3 Analyse og vurdering av situasjonen i grunnskolen

3.1 Innleiing

Dette kapitlet drøftar viktige sider ved grunnskoletilbodet i forhold til ein del lovfesta krav og i lys av økonomiske og demografiske rammevilkår. Spørsmål knytte til kommunale variasjonar når det gjeld ressursgrunnlag og ressursutvikling, blir drøfta. Kapitlet inneheld òg aktuell informasjon om læringsresultat og læringsmiljø i grunnskolen, henta frå diverse undersøkingar og forskingsrapportar. Siktemålet er å få kartlagt i kva grad elevane får likeverdig opplæring i samsvar med prinsippa for einskapsskolen. Til slutt peiker departementet på nasjonale verkemiddel for å fremje likeverdig opplæring.

Departementet viser til at det skal gjennomførast ei omfattande forskingsbasert evaluering av Reform 97, i regi av Noregs forskingsråd. Målet med evalueringa er å få påliteleg kunnskap om utviklinga av grunnskoletilbodet etter Reform 97, der ei rekkje sentrale spørsmål står i fokus. Det er derfor på dette tidspunktet ikkje mogleg å gi ei utfyllande og djuptgåande tilstandsvurdering av det 10-årige grunnskoletilbodet. Departementet meiner likevel at kapitlet samla sett gir eit grunnlag for å vurdere både status og utfordringar som gjeld viktige sider av arbeidet med å gi god og likeverdig opplæring til alle barn og unge frå seks til 16 år.

Det er gjort greie for spesialundervisninga og det statlege støttesystemet når det gjeld omfang, organisering og ressursar, i St meld nr 23 (1997–98) Om opplæring for barn, unge og vaksne med særskilde behov. Det har ikkje skjedd store endringar i forhold til den framstillinga av situasjonen som blei gitt der. Opplæring for elevar frå språklege og kulturelle minoritetar er behandla i St meld nr 25 (1998–99) Morsmålsopplæring i grunnskolen. Enkelte sider ved grunnskoleopplæringa for elevar med særskilde behov og elevar frå språklege minioritetar er likevel omtalte i denne meldinga.

3.2 Nokre sentrale lovfesta innsatsfaktorar

For å sikre elevane forsvarleg og likeverdig opplæring stiller regelverket opp krav om innsatsfaktorar på ulike område. I dette hovudavsnittet presenterer departementet informasjon om og drøftar situasjonen i grunnskolen i lys av krav i lov- og regelverk, på grunnlag av tilgjengelege data. Framstillinga byggjer i hovudsak på opplysningar frå Grunnskolens informasjonssystem, tilstandsrapportar frå utdanningskontora for skoleåret 1997–98 og kommunerekneskapane for 1997.

3.2.1 Kompetanse for undervisningsstillingar

Den som skal undervise i grunnskolen, skal fylle formelle kompetansekrav. Mellombels tilsetjing er likevel tillate for personale utan godkjend lærarutdanning når det ikkje er mogleg å skaffe personale som stettar kompetansekrava.

Skoleåret 1997–98 blei 5 pst av lærarårsverka utførte av lærarar utan godkjend utdanning. Dette er ein auke på om lag to prosent samanlikna med gjennomsnittet for åra 1993–94 til 1996–97. Det er store variasjonar mellom fylka, mellom kommunane og mellom skolane i enkelte kommunar. Det er først og fremst små kommunar som har størst del lærarar utan godkjend utdanning. Dei seinare åra har dei nordlegaste fylka vore vanskelegast stilte. Den samla relative auken i talet på årsverk med tilsette utan godkjend utdanning var likevel størst i sentrale austlandsfylke som Oslo, Akershus og Buskerud.

For å rette på situasjonen med mange lærarar utan godkjend utdanning i dei nordlegaste fylka er det innført eit tilskott til verkemiddeltiltak i Nord-Noreg. Ordninga inneheld pedagogiske styrkings­tiltak og flyttegodtgjersle for lærarar som blir tilsette ved verkemiddelskolar eller flytter til Nord-Noreg nord for Bodø og Fauske. Den noverande ordninga gjeld frå 1. august 1998 til 31. juli 2003.

Framleis gjeld også ei ordning som Stortinget har vedteke, om antesiperte alderstillegg for lærarar ved skolar i grisgrendte strok etter grunngitt søknad frå kommunen og godkjenning frå statens utdanningskontor.

I 1994 gjennomførte Statens lærarkurs ei kartlegging av fagkompetansen hos lærarane. Kartlegginga viste for perioden 1984 – 1994 at den delen av lærarane som har fagleg fordjuping, har auka både på barnetrinnet og ungdomstrinnet i alle dei fag undersøkinga omfatta. I samarbeid med Statistisk sentralbyrå har departementet starta kartlegging av lærarane sin kompetanse for undervisning i dei ulike faga, i første omgang matematikk, natur og miljøfag og tilvalsspråk.

3.2.2 Rektor

Alle grunnskolar, med unntak av små barneskolar, skal ha rektor som pedagogisk og administrativ leiar. Tilstandsrapportar frå statens utdanningskontor og ei undersøking gjennomført av Norsk Lærarlag i 1998 viser at det i ulike delar av landet dei siste åra er registrert nedgang i søkninga til rektorstillingar i grunnskolen. Gjennomsnittsalderen for skoleleiarar er stigande, og fleire søkjer seg til anna arbeid.

Det er utarbeidd kompetansemål for skoleleiing mot år 2000, og det er inngått ein intensjonsavtale med Kommunenes Sentralforbund om skoleleiaropplæring for grunnskolen og den vidaregåande opplæringa.

3.2.3 Skolefagleg kompetanse i kommuneadministrasjonen m m

Kommunane skal ha skolefagleg kompetanse i kommuneadministrasjonen over skolenivået. Kravet i gjeldande grunnskolelov om at alle kommunar skal ha eiga pedagogisk rettleiingsteneste, blir oppheva når den nye opplæringslova trer i kraft 1. august 1999.

Det er ikkje på systematisk vis innhenta informasjon om korleis kommunane oppfyller kravet om skolefagleg kompetanse i kommuneadministrasjonen. Meldingar innhenta frå statens utdanningskontor tyder på at dei fleste kommunane følgjer kravet, men har valt ulike løysingar. Det finst likevel også kommunar som ikkje har skolefagleg kompetanse på dette nivået. Vel halvparten av utdanningskontora melder at satsinga i kommunane på denne typen kompetanse er stabil. Dei andre kontora melder om nedbygging eller nedgradering.

Det er store kommunale variasjonar også når det gjeld ressursinnsatsen i den pedagogiske rettleiingstenesta, og tenesta er ulikt organisert. Dei fleste utdanningskontora melder om nedbygging av den kommunale pedagogiske rettleiingstenesta. Dette kan i nokon monn komme av at ressursen blir lagd ut på dei enkelte skolane.

3.2.4 Etterutdanning

Stat og kommune skal medverke til etterutdanning for lærarar, skoleleiarar og andre tenestemenn med oppgåver i det kommunale skoleverket.

For åra 1996–1999 har Stortinget løyvd midlar til kompetanseutvikling knytt til innføringa av dei nye læreplanverka for grunnskolen (L97 og L97 Samisk). Departementet har utarbeidd ein eigen plan for kompetanseutvikling. Målgrupper er politiske og administrative leiarar på kommunenivå, leiarar, pedagogisk personale og anna personale på skolenivå, og foreldre og frivillige organisasjonar i lokalsamfunnet.

Tilnærma alle lærarar og skoleleiarar har teke del i kompetanseutvikling knytt til innføringa av læreplanverka. Men rapportar frå kommunane viser store variasjonar i bruken av tid til kompetanseutvikling. Gjennomsnittleg bruk av tid til dette formålet i 1997 var vel to veker for lærarar og noko meir for skoleleiarar. Dette er i hovudsak gjennomført innanfor ramma av det vanlege lærarårsverket.

Hausten 1998 gjennomførte Norsk Lærarlag ei medlemsundersøking som viste at om lag halvparten av dei spurde lærarane på ungdomstrinnet meinte at dei i mindre grad var sette i stand til å møte utfordringane i Reform 97. Eit fleirtal av dei spurde meinte dei hadde behov for etterutdanning i prosjektarbeid, informasjonsteknologi, elevvurdering, teamarbeid og i å møte overgangen mellom ungdomstrinnet og vidaregåande opplæring.

Det er utarbeidd nasjonale planar for etterutdanning og rettleiingar til læreplanverka for sentrale område og for fag. Statens utdanningskontor melder at nasjonale planar for etterutdanning har vore eit positivt bidrag til etterutdanninga både for kommunane og fagmiljøa. Rapportane frå kommunane viser at universiteta og høgskolane har auka engasjementet i kompetanseutviklinga, i sær når det gjeld fagspesifikke oppgåver.

I tillegg til planar for etterutdanning og kompetansemål for skoleleiing etablerte departementet i 1998 nasjonale, faglege nettverk for prioriterte fag og skoleleiing, med ein koordinator til å leie utviklinga i kvart nettverk. Samlingar med nettverkskoordinatorane, der strategien for kompetanseutvikling knytt til innføringa av læreplanverka er tema, blir arrangerte to  –  tre gonger i året.

3.2.5 Pedagogisk-psykologisk teneste

Kommunane skal ha pedagogisk-psykologisk teneste (PP-teneste). Tenesta skal arbeide med saker som gjeld enkeltelevar, men også arbeide systemretta overfor skolane med sikte på å fremje gode læringsvilkår.

I St meld nr 23 (1997–98) Om opplæring for barn, unge og vaksne med særskilde behov, jf Innst S nr 228 (1997–98), er det mellom anna gitt eit detaljert oversyn over situasjonen i PP-tenesta. Oppsummert viser data at

• det har vore stagnasjon i talet på oppretta fagstillingar i PP-tenesta i kommunar og fylkeskommunar dei siste åra

• det er store fylkesvise variasjonar når det gjeld utbygginga av PP-tenesta

• vakansen i stillingar i 1996 er gjennomgåande låg (9 pst), og lågare enn i 1994 (11 pst)

• tidlegare tendens til oppsplitting i stadig fleire mindre kontor har stansa

• presset mot PP-tenesta har vore aukande, og tenesta har i dag om lag 80 000 – 90 000 brukarar årleg

• PP-tenesta ønskjer å bruke større ressursar på utoverretta systemarbeid i skolar og barnehagar og noko mindre ressursar til individuelt klientarbeid, mellom anna sakkunnige vurderingar

Rask saksbehandling i PP-tenesta kan ha ein del å seie for å realisere prinsippet om likeverdig opplæring. Fagleg eining for PP-tenesta har derfor sett i gang ei undersøking om ventetid i PP-tenesta. Resultata ligg enno ikkje føre.

I St meld nr 23 (1997–98) har departementet gitt ei brei vurdering av funksjonane til PP-tenesta. I Innst S nr 228 (1997–98) slutta Stortinget seg til ei omorganisering som frigjorde midlar for å opprette nye fagstillingar. Dette inneber at kommunal og fylkeskommunal PP-teneste dei næraste åra blir styrkt med over 20 pst, med verknad frå og med skoleåret 1999–2000.

3.2.6 Tenlege skolar

Kommunane skal sørgje for tenlege skolar. Skolane skal vere trygge og helsemessig tilfredsstillande.

Skolebygg

I samband med at alderen for skolestart blei senka til seks år, fekk kommunane ein kompensasjon frå staten på 5 247 mill kroner for investeringskostnader til nye skolelokale. For å gi plass til seksåringane har kommunane både bygd nye og tilpassa eksisterande lokale. Seksåringane har stort sett fått gode, tilpassa lokale. Somme kommunar har vore nøydde til å ta i bruk mellombels løysingar skoleåret 1997–98. I løpet av 1998 er mange av desse erstatta med permanente lokale , men det er framleis ein del mellombels lokale i bruk. Det går fram av tilstandsrapportane frå statens utdanningskontor for skoleåret 1997–98 at det i samanheng med Reform 97 også er gjennomført ei generell opprusting av eksisterande lokale. Rapportane viser at arbeidsforholda er blitt betre for ein del av lærarane, som følgje av nye rom og innreiing og tilrettelegging av arbeidsplassar.

Miljøretta helsevern

I fleire samanhengar blir føresegna i grunnskolelova om tenlege skolar overlappa av forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler m v, som er gitt med heimel i kommunehelsetjenesteloven. Paragraf 7 i denne forskrifta inneheld mellom anna desse generelle krava:

«Virksomheter som omfattes av forskriften, skal være helsemessig tilfredsstillende. Virksomhetene skal planlegges, bygges, tilrettelegges og drives slik at forskriftenes bestemmelser om trivsels-, helse-, hygiene- og sikkerhetsmessige forhold oppfylles på en allment akseptert måte.»

Verksemder som forskrifta omfattar, skal godkjennast av kommunestyret. Forskrifta blei sett i kraft 1. januar 1996, men i ein overgangsregel blei det fastsett at verksemd

«som er etablert og i drift ved ikrafttredelsen av denne forskrift, skal ha ny godkjenning innen 31. desember 1998».

Våren 1998 bad Sosial- og helsedepartementet fylkeslegane om eit oversyn over kor langt dei enkelte kommunane var komne med å følgje opp forskrifta. Tilbakemeldinga viste mellom anna at

• det er god kjennskap til forskrifta, og arbeidet med å kartleggje forholda ved skolane er godt i gang i dei fleste kommunane

• det er stor variasjon med omsyn til kor langt kommunane er komne i godkjenningsprosessen

• problema er størst i dei mindre kommunane, truleg på grunn av mangelfull kompetanse på område som forskrifta omfattar

• trong økonomi og ulike lokalpolitiske prioriteringar er ei vesentleg årsak til at oppfølginga av forskrifta er problematisk i mange kommunar

Somme fylkeslegar melde at det kunne bli gitt utsett frist for godkjenning i enkelte kommunar, eventuelt kombinert med godkjenning på bakgrunn av handlingsplanar for utbetring av mangelfulle forhold. Mest halvparten av fylkeslegane finn dagens regelverk tilstrekkeleg til å sikre det fysiske arbeidsmiljøet når det blir handheva på tilfredsstillande vis gjennom effektive tilsyns- og kontrollordningar.

