester og tiltak etter lov om sosiale tjenester påhviler i hovedsak kommunen jf. lov om sosiale tjenester § 1 annet ledd hvor det fremgår at

«Lovens bestemmelser om tjenester og tiltak gjelder for alle som oppholder seg i riket».

Etter fengselsloven dekker fengselsvesenet «kost og losji». Fengselsreglementet pålegger fengslene å dekke enkelte andre utgifter, så som toalettartikler, noe undervisningsmateriell, utgifter til reise og kost ved løslatelse og klær til arbeid og fritid.

Kriminalomsorgen formidler kontakt mellom domfelte og sosialkontorene for øvrige ytelser. Kontakten gjelder i første rekke spørsmål i tilknytning til anskaffelse av bolig, oppfølging og behandling av rusproblemer, samt økonomisk stønad ved løslatelsen og til innkjøp av klær med mer under soningen av straffen.

De berørte departementer arbeider med et felles rundskriv om ansvar for sosiale tjenester og økonomisk stønad til innsatte.

7.8.2.5 Undervisningstilbudet

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har det sentrale faglige og økonomiske ansvaret for undervisning innen rammen av den ordinære skolelovgivningen, jf. lov om grunnskole og lov om videregående opplæring § 4 tredje ledd, jf. lov om voksenopplæring og lov om fagopplæring i arbeidslivet. I lov om videregående opplæring slår § 4 tredje ledd uttrykkelig fast at

«Utbyggingen skal også dekke behovet for opplæring i fengsler og sosiale og medisinske institusjoner».

Undervisningen organiseres gjennom filialer av de videregående skoler og foregår i fengsel eller i såkalte oppfølgingsklasser utenfor fengsel. I forbindelse med rammefordeling til det enkelte fylke, gis det en egen bevilgning til fengselsundervisning, inkludert oppfølgingsklasser.

Fengselsundervisningen hadde i 1997 et budsjettnivå på 76,7 mill. kr.

I tillegg til de utgiftene som påløper til øremerket undervisning for innsatte tar enkelte domfelte som er innvilget frigang og mange av de prøveløslatte som er under tilsyn av friomsorgen utdanning ved ordinære undervisningsinstitusjoner i samfunnet.

Justisdepartementet gir dagpenger til de som tar utdanning mens de soner i fengsel. Godtgjøringen tilsvarer det de som er i arbeid under anstaltoppholdet får.

Kartlegging for å fange opp spesielle læringsbehov er en viktig utfordring, og det bør legges økt vekt på at den undervisning som er påbegynt i fengsel skal følges opp av den ordinære skolevirksomheten i samfunnet.

7.8.2.6 Fritidsaktiviteter og fritidstilbud

Fritidsaktiviteter som det er naturlig at anstaltene selv tilbyr, organiseres og tilrettelegges av fritidsledere som er ansatt i kriminalomsorgen. Det er i dag 20 fritidslederstillinger i fengselsvesenet. Det er departementets målsetting at fritidsvirksomheten i større grad skal brukes som en aktiv og integrert del av soningen.

Kulturdepartementet kan yte tilskudd til idrettsformål.

I lov om folkebibliotek § 1 første ledd, slås det fast av

«Folkebibliotekene skal ha til oppgave å fremme opplysning, utdanning og annen kulturell virksomhet gjennom informasjonsformidling og ved å stille bøker og annet egnet materiale gratis til disposisjon for alle som bor i landet».

I § 2 annen ledd heter det:

«Folkebibliotekvirksomheten omfatter også bibliotektjenester for pasienter i sykehus og helseinstitusjoner og andre som har spesielle vansker med å bruke bibliotek.»

Man viser også til Ot.prp. nr. 14 (1985–86) Lov om folkebibliotek, kapittel 4 Statlige oppgaver, der det heter:

«Det statlige ansvar knytter seg først og fremst til arbeidet for at bibliotektilbudet blir mest mulig likeverdig for alle som bor i landet, og til gjennomføring av andre nasjonale bibliotekpolitiske mål. Staten må medvirke til at det gis muligheter for utvikling av nye tjenester og arbeidsmetoder. For de institusjoner som ligger under statlig forvaltning, som visse sykehus og fengslene, er bibliotektilbudet et statlig ansvar.»

