6 Kriminalomsorgens kapasitetsutfordringer

6.1 Innledning

En forutsetning for en funksjonsdyktig kriminalomsorg er tilstrekkelig kapasitet til å etterkomme straffegjennomføringsbehovet. Samtidig bør det av samfunnsøkonomiske årsaker ikke være stor overkapasitet. Det er en sentral utfordring å finne en tilfredstillende balanse mellom behov og kapasitet. I både fengselsvesenet og friomsorgen må kapasiteten være stor nok til at iverksettelse kan skje raskt.

Friomsorgen må ha tilstrekkelig kapasitet til å gjennomføre den idømte samfunnsstraffen (samfunnstjeneste, betinget dom med promilleprogram og betinget dom med tilsynsprogram/ordinært tilsyn), gjennomføre frisikringsopplegg (inntil forvaringsordningen trer i kraft) og tilsyn som etableres ved prøveløslatelse, samt utføre personundersøkelser og egnethetsvurderinger som rekvireres av påtalemyndigheten eller domstolen.

Fengselsvesenet må ha tilstrekkelig kapasitet til å dekke behovet for avsoning av dommer på ubetinget fengsel, varetektsopphold og avsoning av subsidiær fengselsstraff ved manglende betaling av bøter og brudd under gjennomføringen av samfunnsstraffer. Dessuten skal lukket sikring og forvaring dekkes.

6.2 Dagens situasjon

Medregnet Ringerike kretsfengsel som åpnet 25. februar 1997 med 160 plasser, har fengselsvesenet 2 899 fengselsplasser fordelt på 1 999 lukkede plasser og 900 åpne plasser. Ca. 20 % av plassene benyttes til varetekt. Friomsorgen hadde i 1997 gjennomsnittlig 2 021 straffedømte under tilsyn hver dag, inkludert samfunnstjeneste som utgjorde 335. Fra 1994 til 1997 var det 52 % økning i iverksatte tilsyn med betinget dømte og 60 % økning med prøveløslatte.

Friomsorgen har en kapasitetsgrense på 1 200 samfunnstjenestedommer per år. Det er hittil ikke avsagt så mange dommer noe år. Dersom prøveordningen med promilleprogram knyttet til betinget dom utvides og gjøres permanent, vil det kreve økte ressurser. Det er også grunn til å forvente en økning i ordinære tilsynsoppdrag. Det er departementets oppfatning at friomsorgen ikke kan motta flere oppgaver uten ressurstilførsel i form av stillinger til klientarbeidet.

Fengselsvesenets kapasitet er først og fremst avhengig av antall plasser. Bemanningens størrelse er av betydning for kvaliteten på soningsgjennomføringen. Dersom soningskapasiteten øker, krever det også en økning på bemanningssiden.

Fengselsvesenets kapasitet består av et stort spekter av anstalter med ulikt sikkerhetsnivå og varierende tilbud. Domssoning skjer i både lukkede og åpne anstalter og avdelinger. Det er i hovedsak lukkede plasser som brukes til varetekt. Kriminalomsorgen har ikke egne varetektsfengsler, men balanserer bruken av det totale antall plasser mellom domssoning og varetektsopphold. Egne varetektsfengsler vil være enklere å administrere, men antas å ville føre til dårligere effektivitet og økte kostnader i forhold til en fleksibel bruk av den totale fengselskapasiteten. I tillegg vil tilbudene og aktivitetsmulighetene bli færre i egne varetektsfengsler, jf. drøftelsen i kapittel 4.10 om varetekt.

6.3 Faktorer som påvirker kapasitetsbehovet

En rekke forhold har innflytelse på de beregninger kriminalomsorgen foretar når kapasitetsbehovet vurderes. Mange av disse faktorene er lite forutberegnelige. Det er derfor neppe mulig å operere med sikre prognoser for endringer i straffevolumet. Samtidig viser erfaring at det tar tid både å bygge opp og å redusere kapasiteten. En planleggingshorisont på tre til fem år er på denne bakgrunnen det mest realistiske.