Barneombodet har lagt fram ein rapport om barna sitt arbeidsmiljø i barnehagar og skolar. Rapporten er skriven i 1997 på grunnlag av ei kartlegging i alle kommunane, eitt år før godkjenningsfristen gjekk ut. Det blei påpeikt at det er lang veg fram til at barn og unge er sikra godt arbeidsmiljø på arbeidsplassane sine. To tredelar av kommunane rapporterte om helseproblem som følgje av dårleg innemiljø. Dersom kommunane skulle oppfylle alle krav i forskrifta om miljøretta helsevern, ville dei samla kostnadene etter Barneombodet si oppfatning utgjere 14 milliardar kroner. Trass i dette er det mykje som kan gjerast, og blir gjort, for enklare midlar.

Både plan- og bygningsloven, arbeidsmiljøloven, kommunehelsetjenesteloven og gjeldande opplæringslover har føresegner med verknad for elevane sitt arbeidsmiljø. Det er nedsett ei interdepartemental arbeidsgruppe som vurderer rettstilstanden på området og om det her er behov for endringar i den rettslege reguleringa. Arbeidsgruppa vil levere utgreiinga om kort tid.

3.2.7 Skolestorleik

Grunnskolelova seier at

«Til vanleg bør det ikkje skipast skolar med meir enn 450 elevar».

Skoleåret 1997–98 hadde 119 grunnskolar meir enn 450 elevar. Dette er ei dobling frå året før. Auken kjem av at skolane etter Reform 97 fekk eit ekstra kull elevar. Mange kommunar har dessutan hatt generell vekst i elevtalet. Skoleåret 1997–98 utgjer likevel dei store skolane ein mindre del av alle skolar enn i 1980–81, jf også 3.3.2.

Dei største skolane finst i dei store kommunane og i kommunar med vekst i elevtalet. I alt går om lag 62 000 elevar, eller vel 11 pst av alle elevane i grunnskolen, ved skolar med meir enn 450 elevar.

3.2.8 Klassestorleik

Elevtalet i den enkelte klassen skal ikkje overstige eit fastsett maksimum. 1.klasse/førskolen skal ha to lærarar når klassen har meir enn 18 elevar.

Skoleåret 1997–98 var det 34 skolar som ikkje oppfylte lovreglane om klassedeling. Det utgjer 1 pst av alle grunnskolane i landet. Desse skolane er fordelte på 31 kommunar, og 18 av dei er fådelte. Samtidig har 702 skolar, fordelte på 312 kommunar, fleire klassar enn det som krevst etter klassedelingsreglane i grunnskolelova, jf også omtalen av variasjonar i klassestorleiken i 3.3.

I samband med innføringa av grunnskolereforma skoleåret 1997–98 blei det ført tilsyn med lærardekninga i 1. klasse/førskolen. Etter opplysningar til departementet hadde 45 klassar 1. september 1997 meir enn 18 elevar, men likevel ikkje to pedagogar. Kommunane dette galdt, blei bedne om å oppfylle krava i lova ved å bruke tre pedagogar ein tilsvarande periode.

3.2.9 Nærleiksprinsippet

Elevane skal til vanleg gå på den nærmaste skolen.

På landsbasis går om lag 99,5 pst av alle elevar i sin lokale skole. Ca 7 pst av dei elevane som får spesialundervisning etter enkeltvedtak, får opplæring utanfor heimeskolen eller heimekommunen.

I årsrapportane frå utdanningskontora for 1997 er det i alt oppgitt 187 klagar på elevplassering med bakgrunn i nærleiksprinsippet. Av desse klagane fekk 31 medhald, 1 fekk delvis medhald, 131 fekk avslag og i 24 tilfelle blei det vist til anna løysing.

3.2.10 Skyss og innlosjering

Elevar med skoleveg over ei viss lengd skal ha skyss. Når skolevegen er særleg farleg, har dei krav på skyss også innanfor denne grensa. Innlosjering kan skje når særlege omsyn tilseier det.

119 000 elevar, eller om lag 22 pst av elevane i grunnskolen, fekk skyss heile skoleåret 1997–98. Av desse budde 15 000 nærmare skolen enn skyssgrensa. Årsaka kan mellom anna vere at barna har ekstra farleg skoleveg. Av seksåringane fekk 17 000, eller om lag 28 pst, skyss skoleåret 1997–98.

I årsrapportane for 1997 frå statens utdanningskontor var det registrert 91 klagesaker på skoleskyss.

117 elevar i grunnskolen var innlosjerte i internat eller på annan måte heile eller delar av skoleåret 1997–98. Av desse var 36 ved Sameskolen i Midt-Noreg og Sameskolen i Troms. Talet på elevar som er innlosjerte heile eller delar av skoleåret, er redusert med om lag 50 pst dei siste 5 åra.

3.2.11 Prinsippet om gratis skole

Skolegangen skal vere gratis for elevane.

Skoleåret 1996–97 registrerte departementet omfanget av eigenbetaling i grunnskolen. Resultatet var at ein del kommunar og skolar praktiserer eigenbetaling når det gjeld undervisningsmateriell. 9 pst av kommunane har ein eller fleire skolar som tek eigenbetaling for lærebøker, 15 pst har skolar som tek eigenbetaling for skrive-, kladde- og teiknesaker og 18 pst har skolar som tek eigenbetaling for utstyr til sløyd- og tekstilforming og heimkunnskap. På området ekskursjonar og leirskolar rapporterer vel 80 pst av kommunane om eigenbetaling.

3.2.12 Inventar, utstyr, lærebøker og andre læremiddel

Kommunane skal sørgje for utstyr og læremiddel, og lærebøkene skal vere godkjende.

Inventar og utstyr

Kommunerekneskapane viser at det frå rekneskapsåret 1994 til rekneskapsåret 1997 har vore ein auke på 32 pst, målt i 1997-kroner, i dei utgiftene kommunane har til inventar og utstyr i grunnskolane. I same perioden har elevtalet og dei samla driftsutgiftene, målte i 1997 kroner, stige med om lag 10 pst. Dette inneber at utgiftene til inventar og utstyr per elev i denne perioden har stige med 19 pst, mens dei samla driftsutgiftene per elev har vore tilnærma uendra. Utgiftene til inventar og utstyr som del av dei samla driftsutgiftene utgjorde ca 1,7 pst i perioden 1994–96, men steig til 2,1 pst i 1997.

Det er store kommunale variasjonar i utgiftene til inventar og utstyr. Det er sannsynleg at desse utgiftene varierer over tid. Er det kjøpt mykje utstyr eitt år, kan det vere naturleg at innkjøpa er mindre dei etterfølgjande åra. Dette kan også svinge med den økonomiske situasjonen i den enkelte kommunen, og med prioriteringar mellom ulike satsingsområde – innanfor sektoren eller mellom sektorar.

Sidan utgiftene til inventar og utstyr kan variere frå eitt år til det neste, er det gjort ein analyse av dei gjennomsnittlege årlege utgiftene for perioden 1994 til 1997. Denne viser at 91 kommunar i gjennomsnitt brukte under 500 kr per elev per år til inventar og utstyr, 106 kommunar meir enn 1 000 kr, mens dei resterande 148 kommunane brukte mellom 500 og 1 000 kroner. Utstyrsutgiftene som del av dei samla driftsutgiftene varierte frå 0 til 4,3 pst mellom kommunane for heile perioden under eitt.

Denne framstillinga av variasjonar i utgiftene til inventar og utstyr bør tolkast med varsemd. Trass i felles rekneskapsforskrifter er det til dels store forskjellar i rekneskapsføringa i kommunane. Det synest likevel klart at dei samla kommunale utgiftene til inventar og utstyr har stige forholdsvis mykje meir enn dei samla driftsutgiftene per elev i perioden 1994 til 1997. Den største auken i utgifter til inventar og utstyr har skjedd frå 1996 til 1997. Det er naturleg å sjå dette i samanheng med innføringa av Reform 97.

I åra 1994 til 1996 steig lønnsutgiftene sin del av dei samla driftsutgiftene i grunnskolen. Rekneskapstala for 1997 viser derimot klar reduksjon i lønnsdelen og klar auke i utstyrsdelen av driftsutgiftene.

Lærebøker og andre læremiddel

Den vedtekne årlege kompensasjonen for auke i driftskostnadene som følgje av Reform 97 omfattar midlar til lærebøker for seksåringar. Full utskifting av lærebøker for 2.–10. klassetrinn, som følgje av dei nye læreplanverka for grunnskolen, er rekna til 1 190 mill kroner for perioden 1997–99. I samband med innføringa av Reform 97 er det løyvd 560 mill. kroner ekstra frå staten. Dei vanlege kostnadene kommunane har til lærebøker, blir dekte av dei frie inntektene, jf 3.3.1.

Den norske Forleggerforening opplyser at det i 1997 blei omsett lærebøker for om lag 420 mill kroner, i 1998 for om lag 545 mill kroner. Forleggerforeningen har også innhenta tal som viser dekningsgrad for reformklassane, som skoleåret 1997–98 var 3., 6. og 9. klassetrinn. Dekningsgraden er basert på opplysningar om talet på selde eksemplar av grunnbok på bokmål og nynorsk i dei enkelte faga. På alle reformklassetrinn er det full dekning i norsk, engelsk og matematikk. For 6. og 9. klassetrinn gjeld dette også faga kristendomskunnskap med religions- og livssynsorientering, natur- og miljøfag og samfunnsfag, og i 9. klasse i tillegg geografi og historie. Den lågaste dekningsgraden på barnetrinnet finn vi i kunst- og handverksfag og musikk. Lågaste dekningsgrad på ungdomstrinnet har kunst- og handverk.

Det går fram av tilstandsrapportane at utdanningskontora har inntrykk av at dei fleste skolane er godt opprusta når det gjeld lærebøker. Departementet har varsla at dei utgiftene kommunane har hatt til lærebøker i samband med grunnskolereforma, skulle etterreknast. Dette vil ein komme tilbake til når dei nye læreplanverka er innførte på alle trinn i løpet av skoleåret 1999–2000.

Stortinget har utanom rammetilskottet løyvd 100 mill kroner til læremiddel, fordelte med 50 mill kroner i kvart av åra 1997 og 1998. Målet med det ekstraordinære tilskottet har vore å medverke til at kommunane skaffar læremiddel utover godkjende lærebøker i samband med innføringa av dei nye læreplanverka for grunnskolen. Dette omfattar elektroniske læremiddel, tilleggslitteratur og andre læremiddel.

I 1997 søkte kommunane om å få utbetalt 39,2 mill kroner av dette tilskottet til innkjøp av læremiddel. Om lag 21 pst blei brukt til innkjøp av elektroniske læremiddel, 41 pst til tilleggslitteratur og 38 pst til andre læremiddel. Dei resterande 10,8 mill kroner blei overførte til 1998, til dei kommunane som ikkje søkte om å få utbetalt heile ramma i 1997.

Kommunerekneskapane gir ikkje høve til å studere utgiftene til læremiddel og lærebøker isolert. Gjennom KOSTRA-prosjektet (KOmmune-STat-RApportering, jf nærmare omtale i 6) vil kommunane gi ein samla rapport om utgiftene både til læremiddel og lærebøker og til inventar og utstyr.

Utstyr til informasjons- og kommunikasjonsteknologi

Undersøkingar Statisk sentralbyrå gjorde i 1997 og 1998, viser at utstyrssituasjonen innanfor informasjons- og kommunikasjonsteknologi er blitt betre. På ungdomstrinnet er det gjennomsnittleg om lag 16 elevar per PC, på barnetrinnet om lag 22. I vidaregåande skole er forholdet til samanlikning om lag 6 elevar per PC.

Eit stort fleirtal av skolane har tilgang til Internett, men berre ein liten del av maskinane i grunnskolane har tilgang. Halvparten av ungdomsskolane og om lag kvar fjerde barneskole hadde lokalt nettverk, mens over 90 pst av dei vidaregåande skolane hadde dette. Det er på grunnskolenivå til dels store forskjellar mellom kommunar og mellom skolar når det gjeld utstyr og infrastruktur. Skolar som ikkje har tilgang til Internett og lokalnett, får ikkje som andre skolar høve til å utnytte dei nye kommunikasjonstilboda og pedagogiske reiskapane.

3.2.13 Oppsummerande drøfting

Den informasjonen som er presentert i dette hovud­avsnittet, viser at det er forholdsvis store variasjonar mellom kommunar når det gjeld ein del viktige vilkår for å gi gode og likeverdige grunnskoletilbod. Analysen peiker på ei rekkje viktige utfordringar i arbeidet med å vidareutvikle likeverdige grunnskoletilbod over heile landet. Departementet vil mellom anna understreke:

• Det er mangel på lærarar med godkjend utdanning i kommunane, men store geografiske variasjonar. Det er ei klar nasjonal oppgåve å sikre god dekning av personale som fyller dei formelle kompetansekrava i alle kommunar og skolar. Departementet vil komme nærmare tilbake til desse spørsmåla i ein handlingsplan for rekruttering til læraryrket, i form av ei eiga melding til Stortinget.

• Departementet har merka seg problema med rekruttering til rektorstillingar. Det er kommunane som har hovudansvaret for å leggje forholda til rette for tilfredsstillande rekruttering av skoleleiarar. Departementet vil på dette området støtte kommunane med kompetanseutvikling i skoleleiing gjennom vidareføring og vidareutvikling av LUIS-programmet (Leiingsutvikling i skolen).

• Skolefagleg kompetanse i kommuneadministrasjonen over skolenivået vurderer departementet som ein viktig føresetnad for å følgje opp det ansvaret skoleeigarane har for pedagogisk leiing av grunnskolane og for å ta hand om dei krava regelverket set. Departementet vil gjennom tilsynsdialogen med kommunane følgje utviklinga på dette området og innhente systematisk informasjon om korleis den skolefaglege kompetansen blir sikra og brukt, mellom anna med sikte på å gi støtte og rettleiing.

• Gjennomgangen viser at kommunane ser ut til å gjennomføre tiltak i samsvar med dei prioriteringane som er gjort i departementet sin plan for kompetanseutvikling, og at tilnærma alle lærarar og skoleleiarar har medverka i kompetanseutvikling knytt til innføringa av læreplanveka. Kommunane er noko forseinka når det gjeld gjennomføringa av kompetanseutviklinga, men departementet ventar at dei planlagde tiltaka vil vere gjennomførte i løpet av år 2000. Departementet tek sikte på å vidareføre arbeidet med å utvikle kompetanse for opplæring i samsvar med læreplanverka og kjem mellom anna tilbake med nærmare omtale av dette i stortingsmeldinga om handlingsplan for rekruttering av lærarar.