Statens bibliotektilsyn utarbeidet i 1992 en plan som tok sikte på full bibliotekdekning i fengslene innen 1999. Budsjettsituasjonen har imidlertid ikke gjort det mulig å oppfylle denne planen. På Kulturdepartementets budsjett for 1998 ble det bevilget kr 3,68 mill. til bibliotektjeneste i fengslene.

Kulturdepartementet ved Riksteateret har fra høsten 1995 påtatt seg visning av mindre teaterforestillinger i fengslene. Virksomheten går i regi av Unge Riks og omfatter normalt to forestillinger pr. år i 16 lands- og kretsfengsler. Riksteateret dekket hoveddelen av kostnadene som en del av sin ordinære prosjektvirksomhet, mens fengselsvesenet betaler en mindre egenandel. Ordningen er under evaluering.

Ved en del fengsler er det også etablert samarbeidsordninger med lokale kulturmyndigheter og idrettskretser. kriminalomsorgen står ellers ansvarlig for gjennomføringen av fritidstilbud til de innsatte.

7.8.2.7 Religiøse tjenester

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet foretar tilsetting av fengselsprester i samarbeid med Justisdepartementet og står ansvarlig for tjenestens faglige innhold. Kriminalomsorgen har i dag 13 1/2 fengselspreststillinger. Fengselsprestene er tilsatt i fengselsvesenet med Justisdepartementet som ansvarlig for avlønning. I tillegg ytes tjenester fra den lokale menigheten til en del fengsler. Videre avholder også andre trossamfunn og livssynsorganisasjoner i en viss utstrekning tilstelninger i fengslene.

7.8.3 Alternativ organisering

7.8.3.1 Selvforsyningsmodellen

En alternativ form for organisering av tjenesteytelser til straffedømte ville være å gjenoppta en «selvforsyningsmodell» hvor kriminalomsorgen selv står ansvarlig for faglig innhold, gjennomføring og finansiering av alle tjenester og tilbud til domfelte under straffegjennomføringen. Kriminalomsorgen måtte etter denne formen for organisering ha egen helsetjeneste og egne skoler m.v. Alle utgiftene til tjenestene ville bli belastet Justisdepartementets budsjett.

7.8.3.2 Tjenestekjøpsmodellen

Et annet alternativ ville være organisering i henhold til en «tjenestekjøpsmodell». Dette ville innebære at kriminalomsorgen definerer det foreliggende behovet for tjenester, og på bakgrunn av dette foretar innkjøp av tjenestene fra aktuelle myndigheter. Utgiftene til tjenestene ville etter denne organiseringsformen utgiftsføres på Justisdepartementets budsjett og føres som inntekter hos samarbeidsetatene.

7.8.4 Fremtidig ordning

Tjenesteytelser til straffedømte under soning i fengsler ble organisert etter «selvforsyningsmodellen» fram til 1970. Erfaringene med den tidligere ordningen er at kriminalomsorgen vanskelig kan yte like gode tjenester som de instansene som er opprettet for formålet og som følgelig har kompetanse og nødvendige ressurser på områdene. I tillegg vil kriminalomsorgen erfaringsmessig ha problemer med rekrutteringen, blant annet fordi man ikke kan tilby faglig stimulerende miljøer eller drive utvikling på aktuelle fagområder. Den tidligere organiseringen etter selvforsyningsmodellen viste dette. Etablering av egne tjenester utenfor de ordningene landets øvrige innbyggere nyter godt av kan vanskeliggjøre reintegreringen av domfelte i samfunnet.

Organisering av tjenester i henhold til tjenestekjøpsmodellen har ikke vært anvendt i utstrakt form i Norge. Denne ordningen ville på samme måte som «selvforsyningsmodellen» kreve et omfattende faglig og administrativt apparat i kriminalomsorgen for å fungere tilfredsstillende. En betydelig ressursinnsats ville være nødvendig for å håndtere faglige og økonomiske vurderinger, definere foreliggende behov og foreta bestillinger og kontroll av leverte tjenester med mere.

