3 Likeverdig behandling i forhold til offentlige tilskudd

3.1 Status - offentlig finansiering og kostnadsbilde

Alle godkjente barnehager har rett til statlig driftstilskudd. Driftstilskuddets størrelse fastsettes etter bestemte satser avhengig av barnas alder og oppholdstid per uke. Statstilskuddet bidrar til finansiering av basistilbudet i en barnehage. I tillegg gir staten særskilte tilskudd til barn med særlige behov som krever ekstra ressurser i barnehagen. Dette gjelder barn med funksjonshemming, minoritetsspråklige barn og barn av nyankomne flyktninger. De statlige tilskuddene er hjemlet i Stortingets årlige budsjettvedtak, og nærmere retningslinjer framgår av årlige rundskriv fra departementet.

Fra 2000 og fram til i dag er det lagt inn betydelige økte statlige midler i sektoren. I perioden 2000 til 2004 har statstilskuddet økt med om lag 90 prosent i de private barnehagene og 70 prosent i de kommunale. Den samlede statlige ressursinnsatsen har økt fra 4,5 milliarder kroner i 2000 til nærmere 10,5 milliarder kroner i 2004.

Tidligere har statstilskuddet vært likt for alle godkjente barnehager, men fra 1. august 2003 gis det statlige driftstilskuddet med høyere satser til private barnehager enn til de kommunale. Formålet med denne endringen er at de private skal få kompensert noe for at de gjennomgående har lavere kommunale tilskudd. Det skjevdelte statstilskuddet er en del av innfasingen av likeverdig behandling og bidrar til at de private kan redusere foreldrebetalingen ned mot samme nivå som de kommunale barnehagene.

Det stilles i dag ingen formelle krav til kommunal medfinansiering. Kommunenes bruk av egne frie midler i sektoren varierer derfor mye, særlig de kommunale tilskuddene til private barnehager. I merknadene til den nye § 7 i barnehageloven, som gir kommunene en plikt til å sørge for et tilstrekkelig antall barnehageplasser, står det imidlertid: « Kommunen kan sikre dette ved etablering og drift av barnehager og/eller ved å gi støtte til private barnehager og private utbyggere». Selv om det ikke stilles noen formelle krav om kommunal finansiering, så har det vært en klar intensjon i lang tid at kommunene skal bidra med en andel egne midler inn i sektoren, jf. St.meld. nr. 8 (1987-88) Barnehager mot år 2000 og St.meld. nr. 27 (1999-2000) Barnehage til beste for barn og foreldre. Barnehageforliket forutsetter at kommunene samlet sett opprettholder sitt nominelle bidrag i 2003, anslått til om lag 4,48 milliarder kroner.

Det hentes årlig inn regnskapsopplysninger fra både kommunale og ikke-kommunale barnehager. Opplysningene gir et bilde av inntekter og kostnader i alle barnehager, herunder inntekter fra ulike offentlige tilskudd. Tabellen nedenfor viser hvordan ulike barnehagetyper dekket sine kostnader i regnskapsåret 2002.

Forskjellene i statstilskuddets andel av finansieringen av hhv. kommunale og private barnehager skyldes hovedsakelig at kostnadene er lavere i private barnehager. Til tross for at statstilskuddet i 2002 var likt for både private og kommunale barnehager, dekket det derfor en høyere andel av kostnadene i de private enn i de kommunale barnehagene. Med differensierte tilskuddssatser fra 1. august 2003 har forskjellene trolig økt.

Tabellen viser store forskjeller i dagens kommunale finansiering. I 2002 dekket kommunene om lag 39 prosent av kostnadene i egne barnehager, men bidro med bare 8 prosent i de private. Dette er et bilde som har vært relativt uendret i flere år. Skjevheten i offentlig finansiering har gitt seg utslag i at de private i snitt har høyere foreldrebetaling og lavere driftsutgifter enn de kommunale barnehagene. Et lavere kostnadsnivå i private barnehager skyldes i hovedsak lavere personalkostnader per årsverk og flere oppholdstimer per årsverk enn i de kommunale barnehagene. Forskjellen i personalkostnader skyldes først og fremst tre forhold:

• Alle ansatte i kommunale barnehager er tilknyttet en pensjonsordning, mens bare 1/3 av de ansatte i private barnehager omfattes av pensjonsordninger.

• Kommunale barnehager har vikarordninger i større grad enn de private.

• Kommunale barnehager har et personale med lengre ansiennitet enn de private.