• I samsvar med stortingsbehandlinga av St meld nr 23 (1997–98), jf Innst S nr 228 (1997–98), vil departementet hausten 1999 setje i verk eit treårig praksisretta kompetanseutviklingsprogram for PP-teneste og skoleleiarar. Programmet skal mellom anna omfatte arbeid med sosiale og emosjonelle problem, lese- og skrivevanskar, samansette lærevanskar og systemretta arbeid.

• Departementet har merka seg den store innsatsen mange kommunar har gjort for å tilretteleggje skolelokale, særleg når det gjeld å skape rammer for leik og fysisk aktivitet ute og inne. Det er svært positivt at mange av dei kommunane som har hatt problem med tidlegare mang­lande vedlikehald og investeringar, har betra dette . Departementet ser det som viktig at skoleanlegga blir utforma slik at dei legg til rette for opplæring i samsvar med dei nye læreplanverka, og vil føre vidare samarbeidet med Statens institutt for industriell og teknologisk forsking (SINTEF) om utarbeiding av informasjonsmateriell. Departementet vil i samarbeid med Norsk Form dele ut ein skolebyggpris kvart år. Prisen blei delt ut for første gong i 1998.

• Departementet ser alvorleg på at det i ein del kommunar framleis står mykje igjen når det gjeld gjennomføring av dei nødvendige godkjenningane av skolebygg, med bakgrunn i den fristen som er fastsett i forskrifta om miljøretta helsevern. Sosial- og helsedepartementet har forvaltningsansvaret for forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv, og den enkelte kommunen skal føre tilsyn med at regelverket blir etterlevd. Statens helsetilsyn og fylkeslegane fører tilsyn med at kommunane følgjer opp oppgåvene sine etter forskrifta. Forskrifta er eitt av to spesielle tilsynsområde som er felles for fylkeslegane sine aktivitetar i 1999.

• Departementet har merka seg ein svak auke i talet på skolar med meir enn 450 elevar. Administrativ organisering, bygningsmessige løysingar og tilgang på uteareal er forhold som kan vere avgjerande for om skolane evnar å skape oversiktlege og trygge rammer rundt elevane sin kvardag. Dette er forhold som må inngå i vurderingar av om skolane er ”tenlege”.

• Det er registrert få brot på klassedelingsreglane. Departementet vil ta opp slike forhold konkret gjennom det tilsynet statens utdanningskontor fører med kommunane. Det same gjeld pedagogtettleiken i 1.klasse/førskolen.

• Departementet er oppteke av at nærleiksprinsippet skal gjelde for elevar i grunnskolen. 99,5 pst av alle elevar får opplæringa si i sin lokale skole. Dette viser at situasjonen i landet sett under eitt er tilfredsstillande på dette området.

• Vel ein femdel av elevane i grunnskolen fekk skyss heile skoleåret 1997–98. Berre ein svært liten del var innlosjerte. Det låge omfanget av klagesaker på skoleskyss tyder etter departementet si vurdering på at elevane i det store og heile får det tilbodet dei etter lova har krav på.

• Undersøkinga som viser at somme kommunar og skolar praktiserer eigenbetaling for utstyr og læremiddel i grunnskolen, vil bli følgd nærmare opp. Det skal ikkje takast betaling for læremiddel og utstyr som er nødvendig for opplæring etter læreplanverka. Det same gjeld for deltaking i aktivitetar som er ledd i gjennomføringa av læreplanverka.

  I samband med ekskursjonar og leirskoleopphald vil departementet gjennom tilsynet med kommunane følgje opp i samsvar med merknadene frå fleirtalet i kyrkje-, utdannings- og forskingskomiteen i Innst O nr 70 (1997–98):

«Flertallet legger vekt på at elevene ikke skal betale for ekskursjoner eller undervisning ved leirskoleopphold, men at en kan ta betaling for skoleturer og andre reelt frivillige tilbud. Flertallet vil i denne sammenheng understreke betydningen av at elever og elevenes foreldre ikke blir utsatt for et økonomisk press, og at skolene tar hensyn til dette i undervisningsopplegget.»

• Departementet er oppteke av å følgje nøye med i utviklinga når det gjeld kommunale forskjellar i utgiftene til inventar og utstyr. Dette vil inngå i arbeidet med KOSTRA.

• Departementet er svært tilfreds med at det ser ut til å vere god lærebokdekning i dei fleste fag i dei klassane som til no har teke i bruk dei nye læreplanverka. Ein del kommunar hadde behov for å vurdere innkjøp av læremiddel med utgangspunkt i dei erfaringane dei gjorde det første året etter innføringa av nytt læreplanverk. Desse kommunane fekk ikkje, eller fekk berre delvis, nytta læremiddeltilskottet i 1997. Departementet legg til grunn at statens utdanningskontor har fått og får søknader med sikte på bruk av dei gjenståande midlane.

• I Budsjett-innst S nr 12 (1998–99) fremja Kyrkje-, utdannings- og forskingskomiteen dette forslaget:

«Stortinget ber Regjeringen vurdere kvalitetssikringen av norsk lærebokproduksjon med sikte på en vesentlig forenkling, eventuelt avvikling av dagens godkjenningsordning for lærebøker.»

Det vil med utgangspunkt i eit forsøksprosjekt om val av lærebøker bli gjennomført eit utgreiingsarbeid der også erfaringar og ordningar i andre land blir trekte inn. Departementet vil på grunnlag av dette arbeidet komme tilbake til Stortinget med saka.

• Departementet vurderer tilknyting av PCar i grunnskolen til lokalnett og Internett som ei stor utfordring i tida framover. Utfordringa ligg først og fremst hos kommunane, men departementet vil vurdere korleis staten kan medverke til ei offensiv satsing på dette området. Etablering av eit robust og velfungerande lokalnett på skolen gir grunnlag for rasjonell utnytting av informasjons- og kommunikasjonsteknologi i klasserom, spesialrom og bibliotek. Lokalnett gir felles utnytting av kommunikasjonslinjer mot Internett, utnytting av felles skrivarar, scannerar og programvare. Mangel på lokalnett er eit stort hinder for å utvikle informasjons- og kommunikasjonsteknologi-bruken på den enkelte skolen.

3.3 Økonomiske og demografiske rammevilkår for drifta av grunnskolen

Dette hovudavsnittet drøftar økonomiske og demografiske rammevilkår for grunnskoledrifta i kommunane, særskilt spørsmål om forskjellar i ressursinnsatsen. Framstillinga tek sikte på å vise kva økonomisk grunnlag norske kommunar har for tenesteytinga samla sett og for grunnskoledrifta spesielt. Ressursutvikling og årsaker til kommunale variasjonar i ressursinnsatsen blir omtalte og drøfta. Framstillinga byggjer i hovudsak på opplysningar frå Grunnskolens informasjonssystem for skoleåret 1997–98, kommunerekneskapane for 1997 og frå undersøkingar om kommuneøkonomi og ressursinnsats til grunnskoleformål, jf litteraturreferansar i Vedlegg 2.

3.3.1 Dei økonomiske rammevilkåra

Grunnskolen er finansiert ved overføringar frå staten og kommunane sine eigne skatteinntekter. Fram til 1986 var overføringane utforma som detaljstyrte refusjonsordningar heimla i grunnskolelova. Overføringane til den enkelte kommunen bestod da av ei rekkje øremerkte tilskott: til vanleg undervisning, spesialundervisning, skoleskyss, pedagogisk-psykologisk teneste osv, og utgjorde 25 – 85 pst av eit tilskottsgrunnlag som dels var ein kostnadsfaktor per godkjend undervisningstime, dels godkjende, faktiske utgifter. Tilskottsprosenten for kvar kommune var fastsett på grunnlag av mellom anna skatteinntekt og grunnskoleutgift per innbyggjar.

Innføringa av «det nye inntektssystemet» i 1986 innebar at rammetilskott erstatta øremerkte refusjonar på grunnskolen sitt område. Detaljstyringa gjennom refusjonssystemet forsvann, og tenestetilbodet blei berre regulert gjennom lover, forskrifter og avtaleverk; utover desse reguleringane har kommunane fridom til sjølve å bestemme ressursbruken. Berre visse tenester, mellom desse skolefritidsordningane og den særskilde opplæringa for språklege minoritetar, får framleis øremerkte tilskott.

Viktige mål med inntektssystemet er å sikre utjamning etter fordelingspolitiske omsyn, fremje effektiv ressursbruk ved utvida lokalt sjølvstyre, stimulere lokaldemokratiet og betre den makroøkonomiske styringa med inntektsrammene på kommunesektoren. Men samtidig kan større lokal fridom i ressursbruken innebere monaleg større forskjellar mellom kommunane når det gjeld tenestetilbodet. Dette har også samanheng med at kommunane heilt eller delvis har ansvaret for mange andre tenester enn grunnskolen, mellom desse viktige velferdstenester som helse- og sosialtenester, pleie og omsorg, barnehage, samferdsel og miljø. Etter innføringa av inntektssystemet konkurrerer grunnskolen med desse andre sektorane om ressursane.

Rammetilskottet utgjer saman med skatteinntekt, konsesjonsavgifter og eigedomsskatt dei frie inntektene, som kommunane fritt kan disponere innanfor rammene av lover, forskrifter og avtalar.

Rammetilskottet består av fleire komponentar: Eit inntektsutjamnande tilskott, eit innbyggjartilskott med utgiftsutjamning, eit Nord-Noreg-tilskott, eit regionaltilskott, eit skjønnstilskott og eit hovudstadstilskott. Med det inntektsutjamnande tilskottet blir skatteinntektene delvis jamna ut slik at kommunane får eit meir likeverdig inntektsgrunnlag. Med det utgiftsutjamnande tilskottet blir det teke omsyn til at alle kommunar skal kunne tilby innbyggjarane dei grunnleggjande velferdstenestene med rimeleg standard, uavhengig av forskjellar i utgiftsbehov som følgjer av kommunestorleik, busetjingsmønster, alderssamansetjing blant innbyggjarane o a. Dei meir tekniske detaljane ved inntektssystemet – berekningsmetodar, kriterium som er vektlagde osv – kjem ein ikkje inn på her, men viser til andre relevante dokument.

Også medrekna dei utjamningstiltaka som er nemnde ovanfor, er det etter måten store forskjellar mellom kommunane sine inntekter. Til dette kjem at også andre faktorar enn dei nemnde påverkar nettoinntektene; til dømes gjeld dette det forhold at arbeidsgivaravgifta er differensiert, og at Stortinget vedtok å løyve eit ekstraordinært skjønnstilskott til kommunar som taper på den omlegginga som kom som følgje av utgreiinga frå Inntektssystemutvalet 1 .

I 1997 utgjorde dei frie inntektene gjennomsnittleg 17 818 kroner per innbyggjar, eksklusive Oslo kommune. Dersom ein samanliknar dei frie inntektene per innbyggjar i ulike kommunar, finn ein store variasjonar. Tabell 3.1 viser frie inntekter per innbyggjar uttrykte ved ein indeks der landsgjennomsnittet er sett til 100. Landet er delt i fire kommunegrupper etter innbyggjartal. For kvar kommunegruppe viser tabellen gjennomsnittleg inntektsnivå og høgaste og lågaste indeksverdi på inntektene.

Det går fram av tabellen at den kommunen som står høgast, har fem gonger så store frie inntekter per innbyggjar som den kommunen som står lågast. Dei frie inntektene per innbyggjar er også skeivt fordelte rundt gjennomsnittet: Kommunen med lågaste frie inntekter per innbyggjar har ei inntekt tilsvarande 77 pst av landsgjennomsnittet, mens kommunen med høgaste inntekt per innbyggjar har ei inntekt tilsvarande 403 pst av landsgjennomsnittet. Dei minste kommunane har dei høgaste gjennomsnittlege inntektene – 67 pst over landsgjennomsnittet. Det er også innanfor denne gruppa ein finn dei største variasjonane. Med unntak av dei fire største byane (kommunar med meir enn 100 000 innbyggjarar) er det ein klar tendens til at inntektsnivået per innbyggjar minkar med aukande kommunestorleik.

Forskjellane i frie inntekter per innbyggjar er eit resultat av politiske avgjerder. Gjennom vedtak har Stortinget mellom anna kompensert enkelte kommunegrupper og landsdelar særskilt. Det er også lagt vekt på at kommunane sine inntekter skal ha lokal forankring gjennom kommuneskatten. Slike inntektsforskjellar må nødvendigvis få konsekvensar for tenestetilbodet i kommunane: Kommunar med høge frie inntekter vil ha større handlingsrom for lokale prioriteringar enn kommunar med låge frie inntekter. Høge frie inntekter vil normalt komme tenestetilbodet i kommunen til gode. Kommunane er etter kommunelova pålagde å drive si verksemd med balanserte budsjett, slik at høge inntekter er nødvendige for å kunne ha høge utgifter.

I 3.3.3 blir det gjort nærmare greie for dei kommunale variasjonane i tenestetilboda på grunnskoleområdet, og det blir presentert ein analyse av årsakene til desse variasjonane. Sentrale spørsmål er i kva grad inntektsforskjellar er årsak til kommunale variasjonar i ressursinnsatsen i grunnskolen, og i kva grad forskjellar i ressursinnsats kjem av at kommunane prioriterer ulikt uavhengig av for­skjellar i inntekt.

3.3.2 Geografi og struktur

Som bakgrunn for framstillinga av variasjonane i ressursinnsatsen i grunnskolen i 3.3.3 er det i dette avsnittet gjort greie for variasjonane mellom kommunane i talet på skolar, klassar og elevar. Alderssamansetjing, geografi og busetjingsmønster har stor innverknad på kva handlingsrom kommunane har når det gjeld val av skolestruktur og klassestorleik. Det er likevel viktig å understreke at talet på skolar og klassar i kommunane også er resultat av kommunale prioriteringar.