De viktigste faktorene som kan påvirke kapasitetsbehovet er:

Kriminalitetsutviklingen i samfunnet

Utviklingen av kriminaliteten er den faktoren som antas å påvirke kriminalomsorgens fullbyrdingsbehov sterkest.

Ny lovgivning og endrede strafferammer

Lovgivers endringer har betydning for såvel straffeart som straffeutmåling.

Endringer i straffeutmålingspraksis

Domstolenes straffeutmåling i ulike sakstyper kan endre seg over tid.

Polities effektivitet

Effektivt kriminalitetsforebyggende arbeid kan medføre færre straffesaker. Høyere oppklaringsprosent kan derimot føre til flere dommer.

Tempoet i straffesakskjeden

Rask behandling i forutgående ledd kan påvirke kapasitetsbehovet på kortere sikt.

Varetekt

Endret bruk av varetekt vil kunne påvirke behovet for lukkede fengselsplasser. Varetekt gjennomføres først og fremst i lukket fengsel, mens soning kan også skje i åpne anstalter.

6.4 Graden av kapasitetsutnyttelse

Fengselsvesenets kapasitetsutnyttelse har gjennom noen år vært svært høy. Mange lukkede fengsler har i perioder hatt en gjennomsnittlig kapasitetsutnyttelse på over 95 %. I 1997 var kapasitetsutnyttelsen noe lavere.

Erfaring har vist at det ikke er ønskelig med en så høy gjennomsnittlig kapasitetsutnyttelse når etaten skal arbeide for å redusere tilbakefallet blant de domfelte. Videre forutsette en god planlegging og gjennomføring av soningen stabilitet og forutberegnelighet. Eksempelvis bør man unngå å avbryte igangsatte tiltak som skolegang og deltakelse i påvirkningsprogram, fordi plassen må frigjøres til andre innsatte. Da nedbygging av soningskøen var et hovedmål, måtte slike avbrudd og overføringer tidvis gjennomføres. Nå er kapasitetssituasjonen bedre og de faglige tiltakene gis høyere prioritet. Avgjørende er imidlertid at fengselsvesenet er forpliktet til å stille et tilstrekkelig antall varetektsplasser til rådighet for politiet. Politiets behov varierer sterkt. Disse hensynene medfører at fengselsvesenets kapasitet ikke kan utnyttes fullt ut til enhver tid.

6.5 Utviklingstrekk

6.5.1 Varetektsområdet – volumprognoser

Bruken av varetekt har variert over tid. I 1997 krevde varetekt 23,4 % av det totale fengselsplassbehovet. I 1997 utgjorde dette gjennomsnittlig 594 innsatte og gjennomsnittlig sittetid for denne gruppen var 60 dager. Tallene fra 1995 viser at nesten 40 % av vare­tektsoppholdene varte under 30 dager og at 5 % (158) varte over ett år. Se tabell 6.1.

Det er fra påtalemyndigheten gitt uttrykk for et ønske om å bruke varetekt i større utstrekning i tiden fremover. Dersom domstolene aksepterer dette i enkeltsakene, vil totalvolumet antagelig stige noe fra dagens nivå.

Et tilbakevendende problem med varetektskapasiteten har vært store svingninger i behovet. Noe av dette har vært kjente «sesongsvingninger», mens andre har skyldtes store kriminalsaker med et betydelig antall langvarige fengslinger. På grunnlag av tallmaterialet og under henvisning til de faktorer som påvirker kapasitetsbehovet, vil kriminalomsorgen legge til grunn at det vil skje en økt bruk av varetekt, og at dette i de nærmeste årene vil kreve flere lukkede fengselsplasser til det formålet.

6.5.2 Ubetinget fengsel – volumprognoser

Det anmeldes årlig omtrent 400 000 lovbrudd. Av alle anmeldte lovbrudd i løpet av ett år vil rundt fire prosent medføre en ubetinget fengselsreaksjon eller en samfunnstjenestedom.