I alle grupper er det dessuten store forskjeller mellom kostnadene i ulike kommuner og mellom ulike barnehager. Tabellen nedenfor illustrerer disse forskjellene:

3.2 Offentlig finansiering og likeverdig behandling i 2004

Da Stortinget behandlet St.meld. nr. 24 (2002-2003) Barnehagetilbud til alle - økonomi, mangfold og valgfrihetog Ot.prp. nr. 76 (2002-2003) Om lov om endringer i lov 5. mai 1995 nr. 19 om barnehager (barnehageloven), ble det inngått et forlik om barnehagepolitikken. Forliket fremgår av Innst. S. nr. 250 (2002-2003). Regjeringen ble bedt om å komme tilbake med forslag til innfasing av likeverdig behandling i budsjettforslaget for 2004.

I statsbudsjettet for 2004 har Regjeringen i tråd med barnehageforliket lagt til rette for en første innfasing av likeverdig behandling gjennom en fortsatt differensiering av det statlige driftstilskuddet og en forskriftsregulering av likeverdig behandling i forhold til offentlige tilskudd fra 1. mai 2004. Videre innfasing av likeverdig behandling er omtalt under pkt. 3.3.

Fra 1. januar 2004 er høyeste tilskuddsats (barn født 2001 eller senere med oppholdstid 41 timer i uka eller mer) henholdsvis kroner 75 820 og 67 550 i private og offentlige barnehager. Dette er en videreføring av satsene fra 1. august 2003, pris- og kostnadsjustert.

Forskriften om likeverdig behandling i forhold til offentlige tilskudd vil gi kommunene et finansieringsansvar overfor ikke-kommunale barnehager. De statlige skjønnsmidlene (utjevningsmidlene) skal bidra til å dekke økte kostnader for kommunene i forbindelse med barnehagereformen, herunder plikten til likeverdig behandling. Ved fordeling av skjønnsmidler vil det derfor tas hensyn til variasjoner mellom kommunene i forhold til kostnadene i kommunale og ikke-kommunale barnehager.

3.2.1 Nærmere om skjønnsmidlene

Stortinget har vedtatt innføring av en ordning med skjønnsmidler til kommunene. Skjønnsmidlene inngår i den samlede offentlige finansiering på 80 prosent fra 1. mai 2004.

Kommunenes samlede ressursbruk i 2003 er anslått til om lag 4,48 milliarder kroner. Det er i dag store kostnadsvariasjoner mellom kommuner, ulikt nivå på dagens kommunale finansiering av barnehager og store lokale forskjeller i barnehagedekning. Det betyr at behovet for økte offentlige midler i 2004 vil variere mye fra kommune til kommune. All reell økning i statstilskuddet i 2004 er derfor lagt inn som skjønnsmidler for best mulig å bidra til å utjevne disse variasjonene. Skjønnsmidlene bidrar dermed til å dekke kravet om økt offentlig finansiering knyttet til drift av nye plasser, kommunenes plikt til likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd og innføring av maksimalpris.

Det er ikke knyttet søknadsrutiner til ordningen med skjønnsmidler. Midler til den enkelte kommune beregnes av departementet med basis i regnskapsopplysninger fra kommunale og ikke-kommunale barnehager for 2002, oversikt over netto økning i antall barnehageplasser i 2003 og plantall/prognoser for utbygging i 2004. Kostnadssituasjonen ses opp mot forventede inntekter fra det ordinære statstilskuddet, foreldrebetaling (gitt maksimalpris og søskenmoderasjon) og kommunal finansiering (beregnet ut fra faktisk ressursbruk i 2002). Økningen i kommunens netto driftsutgifter for å dekke det beregnede gapet mellom inntekter og utgifter danner grunnlaget for om og hvor mye skjønnsmidler den enkelte kommune skal få tildelt. I henhold til barnehageforliket forutsettes det at kommunene opprettholder sin ressursbruk i sektoren. Kommuner som har redusert bruken av egne midler i 2004 vil ikke få dette kompensert gjennom tildelingen av skjønnsmidler.

Skjønnsmidlene tildeles kommunene via fylkesmannen. Det legges opp til utbetaling i to omganger. Første utbetaling våren 2004 vil i hovedsak være beregnet på grunnlag av behov knyttet til eksisterende barnehageplasser. Andre utbetaling høsten 2004 vil i hovedsak beregnes på grunnlag av nyetablerte barnehageplasser i 2004. Det vises til et eget rundskriv om ordningen, rundskriv Q-06/2004 Skjønnsmidler til barnehager i 2004.