Variasjonar i kommunestorleik og busetjingsmønster

Noreg har et svært variert busetjingsmønster. Geografi, næringsstruktur og kommunale prioriteringar er forhold som er avgjerande for busetjingsmønsteret. Busetjingsmønsteret varierer både mellom kommunane og innanfor den enkelte kommunen. Somme kommunar har busetnaden konsentrert rundt ein eller fleire tettstader, mens andre kommunar har færre og mindre tettstader og større spreiing i busetnaden.

435 kommunar hadde skoleåret 1997–98 ansvaret for å gi opplæring til om lag 560 000 barn i alderen seks til 16 år ved 3 200 grunnskolar. Gjennomsnittskommunen hadde om lag 11 000 innbyggjarar og 1 300 elevar, men variasjonane i innbyggjartal, og dermed også i talet på grunnskoleelevar, er store.

Kilde: GSI

Fig. 3.1 viser at over halvparten av elevane i grunnskolen budde skoleåret 1997–98 i dei 50 største kommunane – kommunar med meir enn 20 000 innbyggjarar. Desse utgjer i overkant av 10 pst av alle kommunar. Dei fem største kommunane i denne gruppa – Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger og Bærum – har aleine om lag 22 pst av alle elevane i grunnskolen. Kommunar med mindre enn 700 elevar, som tilsvarer 6 000 eller færre innbyggjarar, utgjer i underkant av 60 pst av kommunane og har vel 15 pst av det samla elevtalet i grunnskolen.

Frå skoleåret 1992–93 til 1997–98 steig elevtalet i grunnskolen, sidan også seksåringane kom med, med 20 pst. Dei store kommunane, med meir enn 2 400 elevar, har hatt den største auken, med 26 pst (dei fem største 33 pst), men også dei små kommunane har hatt vekst i elevtalet: 11 pst. Dei store kommunane sin del av det samla elevtalet har auka i perioden – dei fem største sin del mest: frå 19 til 22 pst. Sjølv om det har vore generell tilvekst i elevtalet i små og mellomstore kommunar i perioden, har det vore nedgang i desse kommunane sin del av det samla elevtalet. Dette tyder på at det i perioden har skjedd ei viss flytting frå mindre til større kommunar.

Skolestorleik, fulldelte og fådelte skolar

Innbyggjartalet og busetjingsmønsteret legg mellom anna klare premissar for skolestrukturen. Det spreidde busetjingsmønsteret i store delar av landet gjer det i mange tilfelle nødvendig å ha ein desentralisert skolestruktur. Kommunar med få innbyggjarar og kommunar med spreidd busetnad vil vanlegvis ha mindre skolar og færre elevar per klasse enn kommunar der busetnaden er konsentrert i byar eller tettstader. I små kommunar vil elevgrunnlaget i seg sjølv setje grenser for klassestorleiken, og i kommunar med spreidd busetnad vil lange reiseavstandar kunne medføre mindre klassar. Det er likevel viktig å vere klar over at skolestrukturen i ein kommune også er gjenstand for lokal prioritering. Kommunar med tilnærma same busetjingsmønster kan gjere ulike avvegingar mellom ein skolestruktur basert på små, desentraliserte skoleeiningar og større einingar kombinert med utstrakt bruk av skoleskyss.

Skoleåret 1997–98 var 40 pst av alle grunnskolar fådelte. I små kommunar med mindre enn 700 elevar var over 60 pst av skolane fådelte, jf figur 3.2. I dei mellomstore kommunane utgjorde dei fådelte skolane over 40 pst av alle. I store kommunar, med meir enn 2 400 elevar, er dei aller fleste skolane fulldelte.

Kilde: GSI

Figur 3.3 viser at om lag 40 pst av grunnskolane hadde mindre enn 100 elevar skoleåret 1997–98, og at berre 10 pst av elevane i grunnskolen gjekk ved desse skolane. Dei fleste av dei små skolane var fådelte. Om lag 20 000 elevar, eller i underkant av 4 pst, gjekk ved skolar med under 50 elevar. Dei største skolane, med over 300 elevar, utgjorde ein forholdsvis liten del av skolane, men elevane der utgjorde 43 pst av alle elevar i grunnskolen.

Kilde: GSI

Variasjonen i skolestorleik er blitt noko mindre i perioden frå skoleåret 1980–81 til skoleåret 1997–98, jf tab. 3.2. Utviklinga har gått i retning av at ein større del av elevane går ved mellomstore skolar og ein redusert del ved dei minste og dei største skolane. Den mest iaugefallande endringa er at dei aller største skolene sin del av elevane er redusert frå 28 pst til 18 pst i perioden.

Frå skoleåret 1996–97 til 1997–98 har det vore ein svak auke i den delen av skolane som har over 400 elevar. Dette kjem først og fremst av at elevtalet auka med eit ekstra årskull i samband med innføringa av skolestart for seksåringar hausten 1997. Prosentdelen elevar ved dei små skolane er også redusert i perioden. Dette er ikkje minst eit resultat av at det dei siste tiåra er lagde ned mange små grendeskolar.

Variasjonar i elevtalet per klasse

Den store variasjonen mellom kommunane i talet på elevar og skolar medfører store variasjonar i klassestorleiken. Tabell 3.3 viser at det er klar samanheng mellom elevtalet i kommunen og elevtalet per klasse. Dei største kommunane har i gjennomsnitt 7 til 8 fleire elevar per klasse enn dei minste. Den gjennomsnittlege klassestorleiken er hø­gare på ungdomstrinnet enn på barnetrinnet, og forskjellane mellom kommunane er også størst her.

3.3.3 Ressursinnsatsen i grunnskolen

Den kommunale ressursinnsatsen i grunnskolen, ikkje minst variasjonane frå kommune til kommune, er sentrale tema i debatten om likeverdige grunnskoletilbod. Eit sentralt spørsmål er om ressursinnsatsen i grunnskolen varierer så mykje at det medfører så urimelege forskjellar i tilbodet til elevane at likeverdsprinsippet forvitrar. I dette avsnittet blir det gjort greie for kommunale variasjonar i ressursinnsatsen i grunnskolen i perioden 1980 til 1997, og forklaringsfaktorar bak variasjonane blir analyserte. Presentasjon og vurderingar byggjer på to empiriske undersøkingar, som begge analyserer den kommunale ressursinnsatsen i grunnskolen over tid og variasjonar i ressursinnsatsen kommunane imellom, jf Vedlegg 2.

Ressursinnsats: endring over tid, kommunale variasjonar

Ressursinnsatsen i grunnskolen, uttrykt ved gjennomsnittlege utgifter per elev, har auka frå 31 200 kroner til 41 600 kroner, dvs med 33 pst, frå 1980 til 1990 målt i 1996-prisar. Frå 1990 til 1996 har ressursinnsatsen vist svak nedgang, men nivået har lege i overkant av 40 000 kroner per elev i heile perioden. Det var ein nedgang i elevtalet i grunnskolen på 20 pst frå 1980 til 1990, elevtalet stabiliserte seg tidleg på 90-talet, for så å stige igjen frå 1992.

Auken i ressursinnsats i grunnskolen frå 1980 kan i hovudsak forklarast med auka elevtimetal og reduksjon i leseplikta for lærarane i perioden, og auke i ressursane til spesialundervisning og opplæring for språklege minoritetar. Auken i utgifter per elev på 80-talet kjem også av at ressursinnsatsen endrar seg lite som følgje av endringar i elevtalet: Reduksjon i elevtalet gir færre elevar per klasse, men ikkje mykje lågare utgifter per klasse. Dette gjer at utgiftene per elev stig.

Da elevtalet stabiliserte seg tidleg på 90-talet, stabiliserte også utgiftene per elev seg, for så å falle svakt. Som følgje av elevtalsauken på 90-talet har den gjennomsnittlege klassestorleiken auka noko, mens utgiftene per klasse har halde seg konstant. Igjen er dette eit uttrykk for at det er liten samanheng mellom ressursbruken per klasse og elevtalet per klasse.

Det same inntrykket følgjer av å samanlikne kommunegrupper på eit tidspunkt, jf tab 3.4: Det er store variasjonar mellom kommunane når det gjeld utgiftene per elev. Driftsutgiftene per elev er om lag 50 pst høgare i dei minste kommunane enn gjennomsnittet for landet. Dei største kommunane har på den andre sida driftsutgifter per elev som i gjennomsnitt ligg 7 pst under landsgjennomsnittet. Denne variasjonen i utgiftene per elev fell saman med variasjonen i klassestorleik, som også blei omtalt i 3.3.2. Kommunane med dei høgaste utgiftene per elev har i gjennomsnitt færre elevar per klasse enn kommunar med lågare driftsutgifter per elev.

Det er på den andre sida liten variasjon mellom kommunegruppene når det gjeld utgiftene per klasse. Dei største kommunane har noko høgare utgifter per klasse enn dei andre, men forskjellane er små samanlikna med variasjonane i utgiftene per elev. Utgiftene per klasse varierer med andre ord relativt lite med elevtalet i klassane.

Variasjonar i ressursinnsatsen over tid

Forskjellane i kommunal ressursinnsats i grunnskolen uttrykt ved driftsutgiftene per elev, har ikkje auka frå 1980 til 1988. Frå 1988 til 1990 auka forskjellane noko, for så å liggje konstant på eit noko høgare nivå på 90-talet. Forskjellane i klassestorleik har vore uforandra i heile perioden frå 1980 til 1996. Dersom ein ser på heile perioden frå 1980 til 1996 under eitt, kan det derfor seiast at det har vore ein tendens til svakt aukande ulikskap mellom kommunane når det gjeld ressursinnsatsen.

Utgifter per elev i kommunane varierte i 1996 mellom 29 500 og 115 000 kroner. Ein relativt stor del av kommunane ligg nær gjennomsnittet på 40 000 kroner. 40 pst av kommunane har driftsutgifter per elev mellom 35 000 og 45 000 kroner, og i meir enn 60 pst av kommunane ligg utgiftene mellom 30 000 og 50 000 kroner. Fordelinga er dessutan ikkje lite skeiv: Nokre få kommunar har svært låge utgifter per elev, men relativt mange fleire har høge.

Dersom ein ser på den delen av elevane som bur i kommunar med på den eine sida svært høge, på den andre sida svært låge utgifter per elev, blir dette biletet enda tydelegare. 65 pst av elevane bur i kommunar der utgiftene per elev er mellom 35 000 og 45 000 kroner. 86 pst av elevane bur i kommunar der utgiftene per elev er mellom 30 000 og 50 000 kroner. Sjølv om det er ein god del kommunar som har utgifter per elev som overstig 50 000 kroner, har desse kommunane berre 9 pst av elevmassen. Dette kjem av at det i hovudsak er små kommunar som har høge utgifter per elev, mens større kommunar har middels og lågare utgifter per elev. 0,5 pst av kommunane med 4,8 pst av elevmassen, har utgifter under 30 000 kroner per elev.

Eit svært interessant spørsmål er om variasjonen i ressursbruk til grunnskoleformål mellom kommunane er stabil over tid i den meining at det er dei same kommunane som ligg høgt eller sakkar etter heile tida. Analyse av dei 25 kommunane som kvart år i perioden 1980 til 1996 har høgast og lågast ressursinnsats i grunnskolen, viser at det ikkje er nøyaktig dei same kommunane som går att. Materialet viser likevel at det er relativt sannsynleg at ein kommune i øvste eller nedste sjikt blir verande i same kategori frå eitt år til neste. Når ressursinnsatsen i grunnskolen blir uttrykt ved utgiftene per elev, er det 78 pst sjanse for at ein kommune blant dei med lågast ressursinnsats eitt år vil vere der året etter også. Dersom vi reknar etter utgiftene per klasse, er sjansen 58 pst for at ein kommune blant dei med lågast ressursinnsats eitt år også vil vere i denne gruppa året etter. Om lag det same gjeld for kommunar blant dei som har høgast ressursinnsats i grunnskolen. Stabiliteten i desse kategoriane er større dersom utgiftene per elev blir brukte som mål på ressursinnsatsen enn dersom utgiftene per klasse blir lagde til grunn. Dette kjem truleg av at utgiftene per elev i større grad er påverka av stabile faktorar som kommunestorleik og busetjingsmønster.

Kva forklarer variasjonar i ressursinnsatsen?

Det er samanheng mellom ressursinnsatsen i grunnskolen og kommunane sine inntekter. Undersøkingar viser at dersom inntekta aukar i ein gjennomsnittskommune, vil noko under halvparten av inntektsauken bli brukt på grunnskolen.

Sjølv om kommunane sine frie inntekter per innbyggjar har innverknad på ressursinnsatsen i grunnskolen, er også mange andre faktorar medverkande. Faktorar som kommunestorleik, busetjingsmønster, kor stor del av innbyggjarane som er i grunnskolealder, kor stor del av innbyggjarane som er i aldersgrupper som etterspør tenester frå konkurrerande sektorar som eldreomsorg og barnehage, påverkar ressursinnsatsen i grunnskolen. Ein liten kommune med spreidd busetnad og lange reiseavstandar vil til dømes som regel ha høgare utgifter per elev i grunnskolen enn ein kommune med mange innbyggjarar, konsentrert busetnad og korte reiseavstandar.

Analyse av enkelte delar av undervisningstilbodet, som spesialundervisning per elev og delingstimar per klasse 2 , viser at det også for desse elementa er klar samanheng mellom ressursinnsats og inntekter. Kommunar med høge inntekter tilbyr meir spesialundervisning per elev og fleire delingstimar per klasse enn tilsvarande kommunar med lågare inntekter. Samanhengen er slik at ein auke i inntekt på 10 pst i gjennomsnitt vil føre til 5 pst meir spesialundervisning per elev og 1,5 pst fleire delingstimar per klasse.

Den klare samanhengen mellom kommunane sine inntekter og ressursinnsatsen i grunnskolen viser at inntektsforskjellane mellom kommunane blir avspegla i grunnskoletilbodet. Men dersom ein samanliknar grunnskolen med andre kommunale tenesteområde som barnehage, primærhelseteneste og pleie- og omsorgsteneste, finn ein at forskjellane i ressursinnsats kommunane imellom er mindre for grunnskolen enn for alle andre sektorar, med unntak av barnehagetilbodet for tre – seksåringar. Dette kjem truleg av at lov- og regelverket definerer klarare standardkrav til grunnskolen enn til tenestetilbodet i dei andre kommunale sektorane.

