2 Einskapsskole og likeverdig opplæring
Arbeidet for likeverdig opplæring forankra i einskapsskoleprinsippet har prega debatten om og utviklinga av den offentlege skolen i Noreg sidan midt på 1800-talet. I etterkrigstida har ideen om einskapsskolen vore ein berebjelke i norsk skolepolitikk: å gi alle barn og unge – uavhengig av evner og anlegg, økonomisk evne og sosial status, religiøs eller kulturell bakgrunn og geografi – likeverdig og tilpassa opplæring innanfor eit felles rammeverk, med felles lov og læreplanar.
2.1 Fram mot 10-årig norsk einskapsskole
Einskapsskolen som omgrep har vore, og er framleis, først og fremst brukt om obligatorisk grunnskoleopplæring. I samband med behandlinga av grunnskolereforma formulerte fleirtalet i kyrkje-, utdannings- og forskningskomiteen si forståing av einskapsskolen mellom anna slik, jf Innst O nr 70 (1997–98):
Enhetsskolen tar sikte på å favne alle grupper. Den legger vekt på felles tradisjoner og verdier, kunnskaper og referanserammer i ferdigheter og holdninger. Det skal være en grunnleggende likhet i de ressurser som settes inn. Den enkelte elev skal få en tilpasset opplæring til alderstrinn og utviklingsnivå.
Kjernen i einskapsskoletanken er at alle elevar og grupper bør vere med i eit sosialt arbeidsfellesskap, forankra i felles verdiar og faglege og kulturelle tradisjonar og mål. Likeverdsprinsippet er vareteke gjennom føresetnaden om at opplæringa skal tilpassast evner, utviklingsnivå og behov hos den enkelte eleven. Det dreier seg altså ikkje om å gi eit likt tilbod til alle, men om tilbod som er likeverdige på den måten at dei tek utgangspunkt der barna og dei unge står. Det krev både individuell tilpassing og lokalt mangfald.
Den offentlege norske einskapsskolen har det siste hundreåret utvikla seg frå ein felles 7-årig folkeskole, gjennom 9-årig grunnskole fram til innføringa av 10-årig grunnskole og senka alder for skolestart frå sju til seks år frå og med hausten 1997. Utviklinga i grunnskolen dei siste tiåra dokumenterer at den norske einskapsskolen har vore prega av utviding i breidd, samordning i struktur og utvikling på innhaldssida. Vi har opplevd
ei gradvis utviding i omfang, slik at skoleslaget i dag femner om ti årssteg, frå seks til 16 år. Som følgje av ein målretta integreringspolitikk får i dag dei fleste barn og unge med ulike former for funksjonsvanskar opplæringa si i eller i tilknyting til vanleg skole
eit større fellesskap, og einskap i struktur. Gamle skoleslag som realskole og framhaldsskole er innlemma i grunnskolen, og oppdeling av elevgruppa på kursplanar og linjer er erstatta av arbeid i samanhaldne klassar. Utviklinga har gått frå utvalsskole til fellesskole, frå særordning til samordning, frå organisatorisk til pedagogisk differensiering
ei kontinuerleg utvikling på innhaldssida, i takt med endra kompetansebehov i samfunn og arbeidsliv. Eit nasjonalt læreplanverk legg sentrale føringar og set krav til mål og innhald, felles for arbeidet i alle skolar
2.2 Den vidaregåande opplæringa og einskapsskoleprinsippet
Debatten om den norske einskapsskolen har ikkje vore knytt til vidaregåande opplæring. Mykje av grunngivinga og dei praktiske grepa i reformene på dette utdanningsnivået, i særleg grad Reform 94, har likevel vore forankra i einskapsskoletenking. Her skal kort nemnast:
Fleire tidlegare skoleslag for ungdom er blitt samla innanfor eit felles organisatorisk rammeverk for vidaregåande opplæring, dels gjennom opplæring i skole, dels gjennom opplæring i lærebedrift
Innføring av rett til tre års vidaregåande opplæring for alle mellom 16 og 19 år har i praksis samla det store fleirtalet av norske elevar i eit arbeids- og læringsfellesskap gjennom ei 13-årig opplæring. Vidaregåande opplæring har dermed fått same utfordring som grunnskolen om å opne for og tilpasse tilbod og opplegg til alle elevgrupper, ut frå deira bakgrunn og føresetnader
Det er utarbeidd ein felles generell del i læreplanverka for grunnskolen og den vidaregåande opplæringa, som i tillegg gjeld vaksenopplæringa, med overordna mål og prinsipp som skal gjelde for og prege opplæringa på desse nivåa
Vidaregåande opplæring skil seg likevel klart frå grunnskolen på fleire måtar: For det første er opplæringa på dette nivået ikkje obligatorisk, men eit tilbod. For det andre finst det alternative tilbod og løp for ungdom utanom rammeverket for vidaregåande opplæring. For det tredje krev breidda i fagtilbod og studieretningar eit heilt anna mangfald enn tilfellet er i grunnskolen.