Kriminalstatistikken viser at det store flertallet av fengselsstraffer er korte. Tre av fire dommer er kortere enn 90 dager. Antallet lange fengselsstraffer viser ingen økende tendens de siste årene.

Den årlige tilveksten i antall fengselsstraffer over tre år har ligget nær 200, og bidrar til en økning i fengselsbelegget. Halvparten av alle innsettelser gjelder fortsatt vinningsrelaterte lovbrudd. Antallet tyverireaksjoner har gått noe ned, samtidig som antallet reaksjoner på annen vinningskriminalitet har økt. Av 5 957 forbrytelsesdommer i 1993 gjaldt 4 % sedelighetsdømte og 15 % voldsdømte. Tilsvarende utgjorde kategorien narkotikadommer 15 %, men beslagla hver fjerde fengselsplass fordi straffeutmålingen lå omtrent 50 % høyere enn gjennomsnittet for alle forbrytelser. Volumet for utmålt fengselsstraff for forbrytelser økte gradvis i perioden 1986–91, for deretter å flate noe ut. Rene ubetingede fengselsreaksjoner for forbrytelser utgjør rundt 40 % av alle ubetingete fengselsstraffer, men krever nærmere 80 % av den samlede fengselskapasiteten, målt i soningsdøgn. Utviklingen innenfor denne gruppen er derfor av stor betydning. Antall rene, ubetingete forbrytelsesreaksjoner har vist en forholdsvis jevn økning fra 1987.

Ubetingete deldommer (forbrytelser) og ubetingete forseelsesdommer utgjør i hovedsak resten av soningsbehovet. Tallene for ubetingete deldommer har lenge vært forholdsvis stabile. I tillegg kommer sikring i anstalt og avsoning av subsidiær frihetsstraff. Tallmessig utgjør forseelsesreaksjonene den største gruppen ubetingete reaksjoner. Forseelsesreaksjonene, hovedsakelig promilledømte, viste en merkbar nedgang i perioden 1988–91, men har deretter tatt seg opp igjen til nivået fra før 1987. I 1995 var antallet ubetingete forseelsesdommer 3 377. Figur 6.1 viser utviklingen når det gjelder ubetingede fengselsdommer i perioden 1987–96. Justisdepartementet gjennomførte i 1991 to utredninger for å belyse det fremtidige kapasitetsbehovet i fengselsvesenet. Utredningene konkluderte med noenlunde det samme kapasitetsbehov i år 2000, nemlig rundt 3 200 fengselsplasser.

Vurderinger av kapasitetsbehovet er en løpende prosess som må ta hensyn til endrede forutsetninger. Departementet har de siste årene gjennomført en beregning av kapasitetsbehovet, hvor antallet reaksjoner på forbrytelser utgjør den viktigste analysefaktoren. Perioden 1987–93 er grunnlaget for beregningen. Det konkluderes med et fengselsplassbehov for forbrytelser på rundt 3 000 fengselsplasser i år 2000. Beregningen er korrigert for forventet 95 % plassutnyttelse som er dagens krav og for innsparing som følge av en mulig økning i antall samfunnstjenestedommer. Anslagene for samfunnstjenesten kan vise seg å være for lave, særlig hvis ordningen forsterkes med individuelt tilrettelagte tilsynsprogrammer. Fengselsplassbehovet for andre grupper innsatte enn forbrytelsesdømte, det vil i hovedsak si forseelsesdømte, bøtesonere og sikringsfanger vil trolig medføre et tilleggsbehov på minst 500 plasser. Benådning vil kunne medføre et mindreforbruk på rundt 60 plasser. Inntil 140 domsinnsatte forventes å sone utenfor anstalt etter fengselsloven § 12, mot 88 i 1997. På sikt vil imidlertid bruken av eksterne opplegg kunne reduseres fordi de faglige tiltakene i kriminalomsorgen vil øke. Det er realistisk å forvente at påvirkningsprogrammene som utvikles innen kriminalomsorgen inneholdsmessig kan bli mer relevante enn det som andre institusjoner har å tilby.