Å bruke driftsutgiftene per elev som uttrykk for variasjonar i den kommunale ressursinnsatsen har den veikskapen at skoletilbodet i små og spreiddbygde kommunar har ein tendens til å bli «overvurdert»: Høge driftsutgifter per elev i desse kommunane vil ikkje utan vidare seie at grunnskolesektoren blir høgare prioritert, men kan også komme av at skoledrifta av strukturelle årsaker er dyrare.

Biletet kan nyanserast noko ved å studere kommunale driftsutgifter per elev korrigert for forskjellar i utgiftsbehov. Analysar viser at dersom ein korrigerer driftsutgiftene per elev for forskjellar i utgiftsbehov, vil dei kommunale variasjonane i ressursinnsatsen bli halverte. Dette vil seie at halvparten av variasjonen i ressursinnsats er nødvendig for at kommunane skal kunne tilby tilnærma likeverdige tenester på grunnskoleområdet. Resten av variasjonen i ressursinnsatsen i grunnskolen vil mellom anna komme av inntekts- og prioriteringsforskjellar. Som nemnt ovanfor har 40 pst av kommunane utgifter per elev i intervallet mellom 35 000 og 45 000 kroner. Når utgiftene per elev blir korrigerte for forskjellar i utgiftsbehov, vil heile 63 pst av kommunane ha utgifter i dette intervallet. 87 pst av kommunane har driftsutgifter per elev korrigerte for variasjonar i utgiftsbehov innanfor eit intervall på 30 000 til 50 000 kroner.

Halvparten av variasjonane i den kommunale ressursinnsatsen i grunnskolen kan forklarast med forskjellar i utgiftsbehova. Analyse viser dessutan at inntekter korrigerte for forskjellar i utgiftsbehov forklarer 25 pst av variasjonen i dei kommunale utgiftene per elev når også desse er korrigerte for forskjellar i utgiftsbehov. Resten av variasjonen i ressursinnsats kan dermed førast tilbake til andre faktorar enn inntektene, mellom anna kommunale prioriteringar og ikkje-kompenserte utgiftsbehov, det vil seie utgifter som kommunane ikkje sjølve kan påverke, men som ikkje blir fanga opp av kriteria i inntektssystemet.

3.3.4 Oppsummerande drøfting

Sjølv om ressursinnsatsen i grunnskolen varierer heller mykje mellom kommunane, er det fleire faktorar som må takast med når ein vurderer kva desse variasjonane inneber. Talet på kommunar som ligg langt under eller langt over gjennomsnittleg ressursinnsats per elev i grunnskolen, er svært lågt. I dei fleste kommunane ligg utgiftene per elev innanfor eit relativt lite intervall rundt gjennomsnittet.

Grunnskolen er ein sektor med relativt sterke reguleringar og mange standardkrav. Sidan regelverket set grenser for kor låg ressursinnsatsen kan vere, blir det i praksis definert eit minstenivå for det kommunale grunnskoletilbodet. Det er derfor større variasjonar mellom dei kommunane som ligg over gjennomsnittleg ressursbruk enn mellom dei kommunane som ligg under gjennomsnittet.

At somme kommunar har svært høge inntekter, er dels ei følgje av at ein i finansieringsopplegget for kommunane berre gjennomfører delvis inntektsutjamning, og dels eit resultat av regionalpolitisk grunngitte forskjellar i finansieringssystemet. Kommunar med høge inntekter får etter omfordelinga i inntektssystemet behalde store delar av desse inntektene. Mange av desse kommunane vel å bruke delar av sine høge inntekter på ein ekstra ressursinnsats i grunnskolen. Dette gir variasjonar kommunane imellom, men utslaga kjem på toppen av det lovregulerte minstenivået.

Analysar viser at den samla økonomiske situasjonen i ein kommune kan ha meir å seie for ressursinnsatsen i grunnskolen enn kommunale prioriteringar. Det er positiv samvariasjon mellom ressursinnsatsen i grunnskolen og ressursinnsatsen i andre kommunale sektorar som barnehage, primærhelseteneste og pleie- og omsorgsteneste. Dette viser at kommunane jamt over korkje «underprioriterer» eller «overprioriterer» grunnskolen i forhold til andre oppgåver og tenester, men at kommunar med høge inntekter nyttar dei til å auke innsatsen på alle sektorar.

Det finst etter departementet si vurdering tre hovudårsaker til dei heller store variasjonane i den kommunale ressursinnsatsen til grunnskolen: inntekt, strukturelle forhold og prioritering. Forskjellar som kjem av strukturelle forhold, som befolkningssamansetjing, busetjingsmønster og sosiale forhold, skal kompenserast gjennom rammetilskottet frå staten. Det er viktig at faktorar som utløyser vesentlege utgiftsbehov, blir fanga opp i dei statlege overføringane. Dette er nedfelt i kostnadsnøklane i inntektssystemet. Kommunal- og regionaldepartementet har nyleg sendt på høring ein rapport som vurderer nye busetjingskriterium i inntektssystemet. Regjeringa vil presentere sine vurderingar av dette for Stortinget i kommuneøkonomiproposisjonen for 2001.

Det dreier seg her om ein mangesidig problematikk som i mange kommunar mellom anna kan ha følgjer for små grendeskolar. Departementet ser på grendeskolane som viktige pedagogiske og kulturelle senter i mange lokalsamfunn og vil følgje utviklinga på dette området nøye.

Det er viktig at alle kommunar har tilstrekkelege inntekter til å sikre eit minimum av velferdstenester. Det er i denne samanhengen viktig å påpeike at den inntektsutjamninga som blir gjennomført i inntektssystemet i perioden 1997 til 2001, blir gradvis trappa opp. I dei data som er lagde til grunn i denne meldinga, er inntektsutjamninga lågare enn ho vil vere når omlegginga av inntektssystemet er fullført. Dette vil betre situasjonen noko for dei kommunane som har lågast inntekt per innbyggjar. Det er også viktig å peike på omgjeringa av den kommunale selskapsskatten til statleg skatt. Selskapsskatten er særs ulikt fordelt mellom kommunane. Etter Stortinget si behandling av Inntektssystemutvalet si andre delutgreiing om finansieringa av kommunesektoren 3 blei det vedteke at selskapsskatten frå og med budsjettåret 1999 skal falle bort som kommunal skatt, og kompenserast gjennom auka skatt frå personlege skattytarar. Ei av grunngivingane for dette vedtaket var at forskjellane i skatteinntekt per innbyggjar mellom kommunane blir redusert.

Sjølv med meir omfattande inntektsutjamning og statleg selskapsskatt vil det vere inntektsforskjellar mellom norske kommunar. Desse forskjellane vil vere knytte til forhold som alle følgjer av politiske vedtak om utforminga av finansieringssystemet for kommunesektoren. Dette gir forskjellar mellom kommunane i tenestetilboda, på grunn av ulik økonomisk evne til å satse på og prioritere grunnskolen.

Finansieringa av kommunesektoren blei behandla i Stortinget våren 1996 og våren 1998, i samband med dei to delutgreiingane frå Inntektssystemutvalet (Rattsø I og II). Etter departementet si vurdering tilseier ikkje dei analysane som er lagde fram i meldinga her, at det er grunnlag for å fremje nye forslag om endringar i finansieringssystemet for kommunesektoren. Dels byggjer desse analysane på data frå år med større inntektsfor­skjellar enn vi vil få dei nærmaste åra, dels viser analysane at det likevel er eit avgrensa tal kommunar som har ein ressursinnsats som avvik særleg mykje frå gjennomsnittet. Samtidig er det vanskeleg å finne klart påviselege samanhengar mellom økonomisk ressursinnsats og læringsresultat i skolen, jf 3.4.

Departementet vil framleis følgje nøye med i og analysere utviklinga når det gjeld omfang av og forskjellar i ressursinnsatsen til grunnskoleformål. Så langt er det etter departementet sitt syn ikkje grunnlag for å hevde at variasjonane i kommuneøkonomien i seg sjølv truar prinsippet om likeverdig opplæring sett i lys av dei krav som ligg i lov- og regelverk. Det er dessutan vanskeleg å påvise klare og eintydige samanhengar mellom det generelle nivået på den økonomiske ressursinnsatsen og læringsresultat i skolen.

Det kan likevel vere ein reell trussel mot målet om likeverdige grunnskoletilbod over heile landet dersom kommunar over tid blir liggjande i nedste inntektssjiktet. For desse kommunane kan det vere vanskeleg å stille tilstrekkeleg med ressursar til disposisjon for å halde opp det lovfesta minimumsnivået til grunnskoledrift. Departementet har merka seg at det synest å vere somme av dei same kommunane som vedvarande har den lågaste ressursinnsatsen i grunnskolen. Sjølv om låg ressursinnsats i seg sjølv ikkje vil seie det same som dårleg kvalitet på opplæringstilbodet, vil departementet likevel gjennom statens utdanningskontor stå i særleg tett dialog med slike kommunar, og med fylkesmennene i fylke der slike låginntektskommunar ligg.

3.4 Læringsutbytte, læringsmiljø og læringsprosessar

Informasjon om læringsutbytte og læringsmiljø, om kva elevane lærer og opplever i skolen, gir viktig kunnskap om kvaliteten på læringsarbeidet i skolekvardagen. I dette hovudavsnittet presenterer og vurderer departementet data frå ulike forskingsprosjekt og undersøkingar om læringsresultat i enkelte fag, trivsel og åtferd, organisering av læringsarbeidet og bruk av arbeidsmåtar. Kjeldematerialet for presentasjonen er referert i Vedlegg 2 til meldinga.

Når ein vurderer kvalitet og læringsresultat i opplæringa, er det viktig å ha som utgangspunkt at Noreg har eit offentleg utdanningssystem som sikrar eit høgt utdanningsnivå i befolkninga. Den offentlege, 10-årige grunnskolen er grunnmuren i det samla systemet som vidare og meir spesialisert utdanning byggjer på. OECD-rapporten Education at a Glance frå 1998 viser at Noreg er mellom dei 3–4 landa som har den høgste delen av befolkninga utdanna på minst vidaregåande nivå. Undersøkinga viser også at Noreg ligg over gjennomsnittet av OECD-landa når det gjeld ungdom under utdanning.

3.4.1 Læringsutbyttet for elevane i somme fag og på somme område

På oppdrag frå Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet og andre er det gjennomført undersøkingar for å kaste lys over enkelte sider ved det utbyttet elevane har av opplæringa i somme sentrale fag og på somme område.

TIMSS-undersøkinga

TIMSS (Third International Mathematics and Science Study) er ei internasjonal unersøking som rettar søkjelyset mot matematikk og naturfag i skolen. Det er ein samanliknande studie av realfagundervisninga i skolen frå barnetrinnet til vidaregåande skole. I alt 45 land har teke del, med nesten ein million elevar frå 15 000 skolar. I Noreg har grunnskoleelevar på 9 og 13 år vore med. Resultata blei publiserte i 1996–98. Institutt for lærarutdanning og skoleutvikling ved Universitetet i Oslo har stått for den norske delen av undersøkinga.

Resultata frå TIMSS-undersøkinga viser at nors­ke 9-åringar skårar under det internasjonale gjennomsnittet i matematikk og naturfag, men skårar høgare i naturfag enn i matematikk. På dette alderstrinnet er det relativt små forskjellar i prestasjonar mellom jenter og gutar, både i matematikk og naturfag. Det er berre små kjønnsforskjellar i holdningane til faga.

Også på ungdomstrinnet skårar norske elevar lågare enn det internasjonale gjennomsnittet i matematikk. Det er større framgang i realfaga frå 6. til 7. klassetrinn enn i dei fleste andre land, men framgangen held seg ikkje frå 7. til 8. klassetrinn. Det kan synast som om jentene viser noko sterkare framgang enn gutane, særleg i matematikk. På den andre sida er det overvekt av gutar blant dei som skårar høgast. Dette gjeld både i matematikk og naturfag. Realfaga er mindre likte på ungdomstrinnet enn på lågare trinn. Gutar har ei meir positiv holdning til realfaga enn jenter.

I naturfag presterer norske elevar omtrent på det internasjonale gjennomsnittet. Gutar presterer høgare enn jenter, men samanlikna med dei andre landa er forskjellane mellom kjønna ikkje store. I Noreg er det til dels store faglege forskjellar mellom elevar i same klassen.

TIMSS- undersøkinga i Noreg har ikkje påvist forskjellar mellom elevresultata i små og store skolar. Det er heller ingen påviselege forskjellar mellom elevprestasjonane i tettbygde og spreiddbygde kommunar. Det er påvist små forskjellar mellom små og store klassar, men forskarane åtvarar mot å trekkje vidtgåande slutningar om klassestorleiken på grunnlag av materialet.

Elevar som har foreldre med høgt utdanningsnivå, skårar høgare enn elevar utan slik bakgrunn, sjølv om denne samanhengen er svakare for Noreg og Norden enn for andre land.

Leseundersøkinga på 2. og 9. klassetrinn

Senter for leseforsking ved Høgskolen i Stavanger gjennomførte i 1997 ei landsomfattande utvalsundersøking av lesedugleiken på 2. og 9. klassetrinn. Undersøkinga er gjennomført ved hjelp av diagnostiske kartleggingsprøver. Formålet med slike prøver er først og fremst å avdekkje om ein elev har læringsproblem og kva problema består i. Prøvene kan også medverke til å gi informasjon om lesedugleiken på landsbasis.

I tillegg til leseprøvene blei elevane spurde om mellom anna lesevanar, leselyst og leseundervisning. På 2. klassetrinn tok 17 000 og på 9. klassetrinn 10 000 elevar del i undersøkinga.

Ein vesentleg forskjell mellom elevane på småskoletrinnet og ungdomstrinnet er at mange av dei svake lesarane på småskoletrinnet liker å lese. Svake ungdomsskoleelevar har ei meir negativ holdning til lesing. Læraren let til å ha mindre å seie for læringsutbyttet hos elevane på ungdomstrinnet enn på småskoletrinnet. Leseundersøkinga synest å dokumentere at jenter les betre enn gutar både i 2. og 9. klasse.