3.2.2 Forskrift om likeverdig behandling i forhold til offentlige tilskudd

Under behandling av Ot.prp. nr. 76 (2002-2003) vedtok Stortinget en ny bestemmelse, § 7b, i barnehageloven, jf. Innst. O. nr. 128 (2002-2003):

Ǥ 7b. Offentlig tilskudd til private barnehager

Godkjente barnehager skal behandles likeverdig i forhold til offentlige tilskudd.

Kongen kan gi forskrifter med nærmere bestemmelser om hva som menes med likeverdig behandling.»

Utkast til forskrift om likeverdig behandling i forhold til offentlige tilskudd ble sendt på høring 16. januar 2004 med høringsfrist 1. mars 2004. Både bestemmelsen og forskriften vil tre i kraft 1. mai 2004. Forskriften gjøres i første omgang gjeldende for 2004.

3.2.2.1 Utkast til forskrift

Utkast til forskrift om likeverdig behandling i forhold til offentlige tilskudd ble utformet i tråd med budsjettrammen for 2004. Utkastet slår fast at godkjente barnehager skal behandles likeverdig i forhold til offentlige tilskudd. Det foreslås at kommunene skal sørge for kostnadsdekning i ikke-kommunale barnehager, herunder dekke opp for bortfall av foreldrebetaling som følge av maksimalprisordningen. Kommunenes plikt begrenses imidlertid oppad til å sørge for lik offentlig finansiering som i tilsvarende egne barnehager. Kommunene har heller ikke plikt til å dekke økte kostnader utover normal pris- og kostnadsvekst for kommunesektoren, jf. budsjettvedtaket for 2004. Kommunen har ikke plikt til å dekke merutgiften som følge av at foreldrebetalingen i ikke-kommunale barnehager settes lavere enn i kommunens egne barnehager. Utkastet foreslår videre at kommunen i enkelte tilfeller kan avkorte sitt tilskudd. Dette gjelder for det første i tilfeller hvor det tas ut urimelig utbytte samtidig som det er vesentlig lavere bemanning eller lønnskostnader per årsverk enn i tilsvarende barnehage eid av kommunen. For det andre foreslås det i utkastet at tilskuddet fra kommunen kan avkortes i forhold til tilskudd fra bedrift som disponerer et gitt antall plasser. Kommunen kan også sette rimelige og relevante vilkår for tilskuddet. Barnehageeier kan påklage kommunens vedtak om tilskudd.

3.2.2.2 Høringsuttalelser til forskriftene

Utkast til forskrift om likeverdig behandling i forhold til offentlige tilskudd har vært på en omfattende høringsrunde til berørte aktører i barnehagesektoren herunder; alle landets kommuner (inkl. bydeler), fylkesmannsembeter, departementene, samt 27 andre offentlig og private høringsinstanser. Høringsfristen var satt til 1. mars 2004.

Det var per 5. mars 2004 kommet inn 106 uttalelser, noe som viser en relativt lav svarprosent. Av disse hadde 10 instanser ingen merknader til forskriften. Det kom inn høringsuttalelser fra 64 kommuner. Fra fylkesmennene kom det inn uttalelser fra 8 embeter. Fra øvrige høringsinstanser, offentlig og private, kom det inn 22 uttalelser.

Høringen viste at et stort flertall av høringsinstansene støttet departementets forslag til forskrift. Mange av høringsinstansene gav imidlertid uttrykk for at de er bekymret og usikre på hvordan de økonomiske konsekvensene av forskriften skal dekkes inn. Nesten alle kommuner uttalte at ikrafttredelsestidspunktet burde utsettes. Det ble pekt på at kommunene har fått kort tid til å forberede seg på en slik omfattende reform og at det er problematisk at forskriften trer i kraft midt i et budsjettår.

3.2.2.3 Forskrift fastsatt i statsråd 19. mars 2004

Forskrift om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd ble fastsatt i statsråd 19. mars 2004. Forskriften trer i kraft 1. mai 2004.

Det ble kun foretatt én endring av forskriftsteksten på bakgrunn av høringen. Denne endringen omhandler mulighetene for å avkorte kommunalt tilskudd. Høringsutkastet til forskrift inneholdt en bestemmelse som ga en mulighet for å avkorte det kommunale tilskuddet der barnehagen mottar tilskudd fra en bedrift som disponerer plasser i barnehagen. På bakgrunn av høringen ble forskriften fastsatt uten denne bestemmelsen. Bakgrunnen var at flere høringsinstanser pekte på at forslaget ville kunne føre til nedleggelse av bedriftsbarnehager. Endringen kan ivaretas innenfor gjeldende budsjettrammer, og uten at kommunene må øke sitt bidrag.