Vi ser altså stadig sterkare spor etter prinsipiell einskapsskoletenking i utviklinga av både grunnskolen og den vidaregåande opplæringa dei siste tiåra. Forskjellane i struktur og innhald mellom dei to opplæringsnivåa er likevel så store at det vil vere unaturleg å omtale dei under eitt som ein felles einskapsskole. Departementet vil derfor i meldinga framleis bruke omgrepet einskapsskole berre om grunnskolen.
2.3 Mellom einskap og mangfald
Einskapsskolen, forankra i idealet om å gi alle likeverdig opplæring, vil alltid måtte virke i eit spenningsfelt mellom einskap og mangfald.
Gjennom ein felles og inkluderande grunnskole får alle barn og unge høve til å leve og lære saman gjennom eit 10-årig skoleløp. Opplæringa har eit felles kunnskaps-, kultur- og verdigrunnlag, slik dette framgår i dei nasjonale læreplanverka. Det store fleirtalet av dei unge held fram i vidaregåande opplæring som har større mangfald og medfører spreiing av elevane, men som likevel er forankra i dei same overordna verdiane og måla som grunnskolen.
Samtidig må all likeverdig opplæring ta utgangspunkt i at elevar og lærlingar møter skole og lærebedrift med svært ulike føresetnader for læring, og at ingen skolar eller lærebedrifter er like. Likeverdig opplæring skal derfor ikkje pregast av likskap, men av tilpassing. Fleirtalet i kyrkje-, utdannings- og forskingskomiteen uttalte i samband med behandlinga av grunnskolereforma mellom anna følgjande om dette:
«Flertallet vil likevel understreke sterkt at likeverdig tilbud ikke skal være det samme som likt tilbud. Skolen må alltid ha stort rom for tilpasning både til lokale forhold og til den enkelte elev.» (Innst S nr 15 (1995–96))
Arbeidet med å gi elevar og lærlingar likeverdig opplæring i skole eller lærebedrift må ta utgangspunkt i evner, føresetnader, bakgrunn og interesser hos den enkelte. Dette er grunntanken i prinsippet om individuelt tilpassa opplæring. Dette prinsippet omfattar alle elevane. Det gjeld både elevar med ulike typar funksjons- og lærevanskar og rikt utrusta elevar, både elevar med norskspråkleg og elevar med annan språkleg og kulturell bakgrunn, både jenter og gutar. Tilpassinga kan gå på både metode, innhald og organisering.
Samtidig skal det vere stort handlingsrom for lokal tilpassing av opplæringa, innanfor dei nasjonale rammene, nettopp for å ta utgangspunkt i og byggje vidare på kunnskap og røynsler som barna og dei unge har med seg frå si lokale referanseramme. Ved behandlinga av den nye opplæringslova peikte fleirtalet i kyrkje-, utdannings- og forskingskomiteen i Innst O nr 70 (1997–98) på at
«…den lokale tilpasning og den pedagogiske frihet må få rom innenfor de nasjonale rammene slik at skolen kan reflektere det mangfoldet skole og lokalsamfunn kan utvikle i et godt samspill mellom elever, lærer og miljø.»
Lokal læreplan- og skoleutvikling er viktig i eit slikt perspektiv.
2.4 Private opplæringstilbod
Utover å gi handlingsrom for individuell tilpassing og lokalt mangfald innanfor eit offentleg opplæringssystem forankra i sterke einskapsskoletradisjonar, opnar lovverket òg for mangfald gjennom retten til å gi barn og unge opplæring i private skolar eller gjennom privat heimeopplæring.
Grunngivinga for privat opplæring ligg først og fremst i foreldreretten, ut frå ønske om å drive skole på anna religiøst grunnlag, anna livsynsgrunnlag eller anna fagleg-pedagogisk grunnlag enn den offentlege skolen. Det ligg likevel som føresetnad for godkjenning av opplæring i privat regi at tilbodet samla sett skal svare til den opplæringa elevane får i offentleg skole.
2.5 Likeverdig opplæring: rettsleg grunnlag
Gjeldande lov- og forskriftsverk for opplæringssystemet er utforma med sikte på å finne ein naturleg balanse mellom ønsket om nasjonal einskap og behova for individuell tilpassing og lokal handlefridom.
Gjeldande rett pålegg kommune, fylkeskommune og stat å syte for ei rekkje ordningar, ytingar og framgangsmåtar for å oppfylle målet om likeverdig opplæring. Krava femner om både innhald og verkemiddel, for eksempel når det gjeld læreplanar, tenester og kompetanse, klassestorleik, statleg tilsyn, skolebasert vurdering og rettar og plikter for elevane.
Somme krav i regelverket er formulerte presist og har i utgangspunktet eit klart innhald. Samtidig avgrensar dei det lokale spelerommet. Andre krav er utforma som rettslege standardar, der det må utøvast skjønn i vurderinga av om krava er oppfylte. Samanlikna med meir presist framsette krav har rettslege standardar den fordelen at dei er meir utviklingsdyktige og at dei i større grad opnar for løysingar som varetek lokale behov.
Det rettslege grunnlaget set altså krav som skoleeigaren må oppfylle som ansvarleg for opplæringstilbodet. Kommune og fylkeskommune står fritt til å yte utover dette og setje høgre ambisjonar for den lokale skolen. Likeverdig opplæring er rettsleg sett vareteken så langt krava i regelverket er oppfylte. Krava skal medverke til ein grunnleggjande kvalitet i opplæringa, og samtidig gi rom for rasjonelle løysingar tilpassa lokale og individuelle behov. Samla sett skal krava og dei opningar for tilpassing som er gitt, medverke til god og forsvarleg opplæring for alle.
2.6 Likeverdig opplæring: økonomisk grunnlag
Kommunar og fylkeskommunar finansierer i hovudsak opplæringa i grunnskole og vidaregåande opplæring gjennom dei frie inntektene sine. Enkelte område, til dømes skolefritidsordninga og opplæringa for språklege minoritetar, blir delfinansierte gjennom øremerkte tilskott.
Opplæring er ei av fleire sentrale oppgåver for kommunar og fylkeskommunar. Det vil seie at grunnskole og vidaregåande opplæring i praksis, så snart ein går utover dei krav som er pålagde i regelverket, må konkurrere om økonomiske ressursar med andre tenesteområde, til dømes på helse-, sosial- og kultursektorane.
Fleirtalet i kyrkje-, utdannings- og forskingskomiteen understrekar i Innst O nr 70 (1997–98) som føresetnad for likeverdig opplæring, uavhengig av kvar barn og unge bur, at det
«skal være en grunnleggende likhet i de ressurser som settes inn.»
Statlege midlar til grunnskole og vidaregåande opplæring blir i all hovudsak overførte til kommunesektoren gjennom rammeoverføringar til kvar kommune og fylkeskommune. Det kommunale inntektssystemet har som overordna mål å medverke til mest mogleg rettvis fordeling av dei samla statlege overføringane og å sikre eit forsvarleg inntektsnivå og ressursgrunnlag over heile landet.