Det synest ikkje mogleg å forklare forskjellar i lesedugleik hos elevane med forskjellar i ressurstildelinga til skolen, den generelle utdanninga til lærarane eller undervisningsmetoden. Ansienniteten til lærarane synest ha ein svak effekt på lesedugleiken på ungdomstrinnet. Forskarane peiker på at dei personlege kvalifikasjonar lærarane har, og deira interesse og engasjement for undervisninga og for utviklinga hos elevane er blant dei faktorane som må undersøkjast nærmare dersom ein skal finne forklaringar på ulikskapane i lesedugleik hos elevane.

Annan dokumentasjon

Eksamenssekretariatet har vurdert resultata for gutar og jenter i matematikk og språkfag ved hjelp av kartleggjande og læringsstøttande prøvemateriell for 8. klassetrinn hausten 1997 og normerte prøver for 10. klassetrinn våren 1998. Resultata viser at gutar generelt gjer det betre enn jenter i matematikk, mens jenter gjer det betre i språkfaga.

MRG-prosjektet (Måloppnåelse og ressursutnyttelse i grunnskolen) i Sør-Trøndelag følgde 500 ungdomsskoleelevar og lærarane deira gjennom tre år. Hovudbodskapen frå prosjektet er at dersom målet er større læringsutbytte i ungdomsskolen, bør både lærarar og avgjerdstakarar på høgare nivå framfor alt konsentrere seg om bruken av tid: elevane si tid, foreldra si tid og lærarane si tid. Forskarane peiker på at lærarane i større grad bør rette merksemda mot organiseringa av opplæringa. Den arbeidsinnsatsen elevane sjølve gjer, har mykje å seie for læringsutbyttet, og lærarane påverkar mellom anna omfanget av heimearbeid for elevane. Ei utfordring er knytt til dei ca 20 pst av elevane som viser liten innsatsvilje i klassen.

Språklege minoritetar

Læringsutbyttet til elevar frå språklege minoritetar er ikkje omfattande studert i nyare norsk forsking, jf St meld nr 25 (1998–99), men er omtalt i både TIMSS-undersøkinga og leseundersøkinga. TIMSS-­undersøkinga viser at 9-åringar frå språk­lege minoritetar skårar lågare i naturfag og matematikk enn elevar med norsk som morsmål, og forskjellane er større for 13-åringar. Elevar frå språklege minoritetar skårar som gruppe svakare enn gjennomsnittet i dei landa undersøkinga omfattar.

Leseundersøkinga viser at lesedugleiken hos elevar frå språklege minoritetar på 2. klassetrinnet er noko svakare enn hos elevar med norsk som morsmål. Det er ikkje gjort noka tilsvarande undersøking på 9. klassetrinnet. Ei undersøking gjennomført av Engen, Kulbranstad og Sand viser at eksamensresultata for elevar frå språklege minoritetar i gjennomsnitt ligg under resultata for elevar med norsk som morsmål. Enkelte grupper har likevel resultat som ligg noko over gjennomsnittet. Også andre undersøkingar viser at mange av ele­vane frå språklege minoritetar klarer seg godt i ulike fag, og at det er samansette årsaker til at grupper av elevane har problem med somme av faga i grunnskolen.

3.4.2 Oppsummerande drøfting

På bakgrunn av den dokumentasjonen som ligg føre, er det vanskeleg å finne eintydige samanhengar mellom ulike rammefaktorar og læringsutbyttet hos elevane. For å forklare forskjellar i lærings­utbyttet bør merksemda rettast mot det som skjer i møtet mellom lærarar og elevar og mellom elevar i klasserommet.

Ulike typar materiale dokumenterer forskjellar mellom jenter og gutar når det gjeld prestasjonar og holdningar, i realfaga og i lesing. Dette viser at det framleis vil vere behov for å arbeide med spørsmål om korleis skolen kan fremje likestilling mellom kjønna og møte både jenter og gutar på deira eigne premissar.

Materialet viser at det kan vere store variasjonar i elevprestasjonane i den enkelte klassen, og relativt store variasjonar i prestasjonane mellom klassar, skolar og kommunar. Departementet vil utvikle meir kunnskap om faktorar som er viktige, for å ta tak i og å redusere forskjellane i læringsutbytte mellom kommunar og mellom skolar.

Materialet påviser meir negative holdningar til skolen hos elevane på ungdomstrinnet enn på småskoletrinnet. Departementet vil ha ein meir inngåande gjennomgang av situasjonen på ungdomstrinnet. Ein vil setje i fokus faktorar som kan ha verknad for at forskjellane mellom elevprestasjonane generelt sett aukar og at holdningane til skolen synest bli meir negative oppover på klassetrinna.

Departementet har mellom anna på grunnlag av TIMSS–undersøkinga styrkt realfaga i læreplanverka for den 10-årige grunnskolen, rammeplanen for allmennlærarutdanninga og ved prioritering av etter- og vidareutdanning. Dette arbeidet vil bli ført vidare.

Ein vil prøve ut obligatorisk bruk av diagnostiske kartleggingsprøver på 2. klassetrinnet. Departementet tek også sikte på ei prøveordning med obligatorisk bruk av diagnostiske kartleggingsprøver på 7. klassetrinnet.

3.4.3 Læringsmiljø og læringsprosessar

Relasjonane mellom lærar og elevar og elevar imellom hører til dei viktigaste faktorane som påverkar læringsutbyttet. Vi treng derfor kunnskap om samspel, læringsprosessar og organisering av opplæringa.

Organiseringsformer og arbeidsmåtar

Gunn Imsen la i 1996 fram ein forskingsrapport om grunnskolen sitt arbeid med likestilling mellom kjønna. Undersøkinga var avgrensa til 5. og 8. klassetrinn i grunnskolen og omfatta 3000 elevar. Rapporten viser at både jenter og gutar er gjennomgåande positive til arbeidsmåtane i skolen, men gutar meir positive enn jenter. I teorifaga synest gutane betre om elevaktiviserande arbeidsformer enn jentene, så som klassediskusjonar, konkurransar, ekskursjonar og prosjektarbeid. Jenter er meir gruppeorienterte enn gutar. Gunn Imsen framhevar at lærarane bør ta meir omsyn til dette, slik at verken gutar eller jenter går glipp av viktige læringsaktivitetar i skolen.

TIMSS-undersøkinga viser at gutar har klart høgare sjølvtillit i forhold til det å gjere det bra i realfaga enn jenter. Denne forskjellen i sjølvtillit er mykje større enn det som kan tilskrivast dei små forskjellane i prestasjonar.

Når det gjeld organiseringa av opplæringa, viser TIMSS-undersøkinga at ein typisk matematikk- eller naturfagtime på ungdomstrinnet er forholdsvis lik i dei fleste deltakarlanda. Dette gjeld både aktivitetane og strukturen i timane. Dei nors­ke data på spørsmål knytte til organiseringa av opplæringa skil seg lite frå det internasjonale gjennomsnittet. Når det gjeld vekting av aktivitetar, blir forholdsvis mykje av tida i norske klasserom brukt til individuelt arbeid og forholdsvis lite til lærargjennomgang. Arbeidsformene er omtrent dei same i matematikk og naturfag. Lærarane forklarer meir i naturfag, mens elevane bruker meir tid til oppgåver i matematikk.

Omfanget av praktisk arbeid i naturfagundervisninga er større på ungdomstrinnet enn på barnetrinnet. Lærarane grunngir bruken av praktisk arbeid med at det skaper større motivasjon og interesse.

Datamaskinar blir mindre brukte i undervisninga i Noreg enn i andre land. Gutar har i større grad enn jenter tilgang til datamaskin heime. Mannlege lærarar bruker datamaskin oftare i undervisninga enn kvinnelege.

Statistisk sentralbyrå har på oppdrag frå departementet gjennomført tilstandsundersøkingar om bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi i utdanninga i 1995 og 1997. Undersøkingar i grunnskolen viser at det har skjedd ei positiv utvikling i bruken av informasjons- og kommunikasjonsteknologi dei seinare åra. Undersøkinga viser at to tredelar av alle skolane tilbyr opplæring i tekstbehandling. Kvar fjerde skole tilbyr opplæring i rekneark, og kvar sjette skole tilbyr opplæring i Internett.

Trivsel og åtferd

Samspelet mellom lærarar og elevar har avgjerande verknad for trivselen i skolesamfunnet. Gjennom kommunikasjon og samhandling blir elevane påverka av kvarandre og av dei vaksne. Denne påverknaden er medbestemmande for læringa og elevane si oppleving av seg sjølve. TIMSS-undersøkinga viser at den oppleving elevane har av eit trygt skolemiljø, har positiv verknad for dei faglege prestasjonane.

I ein forskingsrapport frå ei landsdekkjande undersøking om skolemiljø og psykososiale vanskar presenterer Senter for åtferdsforsking resultat som viser at norske elevar jamt over er godt tilfredse med den støtte dei får frå lærarane sine. Resultata er best for fagleg støtte, dårlegast på det emosjonelle området. Elevar i små klassar er meir positive til lærarstøtta enn elevar i store klassar, og elevar på barnetrinnet er meir tilfredse enn på ungdomstrinnet. Dei fleste elevane trivst godt eller svært godt på skolen, men ein større del av gutane enn av jentene trivst dårleg.

Norsk institutt for forsking om oppvekst, velferd og aldring har gjennomført ei undersøking av 16 grunnskolar og vidaregåande skolar i ein stor og ein mellomstor kommune. Det går fram av undersøkinga at det er større forskjellar mellom dei enkelte klassane enn mellom skolane når det gjeld talet på elevar med åtferdsproblem. Ein nesten dobbelt så stor prosentdel 4.-klassingar i den mellomstore kommunen som i den store blei definerte som problemelevar. Mellom 7.-klassingane var det ingen skilnad.

Læringshemmande problemåtferd, som passivitet, sviktande merksemd, tilsvar til læraren, avbrot og forstyrring finn ein særleg i klassar med svake gjennomsnittsprestasjonar og store individuelle elevforskjellar. Urøynde lærarar opplever fleire tilfelle enn røynde av læringshemmande og utagerande åtferd. På barnetrinnet opplever klassestyrarar mindre utagerande åtferd enn timelærarar/faglærarar.

Rapporten viser til norske studiar frå 80- og 90-talet som oppgir eit gjennomsnittleg omfang problemåtferd på ca 10 pst, og dette talet blir stadfesta av dei siste undersøkingane. Sett i forhold til resultat frå andre land dei siste 20–25 åra må omfanget av problemåtferd i den norske grunnskolen, slik lærarane oppfattar det, reknast som moderat.

Ogden finn i si undersøking, som omfattar 340 skolar og 3 660 lærarar, at store kommunar (meir enn 50 000 innbyggjarar) har større innslag av alvorleg problemåtferd. Materialet viser at om lag halvparten av lærarane meiner dei har elevar med problemåtferd av ulik karakter og forskjellig grad av alvor og omfang. Denne undersøkinga peiker også på at det er større forskjellar mellom dei enkelte klassane enn mellom skolane når det gjeld kor stor del av elevane som viser problemåtferd. Tendensen var den same på barnetrinnet og ungdomstrinnet.

Det går vidare fram av undersøkinga at klassar med mange elevar med problemåtferd er kjenneteikna av dårlege relasjonar mellom elevane og mellom elevar og lærarar. Elevane si vurdering av kvaliteten på opplæringa heng saman med omfanget av problemåtferd. Resultata frå undersøkinga gir ikkje grunnlag for å hevde at alvorleg problem­åtferd er utbreidd i skolen. Men undersøkinga viser at manglande arbeidsro og arbeidsinnsats, og mindre konfliktar, er relativt utbreidde. Dette påverkar arbeidsmiljøet i klassen. Summen av ulike typar og gradar av problemåtferd kan vidare danne bakgrunn for meir alvorlege problem.

Eit alternativ til ulike former for tiltak innanfor ramma av tilpassa opplæring i klassen, er sær­skilde skole- og miljøtiltak – somme gonger kalla «alternative tilbod» – administrativt og fagleg knytte til heimeskolen, men organiserte i små einingar (8–10 elevar) utanfor heimeskolen. Målsetjinga for desse tiltaka er først og fremst at ele­vane skal tileigne seg sosial dugleik for å kunne tilpasse seg dei krav yrkes- og familieliv vil stille. Dernest er det viktig at dei tileignar seg teoretiske og skolefaglege basiskunnskapar, og at vidare negativ åtferdsutvikling, som til dømes kriminalitet og stoffmisbruk, blir hindra. Skoleåret 1995–96 var det etablert vel 50 slike små einingar med om lag 500 elevar med store åtferdsvanskar og behov for miljøskifte.

Nordahl og Sørlie peiker på at dei lærarane som viste engasjement og interesse for det dei underviser om, ut frå elevresultata synest å oppleve minst problemåtferd mellom elevane. Desse lærarane søkjer og evnar i større grad enn andre å organisere og leggje til rette opplæringa i samsvar med elevane sine interesser og ressursar, klarer å oppnå ro heilt frå timane startar og stimulerer og verdset positivt elevengasjement i timane.

Læreplanane føreset at opplæringa i grunnskolen over et breitt felt blir knytt til kontakt og samarbeid med lokalmiljøet, i val av både lærestoff og arbeidsformer. Det engasjement skolane viser i ulike former for entreprenørskapsarbeid, varierer svært mykje. Fleire initiativ til avtalar mellom skole og arbeidsliv viser ei positiv utvikling. I skoleåret 1997–98 er det mellom anna etablert ca 600 elevbedrifter.

Tilpassa opplæring og spesialundervisning

Del- og sluttrapportar frå ulike prosjekt i Forskingsprogrammet for spesialpedagogisk kunnskaps- og tiltaksutvikling har vurdert tilpassa opplæring og spesialundervisning nærmare. I dette programmet er ulike sider ved den tilpassa opplæringa, under dette spesialundervisning, blitt nøye vurderte, med merksemda retta meir mot dei ele­vane som treng særskild hjelp enn mot situasjonen for elevgruppa samla sett. Prinsippet om tilpassa opplæring gjeld alle elevar.

Dei aller fleste elevane får opplæring på heimeskolen. Innanfor grunnskolen er det store geografiske variasjonar i omfanget av spesialundervisning – mellom fylke, mellom kommunar og mellom skolar i same kommunen. Dei store fylkesvise og kommunale variasjonane gir ikkje i seg sjølv grunn til å konstatere brot på dei krav lova stiller. Statens utdanningskontor har følgt tildelinga av ressursar til spesialundervisning i kommunane utan å rapportere om omfattande brot på prinsippet om likeverdig opplæring.