Framskrivningsresultatet viser at man kan forvente rundt 7 000 ubetingete fengselsdommer for forbrytelser i år 2000. Narkotikadommene forventes å øke fra rundt 15 % av reaksjonene til omtrent 20 %. Plassbehovet for denne kategorien vil dermed kunne øke fra en fjerdedel til nesten en tredjedel av alle innsatte for forbrytelser. I år 2000 vil det tilsvare nærmere 1 000 fengselsplasser per dag, inklusive varetektsbehovet. Dommer for enkelte vinningsforbrytelser som bedragerier, underslag og helerier vil øke i antall, mens antall tyveridommer trolig vil stabilisere seg. Antall voldsdommer antas også å øke til over 1 200, mot 908 i 1993. Plassbehovet for denne kategorien vil dermed øke fra rundt 500 til nærmere 700. Det knytter seg imidlertid usikkerhet til ovenstående beregninger.

I denne meldingen legges det opp til en skjerpet reaksjon ved brudd på prøveløslatelsesvilkår og ved gjennomføring av samfunnstjeneste og tilsyn. Det foreslås også å etablere en ordning med adgang til korttidsfengsling i bruddsituasjoner. I tillegg legges det opp til individuelle vurderinger av soning i fengsel ut over 2/3 tid. Beregningene foran er foretatt på grunnlag av en utnyttelsesgrad på 95 % mens det i denne meldingen legges opp til 90 %. Disse elementene vil kunne påvirke behovet for fengselsplasser.

Ovennevnte tilnærming til kapasitetsspørsmålet konkluderer med et samlet fullbyrdingsbehov som omregnet til fengselsplasser utgjør fra rundt 3 100 til 3 300.

I den kriminalpolitiske debatten det siste året har det vært en tendens i retning av tverrpolitisk enighet om heving av straffenivået for enkelte typer lovbrudd. Særlig har kriminalitetstypene vold, sedelighet og omfattende vinning vært i fokus for straffeskjerping. Det har vært fremhevet virkemidler som heving av strafferammene, innføring av minimumsstraffer og domstolstyrt heving av den konkrete straffeutmåling. Riksadvokaten har uttalt at påtalemyndigheten vil fokusere på dette i sine konkrete forslag til straffeutmåling i hver enkelt sak og at man ønsker noen prinsippsaker prøvet for Høyesterett.

Denne kriminalpolitiske enigheten må antas å ville gi konkrete utslag på det straffevolumet som vil bli utmålt i de nærmeste år. Det er selvsagt ikke mulig å forutberegne hva politiske strømninger vil gi av konkrete resultater, men selv relativt beskjedne straffeutmålingsøkninger vil slå ut i form av behov for økt fengselsvolum. Dersom ikke denne antatte straffeutmålingen kompenseres med tiltak på andre områder, f.eks ved økt bruk av samfunnsstraffer for mindre alvorlig kriminalitet, vil plassprognosen ovenfor antagelig måtte justeres opp.

6.5.3 Samfunnsstraffer – volumprognoser

Departementet vil legge forholdene til rette for at samfunnsstraffer skal kunne anvendes i større omfang i framtiden. Det knytter seg imidlertid usikkerhet til hvor stor andel av straffesakene som vil avgjøres med nåværende og nye frihetsbegrensende straffereaksjoner. Det er grunn til å tro at omfanget av påtalemyndighetens og domstolens anvendelse av samfunnsstraffer er avhengig av kriminalomsorgens oppfølging og kontroll.