Dagens hovedordning synes langt på vei å være tilfredsstillende. For fengselsvesenet innebærer dette «import» av tjenester, det vil si at tilbudet gjøres gjeldende ved at tjenesteyterne er til stede i fengslene når frigangsordninger ikke er et alternativ. Friomsorgens klientell står fritt til å benytte seg av de samme tjenestene, på samme sted, som andre borgere.

En endring av dagens situasjon vil medføre betydelige endringer i lovgivningen og omfattende økonomiske omdisponeringer.

Departementets forslag til organisering legger vekt på følgende hensyn:

7.8.4.1 Politisk og forvaltningsmessig samordning

Departementene vil gjennom sitt fortløpende samarbeide kunne trekke opp strategiske hovedlinjer og planer, samt foreta nødvendig koordinering på lovgivningssiden for å sikre at samfunnets tjenester og tilbud når fram til den domfelte. I budsjettprosessen vil man også kunne oppnå et helhetssyn på ressursbruken i de forskjellige departementene. Dette vil legge premissene for de underordnede forvaltningsorganenes samarbeid på tvers av forvaltningsområdene og bidra til en effektiv budsjettmessig samordning. I den framtidige kriminalomsorgen vil den enkelte region ha det overordnede ansvar for at det regionale samarbeidet med andre myndigheter og forvaltningsorganer følges opp på bakgrunn av sentrale myndigheters retningslinjer eller direktiver, og ivareta forhandlinger og avtaler med importetatene.

7.8.4.2 Lik behandling

Prinsippet om lik behandling, samme rettigheter og like muligheter for alle borgere er av helt sentral betydning. Det har hittil vært bred politisk enighet om at ingen personer eller grupper skal være unntatt i lovverket, heller ikke de som har begått straffbare handlinger. Det følger av dette blant annet at kriminalomsorgen ikke bør utføre oppgaver som etter lovgivningen er lagt til andre myndigheter, som for eksempel sosialetaten, arbeidsformidlingen, skoleverket, trygdeetaten og helsevesenet. Det er likeledes en følge av lovgivningen at det administrative, økonomiske og faglige ansvar ligger hos de respektive myndigheter.

7.8.4.3 Forebygging av ny kriminalitet

Kriminalomsorgens klientell har ofte en rekke ulike og sammensatte problemer i forhold til økonomi, utdanning, arbeid, psykisk helse, med mere. En stor gruppe av klientellet vil kunne falle inn under flere sektorers ansvarsområder.

For at risikoen for fortsatt kriminalitet skal motvirkes optimalt, og domfeltes sosiale og personlige situasjon ikke skal forverres under fullbyrdingen, kreves det en koordinering av forskjellige etaters tilbud, det vil si at de tjenester og tiltak som skal til for å dempe risikoen for tilbakefall må være til stede i tilstrekkelig omfang og ha en tilfredsstillende faglig standard. Samfunnets forventning om at kriminalomsorgen og andre etater skal bidra til å motvirke tilbakefall imøtekommes best ved at klientellet ytes tjenester fra etater og instanser som er særlig opprettet for formålet og som har de hjemler, ressurser og den kompetanse som er nødvendig.

På denne bakgrunn bør kriminalomsorgen fortsatt bygge på importmodellen når det gjelder samarbeid og organisering av generelle ytelser og tjenester, og modellen bør utvikles videre med sikte på å oppnå bedre service overfor kriminalomsorgens klientell. Departementet anser at en organisering i henhold til importmodellen best oppfyller lovgivers intensjoner.

Justisdepartementet går inn for å videreføre de gode erfaringene man har fra utdannings- og helsesektoren til nye områder. Dette må skje i samarbeid med de respektive departementene for å sikre en forsvarlig administrativ og økonomisk fremdrift. Det er betydelige forskjeller mellom de sektorer som skal yte tjenester til kriminalomsorgen, og dette må få konsekvenser for valg av samhandlingsmodeller.

Konkrete utviklingsområder vil i første rekke være sosialtjenesten i fengslene, arbeids- og attføringsetatens ansvar overfor domfelte og sosialomsorgens ansvar for sikringsdømte i frihet. Eksempelvis vil det å la sosialkontorene overta sosialtjenesten i fengslene kreve drøftelser med Sosialdepartementet for å vurdere ressurssituasjonen ved de sosialkontorene som har større fengsler i sin kommune for å finne frem til praktikable løsninger.