Skårbrevik finn at forskjellane dels kan forklarast gjennom skilnader i tildelingspraksis. Ein del kommunar tildeler ressursar til forholdsvis få elevar som får spesialundervisning etter enkeltvedtak, men har forholdsvis romslege ressursar til meir generelle styrkingstiltak ved skolane. Andre kommunar har fleire elevar med enkeltvedtak og bruker mindre ressursar til generelle styrkingstiltak.

Dette avspeglar forskjellar mellom skolar når det gjeld bruk av inkluderande organiseringsformer og arbeidsmåtar. Ved skolar som elles skulle vore like når det gjeld elevføresetnader, kan det ved den eine skolen vere mange elevar som får spesialundervisning, ved den andre færre.

Møreforsking rapporterer at det ser ut til å eksistere til dels store forskjellar mellom skolar, kommunar og fylke i det tilbodet elevane får når det gjeld undervisning, lærarkompetanse og andre ressursar. Forskarane rettar merksemda mot mellom anna i fokus det dei meiner er relativt stor grad av fridom for den enkelte læraren. Dette blir følgt opp av anna forsking som mellom anna er oppteken av kvar avgjerder med følgjer for elevane blir tekne, i klasserommet eller på skolenivå. Det blir stilt kritiske spørsmål om skolen som system har vore og er så lukka for innsyn utanfrå, at vi har ut­vikla ein individualisert kultur som kan stå i motstrid til dei samla måla for opplæringa.

Nordahl og Overland sin rapport frå undersøkinga i Oslo kommune forsterkar inntrykka av forholdsvis store forskjellar i ressursbruken til spesialundervisning, i dette tilfellet mellom skolesoner.

I ein av rapportane i Forskingsprogrammet for spesialpedagogisk kunnskaps- og tiltaksutvikling stiller Stangvik, Rønbeck og Simonsen spørsmål om det er mogleg å gi likeverdig og tilpassa opplæring slik skolen arbeider i dag. Prosjektet byggjer på ei brei datainnsamling, som omfattar alle elevar som får spesialundervisning etter enkeltvedtak i fem kommunar i Finnmark. Dei konkluderer med at problem knytte til opplæring tilpassa evner og føresetnader hos den enkelte eleven ikkje kan løysast utan endringar som medverkar til større differensiering av den ordinære opplæringa. Andre forskarar understrekar også dette perspektivet.

Skaalvik finn i si undersøking av alle elevar i 129 klassar på 4., 7. og 9. trinn i Trøndelagsfylka at etter skolane si vurdering har mellom kvar fjerde og kvar femte elev behov for særskilt tilrettelagd opplæring. I drøftinga av resultata stiller han kritiske spørsmål til at rundt 20 pst av elevane i ein inkluderande skole blir vurderte til å ha behov for særskild opplæring. Han meiner dette viser at skolen har store vanskar med å ta hand om den naturlege variasjonen i evner, føresetnader og bakgrunn hos elevane, og hevdar at dette ikkje minst kjem av den dominerande plassen fellesundervisninga har i opplæringa.

I fleire forskingsrapportar blir det peikt på vans­kelege dilemma i den tilpassa opplæringa. På den eine sida er det ikkje tvil om at spesialundervisning kan vere eit heilt nødvendig tiltak for å sikre utbyttet av tilpassa opplæring for enkeltelevar. På den andre sida skaper slike segregerte tiltak for mange ei oppleving av å vere annleis og utestengd. Dette kan igjen påverke sjølvoppfatninga på ein uheldig måte.

Det er overvekt av gutar blant dei elevane som får spesialundervisning. For å møte utfordringar knytte til kjønnsdimensjonen innanfor spesialundervisninga, har departementet gitt Noregs forskingsråd i oppdrag å utarbeide ei oversikt som viser status på området.

Samarbeidet mellom skole og heim

Norsk Gallup Institutt har gjennomført ei brukarundersøking som tek for seg korleis brukarane vurderer kvaliteten på dei tenestene skolen yter. Materialet viser at dei føresette vurderer lærarane sin arbeidsinnsats som god med tanke på fagleg dugleik og evne til å motivere. Når det gjeld høvet til medinnverknad, viser undersøkinga at brukarane er mindre tilfredse.

Feedback Research utførte våren 1998 ei undersøking om korleis foreldre opplever samarbeidet mellom heim og skole. Målgruppa var foreldre med barn i grunnskolen. I alt er 1440 foreldre jamt fordelte på fylka blitt intervjua. Dei fleste i utvalet oppgir at dei er tilfredse eller svært tilfredse med samarbeidet. Dei kjenner seg velkomne på skolen og opplever at det er lett å ta kontakt med skolen utanom konferansetimane. Informasjonen til heimen om barna sine prestasjonar i dei ulike faga er god, og dei føresette blir godt informerte om korleis barnet oppfører seg på skolen.

Halvparten av foreldra oppgir at dei ønskjer å ta del når skolen vurderer sitt eige arbeid, og at dei ønskjer meir kunnskap om dei rettane og pliktene dei har som foreldre. Materialet viser at medinnverknad ved viktige avgjerder kan ha mykje å seie for kor tilfredse foreldra er med samarbeidet mellom skole og heim.

Ogden har i si undersøking sett på samarbeidet mellom lærarar og føresette. Det kjem fram at vel halvparten av lærarane har godt samarbeid med heimane. Lærarane uttaler at det er vanlegare at foreldre ikkje følgjer barna godt nok opp enn at dei stiller for høge krav til prestasjonane. Dei fleste lærarar prioriterer kontakt og samarbeid med dei føresette høgast når det gjeld tiltak for å førebyggje og meistre problemåtferd.

Innst S nr 117 (1997–98), jf St meld nr 14 (1997–98) Om foreldremedverknad i grunnskolen omtaler samanhengen mellom kor involverte foreldra er i skolen og motivasjonen og læringa hos elevane. Foreldre som ressurs i skolen, og det totale læringsmiljøet, kan utnyttast betre ved å styrkje samarbeidet mellom heim og skole. Foreldreutvalet for grunnskolen vil i samarbeid med departementet gjennomføre eit treårig prosjekt der formålet er å styrkje dialogen mellom heim og skole. Det skal utviklast eit heilskapleg system for informasjonsformidling og felles skolering.

3.4.4 Oppsummerande drøfting

Ulike undersøkingar synest å vise at eit fleirtal av elevane og foreldra er relativt fornøgde med situasjonen i skolen i dag. Dette gir eit godt grunnlag for vidare utvikling for å forbetre situasjonen. Kor tilfredse elevane er med den støtta dei får frå læraren, synest vere påverka av klassestorleik, alder og kjønn: Yngre elevar er meir tilfredse enn eldre, jenter meir tilfredse enn gutar og elever i små klassar meir tilfredse enn elevar i store klassar.

Materialet viser at det er ei utfordring å sikre at tida blir godt nytta i opplæringa. Vidare er det behov for å fornye praksis når det gjeld å variere mellom organiseringsformer og arbeidsmåtar. Sjølv om det er i ferd med å skje ei positiv utvikling i bruken av informasjons- og kommunikasjonsteknologi i opplæringa, ligg det ei svært stor utfordring i å vidareutvikle bruken av den nye teknologien som pedagogisk reiskap i norsk skole, for å komme på høgd med andre land.

Departementet har merka seg at det gjennomsnittlege omfanget av problemåtferd i grunnskolen kan seiast å vere moderat. Det er større forskjellar mellom klassar enn mellom skolar. Tendensen synest å vere den same for barnetrinnet og ungdomstrinnet. Likevel er det viktig å være merksam på at uttrykksformene er blitt sterkare ved tyngre åtferdsproblem, som mellom anna omfattar valdsbruk.

Departementet arbeider i dag med mange ulike tiltak for å betre læringsmiljøet i skolen i tråd med læreplanverka – fleire av dei i samarbeid med andre departement. Regjeringa sin handlingsplan «Trygghet og nærhet i hverdagen» framhevar styrking av elevrådet sitt arbeid mot mobbing og valdsbruk, kompetanseutvikling for skolepersonalet, utprøving av skolemekling, vidareutvikling av politiet si skolefadderordning og utarbeiding av rettleiingsmateriell for foreldre og lærarar.

Departementet er oppteke av å styrkje den nasjonale kompetansen når det gjeld førebygging og meistring av negativ og valdeleg åtferd i skolen. Gjennom samarbeid med fleire fagmiljø vil det bli satsa på et breitt spekter av tilnærmingsmåtar, frå særskilde prosjekt og forskingsprogram til systematisk arbeid med førebyggjande klasse- og læringsmiljøutvikling.

Departementet legg vekt på at arbeidet med å utvikle eit godt læringsmiljø i skolen skal inngå i eit kontinuerleg arbeid med holdningar og verdiar. Samarbeid med foreldre, andre etatar og organisasjonar skal medverke til å sikre breidda i tiltaka. Erfaringar frå mellom andre Gran skole i Oslo viser at nettverk av tiltak i ei heilskapleg tenking har gitt mindre vald og færre disiplinærsaker på skolen.

Departementet har merka seg at ei av dei store utfordringane vi står overfor i skolen i dag, er å realisere prinsippet om likeverdig og tilpassa opplæring. Materialet viser at det er til dels store forskjellar mellom skolar når det gjeld å bruke inkluderande organiseringsformer og arbeidsmåtar, og at kommunar og skolar handterer utfordringane ulikt.

Tilpassing av opplæringa er ei hovudutfordring i arbeidet med å gi alle elevar likeverdig opplæring. Det handlar ikkje berre om den enkelte eleven, men òg om mangfaldet i opplæringa og om utviklinga av læringsmiljøet. Differensiering og tilpassing av opplæringa skal derfor vere eit sentralt utvik­lingsområde i det vidare arbeidet med ein nasjonal strategi for skolevurdering og kvalitetsutvikling (jf 5 og 6).

3.5 Likeverdig opplæring: nasjonale verkemiddel

3.5.1 Ein kvalitetsmedviten offentleg skole

I dette avsnittet har departementet presentert og vurdert innhald i undersøkingar, rapportar og statistikk som gir informasjon om det 10-årige grunnskoletilbodet, ut frå eit nasjonalt mål om å gi likeverdige tilbod til alle, jf kapittel 2. Som ledd i vurderingane er det mellom anna peikt på kva departementet kan og vil gjere for å fremje ei positiv utvikling.

Kartlegginga av situasjonen i grunnskolen viser mellom anna

• at det blir sett inn omfattande ressursar på verksemda i grunnskolen, både menneskelege, økonomiske og materielle

• at det er forholdsvis store forskjellar mellom kommunar når det gjeld økonomisk evne, med konsekvensar mellom anna for ressursinnsatsen i grunnskolen. Forskjellane i ressursinnsats har i mange høve samanheng med geografiske forhold og busetjingsmønster. Skilnader kan ein òg finne i til dømes kor stor del av lærarane som manglar godkjend utdanning

• at vi framleis treng meir kunnskap om viktige forhold, både når det gjeld læringsutbyttet, innhaldet i opplæringa og verkemidla for å gjennomføre opplæringa. Det er behov for å få meir kunnskap om samanhengen mellom desse faktorane

• at det finst store kvalitetsutfordringar og forbetringsområde i grunnskolen. Det er ei hovudutfordring å innrette innsatsen for kvalitetsutvikling slik at han når fram til eleven og får innverknad på det daglege arbeidet i skole og klasserom

Departementet er oppteke av å vidareutvikle ein kvalitetsmedviten, god og tidsmessig offentleg skole, som elevane kan lære og trivast i, og som foreldra kan ha tiltru til. Tiltrua til skolen krev opne dører mot det samfunnet skolen er ein del av. Innsyn i og informasjon om innhald, læringsarbeid og resultat i opplæringa styrkjer grunnlaget for tillit til og positivt engasjement omkring skolen si verksemd. Å stimulere til kvalitetsutvikling i grunnskolen er derfor ei sentral oppgåve, jf 5–7. Det krev aktiv og målretta innsats, der alle nivåa i opplæringssystemet tek sin del av ansvaret. Skolebasert vurdering bør inngå som eit viktig element i dei årlege syklusane for planlegging, vurdering og resultatoppfølging i den enkelte kommunen. Brukarundersøkingar bør inngå som ein del av det lokale vurderings- og kvalitetsutviklingsarbeidet. Staten har det overordna, nasjonale ansvaret for rammeverket, gjennom lov- og forskriftsverk og økonomiske overføringar til kommunane. Ansvaret for å utforme skolepolitikken på lokalt nivå ligg hos kommunane.

Departementet vil framleis arbeide for å oppfylle idealet om likeverdig opplæring for alle elevar i grunnskolen, i tråd med einskapsskolen sine berande prinsipp. Lov og forskrifter skal sikre at alle barn og unge får opplæring i samsvar med dei mål som er fastlagde. Samtidig skal grunnskolen pregast av mangfald og individuell og lokal tilpassing. Det lokale handlingsrommet er derfor viktig.

3.5.2 Lovverket

Departementet viser til at Stortinget nyleg har drøfta og vedteke ei ny felles lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova), jf Innst O nr 70 (1997–98). Med unntak av visse justeringar fører opplæringslova vidare dei nogjeldande rettslege krava som grunnlag for å gi likeverdig grunnskoleopplæring. Departementet vil i åra framover vere særleg oppteke av å sikre mangfald og handlingsrom gjennom lokal tilpassing og organisasjonsutvikling. Departementet viser i denne samanhengen til følgjande merknad frå eit fleirtal i kyrkje-, utdannings- og forskingskomiteen i Innst O nr 70 (1997–98):

«Flertallet mener det (…) er viktig å ha et lovverk som sikrer hensynet til nasjonale skolepolitiske mål, og som gir kommuner og fylkeskommuner tilstrekkelig frihet til å finne gode løsninger og utnytte ressursene best mulig.»

På bakgrunn av det materialet som er lagt fram i meldinga, ser departementet ikkje behov for å vurdere ytterlegare forslag om lovendringar. Lovgrunnlaget er nettopp lagt. Det avgjerande no er å setje i verk og følgje opp lova. Departementet viser likevel til 3.5.7.