6.5.3.1 Utviklingen i samfunnstjenestedommer

Siden samfunnstjeneste ble hovedstraff på linje med fengsel og bøter i 1991 har andelen samfunnstjenestedommer vist en gradvis økning fram til dagens 13–14 % av alle ubetingede reaksjoner. Til tross for en viss utflating i vekst, er det grunn til å tro at potensialet for samfunnstjenesten ikke er uttømt. En økning til rundt 15 % mot år 2000 vil eksempelvis medføre rundt 300 flere dommer enn i dag, og en økning til 20 % av alle forbrytelsesreaksjoner vil bety omtrent 1 700 dommer per år eller rundt 100 fengselsplasser. Bruken av samfunnstjeneste forutsetter at påtalemyndighet og domstoler oppfatter denne straffereaksjonen som et godt alternativ til soning i fengsel. I denne meldingen legges det opp til at dagens samfunnstjeneste som består av arbeidsoppdrag i et utmålt antall timer, skal kunne kombineres med et tilsynsprogram. Det er også lagt opp til en mer konsekvent og rask reaksjon ved brudd, blant annet med mulighet for kortidsfengsling. Dette antas å ville gi grunnlag for økt bruk av samfunnstjeneste. Potensialet for bruk av denne straffereaksjonen er dommer på inntil ett års fengsel hvor domfelte antas egnet for denne type reaksjon.

6.5.3.2 Tilsyn med prøveløslatte

Nye tilsyn med prøveløslatte utgjorde 862 i 1995, 1 074 i 1996 og 1 202 i 1997. I gjennomsnitt sto det i 1995 og henholdsvis 396 og 521 prøveløslatte under tilsyn av friomsorgen. Antallet var 560 i 1997. En økning i omfanget, kombinert med en effektiv sanksjonering ved brudd på tilsynsvilkårene, vil medføre en ytterligere økt arbeidsmengde for friomsorgen. En konsekvent oppfølging av brudd vil bety et økt behov for soningskapasitet i fengselsvesenet.

Departementet foreslår i kapittel fire at det skal pålegges tilsyn i en til tre måneder for alle som prøveløslates på 2/3 tid. En slik endring vil dels kreve økt personalkapasitet i friomsorgen og dels medføre behov for flere fengselsplasser i forbindelse med reaksjon på brudd.

6.5.3.3 Utviklingen av tilsynsprogrammer for promilledømte (promilleprogram)

Ordningen med promilleprogram for personer som kjører med gjentatt eller høy promille, er en forsøksordning innført i fem fylkesenheter i kriminalomsorg i frihet. Kriminalstatistikken viser at andelen ubetingete fengselsdommer i promillesaker igjen øker etter en nedgang siden endringen i veitrafikkloven av juni 1988. Det totale antall promilledommer har ikke endret seg vesentlig. Antall bøteleggelser har imidlertid økt kraftig, kombinert med en sterk økning i bøtenivået. Undersøkelser av blodprøver tatt ved Statens rettstoksikologiske institutt viser at omtrent halvparten av prøvene har forholdsvis høye verdier, det vil si over 1,5 i promille i blodet, jamfør NOU 1987: 11 Promillekjøring. Reaksjoner mot promillekjøring og etterfølgende alkoholnytelse. Bilførere med så høy promille får i dag normalt ubetinget fengsel og bot, og utgjør flertallet av innsatte som soner for promillekjøring. Noen soner i tillegg den subsidiære frihetsstraffen. Dette gir en indikasjon på at potensialet for promilleprogrammer er høyt. Hvis eksempelvis to av ti med høy promille og/eller gjentatt promillekjøring idømmes promilleprogram vil det medføre inntil 400 nye tilsyn per år.

6.5.3.4 Tilsyn med betinget dømte – etablering av tilsynsprogrammer

Nye tilsyn med betinget dømte utgjorte 658 i 1995, 827 i 1996 og 972 i 1996. I gjennomsnitt var det hver dag i 1995 og 1996 henholdsvis 710 og 810 personer under tilsyn av friomsorgen, antallet var 957 i 1997.

Departementet vurderer tiltak som kan gi en moderat økning av tilsynsprogram som et straffealternativ blant annet til korte ubetingete fengselsstraffer.