For enkelte tjenesteytende etater vil et tilbud til kriminalomsorgens klientell innebære en utvidelse av deres oppgaver innenfor eksisterende legale, faglige og administrative rammer. Det er imidlertid viktig at det personell som disponerer ressursene og har administrativt og faglig ansvar, er forankret i et større fagmiljø utenfor kriminalomsorgen. De er oppdatert på forhold som vedrører deres virkefelt, og vil ha de beste forutsetninger for å vurdere omfang, innhold og ressurstildeling innen sine respektive områder. De respektive etatene må ta stilling til endring av sine prioriteringer i tilknytning til utvidelsen av tilbudet. Dette stiller store krav til samordning og fleksibilitet i den daglige driften.

På enkelte områder kan det imidlertid oppstå situasjoner som resulterer i særskilte unntak fra hovedordningen for dagens organisering. Som eksempel kan nevnes straffullbyrdelse i institusjon i medhold av fengselslovens § 12. Tidligere var det de enkelte kommuner som dekket enkelte utgifter i forbindelse med § 12-oppholdene. I dag er denne andel overtatt av kriminalomsorgen.

En videreutvikling av importmodellen vil ikke innebære noen endring i fagdepartementenes kontroll over egne budsjettrammer og prioriteringer. Det forutsettes imidlertid et samarbeid mellom departementene i budsjettprosessen. Den endelige utformingen av tjenestetilbudenes omfang og innhold vil være det enkelte fagdepartements ansvar.

7.8.5 Særlig om sosialtjenesten i fengsel

I St.prp.nr. 1. (1995–96) har Justisdepartementet redgjort for «Sosialteneste i kriminalomsorga». I Budsjett-innst. S. nr. 4 (1995–96) gir Justiskomitéen uttrykk for at den ser positivt på utviklingen hvor mer praktiske gjøremål utføres av fengselstjenestemennene, og at sosialkonsulentene står for mer rene sosialfaglige oppgaver og rettledning. Komitéen ser frem til en mer prinsipiell drøfting av sosialtjenesten i fengslene.

Det prinsipielle spørsmålet er om tjenester etter sosiallovgivningen skal ytes direkte fra den myndighet som er tillagt denne oppgaven, nemlig sosialkontoret eller om fengselsvesenet skal ha egne tjenestemenn som formidler kontakten og bistår den domfelte.

Dagens sosialkonsulenter har til dels en slik formidlingsfunksjon og dels oppgaver som er knyttet til straffens innhold og gjennomføring. De er særlig beskjeftiget med utviklingen av tiltak og framtidsplaner og spørsmål som knytter seg til overføring etter fengselsloven § 12, frisikring og prøveløslatelse.

Det er Justisdepartementets prinsipielle utgangspunkt at tjenester etter sosiallovgivningen bør ytes av den kommunale sosialomsorg. Det vil sikre at de innsatte får en korrekt behandling og riktig informasjon. Det vil også innebære at ressursene fra sosialomsorgen følger beslutningen. Kriminalomsorgens tjenestemenn har ikke, og kan ikke forventes å ha, full oversikt over hvilke rettigheter innsatte til enhver tid kan gjøre gjeldende. Det er derfor ikke tilfredsstillende at domfelte ikke gis adgang til en direkte kontakt med den etaten som skal behandle søknaden. I samråd med Sosial- og helsedepartementet må det drøftes om innsattes bosteds eller siste, frivillige oppholdskommune bør søke rette sosiale myndighet.

Det er imidlertid nødvendig å fremheve at sosialkonsulentens øvrige arbeidsoppgaver og særskilte kompetanse er av stor betydning for utviklingen av soningsinnholdet. Departementets syn er på denne bakgrunn at importmodellen og det såkalte normaliseringshensynet fortsatt bør gjøres gjeldende forsåvidt gjelder tjenester etter sosiallovgivningen i fengslene.

Spørsmålet om organiseringen av sosiale tjenester i fengslene må imidlertid utredes nærmere for å skaffe klarhet i de økonomiske og administrative konsekvenser for de impliserte instanser.