3.5.3 Læreplanverka og andre forskrifter

Departementet er i gang med å utarbeide forskrift til opplæringslova. Frå departementet si side er det ein klar intensjon å kombinere eit tenleg forskriftsverk og felles nasjonale rammer med meir lokalt handlingsrom. Med utgangspunkt i § 2–3 i lova vil forskrifta til dømes knyte føringane i læreplanverka til hovudtrinna, slik at ein kan sjå årstrinna i samanheng innanfor kvart hovudtrinn. Departementet legg vekt på at dette kan opne for større mangfald og fleksibilitet, slik at det blir lettare å gjere lokale og individuelle tilpassingar.

Med læreplanverka for den 10-årige grunnskolen blei mål og innhald i opplæringa fornya frå grunnen av. Læreplanverka er under innføring i samsvar med ein 3-årig plan. Skoleåret 1999–2000 vil alle alderstrinn arbeide med grunnlag i nye læreplanar.

Departementet finn det rimeleg å rekne med at det vil gå noko tid før ein får gjort skikkelege røynsler og kan sjå dei praktiske verknadene av dei nye læreplanverka for elevane, for arbeidet, for samarbeidet med foreldre og lokalsamfunn, for elevdeltakinga og for læringsresultata. Departementet vil følgje utviklinga nøye, både gjennom den løpande kontakten med kommunar og skolar, gjennom dei årlege tilstandsrapportane og gjennom den fors­kingsmessige evalueringa av Reform 97. Det vil mellom anna vere aktuelt å be skolar og kommunar melde tilbake om korleis arbeidet med lokal og individuell tilpassing av opplæringa blir påverka av at læreplanverka har forskriftsstatus.

Å realisere læreplanverka må alltid vere ein kontinuerleg prosess. Departementet ser det som viktig å stimulere til at det er sterkt engasjement omkring denne prosessen, både på elev-, lærar-, skoleleiar- og foreldrehald. Det er ein føresetnad for å oppnå ei positiv kvalitetsutvikling i grunnskolen, jf 5 og 6.

3.5.4 Det statlege tilsynet

Opplæringslova § 14–1 fastset dette om statleg tilsyn med skolen:

«Departementet gir råd og rettleiing i spørsmål som gjeld verksemder etter lova og skal elles samarbeide med kommunar, fylkeskommunar og eigarar av private skolar for å sikre eit godt og likeverdig opplæringstilbod i samsvar med lov og forskrifter.

Departementet fører tilsyn med verksemder etter denne lova og skal i den samanheng ha tilgjenge til skoleanlegg og dokumentasjon.

Dersom det blir oppdaga forhold som står i strid med denne lova eller med forskrifter gitt med heimel i lova, kan departementet gi pålegg om å rette på forholda.

Departementet kan gi forskrifter om rapportering og evaluering av opplæringsverksemd som er omfatta av denne lova.»

I hovudsak fører denne paragrafen vidare og tydeleggjer det statlege tilsynet med grunnskolen som i dag følgjer av grunnskolelova § 34. I opplæringslova blir ordninga utvida til å omfatte all den opplæringsverksemd lova omfattar, dvs også vidaregåande opplæring. Departementet er innstilt på å la statens utdanningskontor føre eit meir aktivt og målretta tilsyn med vurderings- og utviklingsoppgåver i åra framover, jf 5.3 og 6.

Det statlege tilsynet skal først og fremst skje gjennom dialog og rettleiing. Det hindrar ikkje at tilsynsorganet kan gi pålegg om å rette manglar når dét er nødvendig for å følgje opp krav i lov og forskrifter.

Departementet vil styrkje kontakten og dialogen med kommunenivået gjennom statens utdanningskontor som tilsynsinstans. Denne kontakten er avgjerande for at staten skal kunne få tilbakemelding og ha den oversikt som trengst for å ta sin del av ansvaret. Både lokal og nasjonal informasjon om grunnskoletilbodet gir grunnlag for tilsynsdialogen. På bakgrunn av mellom anna informasjon skaffa til vegar som del av ein samla, nasjonal strategi for vurdering og kvalitetsutvikling, jf 5 og 6, vil det statlege tilsynet kunne gå inn på område der ein ser størst behov for å følgje verksemda opp.

Det er ikkje berre staten som har tilsynsansvar. Som følgje av kommunalt eller fylkeskommunalt ansvar for å sjå til at lov- og regelverk blir følgt, har også den lokale skoleeigaren eit klart tilsynsansvar innanfor sine ansvarsområde.

Departementet har merka seg at det ofte synest vere dei same kommunane som over tid har den lågaste ressursinnsatsen i grunnskolen. Gjennom tilsynet vil utdanningskontora, i dialog med dei kommunane dette gjeld, undersøkje årsakene til og konsekvensane av den vedvarande låge ressursinnsatsen, og samtidig følgje opp for å sikre at kvaliteten på opplæringa held mål.

3.5.5 Økonomien

Grunnskoleopplæringa blir i all hovudsak finansiert gjennom dei frie inntektene kommunane har til rådvelde. Det er til dels store variasjonar i kommunane sine frie inntekter per innbyggjar, og dette er ein av dei faktorane som påverkar den kommunale ressursinnsatsen i grunnskolen. Sjølv om det ikkje er dokumentert at variasjonar i inntekter kommunar imellom gir like store variasjonar i det elevane får med seg av god læring, er det grunn til å arbeide for å få enda betre og meir påliteleg kunnskap om forhold og samanhengar mellom økonomien, resultata og kvaliteten på opplæringa.

Departementet finn ikkje, med bakgrunn i drøftinga i 3.3, grunn til å fremje forslag om endringar i finansieringssystemet for kommunesektoren. Departementet vil følgje arbeidet med nye busetjingskriterium i inntektssystemet nøye. Departementet vil også følgje dei økonomiske rammevilkåra for kommunane i framtida, mellom anna med vekt på tverrsektorielt samarbeid, slik at merksemda kan rettast mot den samla tenesteytinga i kommunane i forhold til inntektsnivået.

3.5.6 Lærarutdanninga, kompetanseutviklinga

Arbeid med rekruttering av lærarar, kvaliteten i lærarutdanninga og gode og relevante etter- og vidareutdanningstilbod er sentrale element i eit målretta arbeid med å fornye og forbetre praksis i skolen. Departementet vil elles vise til at desse spørsmåla vil bli tekne opp i ei melding til Stortinget om handlingsplan for rekruttering av lærarar.

Frå hausten 1998 er det teke i bruk nye rammeplanar for lærarutdanninga i Noreg. Departementet vil vurdere ei systematisk oppfølging av røyns­lene med arbeidet i samsvar med det nye planverket, og særleg ha teori- og praksisdimensjonen i fokus. For departementet er det ei prioritert oppgåve å sjå til at studentane gjennom studiet får eit solid grunnlag for å møte og meistre dei praktiske læraroppgåvene i ein skole i kontinuerleg endring og fornying.

3.5.7 Forsøk

Departementet ser behov for nyskapande lokalt utviklingsarbeid i skolen. Handlingsrommet innanfor gjeldande lov- og regelverk må utnyttast aktivt. Departementet ønskjer òg lokale forsøk som sprengjer desse rammene, med grunnlag i ny forsøksheimel i § 1– 4 i opplæringslova:

«Departementet kan etter søknad frå kommunen eller fylkeskommunen gi løyve til at det blir gjort avvik frå lova og forskriftene etter lova i samband med tidsavgrensa pedagogiske eller organisatoriske forsøk.»

Departementet viser til § 1–4 i opplæringslova, som opnar for pedagogiske og organisatoriske forsøk i skolen. Departementet vil vurdere å foreslå ei lovfesta norm for tildeling av timar til skolane på ungdomstrinnet, slik at tildelinga av ressursar i større grad blir knytt til elevtalet på kvart årstrinn. Ei slik ordning kan eventuelt erstatte klassedelingsreglane. Formålet med dette tiltaket er å stimulere til større fleksibilitet i organiseringa av opplæringa. Eit sentralt mål med tiltaket er dessutan å jamne ut forskjellar mellom små og store klassar når det gjeld lærartettleik, ved at minste lærartimetal per skole blir gjort avhengig av elevtalet på kvart klassetrinn. Dette vil kunne vareta omsyn til store klassar på ein betre måte enn i dag. Det vil framleis bli lagt vekt på at elevane skal tilhøre eit klassefellesskap, samtidig som den daglege opplæringa kan organiserast meir fleksibelt. Ein kan lettare veksle mellom større og mindre einingar, mellom anna mellom arbeid individuelt, i grupper, klassar og storklassar.

Som eit første steg blir det sett i verk forsøk for å prøve ut ulike modellar for tildeling av timar til skolane. Forsøket vil omfatte ungdomstrinnet i 10–15 kommunar. På grunnlag av erfaringane frå forsøket vil departementet vurdere vidare oppfølging.

3.5.8 Skoleleiinga

Lokal skoleutvikling er sterkt avhengig av dyktige skoleleiarar. Røynsler viser at skoleleiaren er ein nøkkelperson både med tanke på kvaliteten i læringsmiljøet for barn og unge og for utviklinga av den enkelte skolen som lærande organisasjon.

Departementet ser alvorleg på signal om sviktande rekruttering til leiaroppgåver i skolen og vil føre vidare satsinga på leiaropplæring, mellom anna gjennom revisjon og fornying av LUIS -programmet. Det blir her òg vist til igangsetjinga av eit 3-årig kompetanseutviklingsprogram for pedagogisk-psykologisk teneste og skoleleiarar, jf 3.2.

3.5.9 Ein nasjonal strategi for vurdering og kvalitetsutvikling

Dei verkemidla staten har i arbeidet for å sikre og utvikle likeverdig 10-årig grunnskoleopplæring for alle elevar i Noreg ligg i lov, forskrifter, i økonomiske verkemiddel, i oppfølging gjennom det statlege tilsynet og i ansvaret for å gi lærarar grunn-, etter- og vidareutdanning som kvalifiserer for kvalitetsmedvite arbeid i skole og lærebedrift.

Desse verkemidla garanterer likevel ikkje i seg sjølv likeverd og kvalitet i opplæringa. Etter departementet si vurdering representerer systematisk vurdering og kvalitetsutvikling, forankra i den enkelte opplæringsinstitusjonen, den største utfordringa for både grunnskole og vidaregåande opplæring i åra framover. Hovudutfordringa ligg i å utvikle meir kunnskap om kva som er viktig for kvaliteten, om organisering og praktiske hjelpemiddel, om forholdet mellom læringsutbytte, arbeids- og læringsmiljø, økonomi og andre rammefaktorar.

Departementet vil i Del 2 i meldinga, gi ei brei drøfting av korleis skole og lærebedrift, kommune og fylkeskommune og stat i fellesskap kan vidareutvikle ein samla nasjonal strategi for vurdering og kvalitetsutvikling. Det handlar om eit breitt spekter av arbeidsreiskapar og tiltak for å forbetre og fornye praksis: Kompetansetiltak, kollegabasert rettleiing, utvikling av kjenneteikn/kriterium for kvalitet, utvikling og bruk av hjelpemiddel, opplegg for elev- og foreldredeltaking, brukarundersøkingar, bruk av eksterne samtalepartnarar, klasseromsforsking, forsøks- og utviklingsarbeid, utvikling og bruk av eksamen og anna prøvemateriell, deltaking i internasjonale undersøkingar og prosjekt, tilsyn, utvikling og bruk av utdanningsstatistikk, tilstandsrapportering osv. Også evaluering og tilbakerapportering er viktige verkemiddel i utviklinga av einskapsskolen og likeverdige opplæringstilbod. Dette er gitt samla og brei omtale i dei etterfølgjande kapitla.

3.5.10 Avslutning

Departementet ønskjer i åra framover å vere pådrivar og tilretteleggjar for å tilpasse opplæringa til alle elevar gjennom fornying av arbeidsmåtar og organisasjonsformer. Mangfaldet av utfordringar må møtast med fleksibilitet i planlegging, organisering og tilrettelegging av opplæringa. Departementet er oppteke av å gi handlingsrom og stimulere initiativ, kreativitet og endringsvilje i den enkelte skolen. Der handlingsrommet blir for trongt, kan det opnast for å bryte gamle grenser og erstatte tradisjonelle mønster og opplegg gjennom forsøk i samsvar med den nye forsøksheimelen i opplæringslova. Rammene for kreativ oppleving og innleving, utfalding og deltaking frå elevane si side skal utvidast. Vidare vil departementet stimulere til å ta i bruk nye læringsarenaer utanfor klasserom og skole, i tråd med læreplanverka. Friske kjelder til læring finst mellom anna i naturen, arbeidslivet og i lokalsamfunnet elles. Informasjons- og kommunikasjonsteknologien opnar heilt nye dører inn til spennande elevaktiv og fleksibel læring i arbeid med fag, tema og prosjekt. Departementet vil derfor prioritere målretta og offensiv satsing på informasjons- og kommunikasjonsteknologi som reiskap til å fornye arbeids- og læringsprosessane og for å stille til disposisjon nye og spennande kjelder til informasjon.

I arbeidet for å realisere slike ambisjonar, i tråd med prinsippet om likeverd i opplæringa og i respekt for individuelle forskjellar og lokalt mangfald, krevst målretta innsats på alle nivå, samordna tenking og heilskaplege strategiar. Departementet har derfor ein klar ambisjon om å styrkje samarbeidet med kommunenivået gjennom Kommunenes Sentralforbund og med lærar-, elev- og foreldreorganisasjonane. Departementet vil mellom anna ta initiativ til forpliktande samarbeid om eit program for forsøks- og utviklingsarbeid, jf 6.1.

Analysen av situasjonen i grunnskolen i dette kapitlet og resultatet av evalueringa av Reform 94 viser at det finst ei rekkje store utfordringar i grunnskole og vidaregåande opplæring. Enkelte område peiker seg meir enn andre ut for særleg interesse og oppfølging. Departementet ser eit særskilt behov for systematisk gjennomgang med sikte på forsterka innsats og konkrete tiltak på desse områda:

• Organisering og innhald på ungdomssteget i grunnskolen

• Utvikling av IKT som pedagogisk reiskap i klasserom og verkstad

• Differensiering og tilpassing av opplæringa – innhald og organisering

• Førebygging og meistring av negativ åtferd i skolen