I kapittel fire foreslås tilsynsprogram lovfestet som nytt vilkår ved betinget dom og at dette benyttes for dommer som etter dagens praksis ligger i skjæringspunktet mellom betinget og ubetinget fengselsstraff. Tilsynsprogram vil etter forslaget være en krevende fullbyrdingsfrom. En skjerpet kontroll og økt rapportering på brudd kan medføre et visst antall omgjøringer til korttidsfengsel eller fengselsstraff.

Fullbyrdingsformen er arbeidskrevende for friomsorgen og øker behovet for stillinger.

Fullbyrdingsbehovet utgjør rundt 200 domfelte per år. Det gir en innsparing på omtrent 20 fengselsplasser.

6.5.3.5 Forsøksordning med elektronisk kontroll

Departementet foreslår i kapittel fire at man utreder en forsøksordning med tilsyn med elektronisk kontroll. En slik forsøksordning vil foreløpig ikke få betydning volummessig.

6.5.4 Dekning av kapasitetsbehovet

Straffedømte bør ikke sone under strengere forhold og til større kostnad enn nødvendig. Sviktrisiko og farlighetsgrad gjør imidlertid at et betydelig antall straffedømte må sone i lukkede fengsler. Det må også tas hensyn til behovet for varetektsplasser. Fengselsvesenet har mange små anstalter som er kostbare og utilfredsstillende. Kapasitetsutvidelse bør skje i et omfang som også tillater nedleggelse av uhensiktsmessige enheter. Utvidelse kan videre skje ved etablering av åpne plasser. Behovet for varetekts- og soningsplasser er særlig stort i østlandsområdet. En del av de straffedømte utgjør ikke en slik samfunnsmessig trussel at de må sone i lukkede fengsler. Det resterende fullbyrdingsbehovet på fengselssiden kan ivaretas ved etablering av flere åpne fengselsplasser i tilknytning til eksisterende lukkede fengsler. Slik utbygging gir en effekt av de grunnlagsinvesteringene som er gjort, og de nye plassene vil få lavere driftskostnader. En del av soningen kan dessuten gjennomføres i behandlingsinstitusjoner utenfor kriminalomsorgen, dvs. soning i medhold av fengselsloven § 12.

Kriminalomsorgen skal ha tilstrekkelig kapasitet til å møte behovet for plasser til fullbyrding av rettskraftige straffedommer og varetekt. Dommer kan fullbyrdes innenfor et spenn fra lukket anstalt til tilsyn i frihet. Det økte fullbyrdingsbehovet kan møtes ved utbygging av fengselsplasser, økt bruk av fullbyrding utenfor fengsel og ved økt bruk av samfunnsstraffer.

Domsvolumet forventes fortsatt å stige. Volumet påvirkes blant annet av kriminalitetsutviklingen, ny lovgivning, etterforskningskapasitet og straffeutmålingspraksis. Det avsies i dag rundt 6 000 dommer med ubetinget fengselsstraff i forbrytelsessaker. For 5 000 av disse dommene er straffen fengsel i ett år eller mindre. 4 000 dommer gjelder fengsel opp til seks måneder, mens rundt 3 300 dommer er på fengsel under tre måneder. I tillegg kommer rundt 3 400 forseelsessaker med ubetinget fengselsstraff, hvor de fleste er korte dommer. Uten vesentlige endringer i de faktorene som påvirker domsvolumet, antas fullbyrdingsbehovet å ville øke med 1 400–500 dommer i de nærmeste tre til fem år. I tillegg forventes en viss økning av betingete dommer med tilsyn av friomsorgen.

Varetektsvolumet hadde en svak nedgang fra ca. 197 000 fengselsdøgn i 1992 til ca 190 000 i 1995. Tallene fra 1996 og 1997 viser imidlertid en ny oppgang. Totalt ble det brukt 216 327 varetektsdøgn i 1997, en økning på 1,3 % til tross for at den gjennomsnittlige sittetid gikk ned fra 64 til 60 dager (7 %). Innføringen av to-instans behandling av straffesaker i domstolene kan være en viktig påvirkningsfaktor for dette.