3.3 Videre innfasing av likeverdig behandling

Økonomisk likeverdig behandling av private og kommunale barnehager er et sentralt mål for Regjeringen. Dette ble tydelig uttalt i Sem-erklæringen og ligger til grunn for Regjeringens barnehagepolitikk, jf. bl.a. St.meld. nr. 24 (2002-2003) Barnehagetilbud til alle - økonomi, mangfold og valgfrihet hvor likeverdig behandling av offentlige og private barnehager er et av de overordnede målene som trekkes opp. Her heter det blant annet:

«Private barnehager utgjør en vesentlig del av barnehagetilbudet og bidrar positivt til mangfoldet i sektoren. Likebehandling av private og kommunale barnehager er et mål i seg selv og et virkemiddel for å nå full behovsdekning. Prinsippet om likebehandling synliggjør også at man ikke kan diskriminere en barnehage som følge av dens verdimessige eller pedagogiske profil. Økonomisk likebehandling er en forutsetning for å nå målet om redusert foreldrebetaling, og for å opprettholde mangfoldet i sektoren. Gjennom økonomisk likebehandling vil også private barnehager kunne tilby gode lønns- og pensjonsvilkår for sine ansatte. Spørsmålet om inngåelse av tariffavtaler er imidlertid et forhold mellom partene i arbeidslivet.»

Private barnehager utgjør en vesentlig del av barnehagetilbudet i mange kommuner. De siste årene har også etableringen av nye plasser i all hovedsak foregått i privat regi. Stabile og forutsigbare driftsvilkår er viktig for å opprettholde eksisterende plasser og samtidig legge til rette for fortsatt vekst i antall plasser. Likeverdig behandling er et virkemiddel for å sikre mangfoldet i sektoren, foreldrenes valgfrihet og like konkurransevilkår mellom offentlige og private tilbydere. Foreldre som har barn i private barnehager uten kommunal støtte har i mindre grad fått del i offentlige midler enn foreldre med barn i kommunale barnehager.

Forskriften som trer i kraft 1. mai 2004 og de differensierte statstilskuddssatsene er et første trinn i innfasingen av likeverdig behandling. En del private barnehager vil få dekket sine kostnader kun gjennom de høye statstilskuddssatsene til private barnehager og inntekter fra foreldrebetaling tilsvarende maksimalprisen eller lavere. Der hvor dette ikke er tilfelle, må kommunen ut fra forskriften om likeverdig behandling sørge for kostnadsdekning gjennom kommunalt tilskudd, begrenset oppad til å sørge for likt samlet offentlig tilskudd som i tilsvarende barnehage eid av kommunen, jf. pkt 3.2.2.1.

Begrensningen i kommunens plikt til å dekke bortfall av foreldrebetaling og til å dekke økte kostnader utover ordinær pris- og kostnadsvekst innebærer at det i 2004 er en første innfasing av plikten til likeverdig behandling i forhold til offentlige tilskudd. Kommunen må gi tilskudd til private barnehager slik at de kan følge maksimalprisen, men har ikke plikt til å dekke merkostnadene ved en lavere foreldrebetaling enn i kommunens egne barnehager. Videre innebærer begrensningen at det historiske kostnadsbildet får betydning for størrelsen på det samlede offentlige tilskuddet. Barnehagene kan følge maksimalprisen og likevel være sikret kostnadsdekning dersom de har normal kostnadsvekst, men ikke dersom de forskutterer den videre innfasingen av likeverdig behandling gjennom å øke kostnadene opp til samme nivå som i de kommunale barnehagene.

Likeverdig behandling forutsetter at private og kommunale eiere skal kunne drive på like vilkår. Ferdig innfasing av likeverdig behandling vil bl.a. legge til rette for reell priskonkurranse og gjøre det mulig for private barnehager å tilby ordnede lønns- og arbeidsvilkår for sine ansatte. Regjeringen vil komme tilbake til spørsmålet om videre innfasing av likeverdig behandling i forbindelse med budsjettet for 2005.

Det er behov for å vurdere konsekvensene for kommuner og private eiere av forskriften om likeverdig behandling som nå trer i kraft før forskrifter for videre likeverdig behandling fastsettes. Forskriften innebærer omfattende endringer i kommunenes plikter og oppgaver, og i rammebetingelsene for de private barnehagene. På bakgrunn av erfaringene med forskriften for 2004, vil det i arbeidet med den videre innfasingen kunne bli aktuelt å endre utformingen av innholdet i kommunens plikt til likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd.