1 Innledning

1.1 Bakgrunn og sammendrag

Våren 2003 vedtok Stortinget nye bestemmelser i barnehageloven om foreldrebetaling og likeverdig behandling i forbindelse med behandlingen av Ot.prp. nr. 76 (2002-2003) Om lov om endringer i barnhageloven. Bestemmelsene hjemler at Kongen kan fastsette nærmere bestemmelser i forskrifter om foreldrebetaling og om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd.

Under behandlingen av Budsjett-innst. S. nr. 2 (2003-2004) fra Familie-, kultur- og administrasjonskomiteen ba Stortinget om en egen sak om søskenmoderasjon, «... slik at Stortinget kan ta stilling til dette i god tid før trinn 1 i maksprisen innføres fra 1. mai 2004. Etter dette skal Regjeringen utforme forskrifter basert på Stortingets vedtak.» Stortinget ba samtidig om en orientering om likeverdig behandling sammen med saken om søskenmoderasjon. Budsjettinnstillingen ble avgitt 5. og behandlet 11. desember 2003.

Denne stortingsmeldingen omhandler følgelig innføring av regler for søskenmoderasjon i forskriften om foreldrebetaling i barnehage. Videre orienterer Regjeringen om forskriften om likeverdig behandling i forhold til offentlige tilskudd. Begge forskrifter skal tre i kraft 1. mai 2004.

Et flertall på Stortinget sluttet seg til Regjeringens budsjettforslag for 2004 på kapittel 856 Barnehager. Budsjettet for 2004 utgjør derfor rammen for oppfølgingen av barnehageforliket i inneværende år, herunder regler for søskenmoderasjon og innfasing av likeverdig behandling.

Iverksetting av barnehageforliket er den største reformen innen barnehagesektoren noensinne. 1. mai 2004 trer forskriftene om foreldrebetaling og likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd i kraft, og skjønnsmidlene (utjevningsmidlene) innføres fra samme dato. For sektoren innebærer iverksetting av disse tre nye elementene store endringer i rammebetingelsene.

Departementet har arbeidet ut fra at alle elementene skal foreligge og gjøres kjent i sektoren så tidlig som mulig. Tidsrammen fra barnehageforliket og siste budsjettbehandling har imidlertid vært svært knapp, samtidig som omfanget av reformen har krevd et omfattende og grundig utredningsarbeid. Det har også vært gjennomført nødvendige høringer av forskriftene i denne perioden. Høringsuttalelsene på de to forskriftene viser at kommunene opplever at tempoet som er vedtatt er svært høyt, og at nødvendige avklaringer kommer sent. Departementet har forståelse for dette synet. Tabellen under viser framdriftsplanen for arbeidet med iverksetting av sentrale elementer i barnehageforliket i perioden des. 2003 - okt. 2004:

1.1.1 Søskenmoderasjon

Et stort flertall av barnehageeiere tilbyr ordninger med søskenmoderasjon. En undersøkelse utført av ECON viser at 95 prosent av alle barnehagebarn går i barnehager som tilbyr søskenmoderasjon (Rapport 04/03 Maksimalpris i barnehager).

1. mai 2004 innføres ordningen med maksimalpris i foreldrebetalingen, jf. barnehageforliket, Innst. S. nr. 250 (2002-2003). Som ledd i oppfølgingen av barnehageforliket sendte departementet utkast til forskrift om foreldrebetaling i barnehage på høring 22. desember 2003, med høringsfrist 16. februar 2004.

Når det gjelder den delen av utkast til forskrift som omhandler søskenmoderasjon, har departementet foreslått at alle barnehager må tilby søskenmoderasjonsordninger. Dette forslaget er utformet i tråd med barnehageforliket, der det heter: «Komiteen går inn for at søsken skal ha moderasjon».

Foreldre/foresatte skal gis reduksjon i prisen dersom de har to eller flere barn i barnehage i samme kommune. Dette skal gjelde uavhengig av om barna går i forskjellige barnehager og i barnehager med forskjellige eiere. Konkrete retningslinjer må utformes lokalt.

Høringsnotatet skisserer også et alternativt forslag, der foreldre/foresatte sikres prisreduksjon tilsvarende en gitt prosent.

Et flertall av høringsinstansene støtter departementets forslag, herunder 2/3 av kommunene og Kommunenes Sentralforbund og en del fylkesmenn. Et flertall av fylkesmennene og Private Barnehagers Landsforbund støtter det alternative forslaget.

Departementet opprettholder sitt forslag om at forskriften bør gi regler om et nasjonalt system for søskenmoderasjon som vil sikre at alle barnehageeiere har ordninger med moderasjon. En nasjonal minstestandard for søskenmoderasjon vil i praksis kunne bli en maksimumsstandard. Innføring av maksimalpris fra 1. mai 2004 innebærer en kraftig regulering av barnehagene. Nivå på søskenmoderasjon og andre detaljerte regler bør derfor etter departementets oppfatning avgjøres lokalt. Med dette forslaget kan kommunene utforme regler om søskenmoderasjon ut fra en helhetsvurdering av behovet, sett i forhold til nivået på foreldrebetaling, utbygging, kvalitet m.m. Et fastsatt nasjonalt nivå for søskenmoderasjon vil også kunne føre til en omfordeling fra foreldre med dårligst betalingsevne til foreldre som omfattes av søskenmoderasjon.

1.1.2 Likeverdig behandling

I statsbudsjettet for 2004 har Regjeringen lagt til rette for en første innfasing av likeverdig behandling gjennom en fortsatt differensiering av det statlige driftstilskuddet og en forskriftsregulering av likeverdig behandling i forhold til offentlige tilskudd fra 1. mai 2004. De statlige skjønnsmidlene (utjevningsmidlene) skal bidra til å dekke økte kostnader for kommunene i forbindelse med barnehagereformen, herunder plikten til likeverdig behandling. Forskriften om likeverdig behandling pålegger kommunene å dekke kostnader som ikke dekkes av andre offentlige tilskudd og foreldrebetaling. Dersom foreldrebetalingen settes lavere i private barnehager enn i kommunens egne barnehager, har kommunen ikke plikt til å dekke merutgiften. Kommunenes plikt til kostnadsdekning begrenses oppad til å sørge for lik offentlig finansiering som i tilsvarende egne barnehager. Kommunene har ikke plikt til å dekke høyere kostnader enn 2003-kostnadsnivået justert for pris- og kostnadsvekst for kommunesektoren, jf. budsjettvedtaket for 2004.

Likeverdig behandling forutsetter at private og kommunale barnehager skal kunne drive på like vilkår. Regjeringen vil komme tilbake til spørsmålet om videre innfasing av likeverdig behandling i forbindelse med budsjettet for 2005. Det er behov for å vurdere konsekvensene for kommuner og private eiere av forskriften om likeverdig behandling som nå trer i kraft. På bakgrunn av erfaringene med forskriften for 2004, vil det i arbeidet med den videre innfasingen kunne bli aktuelt å endre utformingen av innholdet i kommunens plikt til likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd.

1.2 Målene for barnehagepolitikken

St.meld. nr. 24 (2002-2003) Barnehagetilbud til alle - økonomi, mangfold og valgfrihet slår fast hva som er Regjeringens overordnede mål for barnehagepolitikken:

«De overordnede målene for barnehagesektoren er:

• Barnehageplass til alle som ønsker det

• Økonomisk likebehandling av private og kommunale barnehager

• Lavere foreldrebetaling

• Kvalitet og mangfold i tilbudet

Barnehageplass til alle som ønsker det er viktig for å sikre foreldre valgfrihet og for reell likestilling mellom kjønnene. Gode barnehager med høy kvalitet er en vesentlig del av Regjeringens oppvekstpolitikk. Regjeringen er opptatt av at de samlede midler i sektoren brukes på en måte som sikrer full utbygging og god kvalitet i tilbudet. En akseptabel foreldrebetaling og ivaretakelse av mangfoldet i barnehagetilbudet er en forutsetning for at foreldrene kan ha et reelt valg i forhold til omsorgsløsning for sine barn. Det er derfor viktig å sikre økonomisk likebehandling mellom private og kommunale barnehager.»

I St.meld. nr. 24 understrekes det også at barnehager er en tjeneste som hører til i nærmiljøet og at dette derfor tilsier at utforming av barnehagepolitikken må vurderes i nær sammenheng med kommunepolitikken. Regjeringens overordnede politikk overfor kommunesektoren er å forsterke kommunenes helhetlige ansvar for utviklingen i lokalsamfunnet, og styrke kommunene og det lokale selvstyret ved å desentralisere og overføre mer myndighet til kommunene:

«For å klare oppgavene som effektiv tjenesteprodusent og samfunnsutvikler må kommunene gis større frihet til å uføre sine oppgaver i henhold til egne prioriteringer. Regjeringen har tillit til at økt frihet for kommunene gir et resultat som samlet sett er best for innbyggerne. Økt selvstyre kan gi økte forskjeller, men slike forskjeller vil gjenspeile ulike politiske prioriteringer og ulike lokale forhold.»

En samlet kommunalkomité ga sin tilslutning til disse hovedmålene under behandlingen av kommuneproposisjonen for 2004, jf. Innst. S. nr. 259 (2002-2003):

«Med bakgrunn i at hoveddelen av offentlig omsorg, utdanning og velferd utføres av kommunene, vil komiteen understreke kommunesektorens vesentlige betydning for landets innbyggere. Kommunene tilrettelegger dessuten infrastruktur og har viktige oppgaver som lokal og regional utvikler og planlegger. For komiteen er det sentralt at disse oppgavene utformes og prioriteres i demokratiske organer både kommunalt og regionalt. Å styrke det lokale og regionale demokratiet, slik at prioriteringene mellom offentlige oppgaver i større grad enn tilfellet er i dag kan skje ut fra lokale forhold, er etter komiteens oppfatning en hovedmålsetting. Komiteen er av den oppfatning at økt lokal og regional handlefrihet og innflytelse trolig vil virke positivt inn på det lokale engasjementet og på rekrutteringen til politiske verv, noe som vil være en ønsket utvikling.»

Kommunalkomiteens flertall, medlemmer fra Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, gikk samtidig inn for at det statlige driftstilskuddet til barnehager innlemmes i inntektssystemet fra 1. januar 2006.

«Driftstilskudd til barnehager, kap. 856 post 60, innlemmes i inntektssystemet fra 1. januar 2006. Stortinget ber Regjeringen i kommuneproposisjonen for 2006 fremme forslag om nødvendige endringer i inntektssystemet som legger til rette for dette.»